Caso 5 dell'esercitazione di Diritto amministrativo

Gamma S.p.A. Questa circostanza costituisce una palese mancata conformità alla legge, che

avrebbe dovuto essere rilevata già in fase progettuale dal professionista incaricato.

Ai sensi dell’art. 23, comma 6, del DPR n. 380/2001, il Comune ha il potere di intervenire

quando accerta la mancanza delle condizioni richieste dalla legge, notificando all’interessato

l’ordine di non effettuare l’intervento. Nel caso in cui emerga una falsa attestazione da parte

del professionista, il Comune deve inoltre informare l’autorità giudiziaria e il consiglio

dell’ordine professionale competente per avviare i relativi procedimenti di responsabilità

disciplinare.

In aggiunta, l’art. 23, comma 1-bis, introduce una particolare disciplina in presenza di

interessi pubblici sensibili, come la sicurezza pubblica. In tali ipotesi, l’acquisizione di atti o

pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, sono comunque

sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di tecnici

abilitati relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge o dai

regolamenti edilizi, da produrre a corredo della SCIA stessa.

2 Il termine di 30 giorni per l’effettivo avvio delle opere decorre solo dal rilascio di un atto di

assenso esplicito da parte del Comune, e in caso di esito non favorevole, la segnalazione è

priva di effetti, ai sensi dell’art. 23 commi 3 e 4.

Poiché nel caso in esame non è stato emesso alcun atto di assenso, la SCIA presentata dalla

signora Caia deve essere considerata priva di effetti giuridici, in quanto carente dei requisiti

sostanziali richiesti dalla normativa. Tale circostanza la rende giuridicamente inesistente,

con la conseguenza che i termini di controllo previsti dall’art. 19 della legge n. 241/1990

non possono essere applicati. Tuttavia, questa regola si riferisce specificamente ai casi in cui

siano coinvolti interessi pubblici sensibili, e permette di distinguere, almeno nell’ambito

edilizio, tra interessi pubblici “semplici” e quelli “sensibili”, cioè di maggiore rilevanza,

come la sicurezza o la salute collettiva.

Questa distinzione può estendersi anche al di fuori della materia edilizia, trovando

applicazione in modo più generale all’art. 19 della legge n. 241/1990. La giurisprudenza ha

infatti sviluppato una differenziazione tra invalidità e inesistenza degli atti amministrativi,

riconoscendo che, nel caso di interessi pubblici sensibili, l’assenza dei requisiti fondamentali

può determinare una situazione di inesistenza giuridica dell’atto. Di conseguenza, non si

applicano le disposizioni e i termini previsti dalla disciplina della SCIA, rendendo

inopportuno parlare di un atto dotato di effetti giuridici.

Il Consiglio di Stato ha chiarito che, in materia di SCIA, quando mancano i presupposti

sostanziali necessari per l’esercizio dell’attività, la segnalazione risulta priva di efficacia,

giustificando l’intervento tardivo della Pubblica Amministrazione a tutela di interessi

pubblici rilevanti, come la sicurezza e la salute collettiva. Analogamente, la Corte

Costituzionale, con la sentenza n. 45 del 13 marzo 2019, ha sottolineato che la tutela di

interessi pubblici di particolare rilevanza legittima l’amministrazione ad agire anche oltre i

termini ordinari per garantire la salvaguardia della collettività.

Queste pronunce confermano che, in presenza di interessi pubblici sensibili, l’intervento

tardivo della Pubblica Amministrazione è giustificato e necessario per garantire la sicurezza

pubblica e la protezione di beni giuridici di primaria importanza.

2. Impugnazione proposta da Caia

La signora Caia ha impugnato il provvedimento adottato dal Comune di Beta in data 4

novembre 2024, con il quale è stato ordinato il divieto di prosecuzione delle opere edilizie e

la rimozione delle strutture già realizzate. La ricorrente sostiene che tale provvedimento

violi l’art. 19, comma 4, della legge n. 241/1990, in base al quale l’amministrazione può

intervenire in autotutela solo entro i termini stabiliti. In alternativa, la ricorrente ha richiesto

un risarcimento dei danni pari a 450.000 euro, nell’eventualità che il provvedimento venga

confermato come legittimo.

Tuttavia, l’art. 19, comma 4, consente all’amministrazione di agire oltre i termini ordinari

qualora emergano necessità di tutelare interessi pubblici rilevanti e sensibili. Nel caso

concreto, il divieto è stato emesso per garantire la sicurezza pubblica in una zona soggetta a

restrizioni imposte dalla delibera comunale del 2013, che vieta qualsiasi attività edilizia

3 entro 250 metri dal deposito di GPL della Gamma S.p.A., classificata come “zona di elevata

letalità”.

La tutela di un interesse pubblico prevalente, come la sicurezza collettiva, prevale sugli

interessi economici privati. La richiesta di risarcimento è priva di fondamento, poiché il

danno lamentato deriva esclusivamente dalla condotta della signora Caia, che ha avviato i

lavori in violazione dei vincoli normativi e sulla base di una SCIA priva di validità giuridica.

3. Operato della Pubblica Amministrazione

La Pubblica Amministrazione non ha esercitato i poteri di controllo, ordinatori e inibitori, ai

sensi dell’art. 19 co. 3 l. n. 241/1990, nei termini di 30 giorni previsti dall’art. 19, comma 6-

bis. Tuttavia, la società Gamma S.p.A., in qualità di terzo interessato, aveva il diritto di

sollecitare l’amministrazione a svolgere tali controlli ai sensi dell’art. 19, comma 6-ter.

In caso di inerzia, Gamma S.p.A. avrebbe potuto agire contro il silenzio

dell’amministrazione mediante un’azione ai sensi dell’art. 31 del Codice del processo

amministrativo. Nonostante una prima segnalazione sull’irregolarità dell’attività svolta

dall’associazione Alfa, Gamma S.p.A. non ha poi intrapreso ulteriori iniziative per far valere

l’obbligo della P.A. di intervenire.

La Pubblica Amministrazione è intervenuta ai sensi dell’art. 19, comma 4, ma oltre il

termine massimo di 12 mesi previsto per l’adozione dei provvedimenti in autotutela. Tale

norma consente all’amministrazione di agire successivamente al termine ordinario per

tutelare interessi pubblici rilevanti, purché siano soddisfatte tre condizioni: la mancata

conformità dell’attività alla legge, l’esistenza di un interesse pubblico prevalente e il rispetto

di un termine ragionevole.

Nel caso in esame, il provvedimento impugnato può essere considerato un provvedimento di

autorizzazione e, pertanto, soggetto a tale limite temporale, come confermato anche dall’art.

2, comma 3, del D.Lgs. 222/2016 (Decreto SCIA II). Poiché sono trascorsi più di 12 mesi

dall’adozione del provvedimento, esso risulterebbe formalmente illegittimo in base all’art.

19, comma 4, della legge n. 241/1990, e la Pubblica Amministrazione non avrebbe potuto

agire in tal senso. Tuttavia, la tutela della salute e della sicurezza pubblica, qualificandosi

come un interesse pubblico sensibile e prevalente, giustifica comunque l’intervento della

Pubblica Amministrazione anche oltre il termine massimo di 12 mesi. La permanenza

dell’attività edilizia in una zona classificata come “di elevata letalità” avrebbe compromesso

l’incolumità collettiva, e tali interessi devono inevitabilmente prevalere sugli interessi

privati e di eventuali controinteressati. Di conseguenza, l’intervento della Pubblica

Amministrazione, sebbene tardivo, risulta legittimo.

Tuttavia, occorre considerare che la SCIA presentata da Caia è priva di effetti giuridici, in

quanto non conforme ai requisiti sostanziali imposti dalla normativa vigente. Non avendo

prodotto effetti giuridici validi, la SCIA non ha mai generato le condizioni necessarie per

l’applicazione dei termini ordinari di controllo previsti dalla legge.

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III. Prospettive di tutela sostanziale e processuale per il Comune di Beta

1. Legittimità dell’operato della P.A.

La legittimità del provvedimento adottato dal Comune di Beta il 4 novembre 2024 deve

essere valutata alla luce delle disposizioni normative di riferimento, in particolare l’art. 19 e

l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Sebbene l’intervento sia avvenuto oltre il termine

massimo di 12 mesi previsto per l’adozione di provvedimenti in autotutela, tale norma

consente alla Pubblica Amministrazione di agire oltre i termini ordinari qualora sussistano

tre requisiti fondamentali: mancanza di conformità alla legge, esistenza di un interesse

pubblico prevalente e rispetto di un termine ragionevole.

Nel caso specifico, il Comune ha agito per risolvere una situazione di mancata conformità ai

requisiti legali, come previsto dall’art. 23 del DPR n. 380/2001, e per garantire la sicurezza

pubblica in un’area classificata come “zona di elevata letalità”. Secondo l’art. 21-nonies, la

Pubblica Amministrazione può annullare d’ufficio un atto illegittimo in presenza di ragioni

di interesse pubblico, anche oltre i termini, purché l’intervento sia giustificato e

proporzionato. La giurisprudenza ha ribadito che la tutela di beni pubblici fondamentali,

quali la sicurezza, può giustificare provvedimenti tardivi. Nel caso in esame, sebbene la

Gamma S.p.A. non abbia promosso ulteriori azioni per sollecitare l’intervento, l’operato

della P.A. trova giustificazione nella prevalenza dell’interesse pubblico rispetto ai rilievi di

tempestività.

In conclusione, il provvedimento del Comune di Beta volto a impedire la prosecuzione

dell’attività edilizia e a disporre la rimozione delle opere è pienamente legittimo. Esso si

fonda sui presupposti normativi previsti dall’art. 19, comma 4, e dall’art. 21-nonies della

legge n. 241/1990 e sulla necessità di salvaguardare la sicurezza collettiva. La

proporzionalità e la prevalenza dell’interesse pubblico rendono l’intervento conforme al

quadro normativo applicabile.

2. Rigetto della richiesta di risarcimento presentata da Caia

La richiesta di risarcimento danni formulata da Caia per un importo pari a 450.000 euro non

può essere accolta. In primo luogo, manca il nesso causale tra l’operato della P.A. e il danno

lamentato, che risulta imputabile esclusivamente alla condotta della ricorrente. Infatti,

l’intervento è stato avviato in violazione delle disposizioni urbanistiche e delle norme di

sicurezza, senza che fosse stata verificata la compatibilità del progetto con il vincolo

imposto dalla delibera comunale. In secondo luogo, l’art. 30 del Codice del processo

amministrat