Tributario Parte Generale e Speciale

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cioè il peso del costo della fiscalità sul reddito dei cittadini è ancora alto in ordine alla qualità dei

servizi che sono il corrispettivo delle imposte pagate. La fiscalità di massa pone problemi di

applicazione e attuazione, ma anche di giustizia fiscale non indifferenti, problemi che condizionano

molto la spinta all'adempimento volontario, cioè il comportamento evasivo o elusivo dei

contribuenti non può essere liquidato solo come comportamento non etico ma deve essere compreso

nelle ragioni sia di complessità dell'adempimento che di peso complessivo della fiscalità che di

rapporto tra amministrazione finanziaria e contribuenti e quindi la riduzione di tali comprotagonisti

di violazione passa anche per la ricostruzione di maggiori incentivi di adempimento, che

semplifichino il complesso di oneri a carico dei cittadini, che semplifichino il carico della pressione

fiscale e ristrutturino in modo più efficiente il rapporto tra amministrazione finanziaria e

contribuente.

Sulla lezione di oggi la domanda che può essere posta in esame è: la dichiarazione dei redditi, quale

possono essere queste dichiarazioni, la natura giuridica delle dichiarazioni e la rettifica delle

dichiarazioni. Quanto poi la competenza degli uffici o la fiscalità di massa sono le nozioni che sono

considerate base e mi accorgo che le avete ben messe a sistema dall'uso che fate dei termini in altre

domande specifiche e potrebbero essere oggetto di richiesta di chiarimento sul funzionamento

complessivo del sistema di fiscalità di massa basato sugli adempimenti posti a carico del

contribuente e sul sistema di controlli selettivi funzionale alla deterrenza rispetto agli illeciti.

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Abbiamo visto che nell’ambito della tutela di massa è richiesta una partecipazione attiva ai

contribuenti all’interno del procedimento di individuazione dell’imposta dovuta: è un procedimento

che coinvolge tutti i cittadini e quindi implica in qualche modo adempimenti diffusi ed è dal punto

di vista organizzativo un sistema che implica grandi costi gestionali. Dunque per poter arginare

questi costi e raggiungere ugualmente gli obiettivi di individuazione dell’imposta e di adempimento

spontaneo dell’obbligazione tributaria, il sistema tributario impernia questo coinvolgimento dei

contribuenti sul meccanismo della dichiarazione spontanea (dichiarazione e liquidazione

spontanea). Ci sono alcuni modelli di dichiarazione ricorrenti, alcune imposte non hanno proprio

dichiarazione, altre prevedono una dichiarazione e liquidazione successiva dall’ufficio; il modello

in assoluto più diffuso e che coinvolge il maggior numero di cittadini (dichiarazione dell’imposta

dei redditi) prevede invece una dichiarazione e una liquidazione da parte del soggetto contribuente

pur coadiuvato da altri soggetti. Abbiamo anche dichiarazioni permanenti che non variano fino a

che non variano i presupposti d’imposta (imposta comunale sugli immobili), abbiamo dichiarazioni

che fungono da riepilogo dei versamenti d’imposta operati. Ora questo discorso della dichiarazione

ci ha più volte interessato soprattutto nella definizione della natura giuridica della dichiarazione.

Abbiamo individuato come la dichiarazione dei redditi è una dichiarazione di scienza, vale a dire

che è la restituzione di una serie di informazioni che consentono di riequilibrare il rapporto di

simmetria in cui opera l’amministrazione finanziaria: quindi abbiamo una prevalente natura della

dichiarazione dei redditi come dichiarazione di scienza. Abbiamo però analizzato come vi siano

comunque elementi legati alla dichiarazione dei redditi come vera e propria manifestazione di

volontà. Abbiamo anche ragionato sugli effetti e sulle conseguenze della natura della dichiarazione

dei redditi, in ordine alla rettificabilità della stessa, distinguendo due grandi casi: il caso in cui si

dichiara di più di quello che si sarebbe dovuto dichiarare e il caso in cui il soggetto invece abbia

dichiarato di meno: nel primo caso abbiamo descritto tutte le alternative: quella della possibilità di

andare al rimborso, quella di dichiarare e di non pagare impugnando poi l’eventuale atto con cui

viene richiesta la maggiore imposta o quella di presentare una dichiarazione che vada a sostituire

quella precedente; nel secondo caso invece abbiamo visto che da un lato c’è una logica di

salvaguardia della posizione del contribuente che accortosi in buona fede di aver dichiarato di meno

vuole riparare alla sua posizione (e lo fa prima che intervenga l’amministrazione); abbiamo anche

visto l’introduzione dell’istituto generale di ravvedimento operoso che consente di poter integrare o

sostituire (entro un certo termine) la dichiarazione.

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Oggi dobbiamo entrare un po’ in quello che è il cuore della materia dell’accertamento che spesso è

oggetto di esame. Abbiamo visto che tutto il meccanismo dell’adempimento volontario e delle

indagini selettive sono un po’ fuori dalla materia che stiamo trattando. Questo adempimento

volontario è in qualche modo corrispondente legato all’esercizio della materia di amministrazione

finanziaria di controllo. Questi controlli non sono su tutte le questioni fiscali, perché se così fosse

implicherebbero un così alto costo organizzativo non produttivo. E’ quindi necessario che

l’organizzazione dell’amministrazione finanziaria sia concentrata su un numero limitato di controllo

in funzione di deterrenza. Perché il contribuente nella fiscalità di massa è portato spontaneamente a

dichiarare l’imposta, a liquidarle e apprezzarle, così collaborando con l’amministrazione? Questo

grado di adempimento volontario è la risultante in qualche modo del rapporto tra aliquote, sanzioni

e controlli. Le aliquote possono essere basse o alte, le sanzioni possono essere basse o alte, i

controlli possono essere più o meno frequenti. La probabilità di un controllo interviene

sull’adempimento spontaneo a modificare un comportamento; anche la sanzione elevata condiziona

positivamente a un incentivo all’adempimento spontaneo; anche l’aliquota bassa è un incentivo

all’adempimento spontaneo; il contrario di ciò opera come disincentivo all’adempimento spontaneo.

Quindi il legislatore per costruire un sistema che sia in grado di produrre un alto livello di

adempimento spontaneo dovrà prevedere aliquote più basse,sanzioni più elevate ma anche controlli

più frequenti.

Un altro elemento di disincentivo all’adempimento spontaneo è dato dal frequente ricorso del

legislatore allo strumento del condono fiscale. Il condono fiscale è in qualche modo una

dichiarazione del pubblico potere di non essere in grado di produrre adempimento spontaneo

attraverso i controlli ordinari e dunque una forma di premialità ad un adempimento spontaneo più

ridotto che di fatto ha effetto di disincentivare la condotta di adempimento da parte di coloro che si

sono sempre allineati spontaneamente agli obblighi di legge. In particolare il peggior tipo di

condono è quello che si commisura in grado di premialità agli importi elevati e quindi consente

effettivamente di far realizzare grandi benefici economici al soggetto che condoni.

Diverso è quando noi abbiamo dei condoni che sono legati alla regolarizzazione di posizioni che

erano state sollevate quali forme necessarie di regolarizzazione: quindi abbiamo delle forme di

irregolarità nelle dichiarazioni dei redditi che devono essere sanate e che vengono pagate grazie al

pagamento di somme.

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Quando si realizza una politica di controlli, noi dobbiamo commisurare attentamente un sistema

calibrato di aliquote, controlli e sanzioni che tenda a trasmettere la certezza dell’enforcement della

norma tributaria, perché in una prospettiva di incertezza vi è una caduta percentuale significativa

dell’adempimento spontaneo delle obbligazioni tributarie.

Ora entriamo dentro la logica del controllo. Qual è lo strumento principale dell’amministrazione

finanziaria nello svolgimento dei controlli fiscali? Questa è essenzialmente l’anagrafe tributaria,

cioè questa banca dati poderosa dell’amministrazione finanziaria carica una serie di informazioni

riguardo tutte le vicende che presentano rilevanza di natura fiscale e che attengono alla vita dei

singoli contribuenti.

Tutto ciò che attiene alla relazione tra contribuenti e fisco è oggetto di trattamento automatico

all’interno di questa banca dati che si chiama anagrafe tributaria. Quindi noi attraverso una lettura

individuale possiamo sapere tutto in relazione alla dinamica di rilevanza fiscale dell’attività del

singolo soggetto; ma in una prospettiva trasversale, cioè trattando automaticamente date

informazioni lungo tutti i contribuenti, possiamo avere un’alimentazione imponente e affidabile che

viene utilizzata essenzialmente per le stime previsionali che servono alla gestione di politiche di

bilancio.

Questa anagrafe tributaria ci consente di fare due primi tipi di controllo sulle dichiarazioni dei

redditi: uno è proprio la riepilogazione informatica delle dichiarazioni dei redditi che interviene su

tutte le dichiarazioni (art. 36 bis D.P.R. sull’accertamento); il controllo informale delle dichiarazioni

invece è un controllo un po’ più complesso e che viene già operato in via selettiva, vale a dire non

su tutte le dichiarazioni dei redditi ma su un certo numero di dichiarazioni dei redditi individuate

attraverso l’applicazione di criteri selettivi e che tende innanzitutto a chiedere (attraverso un

controllo più approfondito) tutti gli elementi giustificativi in relazione alla dichiarazione dei redditi.

Dunque l’esito di questo controllo può essere anche un po’ più complesso: ad esempio potrebbe

essere che non venga riscontrato nella documentazione un certo tipo di detrazione d’imposta che

dunque viene disconosciuta e che determina un maggior reddito imponibile e una maggiore imposta

che verrà richiesta al contribuente; potrebbe anche esservi una riflessione che siano stati compiuti

all’interno della dichiarazione dei redditi; potrebbe esservi il misconoscimento di una detrazione per

ragioni giuridiche.

Questo discorso della selezione dei contribuenti come viene fatto? Noi diciamo: abbiamo

un’anagrafe tributaria che registra tutte le posizioni, abbiamo l’esigenza di controllare i contribuenti

e di realizzare attraverso quei controlli l’effetto di deterrenza che ci assicura solo la funzionalità di

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