Dalla sovranità alla governance: la sottrazione di sovranità popolare mediante procedure burocratiche”

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI GUGLIELMO MARCONI

FACOLTA’ DI GIURISPRUDENZA

CORSO DI LAUREA IN SCIENZE DEI SERVIZI GIURIDICI

“DALLA SOVRANITA’ ALLA GOVERNANCE:

SOVRANITA’ POPOLARE MEDIANTE

LA SOTTRAZIONE DI

PROCEDURE BUROCRATICHE”

Relatore Candidato

Prof. Carlo Bosna Emanuele Vezzola

ANNO ACCADEMICO

2024-2025

Sommario

Introduzione .................................................................................................................. 2

–

Capitolo 1 Il principio di sovranità nella Costituzione italiana ........................... 4

– L’articolo 1 della Costituzione: origine e sviluppo del contenuto normativo

1.1 ...... 4

–

1.2 Sovranità mediante rappresentanza: il pensiero giuridico-storico-filosofico che

genera e sorregge il criterio cardine della rappresentanza ............................................ 6

–

1.3 La sovranità popolare ed il ruolo del Parlamento italiano ................................... 7

–

1.4 Limiti e vincoli alla sovranità: la legge ed il diritto internazionale quali

necessarie cornici nell’esercizio della sovranità ......................................................... 10

–

Capitolo 2 La burocrazia come trama della governance .................................... 14

2.1 La burocrazia: teorie di alcuni principali studiosi (M. Weber, S. Cassese, L.

Ferrajoli) ...................................................................................................................... 14

2.2 La burocrazia in Italia: come si sviluppa lo Stato amministrativo centrale e locale

della Repubblica .......................................................................................................... 18

2.3 Un difficile equilibrio: efficienza, efficacia, legalità vs. legittimazione

democratica ................................................................................................................. 23

2.4 La Corte Costituzionale: organo legittimamente supplente del Parlamento nella

interpretazione della volontà popolare? ...................................................................... 26

–

Capitolo 3 La governance trasforma il potere decisionale ................................. 30

3.1 Dalla politica (sovrana) alla governance: evoluzione e crisi della rappresentanza

democratica italiana ed europea .................................................................................. 30

3.2 Teorie e concetti di governance: il funzionalismo come risposta (inevitabile) alla

complessità della modernità? ...................................................................................... 32

3.3 Il potere degli apparati statuali e della Magistratura: la tecnica amministrativa e la

tecnica giuridica come surrogati della libertà ............................................................. 36

–

Capitolo 4 Il ritorno alla rappresentanza come vitale mediazione tra autorità e

popolo ......................................................................................................................... 41

4.1 La libertà: presupposto di ogni sovranità .............................................................. 41

4.2 Il rappresentante politico è colui che rende presente una realtà più grande, il

popolo sovrano: cenni dal pensiero di Romano Guardini ........................................... 44

4.3 Il principio di sussidiarietà: per la ri-costruzione della sovranità quale fondamento

legittimante del potere dello Stato e degli Stati europei ............................................. 47

Conclusione ................................................................................................................. 51

Bibliografia ................................................................................................................. 52

1

Introduzione

La presente tesi si propone di analizzare il progressivo mutamento del

principio di sovranità nella storia repubblicana italiana, con particolare

attenzione al modo in cui la governance, le procedure burocratiche e le

dinamiche istituzionali abbiano contribuito a sottrarre effettività e centralità al

ruolo del popolo quale titolare della sovranità.

L’indagine trae spunto anche dalla personale esperienza professionale

di Funzionario della Pubblica Amministrazione e si sviluppa seguendo un

percorso storico-giuridico che parte dalle radici costituzionali del principio di

sovranità, attraversa le trasformazioni amministrative e istituzionali intervenute

nei decenni successivi, e si conclude con una riflessione sul possibile

rinnovamento della rappresentanza e del tessuto democratico, anche alla luce del

principio di sussidiarietà.

Nel primo capitolo si affronta il principio di sovranità così come

delineato nell’articolo 1 della Costituzione italiana, esplorandone le matrici

storiche e teoriche, nonché le implicazioni per il ruolo del Parlamento, delle

leggi e dei limiti costituzionali e internazionali. Viene evidenziato il legame tra

sovranità e rappresentanza, e l’evoluzione del concetto di popolo sovrano

all’interno del quadro costituzionale repubblicano.

Il secondo capitolo approfondisce il ruolo della burocrazia come

struttura portante dello Stato e come elemento influente nella trasformazione

della governance. A partire dalle teorie di Weber, Cassese e Ferrajoli, si

ricostruisce lo sviluppo dello Stato amministrativo italiano, mettendo in luce le

tensioni tra legalità, efficienza e legittimità democratica. Particolare rilievo è

dato alla funzione della Corte Costituzionale come soggetto di supplenza del

potere legislativo nei momenti di crisi politica e istituzionale.

2

Nel terzo capitolo si analizzano le dinamiche della governance

contemporanea, intesa come fenomeno che ha spostato il baricentro decisionale

dalla politica rappresentativa verso reti di potere tecnocratiche e funzionaliste.

L’indagine si sofferma sulla crisi della rappresentanza democratica, sulle

trasformazioni del potere giurisdizionale e amministrativo, e sul rischio che la

tecnica giuridica e amministrativa si sostituiscano alla libertà politica, svuotando

la democrazia del suo significato sostanziale.

Il quarto capitolo, infine, propone una riflessione sul possibile recupero

della sovranità popolare attraverso la valorizzazione della libertà come

fondamento dell’ordine democratico e del principio di sussidiarietà come

criterio ordinatore di un nuovo equilibrio tra Stato e società. Vengono messi in

rilievo gli apporti della Fondazione per la Sussidiarietà, della Dottrina sociale

della Chiesa, del pensiero di Romano Guardini, sottolineando come la

sussidiarietà possa costituire un percorso di rinascita della sovranità

democratica, capace di restituire significato alla rappresentanza e vitalità al

tessuto civile.

Nel complesso, la tesi intende dimostrare che la sovranità popolare,

lungi dall’essere un retaggio ideologico del passato, costituisce ancora oggi un

principio vivo, il cui rilancio richiede una profonda riconsiderazione dei rapporti

tra autorità e libertà, tra istituzioni e cittadini, tra diritto inteso come relazione e

cittadini partecipi di una comunità di destino.

3

–

Capitolo 1 Il principio di sovranità nella Costituzione italiana

– L’articolo 1 della Costituzione: origine e sviluppo del contenuto

1.1

normativo

L’articolo 1 della Costituzione della Repubblica Italiana enuncia un

principio che ha segnato un punto di rottura ed insieme di svolta rispetto al

“L’Italia è una Repubblica

pensiero politico e giuridico precedente:

democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la

esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Il termine 'sovranità' ha

radici etimologiche che permettono di comprenderne la portata: esso deriva dal

latino superanus (colui che sta sopra), e da lì ha assunto in ambito giuridico e

politico il significato di potere supremo, non soggetto ad altro potere superiore.

origine linguistica, dunque, il concetto porta con sé l’idea di

Già nella sua

preminenza, autonomia e autorità ultima nell’ordinamento: autorità consegnata

al popolo, autorità del popolo, autorità per il popolo.

Il riferimento alla sovranità popolare non è, pertanto, una mera formula

retorica, ma il risultato di un intenso confronto politico, giuridico e filosofico

all’interno dell’Assemblea Costituente, che ha impegnato i padri

sviluppatosi

costituenti nella ricerca di un nuovo fondamento per la legittimazione del potere

pubblico, dopo la fine della monarchia e la caduta del regime fascista.

Si realizza così, nel contesto di un sostanziale confronto tra la tradizione

cattolica e comunista-socialista, non senza fatica, il passaggio dalla sovranità

della nazione - che ha caratterizzato il percorso di formazione degli stati

nazionali nei due secoli precedenti - alla sovranità del popolo.

Fin dalle prime sedute della Commissione dei 75, il concetto di sovranità

fu oggetto di un dibattito acceso. Il punto centrale non era solo definire chi

detiene la sovranità, ma quale tipo di sovranità avrebbe dovuto fondare la nuova

Repubblica. Tre furono, in particolare, le correnti politiche che animarono la

4

discussione: la visione democratica e popolare (di area socialista e comunista);

la visione liberaldemocratica (di area azionista e liberale), e la visione

personalista e comunitaria (di area cattolica). Il gruppo democristiano contava

di 26 membri, il gruppo comunista di 13 membri, i due gruppi socialisti di 13

membri e poi gli altri gruppi minori.

La formulazione finale dell’articolo 1 fu la sintesi, la più alta e possibile,

di queste visioni: l’incipit “L’Italia è una Repubblica democratica” sancisce

“appartiene

subito il modello istituzionale; il riferimento alla sovranità che, al

popolo”, afferma con forza il principio democratico, ma viene immediatamente

vincolato dalla clausola: “che la esercita nelle forme e nei limiti della

Costituzione”. Tale declaratoria è cruciale: la sovranità non è assoluta, ma

costituzionalizzata, ossia esercitabile solo entro i limiti normativi e procedurali

stabiliti dalla Carta.

La Costituzione esclude, pertanto, ogni forma di potere arbitrario, sia

1

esso statale che popolare. Come scrisse Costantino Mortati : «La sovranità

popolare trova nella Costituzione i suoi limiti e la sua forma: non è illimitata né

diretta, ma rappresentativa e vincolata». Nel modello italiano, la sovranità è

attribuita al popolo, ma essa è esercitata mediante organi rappresentativi,

secondo l’art. 67 della Costituzione. Il popolo non esercita direttamente il potere

dello Stato, se non nei casi previsti (referendum abrogativo e confermativo), ma

rimane comunque e senza dubbio alcuno, la fonte originaria di legittimità del

potere statale medesimo. Il potere esercitato da Parlamento, Governo e autorità

amministrative deve sempre e necessariamente ricollegarsi, anche

indirettamente, alla sovranità popolare, perché solo da essa trae la linfa della

propria legittimità democratica. Tuttavia, la progressiva tecnicizzazione delle

decisioni pubbliche e la burocratizzazione dell’amministrazione sollevano

interrogativi sulla concretezza di tale stretta relazione, che i capitoli successivi

affronteranno in modo critico.

1 C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, 1975

5

–

1.2 Sovranità mediante rappresentanza: il pensiero giuridico-storico-

filosofico che genera e sorregge il criterio cardine della rappresentanza

di cui all’articolo 1;

Ma chi è il popolo titolare della sovranità chi è il

popolo cui appartiene integralmente ed unicamente la straordinaria e nuova

“sovranità-popolare” della Repubblica che “sta ogni altro

Italiana sopra”

potere? Il popolo è un termine preciso per il diritto Costituzionale, che distingue

nettamente il termine popolazione dal termine popolo. Non lo si deve infatti

confondere con una definizione meramente demografica (popolazione),

“E’ popolo

statistica, geografica, e non è neppure una sintesi degli eventi storici:

– come ama ripetere il costituzionalista Prof. A. Mangia - solo chi è legato allo

Stato da una relazione e da un rapporto giuridico di cittadinanza”.

È la cittadinanza, dunque, che dice della natura, oserei dire ontologica,

del popolo; è la cittadinanza, inoltre, che pone in diretto e vitale collegamento

l’articolo 1, con l’articolo 48, che proclama: “Sono elettori tutti i cittadini,

uomini e donne…”. “sovranità-popolare”

Ne deriva, molto intensamente, che la

di cui parla la Carta della Repubblica Italiana, non può che essere la somma delle

libertà individuali - cominciando dalla più importante, che è la libertà di voto

come diritto di scegliersi da chi essere governati - di ciascuno dei cittadini e la

limitazione, compressione o cessione di sovranità è in realtà, sempre, limitazione

di libertà politica.

A tale riguardo basti ricordare la ferma contrarietà del noto docente di

Diritto Pubblico Prof. Giuseppe Guarino al Trattato che introdusse il Fiscal

2

Compact del 2 marzo 2012 , in quanto, a suo giudizio, con esso si ponevano le

premesse per una limitazione indiretta di quei diritti individuali e sociali che la

Costituzione poneva a fondamento del rapporto giuridico di cittadinanza.

2 G. Guarino, Il Fiscal Compact e la fine della sovranità democratica, in Il Mulino, 2013

6

La sovranità popolare della Repubblica è quindi sinonimo di libertà, è

esattamente sinonimo della somma di quelle libertà individuali che la Carta

indica, garantisce e protegge, prima di ogni altra cosa.

Il diritto di scegliere da chi essere governati, il diritto di scegliere a chi

affidare la sovranità, si invera, nel nostro ordinamento, nel principio della

non c’è traccia di una sovranità plebiscitaria, diretta. Il potere

rappresentanza:

dello Stato è mediato, è rappresentato dai partiti politici (articolo 49 della

nell’azione amministrativa guidata dal

Costituzione), e si manifesta principio

generale della sussidiarietà (articolo 118, comma 4, della Costituzione).

La rappresentanza è lo stile mediante il quale la sovranità si incarna nella

vita dei cittadini, traendone legittimità ed effettività: è il principio del quale

Romano Guardini offre uno sguardo alto e nobile: il rappresentante politico

autentico “rende 3

presente una realtà più grande” , che è il popolo come

soggetto vivo, plurale, incompiuto. Il personalismo cristiano ha trovato così,

dentro il dibattito costituzionale, lo spazio nel quale distendersi: il popolo non è

mai una massa compatta o assoluta (tipica dei totalitarismi appena lasciati alle

spalle), ma una realtà relazionale, bisognosa di mediazione-rappresentanza e

ordinamento.

La rappresentanza, così concepita e vissuta, è capace, allora, di garantire

nella “Filosofia della storia”,

la libertà che, come ebbe a dire Hegel è il dono più

grande che il cristianesimo ha portato all’occidente: «Il sapere che l'uomo in

quanto uomo è libero appartiene al mondo cristiano» (Hegel, Lezioni sulla

filosofia della storia, parte IV, sezione II).

–

1.3 La sovranità popolare ed il ruolo del Parlamento italiano

La Costituzione della Repubblica Italiana assegna al Parlamento un

ruolo essenziale, quello di dare forma concreta all'esercizio della sovranità

3 R. Guardini, La fine dell'epoca moderna, Morcelliana, Brescia, 1950

7

popolare di cui abbiamo parlato nel paragrafo precedente. Tale principio,

espresso all’articolo 67 della Costituzione, sottolinea che ogni membro del

Parlamento rappresenta la Nazione nel suo complesso ed esercita il proprio

mandato senza vincolo alcuno. Questa disposizione fu voluta dai costituenti per

preservare l'autonomia e la libertà di coscienza dei rappresentanti, temendo che

un vincolo troppo rigido li avrebbe trasformati in semplici esecutori delle

D’altra parte i Padri Costituenti,

direttive dei partiti. per un verso, avevano

vissuto l’esperienza della ventennale dittatura del partito fascista e per l’altro

temevano che l'influenza dell’Unione Sovietica di Stalin si traducesse in una

subordinazione politica del Partito comunista italiano.

del termine “Nazione” utilizzato dai costituenti,

Solo per inciso, l’uso

“Patria”

così come il termine (articolo 52, comma 1, dove torna fortissimo il

legale con il termine “cittadino” di cui abbiamo detto), che rimandano al

significato di “nascere” e di “padre”, meriterebbe un appassionante

approfondimento che, però, si allontanerebbe dal sentiero di questo lavoro.

Il parlamentare non agisce, dunque, come semplice portavoce di

interessi particolari o territoriali, pur se del tutto legittimi, ma è chiamato a

l’interesse generale della nazione. Il bresciano

personificare On. Mino

che: “gli

Martinazzoli, che ho avuto occasione di ascoltare, ripeteva spesso

interessi, anche quando legittimi, sono sempre assoluti, estremi: tocca alla

politica (ai parlamentari) moderarli”.

Il principio del mandato libero consente ai parlamentari di agire secondo

coscienza, senza essere vincolati rigidamente alle aspettative immediate degli

elettori o dei partiti. Si preserva, così, l’autonomia della funzione legis