Domande con risposte più frequenti all’esame di Diritto pubblico

RISPOSTE DIRITTO PUBBLICO

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Il procedimento legislativo costituisce una serie ordinata di atti ed attività occorrenti per dare vita ad

una legge. Il procedimento legislativo è disciplinato dagli artt. 71 e 72 della Costituzione e dai

regolamenti di ciascuna camera.

Si apre con la fase di iniziativa, la quale consiste nella presentazione alle Camere di un progetto o

disegno di legge (testo che già contiene la precisa formulazione delle disposizioni). Secondo l’art.

71 Cost., l’iniziativa legislativa appartiene al Governo, a ciascun membro delle camere, agli organi

ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale e al popolo. L’art. 99 terzo comma afferma che

anche il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro ha iniziativa legislativa, e l’art. 121

stabilisce che ogni Consiglio regionale può fare proposte di legge alle camere.

Iniziativa del Governo: il governo si appoggia su una maggioranza parlamentare che si presume

voterà le leggi da esso proposte. Vi sono disegni di legge che solo il governo può presentare (tale

presentazione deve essere autorizzata dal PDR art. 87) in attuazione dei propri compiti istituzionali

(approvazione Bilanci e rendiconti consuntivi art. 81 quarto comma; autorizzazione alla ratifica dei

trattati internazionali art. 80; conversione dei decreti-legge art. 77).

Iniziativa parlamentare: secondo la Costituzione ciascun membro del Parlamento può presentare

disegni di legge, sia singolarmente sia da una pluralità di firmatari.

Iniziativa popolare: il popolo esercita l’iniziativa legislativa mediante la proposta di almeno

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50.000 elettori di un progetto di legge sovranità popolare art. 1 Cost.

Segue poi la fase dell’approvazione, la quale consiste nella votazione del medesimo testo da parte

di entrambe le camere. Secondo la procedura normale (per commissione referente), il progetto di

legge viene assegnato dal Presidente dell’assemblea ad una delle commissioni permanenti

(composta da membri del ramo del Parlamento investito del disegno di legge), scelta a seconda

della materia. La commissione esamina il progetto e formula eventualmente un nuovo testo

modificato accompagnato da una relazione di maggioranza (fondamentale, per chi presenta la

proposta di legge, la presentazione di una relazione di copertura finanziaria, che è una

quantificazione degli oneri finanziari che il progetto di legge comporta e l’indicazione delle risorse

finanziarie che andranno a fronteggiare questi oneri). Terminata la discussione generale,

l’assemblea può decidere di arrestarsi non votando il passaggio agli articoli, altrimenti si passa alla

discussione e votazione degli stessi. Per ogni articolo può essere presentato un emendamento o può

essere richiesta la soppressione dell’intero articolo. Dopo che sono stati votati tutti gli articoli, vi è

un’ulteriore votazione finale che ha lo scopo di verificare che la legge, nel testo complessivo, sia

ancora voluta da una maggioranza (semplice). Per le leggi riguardanti materie in cui è normale il

concorso tra fonti statali e fonti regionali o la finanza regionale, maggioranza assoluta qualora il

testo complessivo diverga da quello suggerito dalla Commissione parlamentare. Se la votazione

finale ha esito positivo, il testo approvato passa all’altra camera che approva nuovamente il testo

medesimo, dunque il procedimento termina. La delibera legislativa è ormai perfetta e viene quindi

inviata al PDR che la promulga, ergo pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

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Per commissione deliberante più veloce e meno macchinoso in questo caso le commissioni

devono rispecchiare, con la propria composizione, la proporzione dei gruppi parlamentari (art. 72).

Alcuni limiti: secondo la Costituzione la procedura normale di esame e di approvazione diretta da

parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, di

delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali, di approvazione di

bilanci e consuntivi.

È possibile, fino al momento dell’approvazione definitiva, far tornare il disegno di legge dalla

commissione deliberante all’assemblea se lo richieda il Governo o un decimo dei componenti della

Camera o un quinto della commissione.

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Per commissione redigente: nelle stesse materie per le quali è ammesso il procedimento per

commissione deliberante, alla commissione è fin dall’inizio affidato il compito di approvare i

singoli articoli della legge, riservando all’assemblea la sola votazione finale.

Promulgazione: prevista dall’art. 73, atto attraverso il quale il PDR documenta e proclama

l’avvenuta formazione della volontà legislativa. Il PDR può esercitare il potere di rinvio alle camere

una volta sola, quindi viene promulgata. Segue la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della

Repubblica (art. 73), la legge deve essere pubblicata non oltre 30 gg dalla promulgazione della

stessa. Per l’entrata in vigore (art. 73) entrano in vigore il 15esmino giorno successivo alla loro

pubblicazione, salvo che esse stabiliscano un termine diverso. Una volta trascorso il periodo di

Vacatio Legis si ha presunzione di conoscenza della legge.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

I provvedimenti sono atti attraverso i quali si assumono e si manifestano le determinazioni delle

autorità amministrative. Il procedimento amministrativo è costituito da una seria di atti e di attività

che si susseguono in ordine prestabilito in vista della eventuale assunzione di un provvedimento o

della produzione dei suoi effetti giuridici. 4 fasi. Fase dell’iniziativa: fase nella quale il

procedimento prende avvio mediante un’apposita domanda di colui che è interessato al

provvedimento, quando si tratti di provvedimenti favorevoli, altrimenti su iniziativa della stessa

amministrazione (APERTURA D’UFFICIO). La fase dell’istruttoria è la fase nella quale vengono

acquisiti gli elementi di fatto e di diritto necessari per decidere se si deve realmente provvedere, e

quale contenuto dare al provvedimento. Si tratta di esaminare i documenti, richiederne altri,

assumere informazioni o compiere sopralluoghi, verifiche o ispezioni. Quando si debbano

dimostrare stati o fatti spesso si ricorre a certificazioni ed atti notori. Per semplificare questa fase, è

previsto che il privato interessato al provvedimento renda delle autocertificazioni. Le false

dichiarazioni costituiscono reato. In questa fase hanno particolare rilievo i pareri che l’autorità

amministrativa richiede agli organi consultivi. L’organo consultivo può suggerire delle modifiche.

L’organo che ha richiesto il parere è libero di non seguirlo, ma ha il dovere di motivare le ragioni

per le quali non lo segue. Nella fase costitutiva viene emanato il provvedimento vero e proprio.

Competente ad emanare il provvedimento è a volte un organo monocratico, altre volte un organo

collegiale, altre volte l’emanazione richiede la partecipazione di due diverse autorità. Si parla in

questi casi di atti complessi. Quando la legge subordina la produzione degli effetti ad altri fatti,

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adempimento o formalità si configura la fase dell’efficacia il provvedimento è provvisoriamente

inefficace, è necessaria dunque un altro atto: il controllo, per verificarne la conformità alle norme

giuridiche, il quale, una volta superato, l’efficacia decorre retroattivamente dal momento della

perfezione del provvedimento. Altro atto di integrazione dell’efficacia: atto di comunicazione, che

consiste nella notificazione della pubblicazione dell’atto all’interessato, oppure può essere

necessaria l’accettazione da parte del privato. Il d.l. 76/2020 ha introdotto una diversa forma di

inefficacia per i casi nei quali l’amministrazione emani un provvedimento che nega o interdice

qualcosa al destinatario oltre il termine previsto dalla legge per la sua emanazione. In questi casi

l’inefficacia costituisce una sorta di sanzione per la tardività del provvedimento, e l’interessato è

liberato dall’onere di impugnazione. Anche in questi casi l’amministrazione può intervenire in

autotutela nel termine di 18 mesi, a condizione che lo richieda uno specifico interesse pubblico,

prevalente sugli interessi dei privati.

Agli interessati vengono attribuiti ampie facoltà di partecipazione al procedimento: l’avvio stesso

deve essere comunicato ai destinatari del provvedimento cui possa derivare un pregiudizio; a

qualunque altro soggetto pubblico o privato è concessa la facoltà di intervenire nel procedimento,

qualora dal provvedimento possa derivare un danno. La partecipazione comporta la facoltà di

prendere visione dei relativi atti (tranne quelli dei quali sia stabilita la riservatezza secondo la legge)

e la facoltà di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di

valutare. L’interessato ha diritto di conoscere, prima dell’adozione di un provvedimento negativo, i

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motivi che ostano all’accoglimento della domanda e di esprimere le proprie osservazioni, le quali

devono essere considerate dalla amministrazione. Se questa non accoglie tali osservazioni, ha

l’onere di indicarne le ragioni nella motivazione del provvedimento.

VIZI E ILLEGITTIMITÀ ATTI AMMINISTRATIVI

Per vizi del provvedimento si intendono quegli stati di irregolarità che impediscono la perfezione o

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la validità del provvedimento. Quando si tratti di irregolarità gravi inesistenza o nullità. Le cause

di nullità sono espressamente menzionate all’art. 21 della l.n.241/1990: è nullo il provvedimento

amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione,

che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi previsti dalla

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legge. Ogni altra difformità annullabilità. Deve trattarsi di difformità che abbiano un significato

sostanziale in relazione alla tutela di interessi pubblici o privati; si parla invece di mera irregolarità

per indicare ogni difformità di minore importanza, dalla quale non derivi l’invalidità dell’atto. I vizi

che comportano annullabilità sono raggruppati in tre categorie: incompetenza, violazione di legge,

eccesso di potere. Art. 113 Cost.: contro gli atti della PA è sempre ammessa la tutela giurisdizionale,

la quale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate

categorie di atti.

Si ha INCOMPETENZA RELATIVA quando un provvedimento amministrativo è posto in essere da

un’amministrazione provvista di potestà nella materia, ma attraverso un organo diverso da quello

che avrebbe dovuto provvedere. Si ha INCOMPETENZA ASSOLUTA quando un atto viene posto

in essere da un organo non solo diverso da quello che avrebbe dovuto provvedere, ma appartenente

ad un ente del tutto privo di potestà in materia, questo comporta nullità.

Si ha VIOLAZIONE DI LEGGE quando risulta violata una norma giuridica o quando non vengono

rispettate specifiche regole procedimentali.

Si ha ECCESSO DI POTERE quando pur in assenza di una formale trasgressione di specifiche

norme giuridiche si capiva che la formazione di volontà dell’amministrazione era avvenuta in modo

scorretto in relazione ai principi giuridica che regolano la funzione amministrativa e l’esercizio

della discrezionalità. Vi è eccesso di potere quando sono presenti vizi nella motivazione

(motivazione contraddittoria, incerta o insufficiente o perplessa…) e quando vi è disparità di

trattamento, ingiustificata violazione della prassi amministrativa, travisamento dei fatti e la

cosiddetta ingiustizia manifesta. 

Vizi sanabili: vizio tale da poter essere sanato senza eliminare l’atto. Sanatoria sopraggiungere di

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un atto che rimedia al vizio che inficia il provvedimento. Convalida eliminazione del vizio di

legittimità attraverso un atto della autorità dotata della competenza a provvedere, appositamente

rivolto a tale scopo. La convalida degli atti viziati da incompetenza opera retroattivamente. Più

comune forma di convalida: ratifica di atto emanato da autorità incompetente da parte di autorità

competente.

Vizi insanabili: rimangono insanabili i vizi che consistono in un contrasto del contenuto del

provvedimento con le regole legislative o regolamentari o con i principi di imparzialità e di parità di

trattamento.

Vizi di merito: difetti che colpiscono l’atto nella sua opportunità; in generale gli atti inopportuni non

sono annullabili. Se la stessa amministrazione ritiene errata una scelta precedentemente compiuta,

essa può rimediare per mezzo di un nuovo provvedimento che revoca il primo e decide

diversamente. Rimangono fermi gli effetti già prodotti per il passato dal provvedimento stesso.

RICORSO GERARCHICO

Il ricorso gerarchico si configura qualora un soggetto che si ritenga leso da un provvedimento

amministrativo chiede tutela davanti l’organo immediatamente superiore a quello che ha posto in

essere il provvedimento. La legge ammette il ricorso gerarchico in generale, a meno che non sia

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esplicitamente stabilito il contrario e a patto che si tratti di un organo che ha un superiore

gerarchico. Con il ricorso gerarchico si può chiedere l’annullamento del provvedimento per ragioni

di legittimità, la revoca o la modifica dello stesso per ragioni di merito. Il ricorso va presentato a

pena di decadenza nel termine di 30 gg da quello nel quale l’interessato ha avuto la notificazione, o

se non è prevista la notificazione, dal giorno in cui ne ha avuto piena conoscenza. Trascorsi 90 gg

alla presentazione del ricorso senza che l’autorità superiore si sia pronunciata, il ricorso si intende

respinto ad ogni effetto. Il ricorrente potrà proporre ricorso in sede giurisdizionale o in alternativa

ricorso straordinario al capo dello stato. In casi espressamente previsti dalla legge, è data la

possibilità di ricorso ad una diversa autorità, si parla ergo di ricorsi gerarchici impropri, ad essi si

applicano, ove non sia diversamente stabilito le regole sui ricorsi gerarchici.

CONSIGLIO SUPERIORE DI MAGISTRATURA

Il consiglio superiore di magistratura è un organo autonomo di rilievo costituzionale, al quale sono

attribuite tutte le funzioni di amministrazione del settore del pubblico impiego statale costituito dai

magistrati. È volto a tutelare l’indipendenza della magistratura tramite il potere sanzionatorio nei

confronti dei componenti della magistratura stessa che non rispettano le norme che sanciscono

l’indipendenza e l’autonomia del potere giudiziale. È l’organo di autogoverno della magistratura,

presenta 24 componenti. 16 sono magistrati ordinari eletti da tutti i magistrati ordinari; ne fanno

parte di diritto il primo presidente ed il procuratore generale della Corte di Cassazione. Il rimanente

terzo dei componenti elettivi viene eletto dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di

università in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio (questi sono chiamati membri

laici). La presidenza è assegnata al PDR (art. 104) e il vicepresidente deve essere scelto tra i

membri eletti dal Parlamento. Anche il CSM prende dei provvedimenti amministrativi, emanati con

decreto del PDR o del Ministro della Giustizia, i quali sono soggetti a tutte le regole sostanziali e

processuali del diritto amministrativo. Se un giudice commette un reato o un illecito civile, egli è

giudicato dalla magistratura secondo le regole comuni. Le decisioni della Sezione disciplinare del

Consiglio superiore che infliggono ai giudici sanzioni disciplinari per comportamenti scorretti o

irregolari, hanno carattere giurisdizionale e possono essere impugnate per espressa disposizione di

legge, solo mediante ricorso alla Corte di cassazione.

CONSIGLIO DI STATO

Il Consiglio di Stato è un organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia

nell’amministrazione (art. 100). Esso opera non per il raggiungimento dei fini delle singole

amministrazioni, ma nell’interesse generale dello Stato. Esso ha due funzioni: quella consultiva e

quella giurisdizionale. L’organizzazione del consiglio di Stato si articola in sezioni consultive e

sezioni giurisdizionali. La legge n.127/1997 ha istituito una nuova ed ulteriore sezione consultiva

per l’esame degli schemi degli atti normativi l’accesso al Consiglio di Stato e lo stato giuridico dei

consiglieri sono disciplinati dalla legge 186/1982, la quale dispone che si accede per un quarto

mediante concorso pubblico, al quale possono partecipare solo giudici, avvocati di Stato, alti

funzionari; per il rimanente quarto mediante nomina discrezionale da parte del Governo. L’attività

consultiva del Consiglio di Stato si traduce nella formulazione di pareri. La ripartizione dei compiti

tra le sezioni avviene per materia; per questioni di interesse di più sezioni si possono costituire

apposite commissioni. In casi di particolare importanza, il parere può venire formulato dalla

adunanza generale, che raccoglie tutti i magistrati del Consiglio. Nell’esercizio delle funzioni

giurisdizionali le sentenze sulle questioni più importanti o controverse possono essere rese dalla

adunanza plenaria. L’adunanza plenaria è composta da soli magistrati (in tutto 12) addetti alle

sezioni giurisdizionali. I pareri possono essere richiesti al Consiglio di Stato dal Governo o dai

singoli ministri o dalle Regioni. Il parere deve essere obbligatoriamente sentito sui regolamenti,

sulla decisione del ricorso straordinario al PDR e sugli schemi generali di contratti o convenzioni

predisposti dai ministri. Il parere sul ricorso straordinario è vincolante, negli altri casi il Ministro

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può proporre al Consiglio dei ministri di provvedere in difformità dal parere e, decorso un certo

termine senza che il