Appunti Giustizia amministrativa

Limiti interni

Una volta delineati i limiti esterni, occorre valutare i limiti interni: i poteri dei rispettivi giudici nell’ambito delle rispettive giurisdizioni.

Giudice ordinario

La Costituzione sembra ammettere che il giudice ordinario possa annullare l’atto amministrativo, ma serve una legge che attribuisca il potere processuale al giudice ordinario, cioè i limiti interni alla giurisdizione sono definiti dalla legge, la legge deve individuare i poteri che ciascun giudice può esercitare nell’ambito della propria giurisdizione.

Dunque, in assenza di una legge che autorizzi espressamente il giudice ordinario all’annullamento dell’atto, i poteri esercitabili da quest’ultimo sono quelli previsti dall’ART. 4 della legge abolitrice del contenzioso: il giudice ordinario non può annullare, revocare o modificare l’atto amministrativo, può solo:

• Applicarlo se conforme alla legge
• Disapplicarlo se non è conforme alla legge

Di conseguenza:

• Se la legge prevede espressamente il potere di annullamento dei provvedimenti amministrativi, il giudice ordinario può pronunciarsi (es. il giudice può esercitare i propri poteri costitutivi sui provvedimenti dell’autorità garante in materia di riservatezza dei dati personali)
• Se la legge non prevede espressamente il potere di annullamento, il giudice ordinario deve limitarsi a disapplicare o applicare il provvedimento amministrativo, non avendo alcun potere di annullamento o modifica

I limiti valgono però solo nei confronti dell’atto, che è espressione del potere, ma non nei confronti della amministrazione in sé (lo vedremo al secondo semestre).

Giudice amministrativo

Il potere principale del giudice amministrativo è sempre stato l’annullamento dell’atto. Il modello di riparto di giurisdizione implica che:

• Giudice ordinario: diritti soggettivi e non può annullare l’atto
• Giudice amministrativo: interessi legittimi e potere di annullamento dell’atto amministrativo

Questa impostazione del problema ha generato la necessità di individuare il criterio utile ai fini del riparto di giurisdizione, che:

• Per un certo periodo, il criterio del “petitum” si individua il giudice competente sulla base della domanda giudiziale [annullamento: giudice amministrativo/risarcimento: giudice ordinario].

Problema: ipotetico conflitto tra giudicati, si rischiava che, formulando le due azioni ai due giudici diversi, era possibile che i due giudici arrivassero a conclusioni opposte, dando luogo a un conflitto tra giudicati: due sentenze, espressione di due giurisdizioni diverse, in conflitto tra loro.

Per risolvere questo problema si passa ad un altro criterio. A partire dalla sentenza cd. “concordato tra Consiglio di Stato [presieduta da Santi Romano] e Cassazione [presieduta da D’Amelio]” (1929) [a partire dal 1877 il riparto di giurisdizione viene affidata alla corte di cassazione che divenne giudice che deve dirimere le controversie relative alla giurisdizione, e poi venne istituita la IV sezione del consiglio di stato quindi diviene un organo che distingue la giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo] il criterio della “causa petendi”, si individua il giudice competente sulla base della situazione giuridica soggettiva lesa, dunque sulla ragione giustificatrice della domanda, in modo che:

• Se si lamenta lesione di diritto soggettivo (“assenza di potere”): giudice ordinario
• Se si lamenta lesione di interesse legittimo (“carenza di potere”): giudice amministrativo

In realtà alla fine al giudice amministrativo prima (con il criterio del “petitum”) potevo chiedere solo l’annullamento dell’atto, quindi tutto il problema veniva risolto con l’azione della pregiudizialità: chiedo prima l’annullamento dell’atto al giudice amministrativo, ottengo la riespansione del diritto e mi rivolgo al giudice ordinario.

Quindi è vero che la distinzione si basa sulla distinzione di situazioni giuridiche soggettive, e che quindi il riparto di giurisdizione si fonda sulla diversa natura delle diverse situazioni giuridiche soggettive e quindi sulla diversa causa petendi, ma è anche vero che la possibilità di chiedere solo al giudice amministrativo la sola azione di annullamento semplifica enormemente il riparto.

La via della giurisdizione amministrativa era immediata: mi rivolgo al giudice amministrativo per l’annullamento dell’atto, quest’ultimo ha solo questo potere dinanzi a questo atto. Quindi è vero che si può incorrere in conflitti tra giudicati, ma questo rischio conflitto si poteva risolvere con la pregiudiziale: prima vado dal giudice amministrativo e poi dal giudice ordinario, così non rischio che i due giudici entrino in conflitto tra loro, ma ai due giudici chiedo cose diverse. Quindi il criterio del petitum poggiava sulla realistica percezione che solo il giudice amministrativo poteva annullare l’atto amministrativo e al giudice amministrativo potevo chiedere solo l’annullamento dell’atto. La pregiudiziale diventa un modo per evitare il rischio del conflitto tra giudicati.

La questione rimane immutata fino alla sentenza 500/1999. Perché dal 1949 al 1999 sono caratterizzati non tanto da una ricognizione dei poteri processuali, perché questi alla fine dovevano essere necessariamente definiti dalla legge, quanto su una riflessione sull’interesse legittimo, e quindi sulla necessità di ampliare i poteri del giudice amministrativo in considerazione della maggiore dignità che si vuole riconoscere agli interessi legittimi.

Unità e pluralità delle giurisdizioni

Art. 102 Cost. fa riferimento al modello di giurisdizione unica, vietando giudici straordinari. In realtà la questione è facilmente risolvibile, in quanto la stessa costituzione attribuisce al Consiglio di Stato e alla corte dei conti giurisdizione amministrativa e contabile, quindi ammette implicitamente una tripartizione in:

• Giurisdizione amministrativa
• Giurisdizione contabile
• Giurisdizione ordinaria

Nei confronti delle sentenze della Corte dei conti e del consiglio di Stato la Cassazione non esercita la sua funzione di normofilachia, formulazione dei principi di diritto di applicazione conforme da parte di tutti i giudici. Il ricorso in cassazione, in questi casi, è ammesso per le sole questioni inerenti alla giurisdizione.

La ragione per la quale si ammette il doppio modello di giurisdizione è legata alla natura speciale del giudice amministrativo.

• Genus: Giudice ordinario, generalità della tutela [tutela risarcitoria]
• Specie: Giudice amministrativo, giudice che si occupa solo dell’annullamento dell’atto, in quanto unico giudice che può esercitare il sindacato sulla legittimità del provvedimento

Questo sistema entra in crisi con la tutela risarcitoria dell’interesse legittimo.

Le norme costituzionali si distinguono in due gruppi:

1. Art. 24 e art. 113: diritto di difesa generale da parte del privato nei confronti della PA

• Art. 24: prevede che il diritto di difesa si possa articolare nella tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
• Art. 113: che per tutti gli altri della PA debba essere sempre ammessa la tutela giurisdizionale per la tutela dei diritti e degli interessi legittimi

La costituzione accoglie una nozione di interesse legittimo distante rispetto alla nozione “processuale”: nel momento in cui si ammette che il diritto di difesa si articoli in:

• Diritti soggettivi
• Interessi legittimi

si ammette una equi-ordinazione tra le due categorie, che fa venir meno la qualificazione meramente processuale dell’interesse, cioè la nozione processuale dell’interesse legittimo non coincide più con la nozione che invece si può ricavare dalla costituzione e in particolare dall’art 24 cost. Infatti, proprio nella costituzione (che per un verso sembra consolidare il sistema di fine ‘800) si può rinvenire, al contrario, un sistema di giustizia amministrativa più evoluto. La costituzione infatti ha una duplice tendenza:

• Conferma un sistema già consolidato
• Promuove un riordino e un’evoluzione del sistema di giustizia amministrativa, proprio partendo dalla qualificazione dell’interesse legittimo come uno degli aspetti del diritto di difesa

La costituzione non si limita ad affermare la forza dell’interesse legittimo e la sua consistenza sul piano sostanziale, ma soprattutto detta una serie di disposizioni dalle quali si ricava il modello di giustizia amministrativa. Le forme della giurisdizione amministrativa sono:

• Giurisdizione generale di legittimità: il giudice amministrativo verifica la conformità dell’atto rispetto alla legge; ha ad oggetto solo la tutela di interessi legittimi; quindi il giudice esercita un certo tipo di sindacato su determinate situazioni giuridiche soggettive.
• Giurisdizione esclusiva: il giudice amministrativo conosce degli interessi legittimi e, in alcune materie espressamente previste nella legge, anche di diritti soggettivi; il giudice esercita un sindacato su determinate situazioni giuridiche soggettive come diritti e interessi. Queste due forme trovano conferma e fondamento nella costituzione.
• Giurisdizione di merito: caso in cui i poteri processuali riconosciuti al giudice amministrativo siano tanto ampi da consentire al giudice una valutazione sull’opportunità dell’atto (con possibilità di modifica di quest’ultimo); a prescindere dalla situazione giuridica soggettiva del sindacato, il giudice esercita poteri più penetranti.

Il sistema di giustizia amministrativa come definito dalla Costituzione implica un modello di riparto di giurisdizione basato sulla distinzione tra:

• Diritti soggettivi: giudice ordinario, con possibilità di pronunciarsi anche sull’annullamento dell’atto laddove la legge gli attribuisca espressamente tale potere
• Interessi legittimi: giudice amministrativo, con possibilità di occuparsi anche di diritti soggettivi nei casi espressamente previsti dalla legge

Corte Costituzionale, sent. 204/2004: esclude che il riparto di giurisdizione nel nostro ordinamento si possa fondare sulle materie; la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su determinate materie ha carattere eccezionale ed è giustificata dall’intreccio tra le situazioni giuridiche soggettive coinvolte.