Unione europea

Procedimento di integrazione europea

Nell’aprile del 1951 sei Paesi europei (Francia, Italia, Repubblica federale tedesca, Belgio, Olanda e Lussemburgo) firmarono a Parigi il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, la CECA. La CECA si proponeva essenzialmente di:

• Fornire agli Stati membri, a condizioni uguali e con il divieto di istituire dazi doganali, carbone e acciaio.
• Stabilire una tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi terzi.
• Realizzare la libera circolazione dei lavoratori nel settore del carbosiderurgico.

I trattati di Roma

Nel marzo del 1957 gli stessi Stati sottoscrissero a Roma i trattati istitutivi della Comunità europea per l’energia atomica (CEEA o EURATOM) e della Comunità economica europea (CEE). Con i trattati di Roma nasce ufficialmente la Comunità Europea.

Il Trattato di Roma, noto anche come Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), aveva obiettivi prettamente economici. Infatti, si proponeva di eliminare i dazi doganali tra gli Stati membri e di istituire una tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi terzi. Inoltre, con il TCE si introducono politiche comuni nel settore agricolo e dei trasporti. Si istituiscono il Fondo sociale europeo e la Banca europea degli investimenti. Inoltre, con il TCE nasce l’Assemblea parlamentare europea composta da 142 deputati, designati dai parlamenti nazionali dei sei Stati membri.

Con il Trattato di Roma nasce il Mercato comune europeo (MEC) basato su quattro libertà fondamentali: libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali. Inizialmente, la libera circolazione delle persone era intesa come circolazione dei lavoratori in quanto portatori di interessi economici. La libera circolazione dei capitali è intesa come corrispettivo di altre libertà come la libera circolazione delle merci e dei lavoratori e, solo successivamente, è stata riconosciuta la libera circolazione dei capitali in quanto tali.

Il trattato di fusione e la formazione delle istituzioni comuni

Nell’aprile del 1965 a Bruxelles è stato firmato il Trattato di Fusione, con il quale si è compattata la struttura organizzativa delle tre comunità (CECA, CEEA, CEE), convogliando le risorse in un unico bilancio e istituendo un’unica Commissione e un unico Consiglio. Infatti, prima dell’entrata in vigore del Trattato di Fusione, le Comunità avevano proprie istituzioni, ad eccezione dell’Assemblea parlamentare europea e della Corte di giustizia che erano le uniche istituzioni in comune.

Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Fusione, uno dei principali obiettivi che la Comunità intendeva raggiungere era l’ampliamento dei poteri del Parlamento europeo. Esso, infatti, pur essendo l’unica istituzione eletta a suffragio universale, non aveva poteri legislativi e, di conseguenza, non rappresentava realmente gli interessi dei cittadini. Per tale ragione si suol dire che la Comunità, in questo periodo, soffra di deficit democratico. Un altro obiettivo da perseguire era l’ampliamento delle competenze della Comunità in altri settori, in modo da non rimanere ancorati al solo ambito economico.

L'Atto unico europeo e il Trattato di Maastricht

Il primo passo verso la realizzazione di tali obiettivi è avvenuto nel febbraio del 1986 con la firma, da parte di 12 Stati, dell’Atto unico europeo. Con esso si formalizza la creazione del Consiglio europeo, organo formato dai Capi di Stato e di Governo degli Stati membri che si distingue dal Consiglio che detiene il potere legislativo. Inoltre, si introducono due procedure d’adozione degli atti: la procedura di parere conforme e la procedura di cooperazione. In tal modo si cerca di rafforzare il ruolo del PE. Infine, viene introdotto il principio del mutuo riconoscimento. Questo principio prevede che la disciplina più favorevole prevista in un Paese comunitario venga riconosciuta anche negli altri Paesi membri.

Nel febbraio del 1992 è stato firmato il Trattato sull’Unione Europea, noto anche come Trattato di Maastricht, dai 12 Stati membri della Comunità europea. Col TUE si introducono i tre pilastri dell’Unione. Il primo pilastro è rappresentato dal diritto comunitario acquisito, il c.d. acquis communitaire, formato dai precedenti trattati, dalla giurisprudenza comunitaria e dal diritto derivato. Il secondo è dedicato alla politica estera e di sicurezza comune, la PESC e il terzo è dedicato alla cooperazione nei settori della giustizia e affari interni, il GAI.

Il primo pilastro è di tipo comunitario, disciplinato dal TCE, per cui le decisioni sono prese a maggioranza qualificata dal Consiglio. Invece, il secondo ed il terzo pilastro sono intergovernativi e disciplinati dal TUE, dunque, le decisioni sono prese dai rappresentanti dei governi degli Stati membri con il metodo della cooperazione intergovernativa che prevede l’unanimità delle decisioni.

Tra le novità più importanti del Trattato di Maastricht, occorre ricordare l’introduzione della cittadinanza dell’Unione europea, che comporta l’aumento dei diritti dei cittadini, tra cui la libera circolazione nel territorio dell’Unione, non più riservata ai soli lavoratori come previsto dal TCE. Per acquisire la cittadinanza dell’Unione europea, è sufficiente essere cittadino di uno degli Stati membri. Altri diritti relativi all’acquisto della cittadinanza europea sono l’elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo, il diritto alle elezioni comunali del Paese in cui si risiede quando ci si trovi in un altro Stato, il diritto alla rappresentanza diplomatica laddove, in uno Stato, manchi la rappresentanza dello Stato d’appartenenza.

Inoltre, vengono gettate le basi per creare una competenza dell’Unione sui diritti fondamentali dei cittadini, iniziando a porre rimedio alle critiche indirizzate alla CEE per aver trascurato questi principi.

Si introduce la procedura di codecisione tra Consiglio e Parlamento nell’emanazione degli atti comunitari. In questo modo il Parlamento acquisisce pieni poteri legislativi colmando il deficit democratico di cui aveva sofferto. Viene introdotto il principio di sussidiarietà. Ciò significa che le norme comunitarie devono essere sussidiarie a quelle degli Stati membri, intervenendo solo laddove non vi siano regole locali o siano insufficienti, al fine di garantire la sovranità degli Stati anche nelle materie oggetto di norme comunitarie.

Viene introdotta la possibilità di rivolgersi alle istituzioni europee in una delle lingue ufficiali degli Stati membri e il diritto di petizione al Parlamento europeo per i cittadini comunitari.

Gli atti che caratterizzano i tre pilastri

Occorre specificare gli atti che caratterizzano i tre pilastri. Nel primo pilastro si distinguono regolamenti, direttive, decisioni. Questi atti sono adottati con la procedura della codecisione nella quale il Parlamento europeo interviene a negoziare il contenuto normativo dell’atto stesso. Nel primo pilastro la Corte di Giustizia svolge un importante ruolo in materia di annullamento e interpretazione degli atti. I regolamenti si applicano direttamente negli ordinamenti degli Stati membri, al contrario delle direttive che devono essere recepite e gli Stati hanno l’obbligo di recepirle. Infine, le decisioni anch’esse si applicano direttamente, ma nei confronti dei soggetti individuati dalla decisione stessa.

Nel secondo pilastro è il Consiglio europeo che adotta gli atti generali e di coordinamento. Gli atti sono le strategie comuni, le azioni comuni e le posizioni comuni. Le strategie comuni sono atti che fissano i mezzi ed i tempi che gli Stati membri devono adottare per conseguire determinati risultati. Le azioni comuni affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione. Infine, le posizioni comuni hanno un ruolo meno operativo e specifico. Infatti, definiscono l’approccio dell’Unione su questioni particolari di natura geografica o tematica.

Nel terzo pilastro gli atti caratterizzanti sono le decisioni, le decisioni – quadro e le convenzioni internazionali. Le decisioni sono vincolanti, non hanno efficacia diretta poiché devono essere recepite in ogni Stato membro. Le decisioni – quadro sono atti che impongono ai destinatari determinati obiettivi da raggiungere, lasciandoli comunque liberi di adottare i mezzi che ritengono più idonei. Infine, le convenzioni internazionali sono degli accordi tra gli Stati membri simili ai trattati. Tali atti sono adottati con il metodo della cooperazione intergovernativa che prevede l’unanimità dei consensi.

Il Trattato di Amsterdam e Nizza

Il processo di integrazione europea è proseguito con il Trattato di Amsterdam, che contiene innovazioni che vanno nella direzione di rafforzare l’unione politica, con nuove norme sulla sicurezza e giustizia. Inoltre, viene istituita la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Il trattato di Amsterdam ha ampliato le competenze del secondo e del terzo pilastro. In particolare, il terzo pilastro viene ad essere sottoposto ad una normativa (c.d. passerella), che consente di far passare alcune materie dalla disciplina del GAI a quella del primo pilastro. In questo caso, si suol dire che le materie del GAI siano state comunitarizzate.

Si introduce, anche, la trasparenza e il libero accesso ai documenti delle istituzioni europee. Si incorporano gli accordi di Schengen nel pilastro giustizia e affari interni. Ma la novità forse più importante è l’introduzione della cooperazione rafforzata. Già durante i lavori preparatori del Trattato di Amsterdam si ipotizzava l’allargamento dell’Unione ad Est e pertanto bisognava preparare il terreno a quelle che sarebbero state le novità che tale allargamento avrebbe comportato. E il trattato di Amsterdam ha formalizzato un istituto, che è quello della cooperazione rafforzata. A dispetto del nome, che farebbe pensare ad una forma di collaborazione più forte, in realtà si è in presenza di una cooperazione più debole. Infatti, in alcune materie che non devono riguardare le competenze fondamentali dell’Unione, alcuni Stati (almeno 8) possono dare avvio ad una cooperazione rafforzata. Pertanto questa politica si applicherà solamente agli 8 Stati che vi aderiscono e non a tutti gli Stati dell’Unione Europea. Ciò, essenzialmente, per due motivi. Il primo motivo è che da un certo momento in poi ci si rende conto che non tutti gli Stati hanno le competenze normative interne per partecipare a quella cooperazione (si pensi alla politica economica e all’euro, in particolare. Ci sono alcuni Stati che non possono aderire, in quanto non hanno i parametri necessari). Oppure, seconda ipotesi, alcuni Stati pur avendo le competenze per poter aderire a quella cooperazione, non lo vogliono fare (si pensi al Regno Unito, che pur avendo i parametri di convergenza per aderire all’euro, ha preferito non farlo).

Ma non è rafforzata la cooperazione, è indebolita perché abbiamo un’Europa a “due velocità”, Paesi che vanno più avanti e altri che restano indietro.

Il Trattato di Amsterdam, infine, ha tentato di mitigare il sistema dell’unanimità, prevedendo la possibilità dell’astensione costruttiva, con cui uno Stato si astiene dal voto, ma senza impedire che l’atto venga approvato. In questo modo la decisione è comunque approvata, ma non si attua nei confronti di chi si è astenuto.

Altra tappa fondamentale per il processo d’integrazione europea è costituita dal Trattato di Nizza. Col Trattato di Nizza si estende la procedura di codecisione e del voto a maggioranza qualificata. In tal modo il PE è coinvolto in maniera ancora più incisiva nel processo decisionale. Vi è una nuova ponderazione dei voti nel Consiglio. E si modifica la composizione della Commissione e il numero dei deputati al Parlamento di ciascuno Stato membro. Tutto ciò in vista dell’allargamento dell’Unione ai Paesi dell’est europeo.

Inoltre, cambia la denominazione della Gazzetta Ufficiale, infatti da Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, in cui erano pubblicati gli atti della Comunità, si passa a Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea. Con il Trattato di Nizza si introduce la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nota anche come Carta di Nizza. Questa Carta proclama una serie di diritti fondamentali che l’Unione si prefigge di salvaguardare. Occorre, però, dire che non è giuridicamente vincolante, anche se viene richiamata da molti organi giurisprudenziali italiani e comunitari e, pertanto, ha assunto una funzione interpretativa.

Il Trattato costituzionale e il Trattato di Lisbona

Il momento tra virgolette più buio che ha caratterizzato il processo di integrazione europea è stato il Trattato Costituzionale firmato a Roma nel 2004 e mai entrato in vigore. Infatti, anche se molti Stati, tra cui l’Italia, lo hanno ratificato, altri (come Francia e Olanda) hanno dato risposte negative alla sua introduzione.

Tra le cause della mancata approvazione del Trattato costituzionale vi è la congiuntura negativa, poiché è stato firmato in un periodo poco favorevole per l’Europa e, soprattutto, perché si riteneva che per Costituzione europea si volesse intendere la sostituzione delle Costituzioni dei singoli Stati membri con una “supercostituzione”. Ciò, in realtà, non è vero poiché altri erano gli obiettivi della Costituzione europea.

Tra gli scopi principali del Trattato costituzionale vi era l’abrogazione dell’attuale struttura in tre pilastri, poiché corrispondenti ad una diversa base giuridica. Infatti, il primo pilastro ha un proprio metodo di produzione degli atti, mentre il secondo e il terzo si basano sulla cooperazione intergovernativa. Tali problemi sarebbero stati risolti dal Trattato costituzionale con l’eliminazione della struttura in pilastri e, di conseguenza, sarebbero stati soppressi il TCE e il TUE, venendo sostituiti dal Trattato costituzionale che avrebbe disciplinato l’intero diritto dell’Unione europea.

Un altro punto importante che la Costituzione europea intendeva risolvere è la questione degli atti comunitari. Per ridurre gli innumerevoli atti all’interno dei tre pilastri dell’Unione, la Costituzione avrebbe semplificato il quadro normativo, introducendo atti di portata generale per i tre pilastri: le leggi europee, le leggi quadro, che sono atti programmatici e gli atti regolamentari che si distinguono in decisioni e regolamenti.

Infine, il Trattato costituzionale avrebbe reso vincolante la Carta dei diritti fondamentali di Nizza, rendendola azionabile da parte dei cittadini europei dinanzi alla giurisdizione comunitaria e nazionale.

Il Trattato di Lisbona ha avuto inizio come progetto costituzionale alla fine del 2001 con la dichiarazione del Consiglio europeo sul futuro dell’Unione europea ed è stato seguito dalla convenzione europea nel 2002 e nel 2003. Un obiettivo importante di questa iniziativa era sostituire il diritto primario dell’UE con una base giuridica moderna per l’Unione europea. Tuttavia, dopo oltre cinque anni di dibattiti costituzionali e di negoziati, è stato firmato un altro trattato che modificava il diritto primario esistente. Come è noto, questo cambiamento di strategia è stato la conseguenza del risultato negativo di due referendum sul trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, in seguito ai quali il Consiglio ha optato per un periodo di riflessione di due anni. Nel marzo 2007, la presidenza tedesca è riuscita a rilanciare il processo di riforma in occasione di una celebrazione per il 50º anniversario dei trattati di Roma. La dichiarazione di Berlino, approvata da tutti gli Stati membri, esprimeva la volontà comune di elaborare un nuovo trattato prima delle elezioni europee del 2009.

Sulla base della dichiarazione di Berlino, il Consiglio europeo ha approvato un mandato dettagliato per una successiva conferenza intergovernativa (CIG) sotto la presidenza portoghese. La conferenza intergovernativa ha concluso i lavori nell’ottobre 2007 e il Trattato di Lisbona è entrato ufficialmente in vigore il 1° dicembre 2009.

Il trattato di Lisbona modifica il trattato sull’Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea, senza tuttavia sostituirli. Il nuovo trattato dota l’Unione del quadro giuridico e degli strumenti necessari per far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle aspettative dei cittadini. Con il Trattato di Lisbona, il Parlamento viene dotato di nuovi importanti poteri per quanto concerne la legislazione e il bilancio dell’Unione e gli accordi internazionali. In particolare, l’estensione della procedura di codecisione garantisce al Parlamento europeo una posizione di parità rispetto al Consiglio. Inoltre, vi è un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali. Dopo l’entrata in vigore di Lisbona, essi possono essere maggiormente coinvolti nell’attività dell’UE, in particolare grazie ad un nuovo meccanismo per verificare che l’Unione intervenga solo quando l’azione a livello europeo risulti più efficace (principio di sussidiarietà).

Grazie alla c.d. iniziativa popolare, un gruppo di almeno un milione di cittadini europei può invitare la Commissione a presentare nuove proposte. Infine, con il Trattato di Lisbona è stata prevista la possibilità di uscire dall’Unione europea. Con Lisbona, l’Europa diventa protagonista sulla scena internazionale, il cui ruolo viene potenziato raggruppando gli strumenti comunitari di politica estera, per quanto riguarda sia l’elaborazione che l’approvazione di nuove politiche. Il trattato di Lisbona permette all'Europa di esprimere una posizione chiara nelle relazioni con i partner a livello mondiale. La nuova figura di alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente della Commissione, è destinata a conferire all'azione esterna dell'UE maggiore impatto, coerenza e visibilità.