Disciplina emergenziale della Protezione Civile nel riparto costituzionale delle competenze

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “ROMA TRE”

DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA

CORSO DI LAUREA LMG/01 GIURISPRUDENZA

TESI DI LAUREA

in

Diritto costituzionale regionale

La disciplina emergenziale della Protezione Civile

nel riparto costituzionale delle competenze

Relatore: Chiar.mo Laureando:

Prof. Leonardo Pace Matteo Colizzi

Anno Accademico 2024 – 2025

S

OMMARIO

INTRODUZIONE ............................................................................ 1

CAPITOLO I – LA DISCIPLINA EMERGENZIALE

NELL’ORDINAMENTO ITALIANO ............................................ 4

1.1. D ’ .................... 4

ALL ETIMOLOGIA DI EMERGENZA A UNA SUA DEFINIZIONE

1.2. T ........ 11

IPOLOGIE DI EMERGENZE PREVISTE DALLA NORMATIVA VIGENTE

1.3. V ’ :

ERSO L EMERGENZA LA DICHIARAZIONE DELLO STATO DI

S .............. 15

MOBILITAZIONE DEL ERVIZIO NAZIONALE DELLA PROTEZIONE CIVILE

1.4. D .. 17

ICHIARAZIONE DELLO STATO DI EMERGENZA DI RILIEVO NAZIONALE

1.5. D ... 28

ICHIARAZIONE DELLO STATO DI EMERGENZA A LIVELLO REGIONALE

CAPITOLO II – LA GESTIONE DELL’EMERGENZA: TRA

ORDINARIETÀ E STRAORDINARIETÀ .................................. 32

2.1. S ’ ................... 32

TRUMENTI ORDINARI PER LA GESTIONE DELL EMERGENZA

2.2. S ’ .......... 37

TRUMENTI STRAORDINARI PER LA GESTIONE DELL EMERGENZA

2.2.1. L’urgenza si fa legge: il decreto-legge “emergenziale” ............... 38

2.2.2. La scacchiera dell’emergenza: il ruolo strategico delle ordinanze

di protezione civile a livello nazionale .......................................................... 44

2.2.3. Le ordinanze regionali: una risposta di prossimità ...................... 57

CAPITOLO III – L’EVOLUZIONE NORMATIVA DELLA

PROTEZIONE CIVILE: IL RUOLO DELLO STATO E DELLE

REGIONI ........................................................................................ 62

3.1. L’ R :

EVOLUZIONE DELLA PROTEZIONE CIVILE E LA NASCITA DELLE EGIONI

.......................... 62

DA UN SISTEMA CENTRALIZZATO A UN REGIONALISMO ATTIVO

3.2. L C : V

A PROTEZIONE CIVILE IN OSTITUZIONE LA RIFORMA DEL TITOLO NEL

2001 ........................................................ 68

E IL NUOVO RIPARTO DI COMPETENZE

3.3. L -

A PROTEZIONE CIVILE COME LABORATORIO DEL REGIONALISMO POST

V ...................................................................................... 74

RIFORMA DEL TITOLO

3.4. L C ’

A ORTE COSTITUZIONALE IN QUALITÀ DI GARANTE DELL EQUILIBRIO

S R . 77

DELLA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE TRA TATO E EGIONI

I

3.5. D :

ALLA SUSSIDIARIETÀ ALLA LEALE COLLABORAZIONE I PRINCIPI

S

COSTITUZIONALI COME CHIAVE DI LETTURA DEL ISTEMA RETICOLARE DI

............................................................................................ 86

PROTEZIONE CIVILE

3.6. U ’ :

N ORGANIZZAZIONE DIFFUSA A CARATTERE POLICENTRICO LA

C

PROTEZIONE CIVILE DEL NUOVO ODICE TRA TRASVERSALITÀ DELLA MATERIA E

..................................................................................... 96

PLURALISMO PARITARIO

CAPITOLO IV – COVID-19: TRA ACCENTRAMENTO

STATALE DELL’EMERGENZA E “FUGHE IN AVANTI”

DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI ............................ 103

4.1. L’ C -19 S

EMERGENZA DA OVID NELLE MANI DELLO TATO E IL RUOLO

R E ............................................ 103

RESIDUALE DELLE EGIONI E DEGLI NTI LOCALI

4.2. L ’ C -19:

A GIURISPRUDENZA SULL EMERGENZA OVID TRA NECESSITÀ DI

................................. 111

UNIFORMITÀ NAZIONALE E ISTANZE NORMATIVE LOCALI

BIBLIOGRAFIA .......................................................................... 121

RINGRAZIAMENTI ................................................................... 143

II

I

NTRODUZIONE

La protezione civile rappresenta oggi uno dei settori più complessi ma, allo

stesso tempo, dinamici del nostro ordinamento, in cui valutazioni strettamente

tecniche e operative si legano a tematiche assai più vaste e articolate volte a tutelare

la vita, l’integrità fisica, l’ambiente, i beni e gli animali dai danni o dai pericoli

derivanti da calamità naturali o dall’attività dell’uomo.

Per il raggiungimento di tali finalità, la protezione civile è organizzata oggi

1

in un Servizio nazionale, definito di pubblica utilità e “ad alta affidabilità” in

quanto chiamato a garantire, con efficacia ed efficienza, l’erogazione di un vasto

numero di servizi, necessariamente inseriti in parametri di tempo ben definiti e costi

contenuti, ai quali viene inoltre richiesto un basso tasso di errore e un’elevata

qualità. A tale Sistema integrato sono chiamati a concorrere tanto i cittadini,

singolarmente o in forme associate, quanto le realtà private e le Istituzioni – ognuna

con specifiche competenze e funzioni – per garantire le quattro attività tipiche di

protezione civile: la previsione, la prevenzione, la gestione dell’emergenza e il suo

superamento.

La portata organizzativa della protezione civile e le sue competenze

trasversali, che lambiscono gli ambiti più disparati – dal governo del territorio,

all’incolumità pubblica e alla sicurezza, dalla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema

e dei beni culturali, all’educazione e così via – portano questa materia ad essere

centrale nei dibattiti dottrinali e nell’opinione pubblica, soprattutto quando

un’emergenza si scaglia contro una comunità o un territorio. Se inseriamo tali

considerazioni nel panorama generale della nostra società che vede quasi

quotidianamente fronteggiare emergenze di vario tipo che, da eventi rari e

straordinari, sono diventate una “nuova normalità”, apprendiamo come l’argomento

della protezione civile rappresenti uno spunto di riflessione interessante, attuale ed

estremamente poliedrico.

1 C M., in D P C P C

ATINO IPARTIMENTO DELLA ROTEZIONE IVILE DELLA RESIDENZA DEL ONSIGLIO DEI

M – F CIMA (a cura di), La Protezione civile nella società del rischio.

INISTRI ONDAZIONE

Comunicazione del rischio, sicurezza dei cittadini e responsabilità penale: ambizioni, limiti e

prospettive, Pisa, Edizioni ETS, 2022, 71 1

Nello specifico, questa trattazione vuole porre la dovuta attenzione a tale

tematica, inserita nel contesto costituzionale italiano come materia a competenza

2

legislativa concorrente tra Stato e Regioni. Quest’ultima previsione , per la quale al

primo spetta la determinazione dei principi fondamentali e alle seconde la

normativa di dettaglio, ha portato, nel tempo, a non poche difficoltà nella concreta

applicazione di tale riparto competenziale, con conseguenti interferenze e conflitti

tra i diversi livelli territoriali. Il Sistema di protezione civile attuale si trova, cioè,

ad essere sì differenziato, multilivello e diffuso, ma, allo stesso tempo, a dover

trovare un equilibrio tra decentramento e tendenze centralizzanti, particolarmente

presenti e sentite nella concitazione dell’emergenza.

Di conseguenza, l’analisi che di seguito viene proposta ruota principalmente

attorno all’interazione tra i diversi livelli di governo territoriale del Servizio

nazionale rappresentati dallo Stato, dalle Regioni e dalle Province autonome, senza,

però, tralasciare specifiche considerazioni relative agli Enti locali – quali Comuni,

Province e Città metropolitane – che parimenti concorrono alla stratificazione delle

attività e della normativa di protezione civile.

Per esigenze di unitarietà tematica e di delimitazione dell’argomento trattato,

non viene qui approfondita la dimensione extra-nazionale del Servizio, il quale si

inserisce tanto nel Meccanismo Unionale di protezione civile quanto in missioni e

attività internazionali in paesi e realtà al di fuori dell’Unione europea.

Alla luce di tali considerazioni, l’obiettivo di questa trattazione è proporre in

primis una disamina dell’attuale organizzazione dell’emergenza in Italia, con

particolare interesse al livello regionale e nazionale di gestione della stessa,

mediante lo studio della normativa tanto vigente quanto della sua evoluzione, con

specifici approfondimenti sulle leggi delle singole Regioni che hanno plasmato il

Sistema di protezione civile nei limiti imposti dalla normativa nazionale; in

secundis dimostrare come solamente attraverso i principi della sussidiarietà e della

leale collaborazione – più volte ripresi dalla Corte costituzionale – sia possibile

avere un Sistema di protezione civile che sia contemporaneamente multilivello,

decentrato e integrato, in grado, cioè, nelle complessità dei nostri tempi, di

2 Cfr. art. 117 della Cost. 2

rispondere efficacemente all’emergenza, garantendo tanto l’unità dell’ordinamento,

quanto il rispetto delle autonomie locali e delle loro esigenze di differenziazione.

Questo lavoro di approfondimento vede, alla base, lo studio della normativa

in materia, sia nazionale che regionale, nonché la consultazione di testi e

argomentazioni dottrinali, alle quali si aggiunge l’analisi delle principali pronunce

della Corte costituzionale che hanno forgiato l’evoluzione del Sistema di protezione

civile negli anni e, ancora, le considerazioni e gli spunti di ricerca che sono seguiti

3

a dei momenti di incontro richiesti ad alcuni dirigenti pubblici apicali che

quotidianamente applicano, razionalizzano e sperimentano la dinamicità della

normativa di protezione civile.

Per quanto concerne la struttura, la presente trattazione è articolata in quattro

capitoli: il primo, di carattere introduttivo, è incentrato sulla ricerca di una

definizione di emergenza e sull’attuale sistema di gestione della stessa, con

particolare attenzione alla deliberazione dello stato di emergenza nazionale e

regionale e alle relative differenze; una seconda parte, poi, vuole presentare i

principali strumenti normativi, tanto ordinari quanto straordinari, che

l’amministrazione pubblica detiene per fronteggiare gli eventi emergenziali; un

terzo capitolo, cuore di questa tesi, che vede descritta un’analisi approfondita

dell’evoluzione normativa della protezione civile, ponendo come chiave di lettura

il complesso rapporto Stato-Regioni e le pronunce della Consulta come strumento

di ricerca di un equilibrio nel riparto delle competenze e delle attribuzioni in

materia; una quarta e ultima parte che propone, infine, un caso concreto – quello

dell’emergenza da Covid-19 – come esempio di difficoltà di mediazione tra la

tendenza statale centripeta volta all’accentramento della gestione dell’emergenza e

le istanze di autonomia delle Regioni e degli Enti locali.

3 In particolare, il Dott. Roberto Giarola, già responsabile dell’Ufficio per il coordinamento

dell’attività giuridica, legislativa e del contenzioso del Dipartimento della protezione civile (ora

denominato Servizio attività giuridica e normativa); il Dott. Sisto Russo, Direttore dell’Ufficio

volontariato, formazione e assistenza del Dipartimento della protezione civile; il Dott. Massimo La

Pietra, Direttore della Direzione Emergenze, Protezione civile e NUE 112 della Regione Lazio; il

Dott. Giuseppe Napolitano, Direttore del Dipartimento protezione civile di Roma Capitale

3

C I – L

APITOLO A DISCIPLINA EMERGENZIALE

’

NELL ORDINAMENTO ITALIANO

1.1. Dall’etimologia di emergenza a una sua definizione

L’emergenza rappresenta al giorno d’oggi una delle questioni più

controverse e complesse con le quali il diritto si trova necessariamente a

interagire. Una corretta analisi del fenomeno, unita a uno studio puntuale della

normativa in materia, possono aiutare a individuare il punto di contatto tra la

necessità delle nostre istituzioni di garantire una pronta ed efficace risposta a

situazioni emergenziali e l’esigenza del nostro ordinamento di preservare il

proprio assetto e renderlo immune da possibili abusi degli strumenti che lo stesso

individua per prevenire, affrontare e superare situazioni straordinarie. Da un lato,

infatti, l’emergenza può essere intesa come un elemento fisiologico dei sistemi

politici, dei quali rappresenta lo stress-test, soprattutto nei regimi

1

liberaldemocratici, e che sfida la loro capacità di adattamento e resilienza ;

dall’altro può essere studiata come opportunità di miglioramento e crescita tanto

a livello normativo, quanto sociale e culturale.

Nel linguaggio giuridico, l’emergenza supera la semplice identificazione

con una contingenza fattuale legata a un avvenimento negativo, più o meno

2

determinato nel tempo e nello spazio, per diventare un preciso istituto giuridico ,

un presupposto di poteri straordinari, un criterio di azione pubblica capace di

influire sui diritti degli individui e sulle loro abitudini, nel quale viene spesso

sfidato il principio di legalità ed emerge il conflitto nella separazione delle

competenze tra i diversi livelli di governo.

L’emergenza, nella sua variegata complessità, ormai è un fenomeno

diffuso, spesso associato a problematiche di cui si discute nella quotidianità –

emergenza-acqua, emergenza-smog, emergenza-immigrati, etc. – e non a caso è

stato inserito da Tullio De Mauro nel cosiddetto Nuovo Vocabolario di Base

1 S M., Decidere per il bene comune. Una teoria politica dell’emergenza nei sistemi

ERIO

liberaldemocratici, in C P. – S C. (a cura di), L’emergenza, le emergenze,

ARNEVALE TORACE

Napoli, Editoriale scientifica, 2024, 37

2 L M., Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, 2020,

UCIANI

117 4

3

(NVdB) , costituito dalle circa 7.500 parole che tutti gli italiani dovrebbero

conoscere, nella sezione delle parole “di alto uso”, ossia quelle che vengono

comprese e impiegate dalle persone con un diploma di scuola secondaria

superiore, ritenute cioè di cultura media. Negli ultimi anni, potremmo dire, si è

assistito a una forte “emersione” della parola “emergenza” la cui etimologia

deriva proprio dal verbo latino emergĕre inteso come affioramento e sporgenza,

ma che a partire dal XVII secolo ha subìto una variante morfologica e risentito

dell’influenza della parola inglese emergency alla quale è invece associata una

4

circostanza imprevista .

Sarebbe proprio quest’ultimo contesto a spiegare l’anomalia di un

sostantivo che sembra non avere nulla a che fare con il verbo “emergere” e

l’aggettivo “emergente” dai quali discende e che, a differenza di altri lemmi

come necessità, straordinarietà, eccezionalità, etc., non indica solo la qualifica

di un fatto, ma anche il fatto stesso, degno di attenzione e nota agli occhi del

5

diritto .

Notiamo quindi come il sostantivo “emergenza”, a partire dagli anni

Quaranta dello scorso secolo, come chiaramente riportato nel grafico Google

6

Ngram Viewer , si sia sempre più allontanato dalle sue radici legate al concetto

di “emersione”, per avvicinarsi al significato che oggi diamo all’“urgenza”,

7

intesa come situazione che richiede interventi rapidi e immediati . Anche

quest’ultimo sostantivo deriva dal latino urgĕre, tradotto con incalzare,

8

spingere , e ha risentito dell’influenza anglofona di urgency, intesa come

9

immediate attention . È evidente come i due concetti, ora etimologicamente

3 Il NVdB, redatto da Tullio De Mauro, è disponibile in rete al seguente indirizzo:

https://www.internazionale.it/opinione/tullio-de-mauro/2016/12/23/il-nuovo-vocabolario-di-

base-della-lingua-italiana

4 D G. – O G.C. – S L. – T M., Nuovo Devoto-Oli: il vocabolario

EVOTO LI ERIANNI RIFONE

dell’italiano contemporaneo, I, Firenze, Le Monnier, Mondadori Education, 2024, 964

5 N D., Divulgazioni sulla nozione di emergenza sotto la lente del giurista, in C

OCILLA ARNEVALE

P. – S C. (a cura di), L’emergenza, le emergenze, Napoli, Editoriale scientifica, 2024, 62

TORACE

6 Il grafico è accessibile in rete al seguente indirizzo:

https://books.google.com/ngrams/graph?content=emergenza%2Curgenza%2Cemersione&year

_start=1800&year_end=2022&corpus=it&smoothing=3

7 Vocabolario della lingua italiana Treccani, ad vocem

8 C L. – M S., IL Vocabolario della lingua latina. Latino-Italiano/Italiano-

ASTIGLIONI ARIOTTI

Latino, IV, Torino, Loescher Editore, 2013, 1464

9 B V. – D R., Oxford Wordpower Dictionary, Oxford, Oxford University Press, 2012,

ULL UNCAN

795 5

analizzati, possano essere usati come sinonimi ed è quello che avviene nella

prassi tanto in ambito giuridico quanto, ad esempio, in ambito medico con

qualche inevitabile ambiguità: in determinate circostanze con la parola

emergency si fa riferimento a una situazione di criticità che richiede urgency (nel

senso di provvedimenti celeri), in altre la differenza sta nella diversa impellenza

del fatto urgente (più lieve nel caso di urgency, più greve nel caso di emergency),

ragion per cui tra i due termini vi sarebbe un rapporto di strumentalità tale per

10

cui l’urgency sarebbe uno strumento per affrontare e superare l’emergency .

Sempre lo stesso autore fa notare come l’urgenza venga sovente accostata

all’approssimarsi di un termine o scadenza da rispettare per evitare il prodursi di

possibili danni, mentre l’emergenza viene spesso associata a uno stato di cose

(cioè, precisamente, a state of emergency) bisognoso di misure indilazionabili,<