Fondi strutturali europei e convergenza tra le Regioni italiane

REGOLAMENTI

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SITOGRAFIA

2 INTRODUZIONE

Sin dalla sua nascita, uno degli obiettivi fondamentali che si sono posti i paesi

fondatori dell'Unione europea è quello di eliminare le profonde differenze esistenti

tra le regioni più ricche e quelle meno avvantaggiate. Nel 1956, durante la firma

del Trattato di Roma, i Paesi sottolineano la necessità di “fortificare l'unità delle

loro economie ed assicurare il loro sviluppo armonioso riducendo le differenze

che esistono tra le varie regioni e l'arretratezza delle regioni meno favorite”.

Proprio da qui nasce l’esigenza di un supporto da parte dell’Unione Europea che

solo più avanti, nel 1986, porta alla realizzazione di una vera e propria Politica di

Coesione. Da allora sono passati 28 anni e continuiamo a domandarci se

effettivamente questa strategia europea sia quella giusta per raggiungere la

coesione economica, sociale e territoriale di tutte le regioni. La finalità di questo

lavoro è duplice. Da un lato si intende fornire un quadro sintetico e generale

riguardante la situazione di partenza, la strategia, le priorità d'azione, gli obiettivi

specifici, la ripartizione delle risorse finanziarie e le condizioni di attuazione.

Dall’altro, si vuole indagare la loro effettiva efficacia nel raggiungere i risultati

prefissati.

Questo elaborato si articola in tre capitoli. Il primo è dedicato alla

presentazione della politica di coesione dell’UE. In particolare, si cercano di

spiegare i motivi politici ed economici che hanno portato i governi degli Stati

dell’allora Comunità europea a creare di concerto questa politica comune con

l’obiettivo di ridurre il divario di sviluppo e ricchezza tra le varie regioni europee.

Dopo di che vengono esaminate tutte le fasi attraverso le quali i Fondi vengono

programmati, stanziati e indirizzati alle regioni in proporzione al PIL pro-capite

registrato. Infine si fa un accenno all’evoluzione nel tempo dei Fondi strutturali e

delle tipologie di progetti finanziati. Il secondo capitolo affronta il tema principale

di questo elaborato: l’efficacia dei Fondi strutturali europei nella crescita

intelligente, sostenibile e inclusiva di tutte le regioni, obiettivo finale della politica

di investimenti “Europa 2020”. A tal fine si effettua una panoramica generale sul

processo di valutazione e, sulla base dei risultati ottenuti, si analizzano le critiche

3

in merito, riportando anche i maggiori contributi a livello internazionale della

letteratura economica. In conclusione, il terzo capitolo si focalizza sull’andamento

degli squilibri interregionali nel nostro Paese cercando di analizzare direttamente

il contributo dei fondi strutturali al processo di convergenza. Si tratta, quindi, di

un’indagine concentrata in Italia e in un arco temporale limitato che va dal 2000

al 2013 abbracciando tre programmazioni settennali. Quest’indagine è elaborata

grazie ad un database Excel contenente i dati concernenti la popolazione, gli

stanziamenti FESR e FSE, il PIL pro-capite nominale e reale di tutte le regioni

italiane. Alcune considerazioni riassuntive chiudono il testo. Nelle conclusioni si

riflette in maniera sintetica sui risultati scaturiti dalle valutazioni effettuate dalle

e su quelli ottenuti tramite l’applicazione degli strumenti

Autorità competenti

statistici presentati nel terzo capitolo.

4 CAPITOLO I

I FONDI STRUTTURALI EUROPEI

1.0 Contesto storico

Le conseguenze disastrose della seconda guerra mondiale e la minaccia

costante di un confronto est-ovest hanno fatto della riconciliazione franco-

La Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio

tedesca una priorità essenziale.

(CECA), sancita dal trattato di Parigi del 1951, è stata il simbolo della nascita di

un obiettivo comune e ha rappresentato il primo passo verso l'integrazione

europea. I trattati di Roma del 1957 hanno rafforzato le fondamenta di tale

integrazione e l'idea di un futuro comune per i paesi europei. Inizialmente però

questi trattati non riconoscevano la necessità di una vera e propria politica

l’abbattimento delle

regionale comunitaria, in quanto era opinione diffusa che

barriere dei mercati (finanziarie, tariffarie, regolamentari) avrebbe portato le

economie dei Paesi membri a convergere spontaneamente; infatti la

Commissione Europea, in tale ambito, aveva il solo incarico di vigilare le politiche

regionali svolte dagli stessi Paesi membri. Il primo vero riconoscimento

dell’esistenza di problemi regionali da affrontare in sede comunitaria si ebbe in

occasione della Conferenza tenutasi a Parigi nel 1972 per riconoscere l’adesione

alla Comunità di Danimarca, Irlanda e Regno Unito. La modalità di intervento

Commissione Europea consisteva nell’attuazione di una politica

proposta dalla

regionale comunitaria aggiuntiva (e non sostitutiva) a quella nazionale di ogni

singolo Stato membro. Solo nel 1988 fu possibile avviare la prima riforma dei

dichiarazione politica esplicitata nell’Atto Unico

fondi strutturali in seguito alla

Europeo del 1986: le disparità tra le regioni vennero considerate un freno per la

realizzazione di un mercato unico europeo e quindi occorreva intensificare gli

strumenti finanziari per la realizzazione della coesione economica e sociale.

5 1.1 Politica di Coesione e Fondi Strutturali dell’Unione

1

La Politica di Coesione è la principale politica di investimento

Europea, la quale mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo dei vari Stati

membri. Per raggiungere una coesione economica e sociale di tutte le regioni

dell’UE sono necessari investimenti cospicui a favore delle regioni meno

prospere e più arretrate rispetto alla media europea. A tal proposito sono stati

messi a disposizione i Fondi Strutturali, ovvero strumenti finanziari gestiti dalla

Commissione Europea con lo scopo di ridistribuire e riequilibrare le risorse

all’interno del territorio europeo. L’utilizzo dei Fondi strutturali, in tutti i Paesi

membri che ne usufruiscono, è regolamentato da un set di norme comunitarie

ispirato ai quattro principi fondamentali: principio di programmazione, di

concentrazione, di partnership e di addizionalità. Questi Fondi rientrano tra i

finanziamenti indiretti: sono erogati dalla Commissione Europea alle istituzioni

nazionali e regionali degli Stati membri, i quali fungono da intermediari tra

l’Unione Europea e i singoli beneficiari, mediante il cosiddetto “sistema della

gestione concorrente”. Infatti, l’elemento fondamentale di questa Politica è il

decentramento della gestione: gli Stati membri e le Regioni hanno il ruolo di

decidere come utilizzare le risorse messe a disposizione e sono responsabili

della loro corretta gestione. La programmazione, e la conseguente approvazione

del bilancio, di suddetti Fondi viene effettuata su un periodo di sette anni, in linea

col il principio di programmazione. Per il periodo 2014-2020 è stato semplificato

il processo di utilizzo dei Fondi strutturali, in ottemperanza agli obiettivi e alle

finalità stabilite dall’Unione Europea. A tal proposito è stato creato un “Quadro

Strategico Comune”, che, riflettendo le aspirazioni politiche definite nella

, agevola lo sviluppo dell’Accordo di Partenariato e dei

2

Strategia Europa 2020

Programmi Operativi. Gli Accordi di Partenariato sono preparati da ogni Stato

membro in collaborazione con la Commissione Europea con l’intento di definire

le priorità perseguite per tutto il periodo di finanziamento e per tutti e cinque Fondi

SIE. La presentazione di questo Accordo di Partenariato rappresenta la prima

fase di tutto il processo di programmazione; successivamente ciascuno Stato

1 Il bilancio UE nella programmazione 2014-2020 aveva un saldo di 1.082 miliardi di euro, di cui 381,8

miliardi sono stati assorbiti dalla Politica Regionale

2 Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva

6 i cosiddetti Programmi Operativi. Quest’ultimi sono dei

membro deve sviluppare

piani nazionali o regionali all’interno dei quali ogni Stato definisce chiaramente le

modalità di utilizzo dei fondi, identificando gli obiettivi di ogni programma e il fondo

specifico da utilizzare. Per garantire la corretta gestione ed attuazione del

Programma Operativo e in applicazione del principio di partnership, oltre alle

Amministrazioni responsabili per ciascun fondo (Dipartimento per lo sviluppo e la

coesione economica per il FESR e il ministero del lavoro e della previdenza

l’Autorità di

3

sociale per il FSE), il Regolamento individua tre diverse Autorità:

gestione, l’Autorità di certificazione e l’Autorità di audit, ognuna della quali ha

di gestione è responsabile della

delle proprie funzioni e competenze. L’Autorità

e dell’attuazione

gestione generale del PO: le sue competenze sono circoscritte

alla selezione dei progetti e delle azioni che necessitano il sostegno dei Fondi e

L’Autorità di certificazione

alla loro conformità alle norme applicabili. verifica lo

stato delle spese e delle richieste di pagamento e la loro conformità alle norme

comunitarie prima che vengano trasmesse alla Commissione Europea; dopo

L’ultima, ma

aver effettuato i dovuti controlli trasmette le domande di pagamento.

non meno importante, è l’Autorità di audit che garantisce il corretto

funzionamento del sistema di monitoraggio e controllo per tutto il periodo di

programmazione. Il principio di concentrazione ingloba diversi aspetti perciò è

conveniente suddividerlo in tre fattispecie: concentrazione delle risorse, degli

sforzi e della spesa. La concentrazione delle risorse implica che la maggior parte

delle risorse dei Fondi strutturali è destinata alle regioni più povere e in ritardo di

sviluppo. Nella programmazione corrente (2014-2020) la percentuale di

concentrazione è pari al 70% del totale stanziato dall’UE. La concentrazione degli

sforzi è finalizzata a indirizzare gli investimenti alle priorità chiave per una crescita

intelligente, sostenibile e inclusiva, obiettivo finale della politica di investimenti

“Europa 2020”. Le priorità chiave definite nella programmazione 2014-2020 sono

quattro: ricerca e innovazione; tecnologie dell'informazione e della

comunicazione; potenziamento della competitività delle piccole e medie imprese;

sostegno a favore della transizione verso un'economia a basso tenore di

3 Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante

disposizioni comuni su tutt