Appunti Diritto Unione Europea

Diritto Unione Europea – Prof. Andrea Santini 2/10/17

Origini ed evoluzione del processo di integrazione europeo

Il processo di integrazione europea nasce negli anni '50 del secolo scorso con l'istituzione delle 3 comunità europee. Negli anni del secondo dopoguerra vengono a moltiplicarsi le organizzazioni internazionali per la quale si organizza la cooperazione tra gli stati europei. Vengono istituite organizzazioni internazionali di tipo classico nelle quali si realizza una forma di cooperazione intergovernativa. Le principali sono state:

• OECE (cooperazione economica, a fini di gestione per il piano Marshall) poi diventa OXE.
• NATO nel 1949, è un'organizzazione che comprende Stati Uniti, Canada e stati europei.
• EUO (militare) nel 1954 come sviluppo di precedenti patti tra Francia e Regno Unito.
• Consiglio di Europa 1949. Opera nel settore della cooperazione politica, ha come fine principale di promuovere valori condivisi tipo democrazia, diritti fondamentali. Vengono negoziate convenzioni internazionali che poi vengono aperti alla ratifica da stati membri dell’org e stati terzi. La più importante è la CEDU.

Queste sopra sono tipiche forme classiche. I tratti fondamentali di queste organizzazioni sono:

• Si compongono di diversi organi ma il predominante è l’organo formato dagli stati membri, comitato ministri, segretariato e assemblea parlamentare. Il primo è l’organo che rappresenta gli stati nel loro momento particolaristico ed è formato dai ministri degli esteri dai 47 stati membri del consiglio d’Europa. L’organo individuale è il segretariato.
• Il processo decisionale è all’unanimità.
• Queste organizzazioni non vincolano gli stati membri e non vincolano gli individui.

I padri formatori delle comunità europee sono Shuman, Jean Monet, De Gasperi, Spar (ministro esteri belga).

Dichiarazione Shuman

La dichiarazione Shuman del 9 maggio 1950 è un documento politico, non giuridico. Da questa dichiarazione inizia la negoziazione per la CECA. In questa dichiarazione si mette in evidenza il fatto che nello stesso tempo si trovano alti ideali e concretezza. Ovvero contiene una proposta molto specifica (creare la CECA) ma questa proposta risponde a obiettivi ideali molto alti. Le tre parole chiave sono: pace mondiale, sviluppo economico, federazione europea.

Perché formare la CECA? Il carbone e l’acciaio erano fondamentali per l’industria siderurgica. A questo progetto vogliono entrare Italia e Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo. Questi 6 stati negoziano il trattato istitutivo della CECA, viene firmato a Parigi il 18 aprile 1951, per poter entrare in vigore avviene la ratifica nei mesi successivi e il trattato di Parigi entra in vigore nel 1952. Cessa di esistere al 50esimo compleanno, il trattato prevedeva l’estinzione dopo 50 anni. L’intento era creare un mercato comune. Si crea anche una struttura istituzionale quadripartita, ruota intorno a 4 istituzioni:

• Alta autorità, è formata da personalità indipendenti dagli stati. (è un organo di individui che rappresenta l’interesse generale dell’org). È il tratto più peculiare il fatto che questa sia l’istituzione con maggiori poteri. Questi poteri comportano decisioni vincolanti indirizzate agli stati membri o alle imprese siderurgiche di questi stati membri.
• Consiglio speciale dei ministri (formato dai ministri degli stati membri). È un organo di rappresentanza degli stati membri che svolge una funzione consultiva all’alta autorità. A volte l’alta autorità può prendere decisioni solo se c’è un conforme parere del consiglio speciale, se non c’è l’alta autorità non può prendere alcune decisioni.
• Assemblea comune, è un organo di rappresentanza indiretta dei popoli in quanto composta da parlamentari nazionali dei 6 stati membri.
• Corte di giustizia, un organo giudiziario.

Sviluppi degli anni '50 e '60

Nei primi anni '50 la facilità con la quale si era trovato l’accordo sull’istituzione della CECA induce a tentare un’accelerazione nel processo di integrazione. Già il 27 maggio 1952 i 6 stati membri firmano un trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED). Il contenuto di questo trattato era mettere in comune gli eserciti degli stati membri costituito da un commissariato corrispondente a quello che nella CECA è l’alta autorità. Il trattato viene firmato nel '52, nei mesi successivi si deve procedere alla ratifica. Intanto si chiede l’istituzione di una integrazione politica europea. Tutti questi sviluppi vengono improvvisamente bloccati nel 1954 quando l’assemblea nazionale francese decide di rinviare sine die la discussione sulla ratifica del trattato CED. Questo perché entrano in gioco diversi fattori che attengono sia al piano interno sia al piano internazionale (il processo di integrazione europea era stato stimolato dall’esigenza di ricostruzione economica e difesa contro URSS). Quindi abbiamo la prima crisi dell’unificazione europea.

Nel giugno 1955 si tiene a Messina la conferenza di Messina con ministri degli esteri del 6. Al ministro esteri belga viene dato il compito di redigere il rapporto per rilanciare il processo di integrazione. Bisogna istituire la CEE (Comunità Economica Europea) e CEA o EURATOM (Comunità Europea Energia Atomica). Entrambi sono firmati il 25 marzo 1957. A questo punto abbiamo 3 comunità ma l’EURATOM è una comunità che ha una ragione sociale molto specifica, rappresentato dagli usi pacifici dell’energia nucleare (non militari). La CEE ha un raggio d’azione più ampio perché l’obiettivo principale che ci si propone è di dar vita a un mercato comune generale. Si fonda su libertà di circolazione merci, persone, servizi, capitali e realizzazione di politica di concorrenza. Si fonda la PAC, voluta dalla Francia. È la politica agricola comune per la protezione degli agricoltori europei.

Anche queste ultime due comunità vengono costituite con una struttura quadri partita. Le istituzioni sia della CEE sia della CEA sono:

• Commissione: corrisponde all’alta autorità della CECA. Formato da personalità indipendenti e che è chiamato a rappresentare l’interesse generale dell’organizzazione.
• Consiglio dei ministri: è formato da ministri degli stati membri e che rappresenta interessi particolaristici degli stati membri.
• Assemblea comune: diventa assemblea parlamentare e poi diventerà parlamento europeo. È concepito come organo di rappresentanza indiretta dei popoli.
• Corte di giustizia.

Al trattato di Roma è allegata una convenzione relativa ad alcune istituzioni comuni alle 3 comunità quindi dal '58 abbiamo un’unica assemblea comune e un’unica corte di giustizia. Restano separate la commissione e il consiglio. Qualche anno dopo col trattato di Bruxelles del 1965 verranno unificate la commissione e il consiglio per tutte e 3 le comunità. Abbiamo quindi 3 comunità distinte ma con un apparato istituzionale comune. Anche se l’assetto istituzionale è un assetto quadripartito comune, in realtà il trattato CECA e trattato EURATOM modificano gli aspetti istituzionali della CECA. Nel trattato CECA l’istituzione predominante era l’alta autorità, nel modello EURATOM e CEE è il consiglio. C’è quindi un diverso equilibrio istituzionale.

Qual è la natura giuridica delle comunità europee?

I tratti peculiari di tipo classico sono prevalenza dell’organo degli stati, unanimità e limitati poteri.

• Nella CEE e EURATOM la commissione ha dei ruoli significativi ma non è un organo di segretariato come nelle altre organizzazioni.
• Anche se rimangono tanti casi in cui è previsto che il consiglio debba deliberare all’unanimità, la regola di voto prevalente nel quadro delle comunità europee è la maggioranza qualificata, cioè una regola di voto che toglie il veto.
• La comunità è dotata di potere per adottare atti vincolanti per gli stati e anche per gli individui e direttamente applicabili agli ordinamenti interni.
• È importante anche l’integrazione della corte di giustizia.

Per alcuni studiosi le comunità sono sovranazionali, cioè stanno a metà tra l’organizzazione internazionale di tipo classico e lo stato federale. La conclusione degli internazionalisti è che però non esiste questo terzo genere relativamente tra organizzazioni internazionali e stati perché ha tutti i tratti delle organizzazioni fondamentali cioè:

• Unione che si fonda su dei trattati internazionali di cui gli stati membri sono padroni dei trattati. (Brexit, gli stati hanno il potere di uscirne ecc).

Ricostruzione dell’evoluzione del processo di integrazione

Si distinguono 2 linee direttrici: il primo è quello dell’approfondimento del processo di integrazione. Il secondo è l’evoluzione della membership, cioè l’allargamento o riduzione agli stati membri.

Revisioni dei trattati

Bisogna studiare i 3 trattati istitutivi. Questi trattati sono stati oggetto di varie revisioni a partire dagli anni '80. Trattati di revisione sono:

• Atto unico europeo (AUE): firmato dagli stati membri che erano più di 6 nel febbraio del 1986 ed entrato in vigore l’anno successivo nel luglio.
• Maastricht: firmato nel 1992 entrato in vigore nel 1993.
• Amsterdam: firmato nel '97 entrato in vigore nel '99.
• Nizza: firmato nel 2001 entrato in vigore nel 2003.
• Lisbona: firmato nel 2007 entrato in vigore nel 2009.

Quali sono le possibili procedure delle revisioni dei trattati? Tutti i trattati (tranne Lisbona) sono state apportate attraverso una procedura che ruota intorno ad una conferenza intergovernativa (CIG). Tutte le volte si è convocata una conferenza in cui erano rappresentati tutti i governi degli stati membri. I trattati si chiudono se gli stati membri concordano tutti su un testo di revisione ma questo non basta. Il trattato firmato da tutti gli stati membri entra in vigore solo se ratificato da essi stessi. L’esigenza di un accordo unanime condiziona qualunque negoziato per la revisione dei trattati, rende inevitabile che si raggiungano delle soluzioni di compromesso. Dalla metà degli anni '80 al 2009 c’è stato un processo di revisioni dei trattati permanente, si è continuato a negoziare per favorire l’integrazione e risolvere alcuni problemi.

Atto unico europeo

L’atto unico europeo: pone le basi per l’evoluzione del mercato comune in mercato interno da realizzare entro il 1992/93. La differenza è nel principio che fonda la realizzazione delle libertà di circolazione. Mentre nel caso del mercato comune il principio in questione è il principio del paese di destinazione, nel mercato interno il principio è il paese di origine (principio del mutuo riconoscimento).

Caso del Cassis de Dijon. Questo caso nasce da una catena di supermercati tedesca che voleva importare un liquore in Francia. Ma in Germania c’era una normativa tecnica che riguardava le caratteristiche dei prodotti, che diceva che sul mercato tedesco potevano essere commercializzati liquori solo con una gradazione minima oltre i 20 gradi. Cassis de Dijon non raggiungeva la gradazione e questa catena di supermercati non poteva importarla. Principio del paese di destinazione: un bene prodotta in Francia (in questo caso) può accedere ai mercati degli altri stati membri a condizione di rispettare la normativa in questi mercati. Se queste normative sono diverse la libera circolazione non è avvantaggiata. Se un prodotto è legalmente commercializzato in uno stato membro rispetto alla normativa dello stato di origine, deve poter liberamente circolare in tutto il mercato interno. Non è più il rispetto del quadro giuridico del paese di destinazione, è il fatto di rispettare il paese di origine che consente la libera circolazione. Fatta salva la possibilità di porre dei limiti alla circolazione solo quando è giustificata da norme imperative di conseguenze generale. La Germania prova a far valere qualche esigenza imperativa di esigenza generale, ad esempio esigenza a tutela della salute, ma ovviamente l’argomento non regge. Un altro esempio è il caso della birra che veniva commercializzata in Germania solo se aveva una certa ricetta. Nel caso non avesse questa ricetta non si poteva commercializzarla con il nome di birra. Per giustificare ciò, la Germania usa la protezione del consumatore. Come si protegge il consumatore tedesco con argomenti meno restrittivi per la libertà di circolazione? Con un’etichettatura.

L’atto unico europeo segna un salto significativo sotto questo punto di vista, mercato comune che diventa mercato interno.

Trattato di Maastricht

Trattato di Maastricht (trattato sull’unione europea): istituisce l’unione europea come una realtà complessa che comprende le comunità europee ma non si esaurisce nelle comunità europee preesistenti. L’unione europea del trattato di Maastricht è una realtà in 3 pilastri: 3 comunità ma anche 2 altri pilastri. Il primo pilastro sono le comunità europee già esistenti che però sono oggetto di modifiche da parte di questo trattato di revisione. La comunità economica europea vede modificato il nome col trattato di Maastricht eliminando l’aggettivo economica. Con questo cambio di denominazione si simboleggia il fatto che il raggio d’azione non è limitato solo ad un ambito strettamente economico. Si mettono le basi per l’integrazione monetaria.

Il secondo e terzo pilastro sono PESC e GAI. La prima è la politica estera e sicurezza comune. Il secondo significa giustizia e affari interni. In quest’ultimo rientrano il tema dell’immigrazione, tema della cooperazione giudiziaria, cooperazione di polizia. Questi pilastri sono accomunati da un quadro istituzionale unico: le istituzioni dell’unione in linea di principio possono operare all’interno di tutti e 3 i pilastri. Profondamente diverse invece sono le regole di funzionamento di ciascun pilastro. In particolare le regole di funzionamento del primo pilastro sono diverse dal 2 e 3 pilastro: Il primo pilastro è un pilastro comunitario o sovranazionale. Il secondo e terzo sono pilastri intergovernativi in cui le regole rispondono alla logica delle organizzazioni internazionali di tipo classico. In concreto significa che nel primo pilastro si ha situazioni nelle quali il consiglio delibera a maggioranza qualificata, nel 2 e 3 pilastro la regola di voto sarà unanimità. La commissione ha un ruolo più importante nel primo. Il trattato di Maastricht inaugura un'epoca di coesistenza tra unione e comunità europee. l’unione comprende le comunità europee ma non si esaurisce in esse.

La prima parziale evoluzione si ha col Trattato di Amsterdam: 2 motivi principali: rafforzamento politica sociale europea. Negli anni '90 si voleva fortificare la ragione sociale perché si stava potenziando l’unificazione e in qualche modo bisognava bilanciare con la materia sociale. questa volontà di rafforzare la politica sociale si scontrò con il red line della Thatcher. L’altro elemento è la parziale comunitarizzazione del terzo pilastro. Alcune delle materie che fanno parte del terzo pilastro vengono trasferite nel primo pilastro (immigrazione e asilo e cooperazione giudiziaria civile).

Trattato di Nizza

Trattato di Nizza: non segna grandi sviluppi sul piano delle competenze. È un trattato che affronta questioni istituzionali. Il problema di fondo con cui si confronta è che siamo nel 2001 e i negoziati si svolgono nel 2000 e il problema di fondo è di adattare l’assetto istituzionale dell’unione all’allargamento dell’Europa centro orientale. Le comunità europee erano nate con 6 stati membri e quindi era stato tutto pensato per 6 stati. poi la comunità si è ampliata e intorno agli anni '90 erano già 15. Poi 27. La svolta era quindi epocale e quindi c’erano problemi sul piano istituzionale. Un conto è la regola dell’unanimità in cui ci sono 6 stati, un conto è applicarla in un contesto dove ci sono 28 stati. affronta quindi problematiche istituzionali nell’ottica di favorire l’ampliamento che si annuncia per i paesi dell’Europa centro orientale. I negoziati per questo trattato sono molto difficili e già risentono di un clima un po' cambiato, di maggiore resistenza da parte degli stati. allegato al trattato di Nizza c’è la dichiarazione 23 che dice che il negoziato si è chiuso ma bisogna rimettersi al lavoro per riflettere su come migliorare l’unione europea riconducibili all’efficienza e legittimità democratica. Dopo qualche decennio si approderà al trattato di Lisbona.

Trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona sancisce quella che viene chiamata la fusione/soppressione dei pilastri. Nel senso che il trattato di Lisbona determina l’estinzione della comunità europea. Questa cessa di esistere ed a essa subentra l’unione che sostituisce e succede alla comunità europea. l’unione europea è quindi condotta a unità e non più in pilastri. È un’unica persona giuridica mentre prima si discuteva di ciò. Ma al suo interno rimane una materia intergovernativa cioè la PESC (politica estera di sicurezza comune).

Dichiarazioni e sviluppi finale

La dichiarazione allegata al trattato di Nizza bisogna ricostruire una problematica di efficienza e una di legittimità democratica. Un’ulteriore dichiarazione è quella nota come dichiarazione di Laeken del dicembre 2001. È una dichiarazione firmata dagli stati membri, frutto di una riunione del consiglio europeo. L’aspetto importante di questa dichiarazione è procedurale.