Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

L'ordinamento dell'Unione è un ordinamento estremamente complesso. Gli studiosi si interrogano da tempo su cosa sia l'Unione Europea. Si parla di UE e di comunità europea come se fossero la stessa cosa ma in realtà la comunità europea non esiste più dal 1997. L'UE è un'unione di stati, in particolare 28, per un totale di 500 milioni di cittadini. Si parla di un periodo dinamico che va dalla CECA (1952), CEE (1958) fino ad arrivare all'UE (2013).

Evoluzione della struttura dell'UE

Con il tempo cambia la struttura. Non si tratta solo di un allargamento geografico. In momenti diversi cambia anche la struttura del trattato. Il trattato di Parigi della CECA (1951) a cui seguono tutta una serie di altri trattati:

• Trattato di Roma (1957)
• Atto unico europeo: nasce il mercato unico (1987)
• Trattato di Maastricht (1993)
• Trattato di Amsterdam (1999)
• Trattato di Nizza (2003)
• Trattato di Lisbona (2007)

Allargamenti e sfide dell'UE

Quando sono entrati a far parte dell'UE i vari paesi? Nel 2013 entra la Croazia. L'UE è l'area geografica con il più alto PIL del mondo. L'UE vive un momento di grande difficoltà perché si trova di fronte a delle sfide non indifferenti:

• Immigrazione di massa
• Scarso sviluppo economico
• Terrorismo
• Nazionalismi
• Nuovi equilibri geopolitici (es: situazione della Turchia/Russia)
• Problema demografico: la commissione sta studiando da diversi anni come fare a mantenere un minimo tenore di vita (che si basa sui versamenti dei lavoratori ma i lavoratori non ci sono)
• Brexit
• Crisi economica (ma non dell'euro)
• Austerity (scarsità delle risorse di bilancio e quindi la necessità giuridica di combinare impegni presi sul piano internazionale con una disciplina di bilancio che imporrebbe determinate scelte di contrazione)
• Disomogeneità dei vari stati

“L’unità dell’Europa era un sogno di pochi. È stata una speranza di molti. Oggi è una necessità per tutti” Cit. Konrad Adenauer.

L'Unione Europea

L'UE è un fenomeno unico, particolare, di una complessità non indifferente, che genera reazioni differenti. È un fenomeno che fonda le sue radici nel diritto internazionale. Questo fenomeno si è sviluppato con delle caratteristiche simili e analoghe a quelle degli stati nazionali. Oggi si tende ad equiparare l'UE con lo stato e si pensa che l'UE funzioni con i meccanismi dello stato nazionale. Questa affermazione non è del tutto sbagliata. Questi 28 stati hanno delle basi e dei valori comuni talmente forti che è vero che alcune delle caratteristiche dello stato internazionale condizionano il modo d'essere dell'UE oggi. Vi è poi un ordinamento giuridico nazionale (diritto interno). L'UE, oggi, sta a metà tra l'ordinamento internazionale e l'ordinamento interno. In realtà però ha le sue basi più nel diritto internazionale che nel diritto interno. Queste caratteristiche del diritto internazionale condizionano il modo d'essere dell'UE.

Origine della Comunità Economica Europea

Da dove nasce la comunità economica europea? Gli USA capiscono che dopo la fine della seconda guerra mondiale c'è un disastro peggiore ed è necessario ricostruire quest'area nella quale ci sono state in poco tempo due guerre mondiali alla quale si affaccia una potenza molto pericolosa, la Russia. Decidono quindi di stanziare un gigantesco piano economico (piano Marshall), ma condizionano il beneficio di questo piano al fatto che non sia un solo stato a beneficiarne ma che si mettano insieme per creare delle condizioni di sviluppo economico. Gli USA capiscono che è inutile aiutare i singoli paesi individualmente perché questi stati da soli, e aiutati individualmente, rischierebbero di creare una terza guerra mondiale. Gli USA vogliono che gli stati si mettano insieme e rafforzino la ricchezza, la forza e lo sviluppo dato ad uno con gli aiuti dati agli altri. Capiscono che l'unione fa la forza e danno ad un gruppo di stati tanti soldi purché ci sia una cooperazione economica. Gli stati europei capiscono che questa formula può funzionare. Provano inizialmente a mettersi insieme in un'organizzazione europea per la cooperazione economica, ma fallisce subito perché troppo ampia e generica e si tratta di un'organizzazione internazionale alla vecchia maniera.

Pochi anni dopo il ministro degli esteri francese propone una nuova idea, cioè l'idea di creare un'organizzazione che abbia delle competenze molto specifiche ma che si limiti allo sviluppo del carbone e dell'acciaio, cioè di due materie prime basilari per la ricrescita che si trovano nel bacino della Ruhr (area geografica tra Francia e Germania). Si tratta di un accordo segreto e bilaterale ma è aperto a tutti gli stati europei. La famosa dichiarazione Schuman è considerata la base del processo di integrazione europea perché da lì trae avvio tutto il fenomeno comunitario.

Solidarietà e accordi bilaterali

Dalla lettura del testo emerge il principio della solidarietà: l'Europa nasce su una solidarietà di fatto. L'Europa nasce per piccoli passi. Il piccolo passo che propone Schuman è l'accordo tra Francia e Germania. Alla base di molti passaggi che ha avuto l'UE ci sono azioni bilaterali di due stati, che cambiano. Tutto nasce da un accordo franco-tedesco. Questo è solo l'inizio. Il piccolo passo nasce da una questione molto concreta: mette in comune il carbone e l'acciaio. Non si parte dal delineare gli stati uniti d'Europa. Tutto nasce dall'esigenza di recupero dello sviluppo economico ma soprattutto dal desiderio di evitare una nuova guerra e di garantire e preservare la pace. L'UE ha garantito fino ad oggi 70 anni di pace e benessere.

Trattato di Parigi e successi della CECA

Il trattato di Parigi entra in vigore nel 1951. È un tratto aperto dal punto di vista del diritto internazionale. Apparentemente, sulla carta, tutti gli stati possono farne parte. Francia e Germania lo negoziano (scrivono il testo delle norme e degli articoli) e poi lo aprono alla firma degli altri stati (chiedono agli stati di manifestare la loro volontà a rispettare quel trattato → ratifica). Questo trattato viene ratificato da Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Olanda e Italia. L'Inghilterra decide inizialmente di non entrare nella CECA. La CECA è però fin da subito un successo straordinario. Si rivela uno strumento di crescita dello sviluppo industriale ed economico di questi stati fortissimo, tanto che rapidamente nel 1954 la GB chiede di entrare nella CECA e subito dopo decide di ratificarlo (anche per altri fattori produttivi: trasporti, agricoltura…).

Nascita della CEE e trattati di Roma

Questi 6 stati provano a creare una nuova organizzazione che ricalchi il modello CECA, quindi settoriale, ma esteso ad altri ambiti (trasporti, agricoltura, energia atomica). L'energia atomica in quel momento è la fonte considerata più accessibile ed economica e che certamente è meglio gestibile in gruppo che individualmente. Si apre quindi una nuova conferenza intergovernativa nella quale i 6 stati hanno il compito di studiare altri trattati internazionali volti alla creazione di comunità economiche settoriali. Questo trattato pensato inizialmente solo con riguardo ad una materia alla fine copre tutto l'ambito economico. Si propone quindi la creazione di quello che sarà il trattato della CEE (Comunità Economica Europea), firmato a Roma nel 1957. Assieme alla CEE viene istituito il trattato dell'EURATOM.

• 1957 → Trattati di Roma: trattato istitutivo della CEE e il trattato EURATOM.

Il trattato CECA è un trattato aperto al quale tutti gli stati possono chiedere di far parte e aderire, mentre i trattati CEE ed EURATOM nascono come trattati chiusi, cioè non possono aderire altri stati che non hanno partecipato al negoziato.

Allargamenti e negoziati

Come fa un trattato chiuso a poter far partecipare anche altri stati, passando da 6 stati membri a 28? Attraverso un negoziato tra gli stati che vogliono entrare e gli stati già membri, cioè attraverso un nuovo trattato. Tutte le volte che c'è un allargamento, c'è un nuovo trattato. Abbiamo una collezione di trattati, almeno 12 di modifica più tutte le integrazioni. Il trattato di Roma si configura come un trattato chiuso ma si ha in mente una cosa ben più grande dei 6 paesi e si vuole coinvolgere a tutti i costi la GB.

La GB però, fin dall'inizio, non vede di buon occhio la partecipazione ad un'istituzione come la CEE, ma i tratti di questa organizzazione non sono congeniali al sistema inglese, il quale, nel 1959 propone la creazione di una sorta di concorrente, l'organizzazione EFTA (European Free Trade Agreement: associazione europea di libero scambio). Si tratta di una zona di libero scambio, simile come obiettivi alla CEE, ma che non ha alcune rigidità proprie della CEE. In particolare, ha molti minori poteri delle istituzioni e soprattutto non c'è una zona tariffaria uguale per tutti (che invece c'è nella CEE).

Inizialmente fanno parte della EFTA diversi stati ma che poi gradualmente escono. L'EFTA funziona talmente poco che nel 1961 la stessa GB ci ripensa e chiede l'adesione alla CEE. Questa prima richiesta della GB, però, non viene accolta. Il presidente francese De Gaulle vede di malissimo occhio la GB perché ha paura che questo rapporto così stretto tra GB e USA possa inquinare in qualche modo l'egemonia politica di questa nuova organizzazione che sta nascendo.

La GB sta ferma fino a quando, qualche anno dopo, un gruppo di stati (GB/Irlanda, Norvegia, Danimarca) chiedono di entrare nella CEE. È il cd. primo allargamento che viene chiesto nel 1967 e si realizza nel trattato del 1973 (i 6 stati + GB, Irlanda, Danimarca). La Norvegia decide di non entrare. Occorre rinegoziare il trattato e bisogna avere il consenso degli stati nuovi e degli stati vecchi.

La GB però vorrebbe condizionare la struttura di questa organizzazione in modo pesante. Si sperimenta una formula che poi continuerà per tutti gli allargamenti: ogni trattato, essendo chiuso, bisogna fare un nuovo trattato e bisogna però al contempo evitare che la negoziazione di un nuovo trattato metta in discussione quanto già raggiunto e realizzato. Il trattato di adesione è composto da due trattati: il vecchio trattato di Roma, con delle modifiche strettamente necessarie alle nuove adesioni, e il trattato sulle condizioni di adesione. Quest'ultimo trattato è l'oggetto della negoziazione. Il consenso verte sulle condizioni per l'applicazione, cioè sui tempi necessari ad adattare il nuovo ordinamento aderente alla base normativa esistente nei vecchi stati.

Procedura di adesione

Per i nuovi stati si prevedono delle procedure transitorie, degli intervalli di tempo nei quali il nuovo stato è guidato dalla commissione, dei periodi nei quali si può guidare il nuovo stato dentro il vecchio sistema, con la clausola del cd. rispetto del principio dell'“acquis” comunitario (rispetto di ciò che è stato acquisito, cioè già adottato dalle istituzioni. Non sono però gli atti già in vigore ma anche i programmi, le proposte e gli atti in corso di lavorazione). Il concetto è che il nuovo stato che entra non deve mettere in discussione i risultati a cui sono già pervenuti gli stati membri. Il principio è che ogni stato è ugualmente sovrano.

Il principio dell'acquis comunitario è così forte che si capisce che questa struttura pensata con il trattato CEE non potrà durare per sempre e prima o poi andrà ritoccata. La storia dell'UE è proprio un susseguirsi di trattati sull'allargamento geografico e sulle modifiche istituzionali. Sono due ambiti separati. La ragione di questa negoziazione separata sta nell'esigenza di rispettare l'acquis comunitario.

4 stati chiedono di entrare nella CEE. Si firma il trattato, che deve essere approvato. Quindi ciascun governo propone al proprio popolo, secondo le procedure costituzionali interne, se piaccia o meno questa cosa. Piace a tutti ma il popolo norvegese fa un referendum e questa idea viene bocciata. Dopodiché questo trattato entra in vigore con i 6 stati + questi nuovi 3 stati (1973 → 9 stati fanno parte dell'UE).

Secondo allargamento a Sud

Segue un secondo allargamento a Sud. Nel 1981 la Grecia chiede di entrare nella CEE. La Grecia si trova in un momento molto difficoltoso: c'è il colpo di stato dei colonnelli, c'è la dittatura, la domanda infatti viene congelata lì ma poi finalmente la Grecia rinnova la sua domanda e chiede di entrare nella CEE. Nel 1986 si ha un secondo allargamento a Sud ed entrano a far parte della CEE Spagna e Portogallo. Ora la CEE era quindi composta da 12 stati.

Questi due allargamenti a Sud vedono molta titubanza nei paesi del Nord, che sono poco convinti di questa formula. Vedono la differenza tra la struttura economica dei paesi del nord e quelli del sud. Temono che questo possa alterare gli equilibri per la CEE. Ciò nonostante si va avanti. La CEE è un'organizzazione che nasce sulla solidarietà di fatto e sull'obiettivo di alzare il tenore di vita delle popolazioni.

Piccola Brexit e sviluppi successivi

In realtà c'è già stata una piccola Brexit → Caso della Groenlandia: grosso paese a nord e che era parte della Danimarca. Un pezzo di territorio della CEE se n'è andato. In realtà la Groenlandia faceva parte della Danimarca e poi negli anni '80 un referendum interno dello stato danese ha fatto sì che lo stato della Groenlandia decide di staccarsi dalla Danimarca e sono diventati uno stato a sé stante. Dal 1983 la Groenlandia non fa più parte della CEE ma ci sono degli accordi molto stretti di libero scambio che vincolano la Groenlandia.

Gli anni '70 sono stati anni di forte crisi. Sono stati gli anni del terrorismo. C'è una crisi petrolifera gigantesca. Sembra che non vada avanti nulla ma in realtà questi momenti di crisi sono funzionali ad elaborare e sperimentare idee. Si cercano nuove soluzioni. Una prima nuova soluzione avviene nel 1974, dove si inventa la prassi dei vertici dei capi di stato. I capi di stato e i capi di governo si trovano a Parigi sul piano del diritto internazionale e pensano a come migliorare la cooperazione comunitaria. Questi vertici si chiamano oggi Consiglio Europeo. Si tratta di quella riunione di capi di stato e capi di governo che si ritrova ogni tanto quando c'è bisogno e discute le priorità dell'unione.

Nascita del Consiglio Europeo

Nasce, nei fatti, un'istituzione. Ci sono i trattati di Roma che prevedono 3 istituzioni e che prevedono un ambito per materia, delle procedure, delle azioni ecc.… ci sono gli stati e c'è il diritto internazionale. Gli stati dicono, come attori del diritto internazionale, di voler pensare e programmare a qualcosa di più per uscire dalla crisi. 1974 → vertice di Parigi. A partire da quel vertice nasce l'idea di fare di più. Introducono una prassi che poi verrà ripresa e sviluppata negli anni successivi e che darà vita a quello che è il Consiglio Europeo. Questo vertice diventa istituzione vera e propria solo nel 2007 con il trattato di Lisbona. È la prima volta che viene utilizzato il termine Unione Europea (UE).

Gli anni '80 e il consiglio europeo

La CEE è un qualcosa che stava funzionando ma poteva funzionare ancora meglio. Alla fine degli anni '80, la caduta del muro di Berlino prospetta un'idea di fiducia per il futuro. Il secondo vertice sarà quello di Stoccarda. A partire da questo vertice vengono messi in cantiere una serie di progetti che sfociano in due conferenze intergovernative (tra cui una a Milano) nella quale si dice:

• Il vecchio trattato di Roma del 1957 deve cambiare in quanto è cambiata la storia nel corso del tempo.
• Accanto al trattato di Roma, che regola il mercato comune, si vuole fare qualcosa di più, cioè aggiungere una cooperazione politica.

Accanto alla cooperazione economica mercantile e commerciale regolata finora dal trattato di Roma si vuole far altro. Questo è però un mandato generico, vago e molto ampio. Il primo mandato sulla modifica del trattato di Roma ha funzionato bene ma il secondo mandato, la seconda conferenza intergovernativa aveva solo l'obiettivo di rafforzare la cooperazione politica utilizzando il vertice per fare di più. Di fatto, nel 1987 (primo atto di modifica internazionale) viene aperto alla firma, e poi ratificato, il cd. atto unico europeo (firmato all’AJA e a Lussemburgo). Si chiama atto unico perché dalle due conferenze intergovernative vengono fuori due trattati (due documenti): uno è il vecchio trattato di Roma e l'altro è un documento molto più vago (talmente vago che gli articoli sono stati indicati con le lettere e non con i numeri) in cui c'è scritto solo che gli stati vogliono intrattenere rapporti sulla cooperazione politica. In questo momento la soddisfazione degli europeisti è a livelli bassissimo. Eppure questo è alla base di quello che poi diventerà il trattato dal quale nasce la nuova veste della CEE. Nel 1992 viene aperto il negoziato e firmato il trattato di Maastricht, un trattato istitutivo dell'UE. Si riapre una nuova conferenza con un mandato diverso. Mentre l'atto unico europeo è pensato sulla cd. cooperazione politica (anche di politica estera) ora si pensa alla ripresa economica e monetaria. Già a partire dagli anni '90 il mercato comune passa all'ultimo passaggio: la liberalizzazione dei capitali. Questo perché si pensa che uno dei volani della crescita economica e della coesione tra stati sia una maggiore integrazione monetaria.