Testo e analisi Sentenza Corte Costituzionale 183/1973 (Frontini): introduzione al concetto di "controlimiti"

Introduzione al concetto dei "controlimiti"

Corte costituzionale 183/1973: Frontini

Testo sentenza N. 183

Sentenza 18 dicembre 1973

Deposito in cancelleria: 27 dicembre 1973.

Pubblicazione in "Gazz. Uff." n. 2 del 2 gennaio 1974.

Pres. Bonifacio - Rel. Astuti

La Corte costituzionale

Composta dai signori: Prof. Francesco Paolo Bonifacio, Presidente - Dott. Giuseppe Verzì - Dott. Luigi Oggioni - Dott. Angelo De Marco - Avv. Ercole Rocchetti - Prof. Enzo Capalozza - Prof. Vincenzo Michele Trimarchi - Prof. Vezio Crisafulli - Dott. Nicola Reale - Prof. Paolo Rossi - Avv. Leonetto Amadei - Prof. Giulio Gionfrida - Prof. Edoardo Volterra - Prof. Guido Astuti, Giudici, ha pronunciato la seguente sentenza nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia il Trattato istitutivo della Comunità economica europea, promossi con le seguenti ordinanze:

• Ordinanza emessa il 21 aprile 1972 dal tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra Frontini Franco Renato ed altri ed il Ministero delle finanze ed altri, iscritta al n. 358 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 317 del 6 dicembre 1972;
• Ordinanze emesse il 15 maggio 1973 dal tribunale di Genova in tre procedimenti civili rispettivamente promossi dalla ditta Fratelli Pozzani, Rusconi e C., da Liguori Costantino e dalla ditta Divella Vincenzo contro l'Amministrazione delle finanze dello Stato, iscritte ai nn. 344, 345 e 346 del registro ordinanze 1973 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 236 del 12 settembre 1973.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di Costituzione della ditta Pozzani, Rusconi e C., di Liguori Costantino, della ditta Divella e dell'Amministrazione delle finanze dello Stato; udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1973 il Giudice relatore Guido Astuti; uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini, Nicola Catalano e Leopoldo Elia, per le ditte Pozzani, Liguori e Divella, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari, per il Presidente del Consiglio dei ministri e per l'Amministrazione delle finanze dello Stato.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso da Frontini Franco e dalla s.r.l. Commercio Prodotti Alimentari contro il Ministero delle finanze nonché contro Duplicato Vincenzo, Tommasoni Guido e Manganello Angelo, avente ad oggetto la misura, fissata in alcuni regolamenti della Comunità economica europea, dei prelievi agricoli relativi a determinate operazioni di importazione, il tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia l'articolo 189 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea concluso a Roma il 25 marzo 1957, in riferimento agli artt. 70, 71, 72, 73, 74, 75 e 23 della Costituzione.

Si premette nell'ordinanza di rimessione che i regolamenti C.E.E. pur avendo efficacia normativa diretta interna in Italia, in forza della norma che ha reso esecutivo il Trattato di Roma, non possono essere sottoposti al controllo di legittimità della Corte costituzionale, previsto dall'art. 134 Cost. solo per le leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. Tuttavia, è legge dello Stato Italiano, come tale suscettibile di giudizio di legittimità costituzionale, l'art. 2 della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che nel dare esecuzione al Trattato di Roma ne ha reso operante anche l'art. 189, in forza del quale il regolamento comunitario "ha portata generale" ed "è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri".

Osserva, quindi, il tribunale di Torino che la disciplina dei prelievi, introdotta dai regolamenti comunitari, dando luogo a "prestazioni patrimoniali imposte", potrebbe ritenersi in contrasto col principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali e personali, di cui all'art. 23 della Costituzione, attesa la sostanziale estraneità della legge italiana al concreto esercizio della potestà di imposizione da parte dell'organo legislativo della Comunità economica europea. Né, d'altra parte, sarebbe utile in argomento distinguere tra diritti e doveri del cittadino come soggetto dell'ordinamento comunitario, dato che i prelievi vengono riscossi dall'Amministrazione finanziaria italiana a proprio vantaggio, con la stessa identica procedura dei dazi doganali, e sono pacificamente sottoposti al controllo giurisdizionale del giudice italiano.

Osserva inoltre il tribunale che la stessa previsione di un'attività normativa comunitaria, di contenuto così ampio, quale quella contemplata dall'art. 189 del Trattato di Roma, introdurrebbe una amplissima deroga alla disciplina dettata dagli artt. 70 e segg. della Costituzione in tema di formazione delle leggi, riconoscendo alla Comunità il potere di legiferare praticamente su qualsiasi materia essa ritenga utile per l'assolvimento dei suoi compiti, senza che nei confronti dei regolamenti sussistano le guarentigie che la Costituzione italiana dà nei confronti delle leggi ordinarie dello Stato: il rispetto delle forme di promulgazione e di pubblicazione, la possibilità di promuovere il referendum abrogativo, la possibilità di sollecitare il controllo della Corte costituzionale. Appare pertanto non infondato il dubbio se siffatta limitazione della sovranità nazionale, che introduce uno strumento di produzione normativa sopranazionale idoneo ad incidere direttamente in ogni campo e senza precisi limiti sui diritti dei cittadini, intaccando eventualmente anche i diritti fondamentali dei cittadini e i principi fondamentali di struttura dello Stato, possa ritenersi consentita dall'art. 11 della Costituzione.

Il tribunale di Genova, in tre procedimenti civili rispettivamente promossi dalla ditta Fratelli Pozzani, Rusconi e C., da Liguori Costantino e dalla ditta Divella Vincenzo contro l'Amministrazione delle finanze dello Stato, ha sollevato d'ufficio, con tre ordinanze di identico contenuto, la questione di legittimità costituzionale della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, nella parte in cui ha reso esecutivo in Italia l'art. 189 del Trattato di Roma, in riferimento agli artt. 70, 76 e 77 della Costituzione.

Nelle ordinanze, premesso che i regolamenti comunitari hanno portata generale e sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri, si osserva che l'introduzione nel nostro ordinamento di una nuova fonte di normazione primaria, estranea al meccanismo di produzione legislativa previsto dagli artt. 70, 76, 77 della Costituzione, attuata con legge ordinaria anziché con legge costituzionale, potrebbe implicare una non consentita sottrazione di competenza legislativa ai normali organi costituzionali dello Stato. Né il dubbio di legittimità costituzionale sarebbe escluso dalla disposizione dell'art. 11 Cost., sia perché detta norma, a parte il suo valore programmatico, non escluderebbe la necessità di una legge costituzionale per le limitazioni alla sovranità nazionale, sia perché sembrerebbe rivolta a finalità diverse da quelle, tipicamente economiche, perseguite con l'istituzione della Comunità economica europea.

2. - Nei giudizi promossi dalle tre ordinanze del tribunale di Genova si sono costituite le parti private, tutte deducendo la infondatezza della questione di legittimità costituzionale. Nei rispettivi atti di Costituzione e nelle successive memorie, dopo aver aderito all'impostazione del tribunale di Genova sulla diretta e immediata applicabilità ed efficacia dei regolamenti comunitari emessi dagli organi della C.E.E. in base al potere normativo autonomo loro conferito dall'art. 189 del Trattato istitutivo della Comunità, giusta la costante interpretazione datane dalla Corte di giustizia della Comunità, ed aver illustrato le ragioni che hanno portato all'attribuzione di un potere normativo agli organi comunitari, si afferma che l'art. 11 Cost., nella sua indubbia portata permissiva, prevedendo espressamente "limitazioni di sovranità", consentirebbe il trasferimento di poteri anche normativi, nei limiti delle competenze oggetto dell'integrazione realizzata, con la conseguente sottrazione degli stessi poteri agli organi normativi nazionali. Dette limitazioni di sovranità potrebbero essere disposte con legge ordinaria, appunto in virtù della portata permissiva dello stesso art. 11, che sarebbe privo di contenuto giuridico se postulasse l'adozione di leggi costituzionali, dato che con legge costituzionale può essere disposta qualsiasi revisione, anche non prevista, della Costituzione, ad eccezione solo della forma repubblicana dello Stato.

Nelle memorie è infine sottolineato il contrasto tra l'interpretazione restrittiva dell'art. 189 del Trattato C.E.E., sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, anche in riferimento all'articolo 81 della Costituzione, e la giurisprudenza della Corte di giustizia della Comunità, rilevandosi come il contenuto intersoggettivo dei regolamenti comunitari sia immediatamente applicabile anche in presenza di un parallelo contenuto organizzativo la cui realizzazione renda necessaria l'emanazione di norme interne di esecuzione.

3. - In tutti e quattro i giudizi di legittimità costituzionale è intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, sostenendo, nell'atto di intervento e nelle successive memorie, l'infondatezza delle prospettate questioni di legittimità costituzionale. In particolare, dopo aver ricordato le conseguenze sul piano interno e su quello internazionale di un eventuale accoglimento delle dedotte questioni di legittimità costituzionale.