Appunti di Giustizia amministrativa

L'AZIONE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

1. Le condizioni generali per l'azione nel processo amministrativo

Tradizionalmente, per il processo amm. dottrina e giurisp. richiamano, come condizioni generali per l'azione, l'interesse a ricorrere e la legittimazione a ricorrere in capo a chi promuova il giudizio (=ricorrente). Sono 'condizioni generali dell'azione' perché il giudice, verificata la valida instaurazione del processo, deve accertare la loro sussistenza al fine di poter procedere all'esame del merito della domanda.

La revisione maturata, da oltre 50 anni, nella dottrina del processo civile sulle nozioni d'interesse ad agire e di legittimazione ad agire non sembra aver inciso particolarmente sulla posizione di dottrina e giurisp. sul processo amm., con la conseguenza che oggi le conclusioni correnti rispetto al processo amm. risultano distanti da quelle raggiunte per il processo civile. Sarebbe interessante valutare come gli sviluppi

della riflessione sulle condizioni dell'azione nel processo civile possano incidere sui caratteri del processo amm.; poiché però la giurisp. amm. è tuttora ferma nelle sue posizioni e la stessa dottrina sul processo amm. non sembra ancora riuscita a elaborare in alternativa una sistematica condivisa, qui riproponiamo l'impostazione tradizionale. a) La legittimazione a ricorrere è ricondotta in genere alla titolarità di posizioni d'interesse qualificato: interesse legittimo (ivi compreso l'interesse collettivo) o anche diritto soggettivo nel caso della giurisdizione esclusiva. Nel cpa talvolta queste posizioni sono designate in modo generico col riferimento a una situazione d'"interesse" (v. art. 31.1: "chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo della P.A. di provvedere"): dal contesto si desume, però, che si tratta sempre di un interesse 'qualificato'. La

legittimazione a ricorrere è interpretata dalla giurisp. amm. non come affermazione della titolarità della posizione qualificata necessaria ai fini del ricorso (ossia, di regola, l'interesse legittimo, nei casi di giurisdizione esclusiva anche il diritto soggettivo), ma come effettiva titolarità di tale posizione. La divergenza rispetto alla giurisp. civ. è evidente e d'altra parte la stessa Cass. ne ha dovuto prendere atto (Cass. SU 20820/2019).

Di conseguenza il giudice amm., quando accerta che il ricorrente non è titolare di tale posizione qualificata, dichiara il ricorso inammissibile, e non infondato.

In tal modo la pronuncia d'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere non è semplicemente una pronuncia di rito, come si potrebbe concludere trattandosi di pronuncia sulle condizioni dell'azione, ma comporta un accertamento negativo di una posizione soggettiva d'ordine sostanziale.

(considerazioni analoghe potrebbero valere anche per la pronuncia d'inammissibilità per difetto d'interesse). Di conseguenza, per alcuni aspetti, come l'idoneità del giudicato a produrre effetti 'esterni' al processo, è stata assimilata alle pronunce di merito.

La legittimazione a ricorrere nel processo amm. va ricondotta, di regola, alla tutela di disposizioni qualificate. In alcune ipotesi, però, la legittimazione a ricorrere è costituita semplicemente da una condizione formale del ricorrente, e non dall'affermazione o dalla titolarità di un interesse qualificato. Ciò si verifica, in particolare, nel caso delle azioni popolari, per cui la legittimazione a ricorrere s'identifica con la qualità generica di cittadino, o con l'iscrizione nelle liste elettorali di un determinato Comune (v., per le azioni che sarebbero di spettanza del Comune, quanto dispone l'art. 9 d.lgs. 267/2000). Queste azioni si

riscontrano in particolare nel contenzioso elettorale: l'attribuzione dell'alegittimazione a ricorrere a ciascun elettore attua un'esigenza essenziale per un ordinamento democratico, di garanzia della legalità nelle operazioni elettorali (v. art. 130.1 c.p.a.). Alle azioni popolari sono accostate alcune previsioni, introdotte negli ultimi decenni, sulla tutela d'interessi diffusi. In tali ipotesi, la legittimazione a ricorrere è talvolta attribuita direttamente dalla legge ad associazioni operanti nel settore, identificate sulla base di criteri oggettivi (v. art. 18 L. 349/1986, per i ricorsi in materia ambientale; art. 146.12 d.lgs. 42/2004, per i ricorsi contro le autorizzazioni paesistiche; per una soluzione affine, v. art. 11 L. 266/1991, sul diritto d'accesso in materia di volontariato). In questo modo la legge non ha trasformato gli interessi diffusi in interessi legittimi delle associazioni in questione: ha invece inteso assegnare alle associazioni una

particolare legittimazione ad agire. La rilevanza riconosciuta a certe associazioni ai fini della legittimazione a ricorrere a tutela degli interessi diffusi può richiamare, per alcuni profili, la situazione che è già esaminata circa la tutela degli interessi collettivi: anche in presenza d'interessi collettivi frequentemente ad agire è l'associazione che rappresenta gli interessi della categoria in questione. I 2 modelli, però, presentano divergenze sostanziali. In particolare, nel caso dell'interesse collettivo la legittimazione riconosciuta all'associazione si cumula con quella del singolo appartenente alla categoria interessata: è perciò una legittimazione 'aggiuntiva', dato che ciascun appartenente alla categoria può ricorrere autonomamente, a tutela del proprio interesse legittimo. Invece nel caso dell'interesse diffuso la legittimazione dell'associazione non è fungibile con quella del singolo,

perché l'interesse diffuso riguarda la generalità dei soggetti e pertanto non ha un titolare individuale. L'attribuzione della legittimazione a ricorrere ad alcune associazioni qualificate vale appunto ad evitare che interessi importanti possano rimanere privi d'una garanzia giurisdizionale. Ciò non esclude che in concreto l'atto amministrativo possa risultare idoneo a ledere, oltre a un interesse diffuso, anche un interesse legittimo del singolo (es. il progetto di un'opera che risulti pregiudizievole dal punto di vista ambientale e per la cui realizzazione sia previsto l'esproprio del terreno di un determinato cittadino); in tal caso, oltre all'associazione, può agire in giudizio anche il singolo cittadino (nell'esempio proposto, il proprietario del terreno), che però può proporre ricorso a tutela del suo proprio interesse legittimo. Nella legislazione più recente si riscontra anche una tendenza ad assegnare ad

alcune associazioni di categoria una legittimazione più ampia rispetto alla mera tutela di interessi collettivi: a queste associazioni viene conferito un ruolo 'suppletivo' di portata più generale. Il cd. statuto delle imprese (L. 180/2011), dopo aver assegnato alle associazioni di categoria rappresentate in almeno 5 camere di commercio o nel Cnel la legittimazione a ricorrere a tutela degli interessi della "generalità dei soggetti appartenenti alla categoria", ha stabilito che l'azione può essere proposta anche "a tutela d'interessi omogenei relativi solo ad alcuni soggetti", ed ha attribuito alle associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale, regionale e provinciale la legittimazione "ad impugnare gli atti amm. lesivi degli interessi diffusi" (art. 4). La disposizione non precisa a quali interessi diffusi debba farsi riferimento, ma il contesto normativo attiene specificamente.alleassociazioni di categoria e agli interessi delle categorie professionali e suggerisce una lettura restrittiva. [rinvio riguardo l'azione per l'efficienza della P.A.] Infine, alcune disp. legislative attribuiscono a determinati organi amm. la possibilità d'impugnare un atto d'una P.A. avanti al Tar, indipendentemente dal coinvolgimento di un loro interesse specifico (cd. legittimazione ex lege). Ad es., a salvaguardia dell'autonomia delle Università, è stato previsto che, nel caso dei loro statuti e regolamenti, il ministro, anziché procedere al controllo amm., se ritenga l'atto illegittimo debba impugnarlo e chiederne l'annullamento in sede giurisdizionale (art. 6 L. 168/1989); in tal modo la verifica della legittimità dello statuto o del regolamento dell'Università è compiuta nella sede più qualificata e con maggiori garanzie di imparzialità. Più di recenteall'Autorità garante della concorrenza e del mercato è stata attribuita la legittimazione a ricorrere contro gli atti "di qualsiasi P.A. pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato" (art.35 d.l. 201/2011, conv. in L. 214/2011). L'Autorità nazionale anticorruzione "è legittimata ad agire in giudizio per l'impugnazione dei bandi, degli altri atti generali e dei provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture" (art. 211.1°-bis d.lgs. 50/2016 e succ. modif.). Disp. del genere (v. anche art. 52 d.lgs. 446/1997, che attribuisce al Ministro delle finanze la legittimazione a impugnare i regolamenti tributari degli EL), sono sempre più frequenti e secondo una parte della dottrina introdurrebbero nel nostro processo amm. motivi spuri.ispirati a un modello di giurisdizione di diritto oggettivo (ossia, a tutela della legalità, e non di situazioni giuridiche soggettive). Tali disposizioni, però, per il loro carattere derogatorio devono ritenersi tuttora eccezionali. b) Fra le condizioni per l'azione, la figura più controversa è quella dell'interesse a ricorrere. Richiamandosi al principio ex art. 100 c.p.c. la giurisprudenza amministrativa identifica, come condizione generale per l'azione, un interesse a ricorrere, inteso non genericamente nei termini dell'idoneità dell'azione a realizzare il risultato perseguito, ma più specificamente come interesse proprio del ricorrente al conseguimento di una utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) attraverso il processo amministrativo. Mentre nel processo civile l'interesse ad agire rimane in genere sullo sfondo, o tutt'al più, secondo alcune interpretazioni, assume rilevanza solo in casi particolari (come nelcaso dell'azione d'accertamento, o della tutela cautelare), secondo il Cons. Stato nel processo amm. l'interesse a ricorrere assumerebbe sempre una rilevanza concreta, eccettuato forse il caso dell'azione di condanna.