Contabilità di Stato

all'organizzazione della dell'ente.

E questo sistema fornisce la possibilità di decidere dove destinare le risorse, attraverso la

previsione di bilancio; di analizzare i movimenti finanziari che effettivamente si sono

verificati; di analizzare l'indebitamento con terzi.

La contabilità finanziaria si articola in tre diversi momenti che hanno una successione

temporale: la programmazione finanziaria, con la quale si decidono i percorsi che potranno

essere importanti per i programmi futuri; la gestione di bilancio, dov si possono analizzare

le entrate, le possibili spese e il loro equilibrio; e infine la chiusura, con la quale si fornisce

una dimostrazione di ciò che effettivamente è avvenuto nella gestione finanziaria.

Nel tempo ci si è accorti di quanto potesse essere limitato l'utilizzo della sola contabilità

finanziaria, creando un percorso ad una contabilità più completa, ossia quella economico-

14

patrimoniale , che fornisce la possibilità di analizzare ricavi e costi, fornendo un effettivo

risultato economico.

La contabilità analitica invece, è utilizzata per lo metere in atto il controllo dell'aspetto

– economico, tramite processi di misurazione, contabilizzazione, localizzazione, e analisi di

costi e ricavi.

Essa si occupa di determinare alcuni dei componenti del patrimonio durante un bilancio; di

dare dati per calcolare la convenienza economica; dare la possibilità di controllare i costi, di

munire di elementi atti alla miglior scelta dei prezzi di vendita, e decidere un budget.

Questo tipo di contabilità può essere gestita in due differenti modi, attraverso cioè il non

utilizzo di metodologie contabili, oppure attraverso l'utilizzo della partita doppia.

Nelle aziende pubbliche questa contabilità viene associata a centri di responsabilità, che non

sono altro che enti organizzativi che si occupano di portare a termine gli obiettivi preposti.

Occupiamoci ora dei differenti tipi di bilancio.

Per cominciare dobbiamo definire l'utilizzo di un tipo di bilancio piuttosto che di un altro in base

allo scopo e al soggetto alla quale esso si riferisce.

Innanzitutto distinguiamo un bilancio economico, che è tipico delle aziende private, e che si occupa

di ottenere costi e ricavi di una determinata attività, da un bilancio finanziario, tipico degli enti

pubblici, e che esibisce solo i movimenti di entrata e di uscita, che possono determinare un aumento

o una riduzione del patrimonio monetario.

In base al tempo al quale vengono riferiti, si hanno il bilancio di previsione, che fa riferimento ai

movimenti finanziari avvenuti successivamente alla loro redazione, ossia spese ed entrate previste, e

un bilancio consuntivo, che è riferibile a movimenti finanziari già conclusi, mettendo in rilievo le

spese realmente sostenute.

Vi è poi un bilancio legato al momento in cui sono riferite le previsioni, e avremo una

differenziazione tra bilancio di cassa, dove sono indicate le spese e le entrate effettivamente

ottenute, e un bilancio di competenza, nel quale si riportano le entrate che devono essere riscosse, e

15

i debiti che si devono saldare.

Definiamo infine i principi riconducibili al bilancio, in base a precisi caratteri giuridici, stabiliti

16

dalla L. 196/2009, art. 24 , e che possono essere riassunti in:

14 Cfr. Art.40, lett. N, L. 196/2009, che prevede l'accostamento di questa contabilità all'impianto finanziario delle

amministrazioni centrali dello Stato.

15 L. ANTONINI, Il primo decreto legislativo di attuazione della legge n. 42/2009: il federalismo demaniale, in

federalismi.it, n.25/2009;

16 Sul principio dell’unità del bilancio, cfr. Corte cost., sent. 21 luglio 1995, n. 347. La Corte era stata adita per

giudicare della fondatezza della questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Campania,

riapprovata il 2 dicembre 1994, recante “Definizione dei rapporti con la Società Italsiel per la lettura automatica

delle prescrizioni farmaceutiche a tutto il 31 ottobre 1994”, in relazione, tra l’altro, all’art. 81 Cost. Parte ricorrente

censurava la norma sotto il profilo della certezza e dell’annualità del bilancio (di cui anche agli artt. 3, 5 ss. l. n. 335

del 1976), in quanto sarebbe stata «incomprensibile e immotivata sia la rateizzazione in tre anni di una spesa

integrità, attraverso il quale si inseriscono tutte le entrate al lordo delle spese di riscossione, e le

uscite senza riduzioni.

Veridicità, secondo il quale le previsioni di bilancio vanno formulate sulla base di effettivi valori

che si vogliono perseguire;

chiarezza, ossia deve essere stilato in maniera comprensibile, e secondo il criterio di pubblicità,

ossia deve poter essere reso noto.

Unicità, ossia che deve essere unico, specificazione, ossia l'utilizzo di un determinato ordinamento,

pareggio, principio di equilibrio tra entrate ed uscite, ed infine annualità, ossia il tempo al quale si

17

riferisce il bilancio, annuale o pluriennale .

L'indomani della firma dell'Italia per il patto di bilancio (il cosiddetto fiscal compact), con il quale

si regola il pareggio o l'avanzo dei bilanci nazionali, si è sentito il bisogno di attuare una modifica

18

dell'art. 81 della Costituzione.

La modifica è stata apportata dall'art. 1 della L.cost. 20 aprile 2012, n. 1, inserendo l'obbligo del

pareggio del bilancio, supportato da un vincolo del debito in ogni amministrazione, ovviamente

secondo le regole di economico finanziarie. Queste regole sono state applicate dal 2014.

19

analizziamo ora i differenti commi appartenenti all'art. 81 : comma 1, viene assicurato, da parte

dello Stato, un equilibrio di entrate ed uscite, in base alle condizioni del bilancio stesso.

In caso di eventi eccezionali, viene posta la deroga, riconducibile al comma 2, nella quale si può

arrivare ad indebitarsi in seguito a calamità naturali, problemi finanziari o economici.

20

Con il 3° comma si rende necessaria la clausola di indicazione delle possibili spese da parte di una

nuova legge.

All'interno del 4° comma troviamo la spartizione di incarichi del Governo e del Parlamento.

Per quanto riguarda il primo, è l'unico in grado di poter emanare nuove leggi in materia di bilancio,

mentre il secondo, mantiene si il suo compito di controllo politico, ma rimane l'unico con la

possibilità di approvare il bilancio in esame.

“ormai verificatasi” sia la sua imputazione sui “fondi globali”, destinati alle spese in aumento rispetto a quelle

previste in capitoli esistenti o a quelle derivanti da provvedimenti successivi all’approvazione del bilancio. A detti

fondi genericamente si rinvia per la copertura della spesa per gli anni successivi, attingendo peraltro a “risorse

proprie” della Regione e non “alle assegnazioni statali sul fondo sanitario nazionale”» (§ 1 del Rit in fatto).

La Corte non ha accolto siffatta censura, motivando in punto di globalità e unitarietà del bilancio. «Secondo il

ricorrente le modalità di imputazione e di copertura della spesa sarebbero, poi, tali da violare l’art. 81 della

Costituzione e l’art. 5 della legge n. 335 del 1976, anzitutto sotto il profilo dei principi di certezza ed annualità del

bilancio. Al riguardo è da osservare, in primo luogo, che detti principi, nei limiti in cui siano evocabili in riferimento ai

parametri richiamati nel ricorso, non impediscono la ripartizione di una spesa in più esercizi, secondo un criterio

usuale per le spese continuative e pluriennali. Né il precetto dell’art. 81 della Costituzione può dirsi violato per il fatto

che la legge faccia riferimento, per la copertura, ad un prelievo dagli stanziamenti relativi ai fondi globali. […].

Nemmeno può dirsi sussistere la violazione dell’art. 81 della Costituzione per il fatto che la spesa viene posta a carico

delle risorse proprie della regione e non a quelle del fondo sanitario nazionale.

Anche quando sia previsto l’afflusso al bilancio regionale di mezzi del fondo sanitario nazionale aventi specifica

destinazione, gli equilibri cui attende l’art. 81, quarto comma, della Costituzione restano salvaguardati nonostante che

la legge regionale di spesa non si dia carico di realizzare una specifica correlazione, sul piano della copertura

finanziario-contabile, fra entrate e uscite aventi medesime finalità.

Ciò non contraddice, anzi attua, il principio cardine della contabilità pubblica dell’assegnazione globale delle entrate

alle spese, per effetto del quale tutte le entrate, da qualunque parte provengano, debbono formare una massa

inscindibile di mezzi da destinare alle spese iscritte in bilancio. [...]» (§ 4 del cons. in dir.);

17 Cfr. Art. 20, L. 196/2009;

18 S.BUSCEMA, Trattato di contabilità pubblica, vol.I, Milano, 1979, pagg. 8 e ss;

19 Ex Multis, V. CERULLI IRELLI, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, 2006, pagg. 213 e ss.;

20 Cfr. A. BRANCASI, op. cit., in La costituzione economica: Italia, Europa (a cura di C. Pinelli e T. Treu), Il Mulino,

Bologna, 2010, pagg. 372 e ss. ; S. BUSCEMA, Considerazioni sul comma 3° dell’art. 81 della Costituzione, in

Giurisprudenza Costituzionale, 1961, pagg. 587-596;

Questo stesso comma poi, rafforza l'uso del principio dell'annualità, di cui si è discusso

precedentemente, relativo all'elaborazione del bilancio.

Con il comma 5 viene concessa la possibilità, non superiore a quattro mesi di tempo, di gestire, da

parte del Parlamento, il bilancio in modo totalmente provvisorio.

L'ultimo comma di cui ci occuperemo in questa digressione è il n. 6, il quale definisce approvato il

bilancio proposto, le norme emanate e i mezzi impiegati per l'equilibrio tra entrate ed uscite, solo in

21

seguito ad una legge votata a maggioranza da ogni componente di ogni singola Camera , secondo

le leggi costituzionali vigenti. 22

Questa legge è la cosiddetta L. 243/2012 che determina le regole sull'equilibrio del bilancio

statale, delle amministrazioni e degli enti territoriali, indicando anche la modalità di correzionedei

dati finanziari, e la costituzione di un organo indipendente, per poter provvedere all'analisi e alla

verifica dei movimenti della finanza pubblica e al rispetto delle regole di bilancio.

I punti fondamentali di questa legge sono:

Capo I ( definizioni ed oggetto), definisce quanto già è stato ribadito poc'anzi, ossia che la

– sua modifica può avvere solo attraverso una legge successiva che sia conforme al comme 6

dell'art 81 della Costituzione ;

Capo II ( equilibrio bilanci e debito amministrazioni pubbliche), ci fornisce il carattere

– d'obbligo previsto per l'equilibrio del bilancio, (attuato dall'art. 97, comma 1), che deve

essere mantenuto dalle amministrazioni, danno prova che questo equilibrio sia quello

richiesto dall'obiettivo prestabilito. Questo Capo ricorda anche che le amministrazioni

pubbliche hanno il compito di sostenere il debito pubblico, mantenendo il PIL, in rapporto al

debito, ad un limite massimo del 60%, come prescritto dalle leggi europee.

Vengono quindi inserite precise regole di spesa, rendendo possibile il raggiungimento degli

obiettivi secondo le disposizioni dell'Unione europea, e stabilendo un tasso annuo di crescita

di tale spesa, che non deve superare il tasso dato come riferimento, secondo tale norma.

Si rende possibile, in questo modo, la richiesta di indebitamento per eventi eccezionali, già

anticipato nel comma 2 dell'art. 81, che viene concesso solo dopo essere stato approvato

dalle camere.questo avviene più precisamente attraverso una richiesta di approvazione, dove

si segnalano l'entità e la durata, e il successivo piano di rientro, per il raggiungimento

dell'obiettivo che si era in precedenza stabilito;

Capo III ( correzione), qui possiamo ritrovare le regole per mettere in atto gli allontanamenti

– temporanei dalla finanza;

Capo IV (equilibrio bilancio di regioni e enti locali), vengono qui definite le regole per

– mantenere un equilibrio nel bilancio sia degli enti locali che delle regioni, definendo inoltre

un piano di ammortamento necessario al rientro del debito.

In caso di eventi eccezionali, vi è una specifica norma per la quae lo Stato si pone in aiuto di

21 Ai fini del rapporto tra la disciplina nazionale in materia di bilancio e diritto sovranazionale che permea la ratio

della legge n. 243 del 2012, interessanti sono le considerazioni di R. Dickmann (Brevi considerazioni sulla natura

rinforzata della legge 24 dicembre 2012, n. 243, di attuazione del principio costituzionale del pareggio dei bilanci

pubblici, in www.federalismi.it, 13 marzo 2013, pag. 1-2) circa il fatto che “la legge n. 243 è conforme all’art. 81,

sesto comma, Cost. a condizione che rispetti non solo i contenuti per essa prescritti dall’art. 5 della legge cost. n. 1

del 2012 ma anche il sistema di norme europee vigenti in tema di governance economica, che la stessa fonte

costituzionale ha attuato e che non può -questo è il dato più importante da sottolineare- contraddire, avendo l’Italia

scelto la via della revisione costituzionale come soluzione per il recepimento delle norme esterne sulla governance

economica, che altri Paesi più prudentemente hanno ritenuto di non seguire proprio per avere una prospettiva

costituzionale non vincolata per il futuro dopo l’esaurirsi della crisi economica in atto. Ne deriva che le disposizioni

della legge n. 243 sono legittime non solo se esprimono la speciale competenza propria della tipologia di fonte

legislativa in questione (profilo eminentemente di diritto costituzionale interno) ma anche e soprattutto se non

derogano alle fonti europee vigenti in materia”.

22 RGS., L'attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio. Legge 243 del 2012, Roma, 2013;

regioni ed enti locali. Per quanto riguarda invece il ricorso all'indebitamento, è attuata una

procedura particolare a livello regionale, che permetta il ritorno all'equilibrio.

Capo V (equilibrio bilanci per amministrazioni nn territoriali), qui, seconod l'art. 13, si

– dispone che le amministrazioni che seguono una contabilità economico-finanziaria, siano in

equilibrio nel momento in cui sono in linea con le richieste stabilite dalle leggi statali,

mentre per quel che riguarda le lamministrazioni che seguono una contabilità finanziaria,

siano in equilibrio nel caso in cui presentano un saldo positivo tra cassa ed entrate ed uscite;

Capo VI ( bilancio statale), che stabilisce le regole per l'equilibrio che vengono definite

– attraverso la rdazione di un documento suddiviso in due sezioni relative alla legge si

bilancio e alla legge di stabilità;

Capo VII , che prevede l'istituzione di un organo indipendente, l'Ufficio parlamentare di

– bilancio, che attua verifiche relative al rispetto delle norme prescritte e ai movimenti della

finanza pubblica. Questo ufficio si trova nelle camere, ed è formato da tre membri (uno è

presidente), scelti dai Presidenti delle camere, all'interno di una lista di 10 nominativi ;

Capo VIII qui possiamo trovare le regole che disciplinano il controllo delle Corte die Conti

– nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

23

Attraverso la Legge 196/2009 , soprattutto per ciò che viene descritto negli artt. 17 e 19, vengono

stabiliti i termini per la copertura finanziaria.

Secondo l'art 17, comma 1,le modalità di copertura possono essere: l'uso di riserve registrate nei

fondi speciali;

la diminuzione delle spese previste per preedenti autorizzazioni; la variazione di nuove richieste di

aumento di entrate.

Per ciò che concerne le richieste di aumento, si devono definire le spese e i programmi che possono

essere coinvolti.

Il comma 2 definisce quali disposizioni siano necessarie per garantire il rientro degli oneri concessi,

definendo più specificamente, che la misurazione dei costi deve essere concessa solo dopo delega

che quantifichi in modo esatto le spettanze. E, nel caso di costi maggiori, si deve aspettare l'entrata

in vigore di leggi che assegnino i capitali necessari.

Alla richiesta deve necessariamente essere inclusa una relazione nella quale si definiscono la

neutralità finanziaria del decreto legislativo al quale si fa riferimento.

Questa relazione deve avere approvazione dal Ministero dell'economia e delle finanze, dove si

delineano esplicitamentei costi pertinenti alle coperture, la metodologia utilizzata per rilevare i

suddetti costi, gli effetti che essi potrebbero arrecare sul saldo di cassa e sull'equilibrio. Infine si

richiede di presentare un riepilogo di tutto ciò che viene richiesto.

Esistono poi determinate clausole, secondo l'art 17, comma 1, L. 196/2009, definite clausole di

salvaguardia, che permettono di avere un compenso degli esiti ottenuti in caso di superamento dei

costi.

23 M. NARDINI, Politica di bilancio e programmazione della spesa. Dalla legge n. 62/1964 alla legge n. 196/2009

di riforma della contabilità dello Stato, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 7 ottobre 2011.

Indicative, al riguardo, sono le considerazioni di P. DE IOANNA, (La nuova cornice costituzionale: economia,

istituzioni e dinamica delle forze politiche, in Costituzione e pareggio di bilancio, Jovene Editore, Napoli, 2012,

pag. 60) secondo cui “vi è una lettura storico-istituzionale e politica della vicenda europea in atto (…); e c’è una

lettura sostanzialmente mercantile e liberista. La prima è progettuale: il disegno istituzionale richiede energie,

progetti, senso del futuro, linee di forza e visione di assetti costituzionali; la seconda mi appare “rassegnata”; sono

le forze del mercato finanziario globale che decidono; si può fare ben poco; si deve solo ridurre il perimetro del

servizio pubblico e del welfare per trovare la via di un rilancio dello sviluppo economico che deve passare per un

forte ridimensionamento dei diritti di cittadinanza che prevedono prestazioni coperte con il prelievo obbligatorio”.

De Ioanna ritiene che ci sia bisogno oggi di una risposta politico istituzionale e progettuale, che non può essere

demandata ad organi tecnici quali, ad esempio, il fiscal council ad imitazione di quanto avviene per la politica

monetaria, per realizzare obiettivi in termini di crescita economica ed occupazione;

Si stabilisce anche che, nel caso in cui ci siano richieste che superino i manrgini di spesa consentiti,

si debba fare richiesta al Ministero dell'economia e della finanza, che emanerà un decreto pubblica

sulla Gazzetta Ufficiale, dove è riportato il fuori limite di spesa.

24

Secondo l'art. 19 invece, nel caso in cui i costi superassero quelli previsti dai bilanci compilati,

deve essere indicato il metodo di copertura prevista per i bilanci, che essi siano annuali o

pluriennali.

Quest'obbligo è imposto anche alle province autonome di Trento e Bolzano relativo alla finanza

regionale.

La costituzione del bilancio prevede differenti fasi che si suddividono lungo tutto il periodo

dell'anno, e arrivano a conclusione con la legge di stabilità e quella di bilancio entro il 31 dicembre.

La compilazione del bilancio, secondo l'art. 7 della L. 196/2009, deve essere regolata dalla

programmazione da essa stabilita, che prevede: la redazione del DEF, il documento di economia e

finanza, una nota aggiornativa del DEF, lo schema della legge di stabilità, lo schema del bilancio

statale, quello di assestamento annuale, quelli legati alla manovra pubblica, ed infine i documenti

relativi alle altre amministrazioni.

La redazione delle due leggi, quella di stabilità e quella di bilancio, formano la cosiddetta manovra

di finanza pubblica.

Il PS (programma di stbilità) e il PNR ( programma nazionale di riforma), secondo l'art. 9 della L.

196/2009, devono essere consegnati alla Commissione europea e al Consiglio dell'Unione europa

25

entro e non oltre il 30 aprile, secondo le modalità definite dal Patto di stabilità e crescita, un

compendio di norme di bilancio riguardanti l'Unione europea, atto a fornire un sostegno per le

finanze pubbliche.

Durante il 2011 questo patto di stabilità è stato sottoposto revisione dal cosiddetto six pack, che ha

inoltre definito una rosa di regole atte alla modifica della competitività, dell'occupazione, della

crescita dell'Unione europea.

All'interno del programma di stabilità devono essere segnalate le modalità con le quali si intende

monitorare il bilancio, e il suo schema deve essere inserito all'interno del DEF.

Il programma di riforma invece, deve elencare le necessità primarie del del Paese, il procedere delle

riforme e l'analisi dell'economia.

Con il comma 2 dell'art. 9 si definisce che gli atti , e i documenti dell'Unione europea vengano

consegnati alle Camere per un'ulteriore analisi, prevista dall'art. 4 della L. 196/2009.

un ulteriore passaggio si ha grazie al Ministero dell'economia e delle finanze, che entro 15 giorni

deve procedere a determinare delle indicazioni di base elaborate dal Consiglio europeo in materia di

bilancio.

Il cosiddetto DEF, documento di economia e finanza, è la più rilevante certificazione atta alla

pianificazione del bilancio ed economica. Questo ha l'obbligo di presentazione entro il 10 aprile di

ogni anno, ed è suddiviso in tre differenti sezioni:

la prima sezione è composta dal programma di stabilità , dove ritroviamo tutte le regole

– definite dall'Unione europea, e in particolar specie gli obiettivi che ci si pone. Attraverso il

D. Lgs. 54/2014 è stato possibile mettere in atto la Direttiva prevista dall'Unione europea (n.

2011/85/UE), che determina le regole di stesura dei bilanci per gli Stati facenti parte

dell'UE.

nella seconda sezione troviamo tutte le regole utili a determinare i costi e i limiti massimi di

–

24 Cfr. C. BERGONZINI, op. cit., in Quaderni Costituzionali, n. 1, 2011, pag. 12.

25 P. DE IOANNA, Nascita sviluppo e crisi (riforma) del Patto di Stabilità, in Diritto, Politica ed Economia

nell’Unione, a cura di M. Pagliarecci, Giappichelli Editore, 2007.

spesa delle pubbliche amministrazioni, oltre alle regole per ampliare lo sviluppo delle zone

poco utilizzate.

nella terza è ultima sezione troviamo il PNR, che determina il punto in cui si trovano le

– riforme richieste; tutte le cause che non permettono di essere abbastanza competitivi a

livello economico; tutte le leggi necessarie per il Paese, e gli effetti, in termini economici,

dovuti alle riforme attuate.

Insieme a questo documento vengono inoltre allegate le proposte di legge riguardanti la finanza

pubblica, il loro stato di avanzamento, una relazione riguardante le norme da mettere in atto per

abbassare gli effetti del gas ad effetto serra, ed infine, la consegna, da parte del Ministero

dell'economia e delle finanze, di una relazione nella quale si descrive lo stato di compimento della

L. 196/2009.

Entro e non oltre il 20 settembre viene invece consegnata alle Camere, la Nota di aggiornamento del

DEF, che comprende ogni aggiornamento riguardante le norme e gli intenti programmati, nonchè le

possibili integrazioni da parte dell'Unione europea riguardanti il programma di stabilità e quello di

riforma.

Il Governo in seguito, può inviare una relazione con linee guida atte alla modifica di alcuni

obiettivi, e queste, entro il 10 settembre, vengono consegnate alle Camere, ultime a dare un

giudizio.

1.3.1 Manovra di finanza pubblica

Questa manovra consta di legge di stabilità e legge i bilancio baate su un periodo di tre anni. Dal

2008 in poi, anno fino al quale si presentava il bilancio inerente solo al primo anno, mentre i due

seguenti erano lasciati alle decisioni statali, ora, come disposto dal D.L. 112/2008, le

amministrazioni hanno il compito di compilare il bilancio per il totale dei tre anni.

1.3.2 Legge di stabilità 26

Dal 1° gennaio 2010 la legge finanziaria è stata sostituita dalla cosiddetta legge di stabilità : essa è

considerata un documento più ridotto, nella quale non si trovano ne leggi legate al rilancio

dell'economia, ne norm legate ad interventi di varia natura fiscale. Essa viene presentata entro il 15

ottobre al Parlamento. La legge di stabilità ha il compito di creare un quadro di tipo finanziario a

scadenza annuale, riguardo al bilancio presentato, secondo le disposizioni dell'art. 11 comma 2.

Dal 1° gennaio del 2016 essa presenta anche tutta una serie di norme atte alla risoluzione, modifica

o cancellazione dei problemi dovuti alle spese fiscali, e in accordo, nel caso vi siano richieste

maggiori di entrate, con il fondo per la riduzione della pressione fiscale.

È previsto inoltre, seconod la L. 196/2009, che la legge di stabilità possa assegnare maggiori

importi, o riformulazioni riguardanti le entrate, per ogni singolo anno di bilancio previsto,

modificando eventualmente anche riduzioni di spesa o i limiti legati ai tributi in entrata.

Insieme alla legge di stabilità viene inserita una relazione nella quale troviamo una valutazione per

ogni songola norma prevista, con il resoconto di tutte le spese in scadenza e gli eventuali nuovi

programmi. Un riepilogo di tutti gli effetti sulla finanza nel periodo dei tre anni.

26 A.BRANCASI, Legge finanziaria e legge di bilancio, Milano, 1985

1.3.3 Bilancio annuale di previsione

La gestione delle finanze dello Stato è organizzata e controllata secondo il bilancio annuale di

previsione, che viene compilato in coesione con il bilancio pluriennale. Esso è redatto in base ai

principi che possiamo trovare alla lett. C, della L. 196/2009, e che segue i fondamenti per la

creazione del bilancio previsti dalla dalla stessa.

Nel 2011, con la cosiddetta spending review emanata con il D. lgs. n. 98, 6-7-2011, viene

convalidata la necessità di rispettare gli impegni con l'Unione europea, esplicitamente riguardo le

necessità di spesa dello Stato.

Il successivo D. lgs. 138/2011, art. 1 prevede poi la presentazione di un testo da parte del Ministero

delle finanze nella quale si ridefiniscono le spese necessarie, entro il 30 novembre.

Il comma 2 della 196/2009 prevede inoltre un resoconto nel quale vengono descritte, in modo

minuzioso, tutte le unità di voto parlamentare in entrata e in uscita, e per la quale si prevede di

stilare un programma, solo da parte di ogni centro di responsabilità amministrativa, collegati dalla

sigla COFOG, ossia la classificazione delle funzioni governative, prevista dal SEC/2010 e destinata

a tutti i paesi europei. La ripartizione prevista è sulla base di funzioni obiettivo, su tre differenti

livelli: 1) finalità principali delle amministrazioni; 2) le determinate aree di azione della politica

pubblica; 3) la suddivisione delle aree del precedente punto in base alle attività.

Nel caso in cui non sia fattibile un accordo tra differenti funzioni COFOG, si rende necessaria

l'indicazione della percentuale di attribuzione della quale si necessita, in base alle prescrizioni in

programma.

Gli importi di ogni programma vengono poi suddivisi in spese correnti, nella quale prevalgono

quelle del personale, e spese di investimento.esse vengono poi nuovamente divise in rimodulabili,

ossia spese previa autorizzazione legislativa, e spese non soggette a legislazione, ma analizzate in

base alle necessità amministrative.

Elenchiamo ora le parti nelle quali si suddivide il bilancio annuale:

stato di previsione d'entrata e di spesa, che prevede una nota di integrazione riguardante il

– bilancio di previsione, e che, per le entrate, definisce le differenti risorse e gli effetti ad esse

legati, secondo le norme, per le uscite invece, questa nota presenta due differenti aree, quella

nella quale si descrive il piano con gli obiettivi e il programma relativo ai risultati, e quella

nella quale si descrivono le spese relative ai programmi e le differenti tipologie di spese

effettuate in relazione ai decreti legislativi.

È prevista poi una scheda con la lista delle leggi finanziarie, in particolare in legame al

bilancio dei treanni, e ulteriori informazioni riguardanti le spese del personale; una scheda

con i fondi suddivisi per settore e legati alle differenti politiche pubbliche; e una descrizione

27

dettagliata del budget previsto per i costi amministrativi, indrotto dal D. lgs. 279/1997 ,

nella quale si prevede la necessità, da parte delle amministrazioni, di compilare un

preventivo su base triennale, necessario allo Stato per definire il bilancio generale. Dal 1°

gennaio 2016 si richiede altresì un rapporto su base annua delle spese fiscali, nella quale

sono inserite le differenti forme di esenzione.

Nel quadro di riassunto generale invece, vi sono tutte le poste del bilancio, formulato in base

– alle assegnazioni di cassa e competenza previste dall'art. 25 della L. 196/2009, e che deve

segnalare i saldi in base alla loro diversa natura:

a) risparmio pubblico, ossia il totale delle entrate di tributo e di extratributo, meno quelle

correnti;

27Si veda in proposito: L. GIOVANELLI, Modelli contabili e di bilancio in uno Stato che cambia, Milano,

Giuffrè, 2000;

b) indebitamento o accrescimento netto, ossia totale delle spese e totale delle entrate tranne

concessioni e prestiti;

c) saldo netto da impiegare, differenza tra entrate e spese;

d) ricorso al mercato, ossia differenza tra entrate totali e spese.

Allegata è prevista poi un resoconto del Ministero delle finanze alle Camere, dove si

definiscono le destinazioni delle aree non utilizzate.

1.3. 4 Bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale è rimasto pressochè inalterato dalla versione precedente, ed è stato inserito

con la L. 468/1978. questo documento è stilato dal Ministero dell'economia in relazione con gli

oordinamenti previsti dal DEF, e presenta, inoltre le entrate e le uscite in base alle norme vigenti, e

le previsioni di queste sulla base delle direttive del DEF.

1.3.5 Formazione e approvazione del bilancio

Secondo l'art. 23 della L. 196/2009, la preparazione degli schemi con le previsioni di bilancio

devono attenersi alle regole previstedal Ministero dell'economia, a seguito di una circolare del

DRGS; è invece vietato elaborare previsioni solo sul calcolo di spese storiche.

Unitamente al progetto del bilancio, si possono presentare alcune variazioni relative ad uno o più

programmi delle dotazioi finanziarie alle quali sono associati, ma risulta impossibile utilizzare il

conto capitale per le spese correnti dell'anno in atto.

La legge di bilancio è si sviluppa sulla base delle direttive proposte dalla legge di stabilità duante la

sessione di bilancio, che prevede un periodo di 45 gg dalla consegna della proposta di legge alla

Camera, e 35 gg al Parlamento; una volta approvata, si richeide la firma del Presidente della

Repubblica e quella del presidente del Consiglio e dei Ministri coinvolti, viene pubblicata poi sulla

Gazzetta Ufficiale. Una volta approvata, diventa legge a tutti gli effetti e impossibile da modificare

da parte della legislazione.

Tra i disegni di legge vi sono anche quelli legati alla manovra di finanza pubblica, che il Governo

deve presentare alle Camere entro la fine di gennaio; essi sono menzionati nel DEF, e presentano

norme e direttive riguardanti le competenze delle amministrazioni, e sono necessari al

conseguimento degli obiettivi propostidal DEF.

Esercizio provvisorio

Se dovesse accadere, che per qualsivoglia motivo non sia possibile approvare il bilancio entro il 31

dicembre dell'anno definito, è prevista l'opportunità, da parte delle Camere al Governo, e secondo

l'art. 81 della Costituzione, di prolungare per quattro mesi l'esercizio provvisorio di bilancio.

Questa possibilità però prevede dei limiti, ossia il tempo, ossia,come detto sopra, la concessione di

ulteriori quattro mesi di tempo per la presentazione del bilancio; la necessità, ossia il non

superamento dei quattro mesi concessi dalle Camere per non rischiare in una paralisi dello Stato; la

natura legislativa del bilancio, ossia la cocessione solo dietro norma di legge. Esso può essere

abrogato dal Parlamento con la presentazione del bilancio richiesto.

Secondo la legge, per adeguare le previsioni al nuovo anno finanziario sono necessarie delle

variazioni di bilancio, naturalmente presentate a tempo debito secondo le norme vigenti.

Queste variazioni sono relative sia alle nuove entrate, successive alla convalida della previsione di

bilancio ed inserite in un capitolo extra definito tramite decreto dal Ministero delle finanze dietro

richiesta del Ragioniere generale, con art. 155 Reg. Gen. Cont, sia a variazioni di spesa, che

possono essere classificate in tipo legislativo, ossia definite dietro norma di assestamento di

stanziamenti di bliancio, sia di tipo amministrativo, definite con decreti emanati da ministeri o

presidenti, e quindi non soggette ai principi generali di bilancio.

Correzioni ed adeguamenti vengono richiesti direttamente dal Ministero delle finanze dietro

richiesta di approvazione con legge sostanziale, in modo da evitare alterazioni nell'equilibrio del

bilancio. Queste variazioni sono previste dal bilancio di assestamento, e prevede le modifiche atte a

riportare equilibrio nel bilancio; esso è definito dall'art. 33 della L. 196/2009, che stabilisce che

venga presentato, dal Ministero delle finanze, un programma di assestamento entro giugno.

1.3.6 Equilibrio della contabilità nelle amministrazioni pubbliche (D. lgs n. 91 del 31-5-2011).

Secondo la L. 196/2009, le amministrazioni pubbliche sono obbligate a raggiungere gli obiettivi

28

stabiliti in accordo con le prescrizioni europee: esse sono da classificare :

le amministrazioni facenti parte dell'ISTAT ;

– quelle indipendenti, elencate nella Gazzetta Ufficiale;

– quelle di Stato, compresi gli istituti scolastici di ogni genere e grado, le Regione, i Comuni,

– le Province, i consorzi, le amministrazioni locali, le aziende sanitarie, e molte altre previste

29

dall'art. 1, comma 2, D. lgs. 165/2001 , e il CONI.

Il D. lgs. 91/2011, su incarico della stessa L. 196/2009, disciplina l'equilibrio della contabilità delle

amministrazioni pubbliche, e definisce l'inserimento di norme contabili come allegato del decreto

stesso; un piano di conti integrato; le regole per la classificazione dei dati in bilancio; l'uso di

schemi di bilancio suddivisi in missioni e programmi, in linea con le richieste legislative.

Secondo questo decreto, le amministrazioni pubbliche sono da considerarsi organizzazioni

territoriali con propria autonomia gestionale, e, gli artt. 16, 17 e 18 dello stesso presentano regole

per la contabilità dal punto di vista civile, mentre quelli dal 19 al 23 regolano i rilevatori adatti per

la compilazione del bilancio, grazie ai quali è possibile stilare un piano di questi rilevatori e dei

risultati che si vogliono ottenere dal bilancio stesso.

Grazie al D.P.C.M. 18-9-2012, è più semplice definire i metodi per creare un bilancio con rilevatori

atti al fine ultimo dell'ottenimento degli obietti in bilancio.

30

Secondo l'art. 25 , a partire dal 2015 è iniziato un periodo di due anni nel quale, a livello

sperimentale, è stata definita una nuova struttura delle competenze finanziarie; questo art è attuato

grazie al D.M. Del MEF datato al 1° ottobre del 2013.

1.3.7 Struttura del bilancio.

Passiamo ora ad nalizzare la struttura vera e propria del bilancio fiscale statale.

Esso viene suddiviso in due grandi aree, che comprendo le entrate ele spese.

28 Cfr. Art. 1, comma 2, L. 196/2009;

29 A mente della norma citata, “Il Ministro dell’economia e delle finanze, allorché riscontri che l’attuazione di leggi

rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti

iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione. La medesima

procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti

interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri, fermo restando quanto disposto in

materia di personale dall’articolo 61 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

30 Vedi 196/2009;