Urbanistica

L'urbanistica

La pianificazione urbanistica si propone di garantire la qualità dell'assetto fisico degli insediamenti e la compatibilità delle funzioni socio-economiche nello spazio, attraverso diverse tipologie di piani formulati a diverse scale territoriali e formulati da diversi soggetti istituzionali. Per tali ragioni, la nozione di pianificazione urbanistica è sempre più spesso affiancata (anche nella Costituzione) a quella di Governo del territorio, inteso come disciplina orientata al coordinamento di una pluralità di politiche, piani ed atti di programmazione, che hanno come finalità un equilibrato assetto della città e del territorio.

Tre dimensioni fondamentali

• Normare l'uso del suolo
• Tutelare l'ambiente
• Costruire-rigenerare l'ambiente urbano

Urbanistica come tecnica e come scienza - storicamente

L'urbanistica si è costruita nel tempo come tecnica e come scienza per due principali esigenze determinatesi nel rapporto tra gli insediamenti umani e l'ambiente:

• Dare forma ai processi di urbanizzazione: nel corso dei millenni la città si è accresciuta progressivamente ed è stato ritenuto necessario creare una scienza per far sì che questi processi avvenissero in maniera quanto più ordinata possibile.
• Correggere gli squilibri dei processi di urbanizzazione, attraverso regole ed azioni progettuali in grado di rendere le città più salubri, abitabili e funzionali alla vita associata.

Evoluzione urbana

L'evoluzione urbana segue sette tappe fondamentali:

• La città di nuova fondazione
• La città della rivoluzione industriale
• La città-regione
• La città diffusa
• La città post-industriale
• La città ecologica
• La città compatta

Città di fondazione

Nasce per un maggiore controllo del territorio e si evolve nel tempo. I primi a costruire le città furono i Sumeri nel V secolo a.C., quando da cacciatori si insediarono in un luogo e divennero coltivatori, scoprendo i vantaggi del vivere in villaggio. Ciò avvenne grazie a conoscenze che hanno portato a sistematizzare la progettazione delle città e degli insediamenti esistenti.

Un'esperienza fondamentale è quella di Ippodamo da Mileto, che ha sviluppato una tecnica per l'espansione della città che si fondava su un impianto geometrico ortogonale (detto ippodameo). Ha avuto grande successo per la sua implicita razionalità, soprattutto nei lotti, che erano di forma quadrata. Questo tipo di impianto si diffuse rapidamente in Grecia e nelle colonie della Magna Grecia come Selinunte, il cui impianto (ippodameo) sarà chiamato dai Romani "cardo e decumano", elementi geometrici di un ordinamento a scacchiera in cui si andavano a collocare lottizzazioni, spazi per le abitazioni e per gli edifici civili e pubblici.

I Romani portarono poi tutto a grande scala e grazie ad essi si ebbe il momento di massima diffusione. Il XVI-XVII secolo fu un momento di grande diffusione delle città in Italia, nate soprattutto per ragioni economiche e militari. Un esempio è Palmanova, in Veneto, realizzata dai Dogi di Venezia, i quali avevano il controllo dell'intera area del veneziano; una città che mediava l'organizzazione a scacchiera con quella a raggiera (si riteneva che l'organizzazione a raggiera fosse simbolica: il centro della città era un fulcro che proiettava verso il cielo, i raggi davano le direzioni verso il territorio e stabilivano un rapporto con il territorio circostante); l'impianto delle mura è a forma stellare ed è stato del tutto conservato.

Le città di fondazione fatte in Sicilia nel corso della fine del Seicento e di tutto il Settecento risalgono al terremoto della Val di Noto nel 1693; in questo periodo nascono città barocche come il centro storico di Siracusa, Noto, Modica, ecc. Queste città erano ricostruzioni di parti di città preesistenti, ma ci furono anche casi come Grammichele, tra Siracusa e Catania, che fu ricostruita seguendo un impianto simile a quello di Palmanova.

Alla metà del Novecento, il tema della città di fondazione si presta ad altri contesti come la rappresentazione concreta del potere, soprattutto nel periodo fascista, con la colonizzazione dell'Agro Pontino (la grande pianura a sud della capitale) e la smania di rappresentazione del regime. Vengono costruite nuove città: un esempio è Latina (ex Littoria), costruita negli anni '30 del 1900 in territori acquitrinosi, a cui viene dato un impianto che tenta di coniugare l'organizzazione ippodamea con quella radiale. Nel 1939 viene costruito il quartiere "prototipo" EUR, per un'esposizione nel '42, ma che non avvenne mai a causa della guerra: dall'impianto ortogonale, accoglieva attrezzature, e successivamente residenze, che dovevano svolgere funzione espositiva.

Negli anni '50-'60 il tema della fondazione delle città è stato applicato anche in altri contesti: un esempio emblematico è Brasilia. Il nuovo governo brasiliano a fine anni '40 decise, rispetto a un territorio enorme, ma con una popolazione concentrata su una piccola parte della costa sud-orientale nelle megalopoli come Rio de Janeiro, di spostare strategicamente la sede della capitale più al centro dello Stato. Fondata in luoghi non ancora urbanizzati, furono chiamati i migliori architetti, urbanisti e paesaggisti per la progettazione, i quali misero in pratica alcuni dettagli dell'architettura razionalista. L'impianto è a forma di aereo o uccello: al centro ci sono le principali attrezzature pubbliche, le ali sono organizzate secondo una griglia ortogonale piegata per adattarsi alla conformazione del territorio in cui sorgono i quartieri con funzioni abitative.

Negli anni '80-'90 anche i paesi emergenti, come l'Estremo Oriente, crearono nuove città alla luce dell'espansione demografica e del forte inurbamento legato allo sviluppo industriale e all'apertura del mercato: in Cina furono costruiti mega quartieri ai margini delle città esistenti, caratterizzate da alta intensità demografica, come il New District – Zhengzhou.

Città della prima rivoluzione industriale

Con l'avvento della rivoluzione industriale (fine 1700 e inizio 1800) si ebbero nuove esigenze da contrastare:

• Sviluppo delle attività industriali senza precedenti: da artigiani a operai, la realizzazione in serie, l'energia a vapore, ecc.
• Aumento incontrollato della popolazione: in pochi decenni la popolazione mondiale supera il miliardo.
• La collocazione delle fabbriche ai margini delle città.

Il forte inurbamento causò una serie di conflitti, dovuti anche e soprattutto all'insalubrità. Nel XIX secolo si avviarono i primi piani urbanistici organici per il risanamento delle città. Tra i principali vi è il Piano Haussmann (Grand Travaux) di Parigi: il prefetto Haussmann viene incaricato alla metà del 1800 da Napoleone di riorganizzare la città; esso prevedeva una serie di sventramenti del tessuto urbano medievale per la creazione di grandi viali che aprissero i quartieri più malsani e offrissero la possibilità di muovere le truppe in maniera rapida. Queste strade collegano gli spazi più importanti della capitale francese.

Molte città europee ripresero questo Piano: in Italia, a Napoli, città che fin dalla metà del 1700 aveva manifestato segni di insalubrità, fu eseguito il Taglio del Rettifilo, una grande strada simile ai boulevard francesi che sventrava chilometri di tessuto medievale per collegare la stazione ferroviaria con il cuore della città. Un intervento simile fu fatto anche a Palermo con il taglio della Via Roma, immaginata nel Piano Giarrusso di fine 1800, il primo piano urbanistico organico di Palermo, realizzato in varie tappe nei primi del 1900.

Risanamento dentro le mura

Fu fatto in alcune città importanti come Parigi, in cui grandi strutture come la Gare d’Orsay (stazione ferroviaria) e il Teatro dell’Opéra rappresentavano la nuova classe emergente, la borghesia. A Barcellona, il Piano di Ildefonse Cérda combinava invece i temi del risanamento e dell’espansione: il piano prevedeva che il tessuto urbano si espandesse secondo una griglia ortogonale, con grandi lotti dagli angoli smussati per le residenze.

Nella seconda metà dell’Ottocento emerge una nuova grande esigenza: abbattere le mura difensive, poiché con la creazione degli stati Nazionali l’esigenza di difesa di prossimità viene meno. L’esempio migliore è il Ringstrasse di Vienna, una grande strada ad anello, creata lungo le vecchie mura, che circonda il centro storico; attorno ad essa vengono definiti quartieri solo in parte residenziali e vi si trovano le principali attrezzature pubbliche della città: palazzi del governo, teatri, musei, ecc.

A fine Ottocento si costruiscono grandi quartieri popolari nelle grandi città come Londra, dove il processo di inurbamento e la crescita erano stati tumultuosi. Uno dei quartieri manifesto della città sovranista di fine 1800 è a Vienna, il Karl Marx Hof, che si configura con forme architettoniche rappresentative del regime socialista.

Città-regione

L’espansione delle città europee cresce sempre più fino ad abbracciare i paesi vicini, dando avvio a fenomeni di metropolizzazione, cioè il fenomeno per cui una grande città comincia a colonizzare i centri vicini e a determinarvi problemi di equilibrio. A metà Novecento, Patrick Abercrombie fa il Greater London Plan (1944) per la riorganizzazione del centro urbano di Londra: egli immaginò una analisi strutturata del fenomeno metropolitano e cominciò a pensare all’organizzazione di questo grande organismo metropolitano. Alcune idee:

• Il centro urbano doveva scaricarsi di alcune funzioni: andavano sviluppate alcune aree industriali abbandonate e allo stesso tempo queste aree più ampie dovevano essere trasferite, grazie al disegno di un sistema infrastrutturale di strade e reti ferroviarie che consentissero un veloce collegamento con il centro urbano.
• Un grande anello verde (Green Belt) (tema della naturalità) che doveva circondare il centro urbano e inibire la creazione di nuovi insediamenti per garantire un bacino di naturalità alla città industriale per farla respirare; all’esterno di esso doveva spostarsi l’urbanizzazione.

Furono quindi create delle New Towns (programma nazionale), città del tutto nuove costruite all’esterno di questo anello, come Milton Keynes, città dal razionalismo puro: impianto ortogonale, attenzione al verde, organizzazione per funzioni (abitazione, produzione, svago, ecc.), che oggi conta più di 250.000 abitanti. Questo fenomeno si è sviluppato anche in Francia negli anni '50-'60 con un analogo problema a Parigi. Howard progettò allo stesso tempo le Garden City, città dall’organizzazione radiale e con uno stretto rapporto con la natura.

Città diffusa

È la manifestazione patologica dei fenomeni di motorizzazione: con la diffusione dell’automobile si creano soprattutto negli Stati Uniti città senza limiti. Esempi sono Los Angeles, Houston, Dallas, Atlanta, città il cui centro è ridotto a pochi grattacieli (dove hanno sede le direzioni, le attività economiche, industriali, ecc.) e le cui periferie sono di fatto infinite. Negli anni '70-'80 questo fenomeno si diffonde anche in Italia, soprattutto nella Pianura Padana: in questo periodo vengono fuori importanti tematiche come la pianificazione regionale.

Città post-industriale

È la cosiddetta Shrinking city, la città in contrazione, in decrescita soprattutto di popolazione. Ciò si determina quando un sistema economico produttivo attorno al quale ruota l’intera economia della città viene meno, e quindi viene meno anche la concentrazione della popolazione. Il caso più eclatante è Detroit (USA), sede di importanti case automobilistiche negli anni '50-'60 (Ford, General Motors). A causa della delocalizzazione di queste e per l’avvento di nuovi produttori automobilistici europei e asiatici, la città passa da 2 milioni a circa 800 mila abitanti nel giro di 60 anni, creando grandi vuoti nella città poiché le case, a causa della mancanza del mercato, non riescono ad essere vendute e vengono demolite.

Il fenomeno del declino urbano è diffusissimo. In Italia un caso simile è Genova, in calo a partire dagli anni '80, che da 1 milione di abitanti oggi non arriva a 600.000: molte aree industriali sono dismesse o in via di dismissione, molti quartieri hanno abitazioni libere e invendute.

Le sfide per l'urbanistica nella città contemporanea

Le sfide per l'urbanistica nella città contemporanea sono:

• Città ecologica:
  • Cercare di ripristinare il rapporto città-campagna attraverso reti e connessioni ecologiche.
  • Porre attenzione agli spazi aperti e alla mobilità dolce ridurre l’inquinamento e il riscaldamento del suolo urbano.
  • Retrofit energetico delle aree urbane ridurre i consumi con l’impiego di fonti di energia rinnovabile.
• Città compatta:
  • Riurbanizzare (sostenibilmente) le aree già urbanizzate.
  • Costruire dove c’è la mobilità pubblica.
  • Concentrare le funzioni in spazi precisi, non attorno alle reti di trasporto.

Scale e soggetti della pianificazione urbanistica

Il governo del territorio è un’attività che si produce attraverso la mutua interazione tra una pluralità di soggetti di governo (Stato, comuni) e a diverse scale: ognuna di queste istituzioni governa una porzione del territorio e per quella porzione ha specifiche competenze, in alcuni casi esclusive, in altre concorrenti, cioè condivise con altri soggetti.

Lo Stato

Ovunque nei paesi occidentali è il soggetto che ha assunto sin dalla metà dell’Ottocento (periodo di svolta) competenze, tra cui quella dello sviluppo del territorio. Storicamente, in Italia, la competenza in materia urbanistica e di pianificazione territoriale è assunta dallo Stato sin dallo Stato Unitario del 1861. Lo Stato ha concentrato in sé tutte le funzioni:

• Legislative: lo Stato per molto tempo è stato l’unico a fare leggi in materia urbanistica, culminate nella prima grande legge organica dell’urbanistica nata nel 1942. Le norme generali contengono principi, strumenti, procedure per la redazione dei piani urbanistici (es. Legge 1150 “norma generale quadro” che definiva tutto il quadro complessivo del funzionamento dell’urbanistica); le norme specifiche riguardano materie rilevanti per l’assetto del territorio, ad es. aree naturali, paesaggio, trasporti.
• Di pianificazione: predisposizione di piani e programmi di assetto territoriale complessivo del territorio nazionale (in Italia lo Stato interviene solo sugli aspetti infrastrutturali).
• Amministrative: valutazione/approvazione dei piani predisposti dai Comuni (così fino agli anni '70-'80, oggi funzione trasferita alle regioni).

Il trasferimento delle competenze

Molti dei paesi occidentali si sono destrutturati, cioè hanno prodotto una “regionalizzazione” del governo. In Italia questo percorso può essere diviso in 3 principali momenti:

• Dall’Unità d’Italia agli anni Settanta (lo Stato inglobava tutte queste funzioni).
• Dagli anni Settanta al 2001 (con una serie di Decreti Delegati dal '72 al '77 lo Stato spostò alle regioni molte competenze: con le assemblee regionali (in Sicilia detta Parlamento) le regioni legiferano anche in materia urbanistica).
• Post 2001 (con la Riforma sul capitolo V della Costituzione, che regola l’ordinamento degli enti locali, molte ulteriori competenze sono state trasferite a livello regionale).

La riforma del Titolo V della Costituzione (2001)

Introduce due concetti:

• Principio di sussidiarietà: principio fondamentale della normativa comunitaria che informa tutte le normative nazionali. A livello verticale: i livelli inferiori di governo dovrebbero essere sempre i principali responsabili delle soluzioni offerte ai cittadini; i livelli superiori devono intervenire solo quando l’erogazione un servizio non può essere fatta in maniera efficace a livello locale. Questo principio interviene soprattutto a livello dei rapporti tra Regioni e Stato. A livello orizzontale: l’Ente pubblico deve intervenire soltanto se i cittadini nelle loro forme associative non sono in grado di fornire soluzioni appropriate ai problemi locali.
• Nozione di governo del territorio: materia condivisa tra Stato e Regioni: al primo compete una legge sui principi fondamentali del governo del territorio, alle seconde piena autonomia legislativa e regolamentare.

[la nozione URBANISTICA si riferisce all’uso del suolo (piani urbanistici, piani regolatori); la nozione TERRITORIALE si riferisce a livello sovracomunale, la cosiddetta “area vasta”].

Per quanto riguarda la pianificazione territoriale si hanno quattro livelli, già previsti dalla legge del '42:

• Nazionale: competenze legate alle infrastrutture influenzata dall'UE.
• Regionale: competenze della legge del '42 + Piano Territoriale Regionale (obbligatorio) + Piani di settore su reti e infrastrutture di interesse regionale + Piani di tutela del territorio (parchi, riserve, aree naturali) → pianificazione paesaggistica o paesistica.
• Intercomunale: (facoltativo fino al 1990) Piano territoriale di Coordinamento Provinciale + Piano delle province metropolitane.
• Comunale: Piano Urbanistico Comunale (sull’uso del suolo) + Piani Urbanistici Attuativi (danno attuazione) + Piano Triennale delle Opere Pubbliche (interventi di attrezzature pubbliche, strade, scuole, ecc.).

NB: è importante distinguere:

• Piani di assetto territoriale: definiscono cosa va fatto o meno su una cartografia. Sono orientati alla localizzazione spaziale delle risorse esistenti o di previsione.
• Programmi di sviluppo: si identifica un elenco di cose da fare, non necessariamente progettate in senso stretto, collegate a specifici programmi economici di investimento.