Tutele, diritto soggettivo, interesse legittimo, giudice ordinario e amministrativo - Diritto Amministrativo

CAPITOLO VI: LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE E LE TUTELE

1. Le diverse forme di tutela

Gli interessi dei soggetti che interagiscono con la pubblica amministrazione ricevono diversi tipi di

protezione:

a) vanno considerate in primo luogo le situazioni soggettive a fronte dell’esistenza o meno e

dei modi di essere dell’organizzazione e/o dell’infrastruttura: la soddisfazione degli interessi

trova risposte solo in misure di tipo “organizzativo”. Diversi gradi di tutela:

- una tutela solo politica: rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, attivabile con atti

(come istanze - petizioni) che non sono di iniziativa di procedimenti perché non

corrispondono ad una situazione giuridica tutelata.

- la tutela giuridica: si ha quando l’atto organizzativo è considerato come dovuto o quando

l’amministrazione voglia rimuovere la struttura organizzativa o l’infrastruttura al di fuori dei

casi previsti dagli atti di programmazione.

b) situazioni soggettive in rapporto al tipo di attività delle amministrazioni:

- nei contratti ad evidenza pubblica, è tutelato:

- l’interesse degli operatori di settore a che l’amministrazione privilegi i sistemi concorsuali

rispetto la trattiva privata; - l’interesse a partecipare alla gara (interesse all’informazione

volta a garantire la par conditio dei concorrenti - interesse ad impugnare il bando di gara

immediatamente lesivo della propria condizione - interesse del corretto svolgimento della

procedura);

- in base alle fasi procedimentali: dall’interesse all’attivazione del procedimento può

derivare il potere del soggetto di iniziare il procedimento;

- a fronte di provvedimenti: a seconda del rapporto tra interesse privato e interesse

pubblico, si articolano in interessi all’adozione o alla non adozione dell’atto (pretensivi o

oppositivi).

- nelle prestazioni di servizi: dall’interesse alle modalità di erogazione dello stesso,

tutelabile attraverso misure partecipative (proposte – istanze - petizioni); l’interesse alla

qualità, che può trovare tutela in rimedi di carattere civilistico o amministrativo, a seconda

che riguardino profili regolati nei contratti tra erogatori e utenti; l’interesse al costo, che può

essere tutelato in misura maggiore o minore in ragione dei differenti servizi e delle

condizioni di mercato degli stessi.

2. Le situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo: diritto soggettivo e

interesse legittimo Pag. | 3

Nel nostro ordinamento si parla di situazioni giuridiche soggettive con riferimento alle posizioni di

vantaggio o di svantaggio che una determinata norma giuridica attribuisce ad un soggetto

nell’ambito di un determinato rapporto giuridico.

In tal senso, si è soliti distinguere le situazioni giuridiche soggettive in due grandi categorie:

 attive, allorquando attribuiscono una posizione favorevole al titolare attribuendo al suo

interesse (diritto, interesse legittimo, potestà, aspettativa) una prevalenza/vantaggio

rispetto a quello di altri soggetti;

 passive, quando, viceversa, impongono al titolare una determinata condotta (obbligazione,

dovere, onere, soggezione) prevedendo la subordinazione del suo interesse a quello di altri

soggetti.

Nel diritto amministrativo, si parla di diritto soggettivo con riferimento al c.d. diritto soggettivo

perfetto, ossia a quella posizione giuridica soggettiva di vantaggio in cui una norma di relazione

attribuisce ad un soggetto un potere diretto ed immediato per la realizzazione di un proprio

interesse, non condizionato ad alcun intervento autorizzatorio della P.A. la quale non può incidere,

neppure sfavorevolmente, su di esso.

 Gli elementi caratterizzanti il diritto soggettivo, dunque, sono i seguenti:

 correlazione del diritto con uno o più obblighi altrui;

 immediatezza e pienezza della tutela accordata dall’ordinamento;

 tutela giurisdizionale rimessa al Giudice ordinario e solo in casi tassativamente previsti al

Giudice amministrativo;

L'interesse legittimo, trova il proprio fondamento normativo in diverse norme di rango

costituzionale (artt. 24, 103 e 113 Cost.) le quali riconoscono a tale interesse piena dignità e tutela.

Per quanto concerne la definizione dell’interesse legittimo, la dottrina ha elaborato diverse teorie al

fine di tracciare una netta linea di confine tra questa categoria e quella del diritto soggettivo:

- inizialmente ci fu la teoria “minimalista” : l’interesse legittimo, si diceva, è un interesse

occasionalmente protetto. Ciò significa che l’ordinamento giuridico non vuole proteggerlo in

quanto non lo considera meritevole di tutela, come è per il diritto soggettivo, ma vuole

semplicemente che l’amministrazione agisca rispettando il principio di legittimità; perciò

riconosce al privato leso dal provvedimento la possibilità di ricorrere al giudice

amministrativo. Qualora il giudice amministrativo consideri l’atto illegittimo e lo annulli,

indirettamente, viene soddisfatto anche l’interesse del privato.

- Simile a questa teoria è stata quella che ha configurato l’interesse legittimo come un

“semplice interesse processuale”: non quindi un interesse sostanziale, protetto in quanto

tale, ma solo un interesse ad ottenere dal giudice la tutela.

- Allo stato attuale, la teoria più recente è quella della “situazione sostanziale” ossia:

l’interesse legittimo è un interesse sostanziale ad un bene della vita, oggetto del potere

amministrativo, riconosciuto e tutelato dall’ordinamento mediante l’attribuzione al

medesimo soggetto di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere amministrativo,

in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene.

In tal senso, quindi, l’interesse pubblico e l’interesse privato sono due aspetti autonomi della

stessa relazione da qualificarsi come rapporto giuridico amministrativo, ovvero rapporto

sostanziale nel quale si fronteggiano il potere pubblico per la cura di un interesse pubblico e la

libertà del titolare del privato cittadino.

 Gli elementi caratterizzanti la figura dell’interesse legittimo sono i seguenti: Pag. | 4

 correlazione con l’esercizio del potere amministrativo come disciplinato da una norma di

azione, perché il provvedimento amministrativo rileva come oggetto di un’aspirazione o

come oggetto di una ripulsa;

 differenziazione, perché il titolare di un interesse legittimo si trova, rispetto all’esercizio del

potere amministrativo, in una posizione differenziata rispetto alla collettività;

 qualificazione, perché la norma attributiva del potere amministrativo, nel perseguimento

dell’interesse pubblico, prende in considerazione – anche se implicitamente – l’interesse

sostanziale individuale connesso o coincidente con l’interesse pubblico;

 tutela giurisdizionale rimessa al Giudice amministrativo il quale ha la possibilità di emanare

pronunce dichiarative, costitutive e di condanna, ovvero tutte le pronunce che siano idonee

a raggiungere il bene della vita.

Nell’ambito della categoria degli interessi legittimi possono operarsi alcune classificazioni:

 interessi legittimi pretensivi: diretti al conseguimento di uno specifico provvedimento

amministrativo e della relativa e connessa utilità sostanziale;

 interessi legittimi oppositivi: volti, al contrario, ad impedire provvedimenti amministrativi

lesivi delle proprie situazioni soggettive;

 gli interessi discrezionalmente protetti, ossia quegli interessi protetti a livello di

ordinamento particolare dell’amministrazione e che, in quanto tali, non sono tutelabili

dinanzi al giudice, bensì davanti all’amministrazione. In tale categoria possono farsi

rientrare quelli relativi al merito della scelta operata dalla P.A;

 interessi diffusi: comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e

non individuabile autonomamente (gli interessi relativi alla sfera sociale, alla qualità della

vita, all’ambiente)

 Interessi collettivi: fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo autonomamente

individuabile ed organizzato per la realizzazione dei fini propri della categoria e del gruppo

(ad esempio, ordini professionali, associazioni private riconosciute).

3. Responsabilità civile e risarcimento del danno

La sentenza n. 500 del 1999 della Corte di Cassazione, afferma la risarcibilità degli interessi

legittimi. L’art. 2043 del c.c. garantisce il risarcimento del danno derivante dalla lesione di una

qualsiasi posizione giuridica soggettiva, sia essa di diritto soggettivo o di interesse legittimo. In

questo modo, si riconosce che l’oggetto di tutela immediato e diretto del giudizio amministrativo

non è la legalità dell’azione amministrativa, ma l’interesse sostanziale del soggetto privato

ingiustamente leso da un provvedimento illegittimo della Pubblica Amministrazione.

Secondo la legge n. 205/2000, il giudice fornito di giurisdizione per tutte le controversie risarcitorie

in materia di interessi legittimi, è il giudice amministrativo, il quale potrà disporre il risarcimento dei

danni per ingiusta lesione degli interessi legittimi non soltanto nell’ambito della sua giurisdizione

esclusiva, ma anche nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità.

La questione della risarcibilità degli interessi legittimi, presenta diversi aspetti problematici che

riguardano:

 il rapporto tra l’azione di annullamento del provvedimento e l’azione risarcitoria;

 la qualificazione della natura delle responsabilità della pubblica amministrazione per

l’esercizio illegittimo del potere amministrativo; Pag. | 5

 l’ammissibilità di forme di tutela risarcitoria in forma specifica;

4. Giudice ordinario e Giudice amministrativo

Il giudice amministrativo, è bene chiarire, non è giudice “della pubblica amministrazione”, in quanto

nelle controversie meramente civilistiche fra amministrazione e privati, la competenza è del giudice

ordinario.

La Costituzione prevede che “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei proprio diritti e

interessi legittimi” (art 24) e che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa

la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione

ordinaria e amministrativa” (art 113, comma 1).

A seguito dell’importante sentenza della Corte costituzionale del 6 luglio 2004, la n.204, la

Costituzione italiana prevede una giurisdizione generale del giudice amministrativo per gli interessi

legittimi, e solo in casi indicati dalla legge (quando diritti soggettivi e interessi legitti