Spiegazioni argomenti Diritto processuale amministrativo II

D – GIURISDIZIONE E COMPETENZA

D1. Gli organi della giurisdizione amministrativa

Le controversie che rientrano nella giurisdizione amministrativa sono da ripartire tra i vari

organi che la compongono, previsti e disciplinati dall’art. 103 Cost. e dagli artt. 4 e ss. cpa.

Sono giudici amministrativi “ordinari” il Consiglio di Stato ed il Tar; sono invece organi

amministrativi speciali il Tribunale superiore per le acque pubbliche, la Corte dei Conti, le

Commissioni Tributarie.

L’art. 5 cpa prescrive che i Tar sono organi amministrativi di primo grado istituiti in ciascuna

regione (da intendersi circoscrizione territoriale, in quanto non esiste legame tra Tar e

governo delle regioni, in quanto la giustizia amministrativa è materia di competenza

esclusiva dello stato ex art. 117 Cost.). Le sedi si trovano nei capoluoghi di regione ed in

alcune sezioni distaccate (Brescia, Salerno, Lecce, Cosenza, Catania, Parma, Latina e

Pescara). In Trentino il Tar assume nome di Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa ed

è regolato dallo statuto della regione speciale del Trentino. Ciascun Tar o sua sezione è

composto come organo giudicante di tre membri, tra i quali il presidente. Il presidente

nomina un relatore per ciascun affare, con il compito di riferire al collegio e di estendere il

testo della decisione. La competenza è del Tar è determinata secondo due criteri:

 Competenza territoriale (art. 13 cpa): è individuata da un doppio criterio, ossia la

circoscrizione entro cui ha sede la P.A. e la circoscrizione dove hanno effetto

gli atti emanati (si ritiene il secondo prevalere sul primo). Per le controversie

riguardanti i pubblici dipendenti è competente il tribunale nella cui circoscrizione è

situata la sede di servizio. Per gli atti di stato e per gli atti con competenza

ultraregionale è competente il Tar del Lazio. La competenza territoriale è

inderogabile, ad eccezione dei casi di competenza funzionale.

 Competenza funzionale (art. 14 cpa): sono devolute funzionalmente al Tar del Lazio

le controversie sui provvedimenti del Csm, del Consiglio di presidenza della giustizia

amministrativa, dell’autorità garante per la concorrenza nelle comunicazioni, gli atti del

Coni o delle federazioni sportive ed in altre disposizioni di legge; sono invece devolute

funzionalmente al Tar della Lombardia, le controversie su provvedimenti dell’autorità

per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico; al Trga sede di Bolzano le

controversie su questioni di specifico rilievo locale. La Corte Costituzionale si è

pronunciata sull’estensione di tali competenze effettuata dal legislatore, dichiarando ad

esempio l’incostituzionalità della devoluzione al Tar del Lazio delle controversie sulle

sanzioni della Consob o della Banca d’Italia. La competenza funzionale è inderogabile e

può derogare la competenza territoriale.

L’art. 6 cpa prescrive che il Consiglio di Stato è l’organo di ultimo grado della giurisdizione

amministrativa. All’inizio di ogni anno, il presidente del Consiglio determina le sezioni che

svolgeranno funzioni consultive e quelle che svolgeranno funzioni giurisdizionali: dal 2008, le

sezioni I e II sono consultive mentre le sezioni III, IV, V e VI sono giurisdizionali. Ciascuna

sezione giudicante si compone di cinque membri compreso il presidente, mentre

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l’Adunanza plenaria si compone di dodici magistrati delle sezioni giurisdizionali. Il

Consiglio di Stato è giudice di secondo grado per le sentenze del Tar, comprese quelle del

Trga (tar del Trentino Alto Adige), ma non quelle del Tar della Sicilia, le cui impugnazioni sono

decise dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sede a Palermo,

il quale è da considerarsi una sezione distaccata dello stesso Consiglio di Stato.

Dichiaratasi incostituzionale la norma secondo cui l’esecutivo avrebbe potuto adottare

provvedimenti sulla carriera, le sanzioni disciplinari ed i trasferimenti del giudice

amministrativo, si è creato con l. 186/1982, lo statuto dei magistrati amministrativi ed il

consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.

D2. Regolamento di giurisdizione

La via ordinaria per la definizione della questione di giurisdizione segue quest’ordine:

decisione del Tar, eventuale impugnazione dinnanzi al Consiglio di Stato, eventuale

impugnazione in Cassazione.

Vi è però, anche una modalità straordinaria, costituita dal regolamento preventivo di

giurisdizione: ciascuna parte può chiedere che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione si

pronuncino sulla giurisdizione del giudice adito finché la causa non sia decisa nel merito in

primo grado. In questo caso, il processo pendente può essere sospeso, nelle more della

a quo,

definizione del regolamento, dal giudice laddove questi non reputi l’istanza

manifestamente infondata. Il regolamento di giurisdizione è dunque uno strumento

preventivo per deferire direttamente la questione di giurisdizione alla Cassazione, allo scopo

di evitare che si arrivi ad una pronuncia che declini la giurisdizione dopo aver esperito tutti i

gradi di giudizio, con pregiudizio del principio di economia processuale.

Translatio iudicii

D3.

In caso si fosse adito il giudice amministrativo invece che quello ordinario o viceversa, le

sent. 4109/2007 Cass. e 77/2007 C. Cost. hanno negato la precedente teoria secondo cui

il processo doveva concludersi, con grave pregiudizio in caso di decorso dei termini di

prescrizione (specie quelli stringenti del giudizio amministrativo), ed hanno introdotto

translatio iudicii

l’istituto della secondo cui essendovi un’essenziale unità funzionale della

giurisdizione, il processo possa essere traslato da una giurisdizione all’altra con

conservazione degli effetti della domanda proposta.

Queste sentenze sono state recepite dal legislatore che, con l’art. 59 l. 69/2009 ed oggi con

l’art. 11 cpa, ha sancito che il giudice, ravvisando il proprio difetto di giurisdizione, deve

indicare il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione invitando le parti a

riassumere la causa presso di lui entro tre mesi dal passaggio in giudicato della

pronuncia stessa. In questo modo, le parti faranno salvi gli effetti sostanziali e processuali

della domanda. D4. Regolamento di competenza

La questione di competenza sollevata dal Tar nel corso del giudizio è adottata con

ordinanza. Se con tale provvedimento il giudice adito si dichiara incompetente, deve

indicare il giudice che ritiene competente affinché la parte riassuma la causa dinnanzi a lui. 15

Se la parte non concorda, può impugnare l’ordinanza dinnanzi al Consiglio di Stato

tramite il c.d. regolamento di competenza, un mezzo di impugnazione specifico (e non

più uno strumento preventivo). Il regolamento di competenza va presentato entro trenta

giorni dalla notificazione o sessanta dalla pubblicazione. Nell’istanza deve essere

indicato il giudice ritenuto competente: se tale indicazione manca od è errata, il ricorso

è respinto. Il Consiglio di Stato decide con ordinanza in camera di consiglio. Laddove col

regolamento di competenza emerga un giudice diverso da quello adito, il giudizio deve

essere riassunto dinnanzi a quest’ultimo entro 30 giorni, pena estinzione del processo.

Se invece la questione di competenza è sollevata avverso la sentenza che ha definito il

giudizio di primo grado e che, quindi, implicitamente, ha statuito sulla competenza, essa

dovrà essere necessariamente fatta valere con l’appello.

Il regolamento di competenza, come nel giudizio civile, può essere promosso d’ufficio,

specie in caso di conflitto negativo di competenza; in questo caso, non siamo di fronte ad un

mezzo di impugnazione.

D5. Mutamenti di competenza per ragioni di connessione

Il fenomeno della connessione si verifica quando uno o più elementi di diverse domande

giudiziali siano in relazione tra loro (medesimi soggetti, c.d. connessione soggettiva, o

medesima situazione giuridica fatta valere in giudizio, c.d. connessione oggettiva). In primo

luogo, la giurisprudenza ha sempre escluso modificazioni di competenze per

connessione soggettiva. La connessione oggettiva sarebbe anch’essa poco accolta

dalla giurisprudenza, salvo nei casi in cui, ad esempio, il provvedimento da cui deriva

l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo

stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui

impugnazione restano fermi i criteri ordinari.

Non solo, ma vi è un altro caso di modificazione della competenza per ragioni di connessione:

il c.d. ricorso incidentale, ai sensi dell’art. 42 co. 4° cpa la cognizione di tale ricorso è

attribuita al giudice competente per quello principale, salvo che la domanda introdotta con il

ricorso incidentale sia dovuta alla competenza del Tar del Lazio o alla competenza funzionale

di un altro Tar, nel qual caso spetta a quest’ultimo conoscere l’intero giudizio.

Nell’ipotesi in cui siano invece proposti motivi aggiuntivi, la mancanza di una puntuale

disciplina non ha impedito alla giurisprudenza l’elaborazione di una regola concernente la

connessione: l’atto applicativo o consequenziale rientrante nella competenza di un

determinato Tar sulla base dei criteri di cui all’art. 13, risulterà attratto per connessione

in quella del Tar competente, per l’atto presupposto già fatto oggetto di impugnazione. In

altre parole, in caso di sopravvenuta impugnazione dell’atto connesso, la competenza

sull’atto applicativo impugnato con motivi aggiunti viene attratta da quella relativa ai

provvedimenti presupposti originariamente impugnati, valendo così a verificare l’ordinario

criterio della competenza territoriale.

D6. Rapporto con il processo civile

La circostanza che parte in giudizio sia una P.A. non comporta alcuna variazione delle regole

del diritto comune, ad eccezione della particolare disciplina dell’Avvocatura dello Stato.

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L’Avvocatura dello Stato rappresenta e assiste l’amministrazione statale, in forza della legge,

senza la necessità di uno specifico mandato (può compiere, cioè, gli atti processuali per

l’Amministrazione statale, senza necessità di una procura). Si noti in merito che per i giudizi

civili in cui sia parte un’amministrazione statale, l’art. 25 c.p.c. assegna la competenza

territoriale al giudice del luogo ove ha sede l’Avvocatura dello Stato (c.d. foro erariale).

In alcuni casi, le leggi sul processo amministrativo rinviano espressamente a disposizioni

del codice di procedura civile. Ciò vale, per esempio, per la disciplina dell’interruzione

del processo, della revocazione, del regolamento preventivo di giur