Dalla sovranità alla governance: la sottrazione di sovranità popolare mediante procedure burocratiche”

Costituzione), e si manifesta principio

generale della sussidiarietà (articolo 118, comma 4, della Costituzione).

La rappresentanza è lo stile mediante il quale la sovranità si incarna nella

vita dei cittadini, traendone legittimità ed effettività: è il principio del quale

Romano Guardini offre uno sguardo alto e nobile: il rappresentante politico

autentico “rende 3

presente una realtà più grande” , che è il popolo come

soggetto vivo, plurale, incompiuto. Il personalismo cristiano ha trovato così,

dentro il dibattito costituzionale, lo spazio nel quale distendersi: il popolo non è

mai una massa compatta o assoluta (tipica dei totalitarismi appena lasciati alle

spalle), ma una realtà relazionale, bisognosa di mediazione-rappresentanza e

ordinamento.

La rappresentanza, così concepita e vissuta, è capace, allora, di garantire

nella “Filosofia della storia”,

la libertà che, come ebbe a dire Hegel è il dono più

grande che il cristianesimo ha portato all’occidente: «Il sapere che l'uomo in

quanto uomo è libero appartiene al mondo cristiano» (Hegel, Lezioni sulla

filosofia della storia, parte IV, sezione II).

–

1.3 La sovranità popolare ed il ruolo del Parlamento italiano

La Costituzione della Repubblica Italiana assegna al Parlamento un

ruolo essenziale, quello di dare forma concreta all'esercizio della sovranità

3 R. Guardini, La fine dell'epoca moderna, Morcelliana, Brescia, 1950

7

popolare di cui abbiamo parlato nel paragrafo precedente. Tale principio,

espresso all’articolo 67 della Costituzione, sottolinea che ogni membro del

Parlamento rappresenta la Nazione nel suo complesso ed esercita il proprio

mandato senza vincolo alcuno. Questa disposizione fu voluta dai costituenti per

preservare l'autonomia e la libertà di coscienza dei rappresentanti, temendo che

un vincolo troppo rigido li avrebbe trasformati in semplici esecutori delle

D’altra parte i Padri Costituenti,

direttive dei partiti. per un verso, avevano

vissuto l’esperienza della ventennale dittatura del partito fascista e per l’altro

temevano che l'influenza dell’Unione Sovietica di Stalin si traducesse in una

subordinazione politica del Partito comunista italiano.

del termine “Nazione” utilizzato dai costituenti,

Solo per inciso, l’uso

“Patria”

così come il termine (articolo 52, comma 1, dove torna fortissimo il

legale con il termine “cittadino” di cui abbiamo detto), che rimandano al

significato di “nascere” e di “padre”, meriterebbe un appassionante

approfondimento che, però, si allontanerebbe dal sentiero di questo lavoro.

Il parlamentare non agisce, dunque, come semplice portavoce di

interessi particolari o territoriali, pur se del tutto legittimi, ma è chiamato a

l’interesse generale della nazione. Il bresciano

personificare On. Mino

che: “gli

Martinazzoli, che ho avuto occasione di ascoltare, ripeteva spesso

interessi, anche quando legittimi, sono sempre assoluti, estremi: tocca alla

politica (ai parlamentari) moderarli”.

Il principio del mandato libero consente ai parlamentari di agire secondo

coscienza, senza essere vincolati rigidamente alle aspettative immediate degli

elettori o dei partiti. Si preserva, così, l’autonomia della funzione legislativa e si

previene ogni deriva plebiscitaria che rischierebbe di compromettere la

complessità e la responsabilità del “governo mediante rappresentanza”.

Nella prassi politica, però, il fenomeno dei cambi di schieramento

— “cambio —

politico durante la legislatura il cosiddetto di casacca” ha

8

sollevato interrogativi circa la fedeltà del parlamentare alla volontà popolare

espressa al momento delle elezioni. Se da un lato la libertà di coscienza

rappresenta una garanzia di terzietà democratica, dall'altro il tradimento del

mandato politico originario rischia di minare la fiducia dei cittadini nel sistema

rappresentativo.

Un ulteriore elemento caratterizzante il sistema parlamentare italiano è

il modello di bicameralismo perfetto, che impone la doppia lettura di ogni

proposta di legge da parte di entrambe le Camere. Tale scelta, maturata in seno

all'Assemblea Costituente, nasceva dall'esigenza di evitare il concentrarsi del

potere legislativo in un solo ramo del Parlamento, in una logica di massima

garanzia democratica. La duplice approvazione mirava a favorire un controllo

reciproco, a promuovere una riflessione più meditata sui provvedimenti, e ad

assicurare una rappresentanza più ampia delle diverse e molto variegate

componenti territoriali e sociali del Paese.

Con il passare del tempo, tuttavia, questo assetto ha mostrato limiti

significativi: i procedimenti legislativi risultano spesso rallentati, con lunghe

navette tra Camera e Senato che, in momenti di instabilità politica, possono

paralizzare l'attività legislativa. Inoltre, la sostanziale sovrapposizione delle

funzioni e delle basi elettorali dei due rami ha reso meno giustificabile il

mantenimento di un bicameralismo così come lo conosciamo.

Guardando ad altre esperienze europee, si coglie meglio l’originalità del

nostro modello. In Francia, pur in presenza di un Parlamento attivo, la centralità

politica è esercitata in misura rilevante dal Presidente della Repubblica,

nell’ambito di un assetto semi-presidenziale. In Spagna, la monarchia

parlamentare affida alle Cortes Generales il compito di rappresentare il popolo,

pur conoscendo anch’essa fenomeni di accentramento esecutivo. Il Regno Unito,

con la sua storica tradizione, riconosce al Parlamento una sovranità pressoché

assoluta, ma senza una Costituzione scritta a limitarne formalmente i poteri. In

Germania, invece, il sistema parlamentare federale valorizza sia la

9

rappresentanza nazionale sia quella territoriale attraverso la compresenza di

Bundestag e Bundesrat.

L’Italia, collocandosi tra questi modelli, ha scelto un parlamentarismo

rappresentativo che combina una solida rigidità costituzionale con la centralità

dell’organo legislativo. Tuttavia, il sistema ha subito nel tempo pressioni che ne

il ruolo. L’uso frequente di decreti-legge,

hanno ridimensionato e svuotato la

persistente contrapposizione partitica “a prescindere”, l’intervento “pesante”

della giurisdizione della Corte Costituzionale e delle Corti internazionali, hanno

ridotto e logorato gli spazi di dibattito e di reale deliberazione autonoma.

si somma l’influenza delle istituzioni sovranazionali, in

A ciò

particolare dell’Unione Europea, le cui normative e Trattati, vincolanti in molte

materie strategiche, comprimono ulteriormente la sovranità legislativa

nazionale. Questi fenomeni interrogano profondamente sulla capacità del

Parlamento di rimanere il principale interprete della volontà popolare.

Nonostante tutto, l’istituzione parlamentare conserva un valore

imprescindibile: rappresenta il luogo della deliberazione pubblica, della pluralità

politica e del controllo sull’esercizio del potere. Rafforzare il Parlamento

significa, in ultima analisi, difendere la democrazia rappresentativa e riaffermare

il principio fondamentale della sovranità popolare su cui si fonda l’intero

ordinamento repubblicano.

–

1.4 Limiti e vincoli alla sovranità: la legge ed il diritto internazionale quali

necessarie cornici nell’esercizio della sovranità “superiore ad ogni altro”

Quando si parla di sovranità, si evoca il potere

che consente a uno Stato di autodeterminarsi. Tuttavia, nella Costituzione

italiana, questa sovranità-popolare, pur riaffermata con forza, non è mai

concepita come assoluta, arbitraria: essa deve infatti essere esercitata, come

recita l'articolo 1, «nelle forme e nei limiti della Costituzione». Uno dei

principali limiti intrinseci è rappresentato dal principio di legalità. In uno Stato

10

di diritto, come ha sottolineato Hans Kelsen, uno dei più significativi giuristi del

novecento, il potere sovrano non può mai manifestarsi in maniera arbitraria:

deve piegarsi a norme preesistenti e condivise. Anche la riflessione giuridica

italiana ha evidenziato che la sovranità popolare, per non dissolversi

nell’arbitrio, deve istituzionalizzarsi, cioè conformarsi a forme e procedure che

ne assicurino il rispetto della libertà e della giustizia. La legge, gli atti ed i

provvedimenti aventi forza di legge (decreti legge, decreti legislativi, leggi

delega) dunque, non si presentano come ostacoli alla sovranità, ma come il

mezzo attraverso cui essa si ordina e si rende compatibile con i diritti inviolabili

della persona e con il principio di eguaglianza.

Oltre ai limiti interni, l’ordinamento giuridico conosce vincoli esterni,

derivanti dal diritto internazionale e dagli impegni sovranazionali liberamente

L’articolo 10 della Costituzione impone l’adattamento automatico

assunti. norme internazionali, mentre l’articolo 11

dell'ordinamento interno alle

autorizza limitazioni di sovranità «in condizioni di parità con gli altri Stati», allo

scopo di promuovere un ordinamento di pace e giustizia tra le Nazioni.

In questo contesto si colloca la problematica e delicata adesione ai

Trattati europei, a partire dal Trattato di Maastricht fino al Trattato di Lisbona e

al Fiscal Compact. Questi strumenti hanno progressivamente inciso in

profondità sulla sovranità degli Stati membri, specialmente nelle materie

4

economiche e finanziarie . Secondo il prof. Alessandro Mangia, il processo di

integrazione europea ha prodotto una vera e propria cessione di competenze

strategiche fondamentali, senza che vi fosse un corrispondente rafforzamento

5

delle garanzie democratiche interne . Anche il prof. Giuseppe Guarino, per anni

ha criticato con rigore l’impatto di questi

decano dei costituzionalisti italiani,

vincoli, evidenziando come, soprattutto nel settore della governance economica,

si siano introdotti obblighi che limitano la sovranità fiscale senza adeguate

6

procedure di legittimazione democratica .

4 A. Mangia, Così i Trattati UE stravolgono le Costituzioni, Il Sussidiario.it, 1 giugno 2023

MES. L’Europa e il Trattato impossibile,

5 A. Mangia, Morcelliana, Brescia, 2020

6 G. Guarino, Il Fiscal Compact e la fine della sovranità democratica, Il Mulino, 2013

11

è rappresentato dalla modifica dell’articolo 81

Un caso emblematico

della C