Risposte domande frequenti Diritto pubblico

GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE E GIUDIZIO IN VIA PRINCIPALE

Nel giudizio in via incidentale la questione di costituzionalità nasce “dal basso”, all’interno di un

processo in corso davanti a un giudice comune. Il meccanismo è questo: il giudice, chiamato a

decidere una controversia e ad applicare una certa disposizione di legge, nutre un dubbio serio che

quella disposizione sia in contrasto con la Costituzione. Poiché non può né disapplicarla né annullarla

da solo, sospende il giudizio principale e rimette la questione alla Corte costituzionale. Si parla di

giudizio “incidentale” proprio perché la questione di legittimità costituzionale è solo un passaggio

intermedio rispetto all’oggetto originario del processo: il giudice deve risolvere quel dubbio per poter

definire la lite, e la decisione della Corte si rifletterà poi sul prosieguo del giudizio a quo. Il protagonista

di questo circuito è il giudice a quo: può essere qualsiasi giudice, ordinario o speciale, civile, penale o

amministrativo, monocratico o collegiale, purché stia esercitando una funzione giurisdizionale

effettiva. Non sono invece legittimati a sollevare direttamente la questione le parti private, le

pubbliche amministrazioni o organi che non siano in posizione di giudice nel processo principale.

Affinché la Corte possa essere validamente investita, il giudice deve motivare due requisiti: la

rilevanza e la non manifesta infondatezza. La rilevanza significa che l’esito della causa dipende

dall’applicazione della norma sospetta: se la controversia potrebbe comunque essere decisa

prescindendo da quella disposizione, la questione è irrilevante e inammissibile. La non manifesta

infondatezza richiede, invece, una motivazione seria e argomentata del dubbio: il giudice deve

indicare i parametri costituzionali violati e spiegare il nesso logico tra la disciplina contestata e il

contrasto ipotizzato, dopo aver verificato che non sia praticabile un’interpretazione conforme a

Costituzione.

L’atto che introduce il giudizio incidentale è l’ordinanza di rimessione, disciplinata dalla l. cost. n.

1/1948 e dall’art. 23 della l. n. 87/1953. Si tratta di un atto altamente motivato, che deve contenere: la

ricostruzione completa del fatto e del processo principale; l’esatta individuazione della norma da

applicare; il “diritto vivente”, cioè il significato effettivo che la giurisprudenza attribuisce a quella

disposizione; l’illustrazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza, compresa la

dimostrazione di aver vagliato e scartato eventuali interpretazioni conformi. Ricevuta l’ordinanza, la

Corte svolge un primo scrutinio di ammissibilità; se la questione supera questo filtro, si apre il

contraddittorio tra le parti del giudizio a quo (che possono costituirsi, ma non sono indispensabili), il

Governo e, se del caso, la Regione interessata. La decisione della Corte ha sempre carattere oggettivo:

non risolve direttamente la lite, ma si pronuncia sulla norma; spetterà poi al giudice rimettente

definire il processo applicando le indicazioni contenute nella sentenza costituzionale.

Diverso è lo schema del giudizio in via principale. Qui la questione non nasce da un processo tra

privati, ma da un conflitto istituzionale tra enti dotati di potestà legislativa. La Costituzione, agli artt.

127 e 134, prevede che lo Stato (per il tramite del Governo) e le Regioni (per il tramite della Giunta)

possano impugnare direttamente davanti alla Corte leggi che ritengono lesive delle proprie

attribuzioni costituzionali: leggi regionali che invadono competenze statali, oppure leggi statali che

invadono competenze regionali, specie dopo la riforma del Titolo V che ha ampliato e complicato la

distribuzione delle competenze legislative. Non c’è quindi un giudizio a quo da sospendere: l’oggetto

del processo è sin dall’inizio la legge impugnata e la sua compatibilità con la “mappa” costituzionale

delle competenze. Per questo si parla di giudizio di competenza, che ha la funzione di presidiare

l’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni (e, in parte, tra Regioni).

L’atto introduttivo è il ricorso in via principale, deliberato dal Consiglio dei ministri quando agisce lo

Stato e dalla Giunta regionale quando agisce una Regione. Il termine è brevissimo e perentorio: il

ricorso deve essere notificato entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge impugnata e

depositato in cancelleria entro i dieci giorni successivi. Nel ricorso devono essere individuate con

precisione le disposizioni censurate, i parametri costituzionali violati (in particolare le norme sulla

ripartizione delle competenze, come l’art. 117 Cost.) e le ragioni per cui la legge avrebbe invaso la sfera

riservata al soggetto ricorrente. Non è richiesto un interesse “soggettivo” in senso processuale: la

legittimazione deriva direttamente dalla titolarità costituzionale della competenza legislativa. Anche

qui il giudizio ha natura strettamente oggettiva: la Corte non giudica singole situazioni soggettive,

ma verifica in astratto la conformità della legge all’assetto costituzionale delle competenze. In

entrambi i casi, la decisione della Corte è resa con sentenza ed è efficace erga omnes: la legge o la

disposizione dichiarata incostituzionale viene e spunta dall’ordinamento, di regola con effetti

retroattivi, salvo che la stessa Corte moduli la decorrenza degli effetti per ragioni di tutela

dell’affidamento o di equilibrio del sistema. Nel giudizio incidentale, però, la pronuncia si innesta nella

vicenda concreta da cui è scaturita e condiziona la decisione del giudice a quo; nel giudizio in via

principale, invece, l’intervento è più marcatamente “istituzionale” e preventivo, perché tende a evitare

che una legge incostituzionale continui a operare in tutto il territorio nazionale o regionale e

comprometta in modo irreversibile l’equilibrio delle competenze.

DECRETO-LEGGE E DECRETO LEGISLATIVO

Nel sistema delle fonti del diritto italiano decreto-legge e decreto legislativo sono entrambi atti del

Governo aventi forza di legge, ma si collocano su piani diversi quanto a presupposti, procedimento e

controllo di costituzionalità. Il decreto-legge trova il suo fondamento nell’art. 77 Cost. ed è uno

strumento eccezionale: il Governo può adottarlo soltanto in casi straordinari di necessità e urgenza,

deliberandolo in Consiglio dei ministri e facendolo entrare in vigore immediatamente con la

pubblicazione. Si tratta però di un atto a efficacia provvisoria, perché lo stesso art. 77 prevede l’obbligo

di presentarlo alle Camere il giorno stesso e di convertirlo in legge entro sessanta giorni dalla

pubblicazione; in mancanza di conversione, il decreto-legge perde efficacia sin dall’inizio e

l’ordinamento deve regolare i rapporti giuridici sorti nel frattempo, eventualmente con una legge di

sanatoria. La Corte costituzionale ha chiarito che il rispetto dei presupposti di straordinarietà,

necessità e urgenza non è affidato alla mera valutazione politica del Governo e del Parlamento, ma è

oggetto di un sindacato giurisdizionale, pur con un margine di discrezionalità politica: la Corte può

dichiarare l’illegittimità costituzionale tanto del decreto-legge quanto della legge di conversione se

risulta evidente la mancanza dei presupposti richiesti dalla Costituzione, oppure se nel testo siano

state inserite, in sede di conversione, disposizioni del tutto eterogenee rispetto all’oggetto e alla ratio

dell’intervento urgente, le cosiddette “norme intruse”. Il decreto-legge è quindi un atto governativo

che deroga in via eccezionale al principio di legalità formale, ma resta strettamente vincolato alla

presenza di presupposti sostanziali e alla successiva verifica parlamentare e, in via eventuale, al

controllo di legittimità costituzionale. Diversa è la figura del decreto legislativo, disciplinato dall’art. 76

Cost., che si inserisce nella tecnica della delegazione legislativa. In questo caso è il Parlamento che,

con una legge di delega, trasferisce al Governo l’esercizio di una porzione delimitata della funzione

legislativa, stabilendo l’oggetto della delega, i principi e criteri direttivi cui il Governo deve attenersi e

il tempo entro il quale la delega deve essere esercitata. Il decreto legislativo è dunque un atto

normativo non provvisorio, che entra stabilmente nell’ordinamento con forza di legge, ma la sua

validità dipende dal rispetto rigoroso dei limiti tracciati dalla legge di delega. La Corte costituzionale

esercita su di esso un sindacato tipico di eccesso di delega, verificando che il Governo non abbia

violato l’art. 76 Cost., cioè che non sia uscito dall’oggetto determinato, non abbia travalicato il termine

temporale e, soprattutto, che non si sia discostato dai principi e criteri direttivi fissati dal Parlamento.

In questo quadro si colloca la sentenza n. 360 del 1996, particolarmente importante perché ha

chiarito in modo netto che i principi e criteri direttivi non sono una mera indicazione politica generica,

ma costituiscono un vero e proprio vincolo giuridico per il Governo. La Corte, con questa decisione, ha

affermato che la legge delega deve essere sufficientemente determinata e non può risolversi in una

delega in bianco: i criteri devono individuare con un minimo di precisione le scelte fondamentali che

il Governo è chiamato a compiere, delimitando l’ambito materiale dell’intervento e la direzione delle

soluzioni normative. Il decreto legislativo che si ponga fuori da questo perimetro è viziato per eccesso

di delega e viola l’art. 76 Cost. La sentenza 360/1996 ribadisce inoltre che il controllo della Corte non è

puramente formale, ma sostanziale: essa verifica non soltanto la presenza testuale di principi e criteri

direttivi, ma anche la coerenza complessiva delle disposizioni del decreto rispetto alla “traccia” fornita

dal legislatore delegante, escludendo che il Governo possa introdurre discipline del tutto nuove o

autonome, prive di ancoraggio nella delega, perché ciò altererebbe il rapporto costituzionale di

responsabilità tra Parlamento (titolare della funzione legislativa) e Governo (mero esecutore

nell’ambito segnato dalla legge delega). Se il decreto-legge, dunque, è lo strumento con cui il

Governo interviene in modo immediato e provvisorio per fronteggiare emergenze, sottoponendosi

poi a un vaglio politico di conversione e a un eventuale controllo della Corte sui presupposti e sul

rispetto del procedimento, il decreto legislativo è lo strumento con cui il Governo esercita in via

derivata la funzione legislativa, in base a una delega che deve essere circoscritta quanto a oggetto,

principi e limiti temporali, e sulla quale la Corte esercita un sindacato rigoroso di conformità all’art. 76

Cost., come messo in rilievo, appunto, dalla sentenza n. 360 del 1996.

LEGGE DELEGA

La legge delega è lo strumento con cui il Parlamento autorizza il Governo a esercitare la funzione

legislativa in casi specifici e delimitati. Essa rappresenta una deroga controllata al principio della

riserva di legge, ammissibile solo nel rispetto rigoroso delle condizioni fissate dall’articolo 76 della

Costituzione: l’oggetto della delega deve essere definito con precisione, il termine entro cui il Governo

può esercitare la delega deve essere certo e perentorio, i principi e criteri direttivi devono costituire un

vincolo sostanziale all’attività normativa delegata e deve essere indicata la finalità complessiva

dell’intervento. La delega non può mai essere generica o indeterminata: il Parlamento, titolare della

funzione legislativa, trasferisce al Governo un potere che resta eccezionale e subordinato al rispetto

puntuale dei limiti costituzionali.

La giurisprudenza costituzionale ha svolto un ruolo decisivo nella definizione dei limiti e della natura

della delega. È costante l’affermazione secondo cui la legge delega non può risolversi in un

“lasciapassare” indifferenziato: i principi e criteri direttivi devono essere effettivi, vincolanti e idonei a

indirizzare l’attività normativa del Governo. Da tempo la Corte chiarisce che la determinazione

richiesta dall’art. 76 è un requisito sostanziale e non meramente formale: non basta enunciare

formule generiche o linee programmatiche prive di reale capacità vincolante, perché ciò

trasformerebbe la delega in una abdicazione del ruolo parlamentare.

Una decisione fondamentale in questo quadro è la sentenza n. 360 del 1996, nella quale la Corte

costituzionale ha riaffermato che la delega deve essere strutturata in modo da rendere possibile un

controllo effettivo sul corretto esercizio da parte del Governo. La Corte ha sottolineato che i principi e

criteri direttivi devono indicare le linee guida essenziali della riforma e al tempo stesso delimitare

l’ambito di discrezionalità del Governo, impedendo che quest’ultimo introduca scelte normative

autonome e non previste dal Parlamento. La determinazione della delega, afferma la Corte, è ciò che

consente di mantenere il corretto equilibrio tra Parlamento e Governo e di evitare che il decreto

legislativo diventi un atto creatore di indirizzi politici estranei alla volontà parlamentare.

Questo orientamento è stato costantemente ribadito anche in epoca recente. La sentenza n. 174 del

2021 ha confermato che il decreto legislativo è illegittimo se introduce una disciplina che non trova

fondamento nei principi e criteri direttivi o che si colloca al di fuori dell’oggetto definito dalla delega.

La sentenza n. 175 del 2022 ha insistito sul fatto che il rispetto dei principi e criteri direttivi non può

essere aggirato attraverso interpretazioni estensive o creative della delega: l’atto delegato deve

rimanere coerente con la “traccia” costituzionalmente necessaria fissata dal Parlamento. La sentenza

n. 166 del 2023, ancora, ha ribadito che il controllo della Corte non è formale, ma sostanziale: non

conta soltanto la presenza testuale di principi e criteri direttivi, ma la loro effettiva capacità di

orientare la scelta normativa; un decreto legislativo che si discosti dalla ratio della delega o che

introduca assetti nuovi, non previsti, viola l’art. 76 Cost.

In questo modo la Corte costituzionale tutela l’impianto dell’art. 76 e garantisce che la delega

legislativa rimanga un istituto funzionale e non una cessione incontrollata di potere normativo. La

legge delega è dunque un atto politico–normativo complesso: da un lato amplia la capacità del

Parlamento di realizzare programmi legislativi articolati, dall’altro preserva l’equilibrio costituzionale

imponendo limiti stringenti al Governo. Ne deriva che il decreto legislativo, pur avendo forza di legge

al pari delle leggi parlamentari, non può eccedere il contenuto, il fine e le modalità previste dalla

delega; se lo fa, viene dichiarato incostituzionale per eccesso di delega. La funzione stessa della

delega, e la sua compatibilità con il principio democratico, dipendono dalla serietà di questo vincolo,

come chiarito dai principali arresti giurisprudenziali della Corte costituzionale.

NORMA INTERPOSTA

La norma interposta è una norma di legge ordinaria, o talvolta di altra fonte sub-costituzionale, che la

Costituzione non menziona espressamente ma che viene da essa presupposta come strumento

necessario per dare attuazione concreta a un suo principio formulato in modo generico. In questi casi

la Costituzione non è autosufficiente: afferma un diritto o un valore (ad esempio la libertà di

manifestazione del pensiero, il diritto all’istruzione, la tutela della salute), ma rimanda alla legge

ordinaria per definirne modalità, limiti e garanzie. Quando una legge ordinaria svolge questa

funzione in modo strutturalmente necessario, diventa un “parametro intermedio” del giudizio di

costituzionalità: la Corte, cioè, non confronta direttamente la legge impugnata con la norma

costituzionale, ma verifica se essa rispetta la disciplina attuativa che concretizza quel precetto

costituzionale. Se la nuova legge viola ingiustificatamente la norma attuativa, si considera violato

anche il parametro costituzionale che quella norma rende operativo. Un esempio classico riguarda

l’articolo 21 della Costituzione: la Carta tutela la libertà di stampa, ma non disciplina in dettaglio il

diritto di rettifica; è la legge n. 47 del 1948 sulla stampa a prevedere che chi si ritenga leso da una

notizia abbia diritto alla pubblicazione della propria versione dei fatti entro tempi e con modalità

precise. Questa legge, nella parte in cui dà concreta attuazione alla garanzia costituzionale, assume il

ruolo di norma interposta: se una legge successiva introducesse limiti tali da svuotare di contenuto il

diritto di rettifica (per esempio imponendo termini talmente brevi o condizioni talmente gravose da

renderlo di fatto inesercitabile), la Corte costituzionale potrebbe dichiarare incostituzionale la nuova

disciplina non solo perché in astratto contraria all’art. 21, ma soprattutto perché in contrasto con la

legge del 1948 che traduce il principio costituzionale in regole operative e vincolanti. La stessa logica

si riscontra anche in altri settori, ad esempio nel diritto all’istruzione: l’articolo 34 Cost. proclama il

diritto allo studio e l’obbligatorietà dell’istruzione per un certo numero di anni, ma è la legislazione

ordinaria a stabilire in concreto la durata dell’obbligo scolastico, la gratuità di alcune prestazioni, le

condizioni per l’accesso. Se una legge successiva, senza adeguata giustificazione, restringesse

drasticamente queste garanzie, si potrebbe dire che viola la norma ordinaria che attua l’art. 34 e,

tramite essa, il diritto costituzionale all’istruzione. La figura della n