Appunti giustizia amministrativa

Giustizia amministrativa: appunti del 12/10/15

Introduzione alla giustizia amministrativa

La giustizia amministrativa viene vista come la disciplina sulla demolizione dell'atto amministrativo. Il giudice amministrativo è colui che demolisce/annulla l'atto amministrativo; nel senso che evidenzia le irregolarità dell'atto amministrativo e ne inibisce l'efficacia.

Confronto tra giudice amministrativo e giudice civile

Vs giudice civile: in seguito ad un incidente permette di ottenere il risarcimento del danno. Il giudice civile è colui che accerta un diritto; dice se il richiedente ha un diritto (quindi attesta la legittimità) e dà un quantum nel caso del risarcimento del danno. Ad esempio, nel caso in cui venga violata la recinzione di una proprietà, si ha diritto a un risarcimento del danno; questo compete al giudice civile che dà esecuzione alla sentenza.

Sentenze demolitrici del giudice amministrativo

Invece si parla di sentenze demolitrici del giudice amministrativo; perché il giudice amministrativo si limita ad annullare il provvedimento. Il giudice amministrativo presenta delle particolarità rispetto al giudice civile. Il giudice amministrativo ha il compito di valutare la legittimità o meno dell'atto amministrativo.

Beneficio per il cittadino

Questione: qual è allora il beneficio del cittadino di rivolgersi al giudice amministrativo? Se il cittadino decide di adire il giudice amministrativo rispetto al giudice civile, cosa ne ricava?

Nel caso di giudizio amministrativo, i vizi dell'atto che portano al rigetto della domanda non fanno sì che il cittadino ottenga immediatamente il titolo per l'autorizzazione a costruire. Ma attraverso il giudizio amministrativo si fa in modo che la PA conformi il suo comportamento alla decisione del giudice amministrativo; e quindi la PA è obbligata a esaminare le ragioni e provvedere alla richiesta. Sul provvedimento pendente, la PA si deve ripronunciare ex novo.

Ricorso al TAR

Es. diniego di costruire per un vincolo paesaggistico (vincolo assoluto); con il ricorso al TAR non viene riaccertato di nuovo il vincolo paesaggistico, però la PA può nuovamente rigettare la domanda sulla base di altre valutazioni (che sono diverse da quelle del primo rigetto).

• Riesame dell'istanza originaria (se emergono nuovi elementi)
• Oppure un mero chiarimento del TAR ed emissione del titolo edilizio

Con il giudizio amministrativo consegue l'obbligo in capo all'amministrazione di riesaminare gli aspetti procedurali, non l'ottenimento del titolo da parte del cittadino! Nella riesamina vengono presi in considerazione elementi diversi, che però potrebbe portare comunque al rigetto della domanda.

Inesauribilità della PA

• Giurisdizione di legittimità: attività di sindacato della PA sugli aspetti di legittimità demolitoria - esempio tipico è l'azione di annullamento.
• Giurisdizione di merito: tipo di attività che non si limita a valutare o meno la legittimità del provvedimento oggetto di censura, ma produce una sentenza che entra nel merito della questione e si sostituisce all'attività amministrativa. Esempio tipico di giurisdizione di merito: giudizio elettorale.

Giurisdizione di legittimità e di merito

Il giudice amministrativo non solo annulla l'atto, ma corregge l'esito (accerta che il numero dei voti è errato e lo corregge). Nel giudizio di legittimità, il giudice si rende conto che il computo dei voti è errato, per cui riunisce la commissione elettorale per riassegnare i voti. Invece, nel giudizio di merito, il giudice supera il problema dicendo che Tizio/Caio deve essere eletto.

Ulteriori ipotesi di giurisdizione

Giudizio di ottemperanza (art 134 codice del processo amministrativo): a fronte di una sentenza emessa dal giudice amministrativo, la PA ha l'obbligo di conformarsi; se non lo fa, il cittadino può chiedere l'ottemperanza della sentenza con l'emanazione di un commissario ad acta.

Altri tipi di giurisdizione estesi al merito:

• Atti e iterazioni in materia elettorale
• Sanzioni pecuniarie
• Contestazioni sui confini degli enti territoriali
• Diniego al rilascio di nulla osta cinematografici

Giurisdizione esclusiva

Giurisdizione esclusiva (art 133 codice processo amministrativo): il giudice amministrativo è tenuto a conoscere (anche a fini risarcitori) di questioni legate a diritti soggettivi e interessi legittimi. Es. materia urbanistica: convenzioni urbanistiche sono atti che disciplinano i rapporti tra privato e PA in materia urbanistica. L'ambito della convenzione dura 10 anni, per cui in questo arco di tempo il cittadino decide di non costruire più e la PA deve restituire l'acconto iniziale. Se la PA non provvede a risarcire gli oneri di costruzione, il privato può agire davanti al giudice amministrativo per chiedere la restituzione. Questo è un ambito legato ai diritti soggettivi.

Appunti del 16/10/15

Struttura del ricorso amministrativo

Prima parte: caratteri del ricorso

Struttura generale

Organo cui il ricorso si rivolge:

• Es. ricorso davanti al giudice amministrativo; ricorso davanti al TAR, ma non un TAR qualunque; si tratta del TAR regione Lombardia (Mi).

In ogni corte d'appello esiste una sede del tribunale amministrativo regionale. Dall'indicazione nel ricorso TAR Lombardia Mi si esplicita la valenza di natura territoriale.

Amministrazioni coinvolte

Es. ricorso per annullamento (legittimità); ente all'interno del circondario della corte d'appello di Milano. Il provvedimento emanato è stato impugnato da un ente interno al circondario. Questo non è un elemento sufficiente. Ciò che rileva è l'effetto che l'atto emana.

Esempio di provvedimento

Es. atti assunti dal responsabile della protezione civile o enti regionali/comunali/provinciali. Es. la richiesta di autorizzazione per la costruzione di un albergo è deputata sempre al comune interessato all'evento. Es. provvedimento di rilascio di titolo edilizio assunto dal comune di Varese; ma gli effetti si hanno sul territorio della città e provincia di Varese; in questo caso la competenza a impugnare spetta al TAR di Milano. La competenza è del TAR di Milano per un provvedimento che produce effetti a Varese.

Disposizioni del codice del processo amministrativo

Tutti gli atti assunti in forza della protezione civile sono impugnati davanti al TAR Lazio. Quindi c'è una regola generale con variazioni.

Competenza del TAR Lombardia Mi

Competenza per l'impugnazione di provvedimento che riguarda l'annullamento di un provvedimento di un organo interno al circondario.

Ricorso: tutti gli atti oltre all'organo giurisdizionale

Occorre chiarire quale tipo di atto. Il processo amministrativo può riguardare il ricorso, ma anche memorie (memorie per la camera di consiglio, udienza di merito), istanze, produzione di documenti. Quindi occorre chiarire qual è l'atto.

Aspetti sostanziali del ricorso

• Parti del processo amministrativo: di norma il processo amministrativo si compone di due parti:
  • Ricorrente: parte privata, ma potrebbe essere anche una PA contro un'altra PA.
  • Seconda parte: ente che ha emanato il provvedimento oggetto di impugnazione; la PA contro cui il ricorso è proposto.

+ Sono indicati i soggetti controinteressati: soggetti che hanno un interesse opposto a quello del ricorrente nel giudizio, ovvero coloro che hanno interesse affinché il provvedimento oggetto dell'impugnazione non venga annullato e rimanga efficace.

Esempio di concorso pubblico

Si presentano 10 candidati; vengono svolte le prove; viene nominato Tizio; Caio/Sempronio impugnano il provvedimento di nomina di Tizio-ricorso con il quale chiedono l'annullamento dell'atto di nomina. Il Codice amministrativo: il ricorso deve essere proposto e notificato all'amministrazione che ha emanato l'atto e ai controinteressati. In questo caso il controinteressato è il vincitore del concorso, che non ha interesse all'annullamento dell'atto, bensì al mantenimento dell'atto; ha la possibilità di difendersi e proporre nel corso del giudizio difese analoghe a quelle che propone la PA.

Appalto di lavoro

Vince l'impresa A; viene esclusa l'impresa B; l'impresa B propone ricorso e notifica l'atto alla società che ha vinto la gara. L'impresa B ha interesse perché l'atto venga annullato. L'impresa A ha interesse perché la situazione rimanga inalterata. Controinteressato: interesse opposto a quello del ricorrente; mantenere la situazione nel momento in cui è stato emanato il provvedimento.

Parti del processo amministrativo

• Ricorrente privato: vengono riportati nell'atto tutti gli estremi.
• Se si tratta di persona giuridica occorre indicare tutti gli estremi:
  • Società
  • Legale rappresentante

Nel ricorso devono essere indicati i dati anagrafici per individuare il soggetto ricorrente, nonché i nomi dei legali che assistono il ricorrente. Nel giudizio amministrativo è necessaria l'assistenza legale. Deve essere indicato il domicilio del legale; quindi non il domicilio presso l'azienda ma presso lo studio legale. Questo è importante per la notifica di tutti gli atti del processo e della notifica della sentenza che conclude il giudizio.

Se la sentenza o l'ordinanza viene notificata al domicilio del legale decorrono i termini brevi per l'eventuale impugnazione. Se la sentenza non viene notificata o viene notificata per errore solo alla sede legale della società non decorrono i termini brevi ma ordinari di 6 mesi. Nel ricorso deve essere presente:

• Il riferimento alla PA che ha emanato l'atto
• I controinteressati
• La procura alle liti (margine): delega dove il soggetto ricorrente o le parti che vogliono stare in giudizio delegano il proprio legale ad assisterli in quel giudizio e proporre atti che si rendono necessari in quel giudizio. Anche nella procura occorre il nome del legale e lo studio relativo.

Seconda parte relativa all'atto

In questo caso si parla di una tipica azione di annullamento. Per l'annullamento deve essere riportato o riportati gli atti che vengono impugnati.

Esempio di gara d'appalto

Viene impugnato il provvedimento finale: atto finale di aggiudicazione definitiva o approvazione della graduatoria per la nomina del direttore generale. L'atto conclusivo deve essere riportato in maniera chiara in modo tale che non ci siano dubbi sull'oggetto dell'impugnazione.

Gli atti della PA contengono un numero di protocollo, quindi devono essere indicati:

• Numero di protocollo
• Data d'emissione

Il numero di protocollo è necessario per riconoscere l'atto. La data d'emissione in cui è venuto a conoscenza il ricorrente è importante ai fini della decorrenza del termine dell'impugnazione. Deve essere proposto ricorso per annullamento entro il termine decadenziale di 60 gg che decorrono:

• Dal momento in cui l'atto è stato inviato personalmente al ricorrente
• Dal momento in cui l'atto viene pubblicato su bollettino ufficiale o su sito

Occorre indicare l'oggetto dell'atto. Tutti i provvedimenti amministrativi hanno un oggetto, che riguarda i contenuti dell'atto da impugnare.

Concorso pubblico

Oltre al provvedimento finale di aggiudicazione, conclusivo del procedimento amministrativo devono essere indicati gli atti che sono connessi al procedimento (es. bando, se vi è interesse ad impugnarlo). Nel ricorso devono essere indicati atti istruttori, pareri richiesti, provvedimenti di aggiudicazione parziale, quindi tutti gli atti che caratterizzano il procedimento.

Facoltà non presente in tutti i ricorsi

Avviso segnaletico previa sospensione delle misure cautelari previa sospensione dell'atto. La richiesta delle misure cautelari ci può essere o meno.

Se i processi fossero sempre efficienti, non sarebbero necessarie misure cautelari. Le misure cautelari servono nel momento in cui il processo non si può concludere in tempi ravvicinati, ma necessita di tempistiche diverse. Se però sussistono i presupposti per attendere l'esito del ricorso, è inutile presentare misure cautelari.

Effetti delle misure cautelari

Se gli effetti incidono immediatamente nella sfera giuridica del ricorrente, non è necessaria una misura cautelare.

Es. provvedimento d'esproprio: solo la presentazione del ricorso, senza misure cautelari, permette di procedere all'esproprio; la sola presentazione del ricorso non blocca l'efficacia del procedimento amministrativo d'esproprio.

La misura cautelare è necessaria nel momento in cui gli effetti dei provvedimenti impugnati incidono in maniera irreparabile sul cittadino. Es. provvedimento d'esproprio; non incide direttamente sul cittadino se non per aspetti economici.

Gara d'appalto

Caso di impugnazione degli atti per un danno che subisce un terzo classificato di natura economica - risarcimento del danno. L'impresa che partecipa alla gara ha interesse a impugnare e chiedere la sospensione dell'atto. Ci possono essere ripercussioni significative sull'attività d'impresa.

Es. diniego del rilascio del permesso di costruire; necessaria la richiesta di impugnazione.

Procedura d'esproprio

La procedura d'esproprio ha fasi intermedie; il provvedimento più lesivo di tutti è il decreto d'esproprio, la comunicazione con cui l'amministrazione dice che in 10 gg si immetterà nella proprietà privata. Prima di questa fase lesiva, vi sono atti intermedi.

Es. approvazione parcheggio/opera pubblica: l'efficacia di quel provvedimento si ha con una procedura espropriativa:

• Avviso di avvio del procedimento
• Approvazione da parte dell'amministrazione del progetto (il comune comunica e approva il progetto)
• Emanazione del provvedimento d'occupazione
• Comunicazione al cittadino che dopo 10 gg avranno inizio i lavori

Tra l'approvazione del progetto e il decreto di approvazione possono decorrere diversi mesi/anni. Si ha un ampio periodo temporale in cui non si sa se l'amministrazione alla fine manterrà l'esproprio. Rimane sempre la capacità dell'amministrazione di annullare i propri atti. Gli atti relativi all'approvazione del progetto potrebbero inficiare sul giudizio relativo all'esproprio.

Es. se si riscontrano vizi nelle scelte di realizzare il parcheggio, occorre impugnare il progetto; il primo atto non riguarda le misure cautelari. Il primo atto è il ricorso contro l'approvazione del progetto e poi il decreto d'esproprio con atto di motivi aggiunti, sempre nello stesso ricorso originario. All'interno dello stesso ricorso è possibile aggiungere nuovi motivi: atto di motivi aggiunti in cui si impugnano nuovi atti. Le misure cautelari si chiedono in ragione dei reali effetti che ci saranno sul cittadino. Solo se c'è necessità. Si tratta di una parte facoltativa in ragione di situazioni oggettive.

Composizione del ricorso

Nel ricorso vengono elencati gli atti impugnati. Il ricorso si compone di due parti:

• Parte in fatto
• Parte in diritto

Parte in fatto

La parte in fatto viene esplicitata per il giudice tutte le situazioni concrete; è la narrazione dei fatti. Es. ricorrente, proprietario dell'area ha proposto comunicazione di avvio del procedimento; il comune ha approvato il progetto; il progetto viene approvato in un giorno; il cittadino ha presentato osservazioni; viene emanato il decreto d'esproprio. La situazione della parte in fatto è la prima parte di indicazione degli atti. La parte in fatto serve per giustificare gli aspetti significativi per rendere più comprensibile al giudice la parte in diritto.

Parte in diritto

Parte in diritto: motivi di impugnazione/censure degli atti; i possibili profili di illegittimità che riguardano gli atti oggetto dell'impugnazione.

Vizi dell'atto amministrativo

• Violazioni di legge
• Incompetenza
• Eccesso di potere

Concretamente i vizi sono esplicitati attraverso motivi (uno o più motivi). Nel ricorso sono indicati tutti i vizi dell'atto amministrativo. In caso di mancata partecipazione del cittadino, i provvedimenti sono affetti dalla violazione dell'art 7. Come si struttura il motivo di diritto? Come si rappresenta al giudice la violazione dell'art 7 o violazione di altre norme? Lo si rappresenta dando indicazione di quello che dice la legge. Art 7 CPA dice che deve essere comunicato l'avvio del procedimento. Questo perché il provvedimento ablatorio espropriativo lede la proprietà privata.

Richiamo della norma

Tesi contenute nel richiamo della norma e considerazioni generali trovano conferma in precedenti giurisprudenziali. Nei procedimenti d'esproprio è fondamentale avere la comunicazione di avvio del procedimento a conferma dei procedimenti giurisprudenziali. Ulteriori motivi di diritto, violazioni. Distinzione dei possibili vizi dell'atto amministrativo.

Se violazione dell'art 7, nel ricorso si tratterà la violazione dell'art 7. Se si rilevano altri vizi dell'atto, ci saranno tanti motivi.