Unione Europea

Unione europea

Capitolo primo: Il processo di integrazione europea - genesi ed evoluzione

Le tappe del processo di integrazione europea

Il percorso di integrazione europea è segnato da 4 tappe principali:

• L'introduzione di forme di cooperazione intergovernativa in settori determinati;
• Lo sviluppo del metodo comunitario (a partire dal 1950 con la "Dichiarazione Schuman") che si concretizza nell’istituzione di tre Comunità europee in settori specifici: la produzione di carbone e acciaio (CECA), l’energia atomica (CEEA o Euratom) e il mercato comune in generale (CEE);
• La progressiva valorizzazione del metodo comunitario, realizzata mediante l'unificazione degli organi delle tre Comunità europee, l’allargamento a nuovi Stati membri, l’ampliamento degli ambiti di intervento comunitario ed il rafforzamento dei poteri delle istituzioni comunitarie. Tale fase è segnata da una serie di tappe intermedie: Atto Unico Europeo, Trattato sull’Unione Europea o Trattato di Maastricht, Trattato di Amsterdam, Trattato di Nizza;
• La riconduzione del processo di integrazione europea ad un ente unitario (l’Unione europea), che sostituisce la Comunità europea, per effetto dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Il modello della cooperazione intergovernativa

Esso postula il mantenimento della sovranità in capo a ciascuno Stato partecipante ed è connotato da tre elementi:

• Gli organi dell’organizzazione internazionale sono composti da membri che agiscono come rappresentanti degli Stati di appartenenza, in conformità alle direttive impartite dagli organi politici nazionali;
• Le decisioni sono assunte secondo il principio dell’unanimità dei consensi;
• Gli atti adottati dagli organi dell’organizzazione assumono la forma di raccomandazioni, prive di efficacia vincolante nei confronti degli Stati aderenti.

La cooperazione a livello militare

Nasce dall’esigenza di garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato. Essa trova attuazione in due organizzazioni:

• La UEO (unione dell’Europa occidentale) fondata nel 1948 con il Trattato di Bruxelles e istituita a Parigi nel 1954;
• La NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico) fondata nel 1949 con il Trattato di Washington. A seguito della dissoluzione del blocco sovietico ha mutato i suoi scopi assumendo compiti diretti al mantenimento della pace.

La cooperazione a livello economico

Essa scaturisce dall’esigenza di gestire in modo coordinato gli aiuti finanziari accordati all'Europa dagli USA con il Piano Marshall, finalizzato alla ricostruzione economica degli stati europei indebitati dalla seconda guerra mondiale. Trova la sua realizzazione nell’OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica): nasce nel 1948 come organizzazione a larga partecipazione; nel 1961 si trasforma nell’OECD (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico).

L’OECE è caratterizzata dal potere delle sue istituzioni di adottare atti vincolanti per gli stati aderenti che assumono la forma di decisioni.

L'istituzione del Consiglio d’Europa

Nel 1949 venne istituito il Consiglio d’Europa, quale organizzazione con finalità di ordine generale fondata da dieci Stati dell’Europa occidentale, tra cui l’Italia, il cui compito principale consisteva nella promozione di convenzioni tra gli Stati membri, aperte anche all’adesione di Stati terzi, volte a favorire l’attuazione di ideali politici e principi comuni, contribuendo al progresso sociale.

Tra le convenzioni promosse dal Consiglio d’Europa assume particolare rilevanza la CEDU (Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali), che comprende:

• Un catalogo di diritti fondamentali della persona, che gli Stati aderenti si impegnano ad assicurare;
• Un meccanismo di controllo a livello internazionale, affidato alla Corte Europea dei diritti dell’uomo, che può essere adita anche da persone fisiche.

L'introduzione del modello comunitario: i Trattati istitutivi della CECA, CEE ed EURATOM

Le origini del modello comunitario risalgono alla dichiarazione del Ministro degli Esteri francese Robert Schuman, che intende promuovere la costruzione di un’Europa organizzata e vitale, quale condizione indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche fondata sulla creazione di una solidarietà di fatto tra gli Stati.

Lo strumento per realizzare l’unione a livello europeo viene individuato nella delega di sovranità da parte dei singoli Stati limitatamente a settori specifici, secondo un processo graduale (cd concezione dell’Europa dei piccoli passi).

La prima tappa del processo di unificazione europea viene identificata nella costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico: muove dalla unificazione della produzione di carbone e acciaio da parte della Francia e della Germania, posta sotto una entità comune denominata Alta Autorità, nel quadro di una organizzazione aperta all’adesione di altri paesi europei.

L'istituzione della CECA

L’iniziativa francese trova attuazione nell’istituzione della CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio) con la firma del Trattato il 18 Aprile 1951 tra sei Stati europei: Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo e Italia.

Il trattato prevede l’istituzione di un mercato comune del carbone e dell’acciaio, comprendendo:

• La costituzione di una zona di libero scambio tra gli Stati membri, implicando l’abolizione dei dazi doganali interni e la soppressione di qualsiasi limitazione alle importazioni ed alle esportazioni di prodotti tra gli Stati membri;
• Il divieto di pratiche restrittive della concorrenza.

La CECA si qualifica come ente sovranazionale e si compone di 4 organi:

• L’Alta Autorità: organo di gestione del settore carbo-siderurgico, deputato alla deliberazione di atti aventi efficacia vincolante sia nei confronti degli Stati membri, sia nei confronti dei singoli operatori del settore. I suoi componenti agiscono in modo collegiale nell’interesse generale della Comunità;
• Il consiglio dei ministri: composto da rappresentanti degli Stati membri, avente competenze strettamente limitate, di natura consultiva. Il suo parere assume valore vincolante in materie determinate. L’istituzione di tale organo risponde all’esigenza di accordare agli Stati membri la possibilità di far valere i propri interessi nazionali;
• L’Assemblea comune, che riunisce i rappresentanti dei Parlamenti nazionali, con funzioni consultive;
• La Corte di giustizia, quale organo di controllo giurisdizionale deputato alla verifica di legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni comunitarie.

La rappresentanza degli stati membri in seno al Consiglio e all’Assemblea è regolato dal principio di uguaglianza.

L'istituzione della CEE e della CEEA (o Euratom)

Alla CECA -che ha esaurito la propria durata cinquantennale nel luglio 2002- si sono affiancate la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA o Euratom), istituite con i Trattati di Roma firmati il 25 marzo 1957 tra i sei Stati membri della CECA.

Il processo di integrazione avviato con il Trattato CEE involge il mercato in generale: gli Stati membri consentono, quindi, ad una cessione di sovranità dai contorni più ampi, riguardante tutti i settori dell’economia (salvi i settori interessati dai Trattati CECA ed Euratom).

Il Trattato CEE non si limita all’istituzione di un’area di libero scambio, ma mira alla creazione di un’unione sul piano economico, fondata su due elementi:

• Piena libertà di circolazione (di merci, persone, servizi e capitali);
• Perseguimento di politiche comuni.

L’instaurazione di un’unione economica postula, come passaggio intermedio, la creazione di un’unione doganale: quest’ultima implica non solo l’abolizione dei dazi doganali per gli scambi di prodotti tra i Paesi aderenti, includendo altresì l’adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi.

Il trattato CEEA si propone, invece, di creare un ente dotato di poteri di controllo e di indirizzo politico in un settore specifico, l’energia nucleare, così consentendo ai paesi fondatori di affrontare i costi di investimento nell’energia nucleare, altrimenti insostenibili per i singoli Stati.

Dal punto di vista istituzionale, le due Comunità (CEE e Euratom) si compongono di 4 organi:

• La Commissione, con compiti esecutivi;
• Il Consiglio, cui vengono attributi poteri normativi;
• L’Assemblea parlamentare;
• La Corte di Giustizia, organo di controllo giurisdizionale.

La CEE è chiamata ad esercitare un vero e proprio potere legislativo, finalizzato alla realizzazione degli obiettivi enunciati del Trattato. Tale circostanza determina l’esigenza di attribuire i poteri normativi, spettanti alla Comunità, ad un organo idoneo a rappresentare i singoli stati membri (Consiglio), affidando invece i compiti esecutivi alla Commissione in qualità di autorità indipendente.

Le caratteristiche del modello comunitario

L'istituzione delle tre Comunità europee segna il passaggio al modello comunitario. 4 sono le caratteristiche che valgono a differenziarlo dal modello della cooperazione intergovernativa:

1. La prevalenza degli organi comunitari è composto da soggetti dipendenti, che agiscono nell'interesse generale della comunità;
2. Anche le istituzioni composte da rappresentanti degli Stati membri decidono generalmente secondo criterio della maggioranza;
3. L'organismo comunitario è legittimato all'adozione di atti vincolanti nei confronti degli Stati membri, in alcuni casi di applicazione diretta negli ordinamenti nazionali;
4. Gli atti delle istituzioni comunitarie sono sottoposti ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità.

Sviluppo del metodo comunitario: le tappe intermedie

Il percorso di integrazione comunitaria si sviluppa in una serie di tappe intermedie, rappresentate dall’adozione di trattati diretti alla revisione dei trattati istitutivi delle tre Comunità, in particolare:

• Atto Unico Europeo;
• Trattato sull’Unione Europea o Trattato di Maastricht;
• Trattato di Amsterdam;
• Trattato di Nizza.

L’Atto Unico Europeo

Sebbene gli Stati membri avessero conseguito l’unione doganale, sussistevano ancora barriere ai fini della effettiva realizzazione del mercato integrato ed è proprio per eliminare tali ostacoli che nel giugno del 1985 la Commissione della CEE pubblicò un documento, il famoso "Libro bianco sul completamento del mercato interno", contenente un programma di azioni per il conseguimento dell’obiettivo di realizzazione del mercato interno e che, quindi, individuava gli interventi necessari per garantire uno spazio senza frontiere nel quale fossero effettivamente assicurate le 4 libertà di circolazione.

Il programma di azioni delineato dalla Commissione trova recepimento nell’Atto unico europeo, diretto alla revisione del Trattato di Roma istitutivo della CEE: firmato nel Febbraio 1986, entra in vigore il 1 Luglio 1987.

L’Atto unico europeo introduce due previsioni fondamentali:

• La definizione della nozione di mercato interno (destinata a sostituire la denominazione di mercato comune, utilizzata nel Trattato di Roma), inteso come "spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali";
• L’introduzione di un efficace meccanismo decisionale in seno al Consiglio, consistente nella regola della maggioranza qualificata in luogo dell’unanimità, in particolare per quanto concerneva la modifica dei dazi della tariffa doganale comune, la libera prestazione di servizi e di capitali, il riavvicinamento delle legislazioni nazionali.

L’Atto Unico europeo interviene sul quadro istituzionale delle Comunità:

• Muta la denominazione dell’Assemblea parlamentare in Parlamento europeo e ne amplia i poteri, valorizzandone il contributo nella procedura finalizzata all’adozione di atti normativi, introducendo due novità:
  • La procedura di parere conforme, in cui l’approvazione parlamentare è necessaria, in determinate materie, per l’adozione dell’atto normativo da parte del Consiglio;
  • La procedura di cooperazione, in cui la mancata adesione del Parlamento alla posizione espressa dal Consiglio determina, in specifiche materie, la necessità dell’unanimità per l’approvazione dell’atto in seno al Consiglio;
• Formalizza l’esistenza del Consiglio europeo, quale entità distinta dal Consiglio come istituzione comunitaria, corrispondente alla prassi di convocare riunioni tra le massime cariche politiche degli Stati membri (Capi di Stato o di governo), istituzionalizzata nel vertice di Parigi del dicembre 1974;
• Prevede la facoltà per il Consiglio di istituire, su richiesta della Corte di Giustizia, una giurisdizione competente a conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi presentati da persone, fisiche o giuridiche.

Il Trattato sull’Unione europea (Trattato di Maastricht)

Il 7 febbraio 1992 gli Stati membri firmarono il Trattato sull’Unione europea, meglio noto come Trattato di Maastricht che ha esteso le competenze della Comunità anche a settori non strettamente economici, come la politica estera comune, la politica di difesa europea, la cooperazione tra le forze di polizia e tra le autorità giudiziarie.

In particolare, il Trattato di Maastricht sancisce la nascita dell’Unione europea, quale entità fondata su tre "pilastri":

• Il primo pilastro, composto dalle tre Comunità:
  • La CEE che muta la sua denominazione in Comunità europea (CE), perdendo la sua connotazione esclusivamente economica;
  • La CECA;
  • L’Euratom;
• Il secondo pilastro rappresentato dal settore della politica estera e sicurezza comune (PESC);
• Il terzo pilastro involgente i settori della giustizia e degli affari interni.

La principale differenza tra i tre pilastri è data dal fatto che per le politiche avviate nell’ambito del primo pilastro si applica il cd. metodo comunitario, che marginalizzava il ruolo dei governi nazionali a favore delle istituzioni europee. Il secondo ed il terzo pilastro sono invece regolati da una logica di cooperazione tra gli Stati secondo il modello intergovernativo (fondato sull’adozione di azioni comuni), che postula la permanenza delle materie nella competenza esclusiva degli Stati membri.

Le istituzioni comunitarie operano nell’ambito di tutti i pilastri, tuttavia esercitano ruoli differenziati a seconda del pilastro in cui sono chiamate ad operare.

L'unione economica e monetaria

Il Trattato di Maastricht ha inserito l’unione economica e monetaria (UEM), quale rafforzamento dell’obiettivo dell’unione economica, da realizzare mediante l’introduzione di una moneta unica. Si impone il rispetto da parte di ciascuno Stato di alcuni parametri (criteri di convergenza o parametri di Maastricht), concernenti il tasso di inflazione, la situazione delle finanze pubbliche, il tasso di cambio ed i tassi di interesse, affidandone il controllo ad un organismo, di carattere transitorio, istituito ad hoc, l’Istituto monetario europeo (IME), creato il 1 Gennaio 1994.

L'estensione dell’ambito di intervento comunitario e l’introduzione del principio di sussidiarietà

Il TUE prevede l’ampliamento ed il rafforzamento degli ambiti di competenza comunitaria: aggiunge nuovi settori (la protezione dei consumatori, la sanità, la cultura, le reti trans europee).

Il TUE ha introdotto altresì il principio di sussidiarietà, destinato a regolare le modalità di esercizio delle attribuzioni conferite all’Unione in rapporto alle competenze in capo agli Stati membri. Tale principio opera nei settori che non siano di esclusiva competenza delle Comunità: limita l’intervento dell’Unione ai soli casi in cui gli obiettivi dell’azione da perseguire possano essere realizzati meglio a livello comunitario, invece che a livello nazionale.

La cittadinanza dell’Unione

Il TUE prevede l’attribuzione della "cittadinanza europea", ai cittadini degli Stati membri, ad integrazione della cittadinanza nazionale. La cittadinanza europea comporta il riconoscimento di alcuni diritti:

• La libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri;
• Il diritto di voto e di elettorato passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato membro;
• Il diritto di petizione al Parlamento europeo.

L'incidenza sull’assetto istituzionale

Il TUE interviene anche sull’assetto istituzionale delle Comunità, in particolare:

• Al fine di rafforzare i poteri del Parlamento europeo nel dialogo istituzionale con il Consiglio, introduce la procedura di codecisione, connotata dall’attribuzione del potere decisionale al Parlamento ed al Consiglio, in modo congiunto ed in misura paritaria;
• Formalizza l’inserimento della Corte dei Conti nell’ambito delle istituzioni comunitarie.