Accountability: teoria e prassi. L'uso del bilancio sociale come strumento di rendicontazione negli enti locali. Il caso del comune di Palermo

UNIVERSITÀ TELEMATICA PEGASO

Corso di laurea in

Economia Aziendale

Insegnamento di

Contabilità delle Imprese Sostenibili

TITOLO ELABORATO

Accountability: teoria e prassi.

L’uso del Bilancio Sociale come strumento di rendicontazione negli enti locali.

Il caso del comune di Palermo

RELATORE: CANDIDATA:

Prof. Marco Venuti Maria Alvino

Matr. 0602201395

Anno Accademico

2024/25 A mia mamma, mio padre e mio fratello,

linfa della mia esistenza e mio intero cuore.

All’amore della mia vita, Antonio.

A chi non respira più con me, ma che oggi respirerà anche oltre i cieli.

A me stessa, alla “mia testa dura, all’ansia e alla paura”.

Spero di rendervi sempre orgogliosi di me come oggi.

INDICE

INTRODUZIONE

CAPITOLO 1: INTERPRETAZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY

1.1 La definizione del concetto di accountability

1.2 Public Accountability

1.3 Il principio di accountability negli enti locali

1.4 I soggetti dell’accountability

1.5 L’oggetto dell’accountability

1.6 Gli strumenti dell’accountability

1.7 La performance-based accountability

CAPITOLO 2: IL BILANCIO SOCIALE COME STRUMENTO DI RENDICONTAZIONE

NEGLI ENTI LOCALI

2.1 La rendicontazione sociale

2.2 Le forme di rendicontazione sociale

2.3 La diffusione del Bilancio Sociale

2.4 Gli standard esistenti di rendicontazione sociale

2.5. Le linee guida GBS per il settore pubblico

2.6 La realizzazione del Bilancio Sociale

2.7. Il Bilancio Sociale come strumento di garanzia della società pubblica

CAPITOLO 3: IL BILANCIO SOCIALE NEL COMUNE DI PALERMO

3.1 L’esigenza di rendicontazione sociale

3.2 La costituzione di un gruppo di lavoro 1

3.3 Analisi della struttura del Bilancio Sociale

3.4 Il processo di comunicazione dell’ente

3.5 Effetti prodotti dalla realizzazione del documento

CONCLUSIONI

BIBLIOGRAFIA

SITOGRAFIA 2

Introduzione

Gli ultimi decenni sono stati caratterizzati da notevoli trasformazioni che hanno investito vari settori,

in particolare quello politico, economico e soprattutto quello pubblico. Focalizzandosi sulla realtà

locale, il concetto principale di cambiamento si riflette nel ruolo del cittadino come principale

interlocutore dell’amministrazione pubblica.

Questo individuo non è più un semplice spettatore delle decisioni prese dall’Amministrazione

Pubblica e delle loro conseguenze, ma è ora coinvolto attivamente nella gestione dell’ente. Ciò

comporta il dovere da parte del soggetto pubblico di rendere, quanto più possibile, obiettivi e risultati

chiari e trasparenti, attraverso una corretta accountability.

Il termine accountability va oltre la semplice responsabilità, richiamando l’obbligo di rendere conto

delle proprie azioni, decisioni e risultati. Tutto ciò porta alla necessità di vigilare costantemente sulle

prestazioni e sui servizi offerti alle comunità locali al fine di realizzare una comunicazione

permanente tra cittadini e amministrazione e viceversa. È in questa situazione che gli enti locali si

interessano al tema della rendicontazione sociale, utilizzando strumenti contabili diversi, affiancati ai

documenti tradizionali, per rendicontare i risultati dell’ente in maniera chiara e trasparente al pubblico

destinatario. In un contesto in cui la fiducia verso le istituzioni è spesso messa in discussione,

l’accountability e la rendicontazione rappresentano strumenti fondamentali per promuovere una

governance etica e rafforzare il rapporto con gli stakeholder.

L’obiettivo del presente lavoro è analizzare l’evoluzione del concetto di accountability nel tempo,

come quest’ultima sia legata alla rendicontazione, e l’uso del Bilancio Sociale come strumento di

rendicontazione negli enti locali, analizzando un caso pratico.

Il lavoro di ricerca si divide in tre parti: le prime due approfondiscono aspetti teorici, la terza invece

analizza un caso aziendale. 3

La prima parte esamina il concetto di accountability sia dal lato teorico che da quello pratico,

affiancandolo al concetto di public accountability e l’inquadramento teorico del fenomeno di

rendicontazione sociale negli enti pubblici. Il lavoro propone successivamente una breve descrizione

dei soggetti, oggetti e strumenti dell’accountability, con un breve cenno sulla performance- based

accountability.

La seconda parte dell’elaborato riguarda la spiegazione del processo di rendicontazione sociale, i vari

strumenti di rendicontazione che possono essere attuati, tra cui il Bilancio di mandato, il Bilancio

partecipativo, il Bilancio ambientale e Agenda 21 Locale. Nella seconda parte si porgerà particolare

attenzione sul processo di diffusione del Bilancio Sociale negli enti locali come strumento utile a

rendere conto ai cittadini, gli standard esistenti di rendicontazione, tra i quali si approfondiranno Le

Linee Guida GBS per il settore pubblico come direttiva da seguire per una rendicontazione

trasparente.

Nell’ultima parte si esaminerà il processo di realizzazione del Bilancio Sociale per poi terminare con

un’analisi sulle modalità per le quali è stato realizzato; tra queste ultime si ribadisce il suo uso come

strumento di garanzia della società pubblica.

Il capitolo terzo riporta l’analisi di un’esperienza “sul campo” in tema di Bilancio Sociale, prendendo

in esame un ente locale: il Comune di Palermo. Viene esposto come esso ha saputo mettersi in gioco,

intraprendendo una strada innovativa di autovalutazione del proprio operato. Inerente al caso

esaminato, viene illustrato il processo che ha portato alla necessità di rendicontare e di redigere il

Bilancio Sociale, si approfondiscono le caratteristiche del comune in questione e i tratti distintivi del

documento. 4

CAPITOLO 1

INTERPRETAZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY

1.1 LA DEFINIZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY

Nel periodo compreso tra la fine degli anni ’70 e l’inizio degli anni ’80 del secolo scorso, viene fuori

con particolare veemenza l’esigenza di tenere sotto controllo e di supervisionare la spesa pubblica,

per cercare di monitorare l’utilizzo delle risorse pubbliche. 1

La pressione fiscale, una scarsa percezione degli esiti della spesa pubblica e la bassa conoscenza del

settore pubblico concorrono a realizzare una necessità sempre maggiore di informazione.

Le Pubbliche Amministrazioni non hanno replicato adeguatamente, soprattutto attraverso i rendiconti

economico-finanziari, necessitando di sviluppo culturale e di nuove modalità di rendicontazione.

L'evoluzione non è un processo semplice e veloce.

Il ramo pubblico, come specificato da molti autori, inizia ad utilizzare e a fare propri gli strumenti

tipici del settore privato senza badare tanto alle differenze che intercorrono tra questi due comparti .

2

Farneti F., Il progressivo affermarsi del principio di accountability negli enti locali – Le implicazioni di tipo manageriale,

1

Franco Angeli, Milano, 2004, p.54

Ivi, p. 55

2 5

Di conseguenza, in base al contesto globale, è necessario che la P. A. adotti atteggiamenti più

responsabili, che rappresentano una delle componenti chiave per il cambiamento e per la svolta verso

la modernità. 3

La parola accountability deriva dalla lingua anglosassone. Il professore Dubnick considera che in

gran parte delle lingue di derivazione latina, meglio dette neolatine, quali francese, spagnolo, italiano,

portoghese, responsabilità è il termine più comunemente usato per tradurre la parola accountability,

mentre in russo si usa un termine molto simile a quello di rendicontazione. Purtroppo, però, nessuna

delle due accezioni è idonea.

Lasciando stare la parte etimologica, ma concentrandoci sul lessico del termine, la parola

“accountability” risulta essere un vocabolo formato da “rendere conto”, traduzione del verbo “to

account”, e “propenso a” rappresentato dal termine “ability”.

Letteralmente accountability, quindi, sta a significare la propensione a rendere conto.

4

Nonostante risulti lampante che questo significato assuma svariati aspetti e proporzioni, è evidente

inoltre un “fulcro” intorno al quale creare una definizione: “l’accountability è composta dalle

iniziative che hanno la funzione, verso la collettività, di render conto relativamente a tutto ciò che

viene fatto”.

Le ricerche sull’accountability hanno frequentemente utilizzato il modello teorico del “principale-

agente” come strumento analitico e descrittivo. Essa si configura quindi come una relazione che lega

due parti in cui una (agente) agisce per conto dell’altra (principale). 5

Dubnick M.J., Accountability and the Promise of Performance: In search of the Mechanism, Public Performance and

3

Management Review, vol. 28, No. 3, Marzo 2005, pp. 376- 417

Ibidem

4 Monteduro F., Evoluzione ed effetti dell’accountability nelle amministrazioni pubbliche, Maggioli Editore, Rimini,

5

2012, p.34 6

L’accountability è vista come uno strumento che mira a ridimensionare lo scompenso informativo:

da un lato il principale delega l’agente ad agire, e dall’altro il primo ha la possibilità di chiedere la

“resa del conto” al secondo delle azioni attuate, attivando eventuali meccanismi correttivi. 6

Nonostante si sia accertata una caratteristica principale dell’accountability, persiste comunque una

approssimazione del concetto determinata dal fatto che questo termine viene utilizzato per esprimere

eventi anche interamente differenti. Ad esempio, l’accountability è associata all’onestà e alla giustizia

e può essere vista come sinonimo di sistemi contabili. In altri contesti, può anche servire a promuovere

comportamenti etici e contrastare la corruzione. Ne consegue così l’opportunità di relativizzare il

concetto e individuare diverse dimensioni di analisi, le quali saranno successivamente approfondite.

Il termine “accountability”, in relazione alle istituzioni del comparto pubblico, in particolare a quelle

della circoscrizione locale, evidenzia due fattori significativi: dar conto, agli abitanti di quel dato

comune, dell’uso dei mezzi disponibili per il raggiungimento degli obiettivi istituzionali, e il bisogno

di inserire dei sistemi di programmazione e controllo capaci di eseguire una suddivisione certa e

produttiva degli obblighi ad esse collegate. 7

Esistono due funzioni di accountability: quella interna consiste nell’assegnare le risorse in

un'organizzazione e delineare le responsabilità gestionali, mentre quella esterna ha lo scopo di

incoraggiare e supportare il controllo sociale su varie dimensioni come l’assegnazione delle risorse,

i risultati raggiunti e l'allineamento con obiettivi istituzionali. 8

Monteduro F., Evoluzione ed effetti dell’accountability nelle amministrazioni pubbliche, Maggioli Editore, Rimini,

6

2012, p.35

Pezzani F., a cura di, L’accountability delle amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2003, p. 44

7 Ivi, p. 47

8 7

È importante puntualizzare, dunque, il fatto che il termine accountability, dall’alto delle sue svariate

e variegate peculiarità, riguarda, tuttavia, non solo il mondo della pubblica amministrazione ma,

anche le aziende del comparto privato, seppur con caratteristiche differenti.

Per il comparto pubblico assume spiccata importanza una particolare forma di accountability, la così

denominata “PUBLIC ACCOUNTABILITY”.

1.2 PUBLIC ACCOUNTABILITY

Attualmente, la parola accountability viene usata spesso per identificare significati e idee anche tanto

differenti tra loro: chiarezza, produttività, democrazia, responsabilità, uguaglianza e completezza.

In base a tale progettazione teorica oltremodo vasta, risulta infattibile decidere con sicurezza se

un’organizzazione si possa definire o meno accountable; l’idea che non esistano metodi universali

per raggiungere questa dimensione fa sì che il principio di accountability non sia facilmente

deducibile.

In contrasto con queste affermazioni, Bovens incarna quella che chiama “narrow accountability”, il

cui termine “narrow” può essere reso in italiano con la frase “in senso stretto”.

9

Bovens M., Analysing and assessing Public Accountability. A conceptual framework, European Governance Papers, dal

9

sito internet www.connex-network.org/eurogov, 2006 8

Bovens prende spunto, per la sua idea di “narrow accountability”, da una definizione spiegata dallo

studioso Pollitt: “…è l’obbligazione di illustrare e giustificare un comportamento”. Di conseguenza

un accountor e un accountee vengono a relazionarsi.

10 11 12

Dunque, la parola accountability e la sua spiegazione data da Bovens traggono origine dalle

definizioni di cui sopra e le chiarisce con questa sola espressione: “l’accountability è una relazione

tra un attore ed un’assemblea nella quale l’attore ha l’obbligo di illustrare e spiegare le sue azioni,

l’assemblea può porre domande ed emettere giudizi e l’attore può essere sanzionato”.

13

Il concetto su espresso trova il massimo impiego pratico nel settore della Pubblica Amministrazione,

nella quale vi è una platea di persone alle quali dar conto di tutte le iniziative intraprese e vi è per

quest’ ultima l’opportunità di emanare giudizi e sanzioni, in particolar modo grazie alla tecnica del

voto.

L’aggettivo “public” che può essere tradotto con la parola “pubblico/a”, nell’accountability, può

rimandare a due concetti principali:

- il termine “pubblico/a” dà l’idea di una accountability sempre pronta ad aprirsi alla comunità e

sempre pronta a dare a tutti una moltitudine di informazioni;

- “pubblico/a” in quanto concerne situazioni di dominio pubblico, quali ad esempio l’uso dei guadagni

pubblici, le destinazioni assegnate ai servizi pubblici e le azioni delle istituzioni statali.

Termine col quale viene indicata nel nostro caso la P.A., che rappresenta colei che ha l’obbligo di rendere conto delle

10

azioni attuate, spesso viene identificata anche con il termine attore.

Termine col quale vengono indicati nel nostro caso i cittadini, e tutti coloro che possono giudicare l’operato della P.A.,

11

spesso vengono identificati con il termine assemblea.

Pollitt C., The essential public manager, Open University Press, McGraw Hill, London, 2003, p. 33

12 Bovens M., Analysing and assessing Public Accountability. A conceptual framework, European Governance Papers,

13

dal sito internet www.connex-network.org/eurogov, 2006 9

In base a quanto affermato da Bovens, dunque, vi sono cinque presupposti basilari affinché si riesca

a discutere di rendicontazione pubblica:

1.deve esserci la possibilità per il pubblico di accedere liberamente alle informazioni fornite dagli

enti;

2.devono essere fornite spiegazioni e giustificazioni inerenti alla condotta seguita;

3.le stesse giustificazioni di cui al punto 2 devono essere date ad un’assemblea;

4.l’agente deve sentirsi costretto ad attuare i processi di rendicontazione;

5.deve essere prevista la possibilità di dibattito e di giudizio compresa la facoltà di emettere

sanzioni. 14

I cinque punti riportati precedentemente riassumono un sistema alla cui base vi è la comunicazione.

La legge 150/2000 ha trasformato e ridefinito la comunicazione pubblica al fine di farla diventare un

mezzo grazie al quale poter creare un sistema di relazioni tra governo, media e cittadini. 15

Questo sistema pone le sue basi sul concetto di trasparenza, il quale si concretizza per le Pubbliche

Amministrazioni con la promulgazione della Legge 241/90, che oltre a dettare una disciplina precisa

sul procedimento amministrativo, riconosce al cittadino il diritto di accedere ai documenti

Bovens M., Analysing and assessing Public Accountability. A conceptual framework, European Governance Papers,

14

dal sito internet www.connex-network.org/eurogov 2006

https://www.altalex.com/documents/altalexpedia/2018/03/06/accountability consultato il 22/09/2023

15 10

amministrativi, ai provvedimenti e alle fonti, garantendogli la possibilità di partecipare al

procedimento che lo riguarda. 16

In base a quanto appena affermato, si può ben comprendere che in un sistema tanto ampio e

complesso, la Pubblica Amministrazione deve adeguarsi sempre maggiormente all’esigenza dei

cittadini di essere tenuti al corrente di come vengono regolati i propri interessi, ma in primis volta

all’appagamento dei propri “portatori di interessi”, termine tradotto dall’anglicismo stakeholder, con

il quale sono delineati coloro che da soli, o in collettività possono condizionare le decisioni

dell’organizzazione. 17

1.3 IL PRINCIPIO DI ACCOUNTABILITY NEGLI ENTI LOCALI

Il processo evolutivo, che ha invaso il settore pubblico alla fine degli anni Settanta, ha seguito il

paradigma teorico del New Public Management. Secondo tale scuola di pensiero, sono due le

iniziative che il settore pubblico deve intraprendere per modificare le proprie caratteristiche :

18

- annullare le divergenze che esistono a livello gestionale tra il ramo privato e il ramo pubblico; per

questo motivo, la pubblica amministrazione si sottopone ad un procedimento di aziendalizzazione

che sia in grado di introdurre sistemi e mezzi caratteristici del ramo privato;

- mettere in atto il principio di accountability relativamente alla rendicontazione dei risultati

dell’attività e dei loro effetti .

19

https://www.altalex.com/documents/altalexpedia/2018/03/06/accountability consultato il 22/09/2023

16 Ibidem

17 Romolini A., Accountability e bilancio sociale negli enti locali, Franco Angeli, Milano, 2007, p. 17

18 Ivi, p. 18

19 11

Per descrivere la tematica del New Public Man