Cooperazione internazionale nel contrasto alla criminalità organizzata transnazionale

CAPITOLO III

STRUMENTI DELLA COOPERAZIONE INVESTIGATIVA

EUROPEA

1. L’evoluzione della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia

penale

Nonostante l’iniziale mancanza di interesse della Comunità Economica

Europea nel settore penale, dalla seconda metà del XX secolo sono emerse

varie forme di cooperazione, promosse dal Consiglio d’Europa e da aree

sub-europee, che hanno dato luce ad iniziative in materia penale quali: il

Trattato di Benelux sull’estradizione e l’assistenza giudiziaria in materia

penale del 1962 e la Convenzione europea per la repressione del terrorismo

del 1977.

Le prime forme di cooperazione di polizia hanno ricevuto un impulso

significativo con quella che può essere definita “attività europea

d'emergenza” a seguito dei noti attacchi terroristici del 1972 avvenuti nel

230

corso dei giochi della XX Olimpiade di Monaco di Baviera. Questi eventi

hanno portato alla consapevolezza che le azioni repressive dei singoli stati

non sono sufficienti per affrontare fenomeni transnazionali legati ai serious

crimes, in particolare il terrorismo.

Così, nel dicembre 1975, durante il Consiglio europeo di Roma, fu istituito il

“gruppo Trevi” : un forum intergovernativo composto dai ministri degli

231

interni dei vari Stati membri, con l’obiettivo di combattere la criminalità

organizzata e reprimere il terrorismo. Il gruppo si caratterizzava per essere

Così individuata da B , La cooperazione investigativa in ambito europeo.

230 ARROCU

Da Eurojust all’ordine di indagine, cit., p.1.

L’origine del nome del gruppo o forum è controversa. Alcuni sostengono che

231

derivi dal luogo della prima riunione, tenutasi a Roma vicino alla famosa Fontana

di Trevi, su iniziativa del ministro degli esteri britannico Mr. Callaghan e presieduta

dal membro olandese Mr. Fonteijn, il cui cognome significa “fontana"” Altri

ritengono che il nome sia un acronimo riferito agli ambiti repressivi di competenza

del gruppo: terrorismo, radicalismo, estremismo e violenza internazionale.

100

un’iniziativa confidenziale tra stati, a cui restavano estranee le istituzioni

comunitarie, ed era contraddistinto dall’informalità degli incontri e dalla

segretezza dei lavori , questa situazione perdurò almeno fino al 1989,

232

quando fu proposto un programma di lavoro noto come il Documento di

Palma, che segnò l’inizio di una cooperazione inserita nei canali ufficiali

europei. L’ammissione formale della Commissione europea ai lavori

rappresentò l’evoluzione del gruppo nel “Trevi 1992” e portò all’adozione di

un pubblico Programma di azione per il rafforzamento della cooperazione in

materia di polizia e nella lotta al terrorismo e altre forme di criminalità

organizzata.

Tuttavia, il ruolo ricoperto da tale gruppo, non va particolarmente enfatizzato,

poiché le difficoltà riscontrate nel raggiungere un accordo tra gli Stati 233

hanno rappresentato per molti anni un serio ostacolo allo sviluppo di una

cooperazione effettiva all’interno della “piccola Europa” .

234

Parallelamente, emersero altre iniziative intergovernative mirate a

intensificare la collaborazione tra gli Stati. Tra queste, spicca il gruppo di

cooperazione politica europea (CPE), che cercava di raggiungere un accordo

L’attività del gruppo Trevi, caratterizzata dalla mancata pubblicazione dei

232

contenuti delle riunioni, era avvolta da una tale aura di mistero da portare alcuni

studiosi a descriverla come la “zona grigia” della cooperazione politica tra gli stati

membri. N , European Political Cooperation, Oxford 1992, p.300.

UTTALI

A tal proposito, è emblematica la vicenda della settima conferenza dei ministri

233

della Giustizia e dell’Interno dei paesi CEE del 21 e 22 giugno 1985, durante la

quale il gruppo Trevi si riunì dopo due anni di inattività a seguito dei tragici fatti

dell’Heysel. Nell’incontro emerse una forte volontà di intensificare la

collaborazione nella lotta al terrorismo e la necessità di un continuo scambio di

informazioni. Tuttavia, diversi Stati sollevarono difficoltà riguardanti la

divulgazione del segreto istruttorio e la costituzione di una segreteria generale del

gruppo, rinviando tale questione alle istituzioni europee. Ma il dato più significativo

fu l’esclusione di operazioni congiunte tra Stati per contrastare il narcotraffico

internazionale. Si ritenne infatti che le differenze tra gli ordinamenti interni

rendessero impossibile un’azione comune, compromettendo il ruolo delle forze

speciali che stavano nascendo in diversi paesi europei per affrontare il crimine

legato agli stupefacenti.

Per “piccola Europa” si intendono i paesi appartenenti prima alle comunità

234

europee e oggi all’Unione europea, a differenza della “grande Europa”, composta

da Stati che fanno parte del Consiglio d’Europa.

101

politico minimo necessario per il processo di liberalizzazione commerciale

avviato con il Trattato di Roma. Tra le iniziative del CPE in materia di

235

cooperazione giudiziaria vi furono cinque progetti di convenzioni

riguardanti: il principio del ne bis in idem, il trasferimento di persone

condannate, la trasmissione delle richieste di estradizione, la comunicazione

dei procedimenti repressivi e l’esecuzione delle condanne penali.

Tuttavia, le prerogative individuali degli Stati, radicate nelle forme

tradizionali di cooperazione basate sull’assolutismo della sovranità nazionale

e sul principio di territorialità, impedirono di ottenere l’accordo di tutti i Paesi

membri e la conseguente entrata in vigore delle convenzioni, per questo

motivo, si può parlare di una “cooperazione meramente virtuale” .

236

Ad ultimo, prima di Schengen, nell’evoluzione della cooperazione

giudiziaria in materia penale, un momento di particolare rilievo corrisponde

alla firma dell’Atto unico europeo , avvenuta il 17 febbraio 1986 a

237

Lussemburgo. Questo documento rappresenta la prima modifica sostanziale

al Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea. Nel preambolo,

gli stati esprimono la volontà di creare un’Unione con un ampliamento delle

competenze comunitarie nei settori della sicurezza comune e della politica

estera. Tra le modifiche istituzionali, si delineano nuove modalità decisionali

che modificheranno significativamente la struttura dell’Unione Europea:

aumenta il numero di casi in cui il Consiglio può decidere a maggioranza

qualificata, anche se ancora limitatamente al mercato comune, sancendo

formalmente l’esistenza del Consiglio e potenziando il ruolo del Parlamento

europeo. 238

M , La politica estera e di sicurezza dell’Unione europea, in Dir. Un. eur.,

235 ARTINI

2002, 383.

W , Storia della cooperazione, in (a cura di) K , Manuale di

236 EYEMBERGH OSTORIS

procedura penale europea, Milano 2017, p.198.

L’Atto unico europeo è entrato in vigore il 1° luglio 1986.

237 B , La cooperazione investigativa in ambito europeo. Da Eurojust

238 ARROCU

all’ordine di indagine, cit., p.5. 102

1.1. La Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen

Al fine di comprendere come il crescente interesse per forme più efficaci di

cooperazione penale tra stati coincida con le nuove esigenze legate

all’abolizione delle frontiere tra i paesi della Comunità europea, è utile

considerare il momento in cui cinque stati membri (Francia, Belgio,

Lussemburgo, Germania e Paesi Bassi) stipularono gli accordi di

Schengen. In questi accordi furono introdotte disposizioni che

239

rappresentarono un’importante innovazione e un’anticipazione delle

tematiche che sarebbero, poi, divenute il centro nevralgico dello spazio di

libertà, sicurezza e giustizia. L’accordo concluso il 14 giugno 1985 - in vigore

dal 2 marzo 1986 - da successivamente vita alla Convenzione di applicazione

dell’Accordo di Schengen il 19 giugno del 1990, a cui un numero crescente

240

di stati ha deciso di aderire.

È con la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen (CAAS) che

emergono le prime forme di cooperazione rafforzata tra le forze di polizia e

giudiziarie. Per quanto riguarda la cooperazione di polizia, gli artt. 40 e

241

41 della CAAS consente l’osservazione e l’inseguimento transfrontalieri

242

B , La cooperazione investigativa in ambito europeo. Da Eurojust

239 ARROCU

all’ordine di indagine, cit., p.6.

Convenzione entrata in vigore il 26 marzo 1995.

240 Ai sensi dell’art. 40 della CAAS, gli agenti di polizia di uno degli Stati membri

241

“che nell’ambito di indagine giudiziaria tengono sotto osservazione nel loro paese

una persona che si presume abbia partecipato alla commissione di un reato che può

dar luogo ad estradizione, sono autorizzati a continuare questa osservazione nel

territorio di un’altra Parte contraente se quest’ultima ha autorizzato l’osservazione

transfrontaliera in base ad una domanda di assistenza giudiziaria preventivamente

presentata”.

L’art.41 della Convenzione stabilisce che “Gli agenti di una delle Parti contraenti

242

che, nel proprio paese, inseguono una persona colta in flagranza di commissione di

uno dei reati di cui al paragrafo 4 o di partecipazione alla commissione di uno di

tali reati, sono autorizzati a continuare l’inseguimento senza autorizzazione

preventiva nel territorio di un’altra Parte contraente quando le autorità competenti

dell’altra Parte contraente non hanno potuto essere previamente avvertite

dell’ingresso in detto territorio, data la particolare urgenza, mediante uno dei mezzi

di comunicazione previsti all’art. 44, o quando tali autorità non hanno potuto recarsi

sul posto in tempo per riprendere l’inseguimento”.

103

da parte delle forze di polizia. Invece, in merito alla cooperazione giudiziaria,

la Convenzione introduce e regola il principio del ne bis in idem a livello

comunitario. Gli artt. 54 e 55 della Convenzione, che trattano questo

principio, sono stati considerati dalla Corte di giustizia pienamente

compatibili con i principi fondamentali dell’ordinamento, anche dopo

l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e la conferma dell’efficacia

vincolante della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il cui art.

50 sancisce il divieto di ne bis in idem al massimo livello delle fonti

europee.

243

Pertanto, risulta evidente la necessità di fornire ai Paesi membri strumenti di

cooperazione più effic