Caso dell'esercitazione di Diritto amministrativo

Il potere di revoca si trasforma in potere di recesso unilaterale, qualora sia stato stipulato in

precedenza un accordo amministrativo convenzionale. Il potere di recesso, infatti, è legato

da un rapporto di species rispetto al potere di revoca della p.a. ed è esercitabile solamente

quando la p.a. ha concluso un accordo, imboccando la via consensuale.

b) Verifica dell’esercizio legittimo del potere di recesso unilaterale nella fattispecie

in esame.

Nel caso di specie, nel 2021, il Comune di Alfa ha stipulato con il Comune di Beta e le altre

amministrazioni locali, un accordo amministrativo ai sensi dell’art. 15 l. 241/1990, per

mezzo del quale, il Comune di Alfa aveva ricevuto l’assenso alla realizzazione dell’opera di

un nuovo viadotto idoneo a reggere i grandi flussi di traffico su gomma. In particolare, il

Comune di Beta, si era impegnato, ricadendo una delle due parti del nuovo viadotto sul suo

territorio, a rilasciare per la parte di sua competenza le autorizzazioni necessarie nonché a

provvedere, in futuro, alla manutenzione della stessa. Le amministrazioni pubbliche hanno

pertanto stipulato correttamente un accordo tra loro, ai sensi dell’art. 15 l. 241/1990.

Successivamente, tuttavia, il Comune di Beta ha adottato e comunicato una delibera, in data

30/09/2024, con la quale ha espresso la volontà di recedere dall’accordo stipulato nel 2021.

La delibera era motivata dalla considerazione che la costruzione del viadotto, non fosse più

vantaggiosa per la comunità di riferimento, in quanto l'amministrazione regionale aveva

costruito una nuova infrastruttura di trasporto su rotaia che aveva cambiato le esigenze di

viabilità e la situazione del traffico su gomma nell'area in questione.

La decisione del Comune di Beta sembra essere diretta conseguenza del ritardo

nell’esecuzione dell’accordo, una situazione di fatto che potrebbe aver portato a un

mutamento dell’interesse pubblico, ai sensi dell’art. 11 comma 4, l. 241/1990.

Per poter determinare se il Comune di Beta, abbia o meno esercitato legittimamente il

proprio diritto di recesso dall’accordo ai sensi dell’art. 11 comma 4, si deve innanzitutto

verificare se fossero o meno intervenuti i cd. “sopravvenuti motivi di pubblico interesse”.

Il Comune di Beta, asserendo che le condizioni di viabilità e le esigenze di traffico fossero

cambiate a causa della realizzazione di una nuova infrastruttura di trasporto su rotaia da

parte dell'amministrazione regionale, potrebbe aver esercitato legittimamente il proprio

diritto di recesso. Questo sarebbe valido se i mutamenti in questione avessero effettivamente

reso l'accordo originale non più vantaggioso o adeguato alla comunità e al contesto generale

dei pubblici interessi di tutte le parti coinvolte, e non vi fossero altri mezzi per poter

adeguare l'accordo alle nuove circostanze.

Tuttavia, nel caso di specie, il Comune di Beta, nel motivare il proprio recesso, ha

considerato solamente le esigenze del proprio Comune e gli eventuali svantaggi del progetto

del viadotto in seguito alla costruzione della nuova infrastruttura su rotaia, tralasciando del

tutto la finalità comune a tutte le parti pubbliche dell’accordo, che era quella di alleggerire i

flussi di traffico veicolare sul proprio territorio. La motivazione adottata nella delibera del

Consiglio comunale di Beta è stata dunque incompleta ed erronea nella valutazione degli

interessi pubblici. È quindi possibile che l'esercizio del recesso venga considerato illegittimo

se non vengono presi in considerazione gli effetti e i potenziali vantaggi di un interesse

pubblico più ampio, ed in particolari di quello di tutti gli altri partecipanti all’accordo.

Un ulteriore problematica si pone in ordine alla notifica della delibera del Consiglio

comunale di Beta, la quale in data 30/09/2024 è stata adottata e comunicata unicamente nei

riguardi del Comune di Alfa, omettendo del tutto di manifestare la propria volontà di

recedere anche agli altri partecipanti all’accordo del 2021, ignorando il loro interesse al

mantenimento o alla modifica concordata dell’originario accordo.

La mancata notifica del recesso unilaterale dall’accordo originale riflette un ulteriore vizio

di cui è inficiata la delibera del Consiglio comunale di Beta.

In conclusione, sia la motivazione adottata che la carenza nella notificazione della delibera,

possono essere considerata anche una lesione ai principi di trasparenza e di leale di

collaborazione tra pubbliche amministrazioni, in quanto la solo notifica al comune di Alfa e

il solo riferimento all’alleggerimento del traffico veicolare nel solo territorio del Comune di

Beta non basta a giustificare né la mancata partecipazione di tutti i partecipanti all’ipotesi di

modifica dell’accordo né alla mancata verifica puntuale dei pubblici interessi in gioco, che

dovevano essere eventualmente riverificati nel loro insieme.

Come già sopra menzionato, l’art. 3 l. 241/1990 si applica anche agli accordi amministrativi

tra enti pubblici, sui quali vige l’obbligo di motivazione. In questo caso, l’obbligo di

motivazione risulta carente con la conseguente lesione di tale norma di principio.

c) Vie di tutela procedimentali esperibili dal Comune di Alfa e dalle altre

amministrazioni comunali e provinciale coinvolte.

L’accordo amministrativo plurilaterale stipulato dalle pubbliche amministrazioni è stato

violato dal Comune di Beta, per mancanza di motivazione e notifica della delibera

manifestante il recesso a tutte le parti. Il Comune di Alfa e le altre amministrazioni comunali

e provinciale coinvolte possono ora tutelarsi per mezzo dei seguenti strumenti:

aa) Azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 d. lgs. 104/2010.

L’art. 29 d. lgs. 104/2010 prevede l’azione di annullamento per violazione di legge,

proponibile nel termine di decadenza di sessanta giorni. La violazione di legge comprende: i

casi di vizio di forma dell’atto, il difetto di motivazione o motivazione insufficiente,

inosservanza delle disposizioni relative alla valida costituzione dei collegi, contenuto

illegittimo, difetto di presupposti legali, violazione dei criteri di economicità, efficacia,

trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa e violazione dei principi del giusto

procedimento nonché di leale cooperazione istituzionale (l. 241/1990).

Nel caso di specie, il Consiglio comunale di Beta nell’adottare e comunicare la delibera, non

ha né sufficientemente né correttamente motivato l’esercizio del potere di recesso che le

spettava, violando così l’obbligo di legge di motivare l’atto amministrativo. Inoltre, nella

motivazione addotta il Consiglio non ha considerato, violando i criteri di economicità,

efficacia e leale collaborazione tra amministrazioni, l’interesse pubblico più ampio che ben

poteva beneficiare dalla costruzione dell’infrastruttura prevista nell’accordo. Infine,

violando i criteri di trasparenza e di leale cooperazione, ha omesso di notificare la propria

volontà a tutte le parti coinvolte, che potevano ancora confidare nella riuscita dell'accordo.

Questo ha reso impossibile per le parti la conoscenza di tale decisione.

Per questi motivi, il Comune di Alfa e le altre amministrazioni pubbliche coinvolte, possono

chiedere al giudice amministrativo del T.A.R. competente per la zona in questione,

l’annullamento del provvedimento impugnato. L’art. 34, comma 1, lett. a), l. 241/1990

prevede che in caso di accoglimento del ricorso, il giudice annulli in tutto o in parte il

provvedimento impugnato.

bb) Azione di condanna ai sensi dell’artt. 30 e 133 d. lgs. 104/2010.

Il Comune di Alfa e le altre amministrazioni pubbliche coinvolte, potrebbero poi agire

chiedendo la condanna del Comune di Beta ad un risarcimento per l’esercizio illegittimo del

potere di recesso. L’art. 11, comma 4, l. 241/1990 nonché l’art. 30, comma 2, frase 1 e 2 del

d. lgs. 104/2010 prevedono un obbligo per la parte inadempiente, e al contrario un’azione

per la parte lesa, al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio

dell’attività amministrativa, e nello specifico dall’illegittimo esercizio di recesso unilaterale.

Inoltre, l’art. 11, comma 2, prevede che agli accordi amministrativi si applichino i principi

del Codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Pertanto, se il

risarcimento venisse proposto, sarebbe giustificato dalla violazione dei principi di buona

fede, correttezza e parità di posizione giuridica tra le parti, tutti principi sanciti dal Codice

civile. Questa violazione potrebbe aver causato un danno economico, sia per le spese

sostenute dalla pubblica amministrazione sia per il danno subito dalla collettività, che

legittimamente aspira a condizioni migliorate di viabilità veicolare.

Per poter agire in giudizio con le vie di tutela sopra indicate, ci si deve prima soffermare

sulla questione della giurisdizione competente. All’art. 133 c.1, d. lgs. 104/2010 sono

elencate le materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il quale si occupa,

come indicato al comma 1, lett a) nr. 2, anche delle controversie in materia di formazione,

conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento

amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni. L’art. 30 comma 1, d. lgs.

104/2010 specifica poi, che l’azione di condanna può essere proposta o contestualmente ad

altra azione, o nei casi di giurisdizione esclusiva anche in via autonoma. Il termine di

decadenza per proporre la domanda di risarcimento è di centoventi giorni decorrente dal

giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno

deriva direttamente da questo. Il giudice nella sua attività deve valutare tutte le circostanze

di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, escludere il risarcimento

dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, (art. 30 c. 3).

Inoltre, il comma 5 della stessa norma specifica, che nel caso in cui sia stata proposta azione

di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o,

comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.

Infine, il comma 6, prescrive l’esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo per ogni

domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle

materie

di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi.

Pertanto, nel caso di specie la competenza giurisdizionale per la tutela degli interessi

legittimi e diritti soggettivi del Comune di Alfa e delle altre amministrazioni pubbliche

coinvolte, spetta esclusivamente al giudice amminis