Teorie e tecniche del lobbying

Teorie e tecniche del lobbying

Capitolo 1. I contesti

La parola lobby

La parola lobby ha una storia antica. Le prime tracce del termine si trovano in alcuni testi anglosassoni del 1553 in cui il vocabolo era usato in ambienti monastici per indicare un luogo coperto in cui si camminava. In ambiente politico il termine ha fatto ingresso sempre in Gran Bretagna nel 1640 per indicare la grande stanza d’ingresso alla Camera dei Comuni, dove conversavano parlamentari, giornalisti e portatori di interessi particolari.

Ma è negli USA che, dal 1832, la parola lobby viene utilizzata come verbo per indicare l’attività di persuasione messa in pratica dai frequentatori delle lobby degli alberghi in cui alloggiavano i decisori politici. I lobbisti erano infatti coloro che, in attesa dei decisori politici, stazionano nei grandi spazi con poltrone e divani al piano terra degli hotel in cui alloggiavano i decisori pubblici nella speranza di poter parlare con loro e poter rappresentare il proprio interesse.

Definizione di lobby

Una lobby è un gruppo di persone accomunate da un medesimo interesse; che si pongono l’obiettivo di influenzare uno o più decisori pubblici; al fine di ottenere un vantaggio (lobbying attivo) o di evitare uno svantaggio (lobbying passivo/difensivo).

Lobby / gruppo di interesse

Le lobby sono sempre gruppi di interesse, ma una lobby si differenzia da un gruppo di interesse per tre elementi:

• Intende svolgere una attività di influenza;
• Indirizza la propria attività verso un decisore pubblico;
• Si pone l’obiettivo di ottenere un vantaggio o evitare uno svantaggio.

Esempio: Gli studenti di un corso di laurea sono un gruppo di interesse ma non sono una lobby perché sono un gruppo di persone accomunate da un medesimo interesse, ossia acquisire competenze per entrare nel mondo del lavoro, ma non intendono svolgere una attività di influenza verso un decisore pubblico al fine di ottenere un vantaggio o evitare uno svantaggio.

Lobby / partiti

Differenza funzionale. I partiti si organizzano per essere decisori pubblici. Le lobby si organizzano per influenzare il decisore pubblico. Differenza organizzativa. I partiti svolgono una funzione di rilievo costituzionale e in quanto tale sono associazioni aperte. Le lobby sono associazioni di diritto privato che selezionano autonomamente i propri membri.

Fenomeno neocorporativo. Spesso le lobby sono dentro i partiti, infatti negli ultimi anni la crisi di rappresentanza dei partiti è tale che, nel tentativo di rappresentare qualcuno, i partiti inseriscono al proprio interno lobbisti con la speranza di rappresentare i loro interessi (il rappresentante dei metalmeccanici, presidente dell’ordine degli avvocati ecc...). Tuttavia ciò non fa mutare la natura del partito.

Lobby / massoneria

La massoneria non unisce persone che hanno un medesimo interesse come avviene nelle lobby, ma unisce persone con una medesima ideologia, un medesimo desiderio di fratellanza. Almeno in teoria non c’è un interesse comune, quindi l’appartenenza alla massoneria è una appartenenza mistica se non religiosa. La massoneria è un luogo in cui vige un patto di riservatezza tra i consociati, ossia nessuno all’esterno dirà chi fa parte di quella organizzazione. Le lobby invece hanno interesse a far sapere chi e quali interessi rappresentano. La lobby aspira ad incidere nel processo decisionale, la massoneria no.

Lobby / sindacati

I sindacati sono delle lobby perché sono organizzazioni con un medesimo interesse che si pongono l’obiettivo di influenzare il decisore pubblico. Nell’ordinamento italiano fino alla prima metà degli anni '90 i sindacati hanno avuto un ruolo di primo piano nella concertazione che non c’entra nulla con il lobbying. Infatti, quando nel paese il livello di conflittualità era elevato, il governo decise che ogni politica riguardante i lavoratori doveva essere preventivamente condivisa con i sindacati. Pertanto in quel periodo i sindacati non agivano come lobby ma erano co-decisori pubblici. Dall’inizio della seconda repubblica il modello concertativo è saltato e i sindacati sono tornati ad operare come delle semplici lobby.

Come si forma l’interesse generale?

Visione giacobina. Tale visione si afferma nella Francia rivoluzionaria, a fine '700, e trova la propria formalizzazione nella legge Le Chapelier (1791), che prende il nome dal deputato francese Isaac Le Chapelier. Con la legge Le Chapelier si vietava la costituzione di qualsiasi corpo intermedio, ossia si negava la possibilità per i cittadini di costituire una associazione che poteva influenzare il decisore pubblico. In questo modo l’unico luogo in cui prende forma la rappresentanza politica, il parlamento, diventa l’unico luogo in cui sono rappresentati gli interessi generali. In tale contesto dunque non può esservi spazio per alcuna attività di intermediazione e l’attività di lobbying non può che essere illecita.

Secondo la visione giacobina l’interesse generale è preesistente rispetto al momento della decisione. Dunque il decisore pubblico sa già cosa è l’interesse generale e non deve confrontarsi con nessuno per scoprirlo. Il decisore pubblico è un eletto, ossia è colui al quale il popolo riconosce la capacità di capire cosa è l’interesse generale. Il decisore pubblico decide in solitudine, non si consulta con nessuno e non verifica gli effetti e la portata delle sue scelte.

Visione anglosassone. Nello stesso periodo si forma anche la visione anglosassone, opposta a quella giacobina. Secondo la visione anglosassone l’interesse generale è sempre il frutto del negoziato tra interessi particolari. Dunque il decisore pubblico non sa cosa è il bene comune ma riesce a saperlo solo in seguito ad un confronto con più interessi particolari. Pertanto il decisore pubblico ha il dovere di confrontarsi con i portatori di interessi particolari e non solo con i portatori di interessi economicamente più forti ma con tutti.

Le categorie di lobbisti

Lobbisti conto terzi - Cattaneo e Zanetto. Sono coloro che svolgono attività di rappresentanza degli interessi per conto di altri soggetti. Si tratta di lobbisti che lavorano all’interno di agenzie di lobbying che ricevono incarichi di rappresentanza di specifici interessi (lobbying su committenza). Pertanto i lobbisti conto terzi operano tutelando interessi non propri ma di terzi e scelgono loro quali interessi tutelare. Alcuni esempi di società di lobbying in Italia sono Utopia, Comin e partners, Noesi, Cattaneo e Zanetto.

Lobbisti in house - Eni / Enel / Ferrero. Sono coloro che fanno lobbying all’interno di aziende che hanno uno specifico scopo sociale, che non è fare lobbying (Eni, Enel, Ferrero). Dunque il lobbista in house non sceglie l’interesse da rappresentare, il suo campo di azione è limitato in quanto rappresenta interessi puntuali e specifici, quelli della propria azienda. Tuttavia anche le aziende che hanno al loro interno un ufficio lobbying tendono spesso a delegare all’esterno, ossia ad agenzie di lobbying, tutte le funzioni di monitoraggio che rappresentano una fase essenziale del back office.

Lobbisti corporativi - Business Europe. Sono coloro che rappresentano interessi di associazioni di categoria e tutelano specifici settori produttivi o professionali. A differenza dei lobbisti in house non operano all’interno di una singola azienda e sono chiamati a tutelare interessi collettivi.

Lobbisti no profit - Save the children. Sono coloro che operano all’interno di organizzazioni no profit (WWF, LAV, Amnesty, Save the children). I lobbisti no profit sono portatori di interessi trasversali (clima, immigrazione, pena di morte) di cui tutti possono avere percezione, per questo motivo i lobbisti no profit cercano di far leva sulla coscienza e sensibilità del decisore. I lobbisti no profit prediligono un tipo di azione detto advocacy che consiste nell’informare il decisore pubblico su determinate questioni di interesse generale chiedendogli di assumere una posizione. In questo senso si può dire che l’advocacy ha una funzione prevalentemente informativa ed educativa del decisore pubblico e dell’opinione pubblica. Un esempio di azione di advocacy è quella portata avanti dalle associazioni per i diritti civili per abolire a livello mondiale la pena di morte.

Lobbisti istituzionali. Sono lobbisti chiamati a rappresentare interessi generali di natura pubblica ma limitati da un punto di vista territoriale o di competenza. A seconda del destinatario dell’attività di pressione, possiamo distinguere due tipologie di lobbisti istituzionali:

• Verticali. Sono coloro che rappresentano le istanze dei livelli di governo territoriale. Ogni regione ha un ufficio di rappresentanza a Roma e ogni regione ha un interesse che deve negoziare con lo stato. Ogni ufficio regionale a Roma ha qualcuno al proprio interno che fa il lobbista, ossia che rappresenta gli interessi della regione allo stato. Essi sono veri e propri lobbisti poiché utilizzano le stesse tecniche strumenti e modalità degli altri lobbisti. Anche a livello sovranazionale troviamo i lobbisti istituzionali verticali. Infatti, anche a Bruxelles tutti gli stati membri e tutte le regioni hanno un proprio ufficio di rappresentanza. All’interno di questi uffici di rappresentanza è presente un certo numero di lobbisti che rappresentano gli interessi dello Stato o della regione all’Ue.
• Orizzontali (lobbisti ministeriali). Sono coloro che rappresentano interessi pubblici al medesimo livello di governo cui appartengono. Ad esempio all’interno dei ministeri ci sono uffici di lobbying in cui lavorano i c.d. lobbisti ministeriali, ossia lobbisti che tutelano l’interesse di quel ministero per fare in modo che le proposte di quel ministero possano avere successo e che quel ministero possa ottenere il maggior ammontare di risorse possibile a scapito di un altro ministero. I lobbisti istituzionali orizzontali sono contrattualizzati dagli stessi ministeri.

Lobbisti impropri/indiretti. Sono coloro che pur non svolgendo come attività professionale principale l’attività di lobbying, in virtù del ruolo ricoperto o della propria storia personale hanno ugualmente il potere di incidere sul processo decisionale. Possiamo distinguere quattro categorie:

• Think thank e fondazioni politiche. Sono gruppi di riflessione autorevoli in cui alcuni soggetti si ritrovano per proporre idee e soluzioni al decisore pubblico. Essi elaborano e promuovono ricerche e dibattiti senza esercitare alcuna pressione diretta (Astrid, Ariel). Un think thank che funziona bene però può essere utilizzato come una lobby. Un esempio è l’istituto Bruno Leoni, che è stato determinante nell’evitare la tassazione delle bibite gassate nel governo Monti.
• Avvocati. In Italia i grandi studi legali hanno istituito al proprio interno uffici ad hoc dedicati alle relazioni istituzionali, alla comunicazione, agli studi legislativi. In particolare gli avvocati si sono specializzati nel “permitting”, ossia un tipo di pressione diretta ad influenzare i processi decisionali connessi ad ottenere autorizzazioni o permessi nel settore ambientale o immobiliare.
• Giornalisti. Secondo il codice etico i giornalisti non possono fare attività di rappresentanza degli interessi pena la radiazione dall’albo. Tuttavia, essendo molto labile il confine tra descrizione di un fatto di cronaca politica e azione di influenza, molti giornalisti fanno comunque attività di pressione.
• Organizzazioni religiose. Sono quei gruppi di interesse a sfondo religioso che intendono incidere sulle politiche pubbliche.

Lobbisti civici - Greta Thunberg / Max Schrems. Sono una categoria nuova ma in grande diffusione. I lobbisti civici sono cittadini che si organizzano per influenzare il processo decisionale nella tutela di interessi civici. Le caratteristiche dei lobbisti civici sono la gratuità della loro attività e il fatto che la loro attività è volta a tutelare gli interessi di una comunità più o meno ampia. Un esempio di lobbista civico è il Movimento NO TAV, oppure Greta Thunberg che con una azione di advocacy più che di lobbying, ha mobilitato giovani, adulti e capi di governo al fine di adottare nuove politiche di contrasto ai cambiamenti climatici.

I destinatari del lobbying

Il destinatario dell’azione di lobbying deve essere un decisore pubblico. I decisori pubblici sono coloro che hanno il potere di assumere una decisione a rilevanza pubblica. Esistono due categorie principali di decisore pubblico:

• Decisori non politici. Sono coloro che non ricoprono cariche elettive ma che, per effetto della loro funzione, hanno il potere di porre in essere atti imperativi di portata generale. Essi possono essere di
  • Nomina politica. Sono i componenti degli staff dell’autorità politica. Dunque sono scelti da politici. Alcuni esempi sono: i componenti della autorità amministrative indipendenti, i capi gabinetto dei ministeri, i collaboratori parlamentari;
  • Nomina pubblica. Sono coloro che ricoprono l’incarico di dirigenti e funzionari pubblici in virtù di processi di selezione trasparente come il concorso. Caratteristica fondamentale di tale tipologia di decisore è l’indipendenza da ogni condizionamento di natura politica sulle proprie scelte.
• Decisori politici. Sono coloro che detengono un incarico politico (elettivo o non elettivo). Alcuni esempi sono: il parlamentare, l’assessore, il ministro, il sindaco, il presidente di regione, il presidente del consiglio dei ministri.

Il lobbista utilizzerà strumenti e tecniche diverse a seconda di quale decisore pubblico deve influenzare. Pertanto l’azione di lobbying cambia radicalmente a seconda del target di decisore pubblico con il quale ci si deve confrontare. Per comprendere ciò occorre che il lobbista abbia una grande preparazione giuridica. L’identificazione del decisore pubblico in relazione all’interesse che si vuole rappresentare è cruciale.

Capitolo 2. Le regole

Stati Uniti d’America

Il 1^o emendamento alla costituzione federale istituisce il diritto a fare lobbying nei confronti dell’apparato pubblico “right to petition to the government”. In attuazione del 1^o emendamento l’attività di lobbying è stata disciplinata più volte. Nel 1852 il regolamento della Camera dei rappresentanti ha sancito il divieto ai giornalisti parlamentari, che sostenevano/si opponevano ad un provvedimento conto terzi, di assistere alle sedute del congresso.

Public utilities holding company act (1935). Obbligo per i lobbisti di società private esercenti pubblici servizi di registrarsi in un apposito albo.

Federal regulation of lobbying (1946). Primo esempio al mondo di normativa del fenomeno lobbistico. Chiunque voleva influire sul processo decisionale doveva registrarsi e indicare i propri dati, gli interessi tutelati e i propri movimenti di denaro. Il lobbista iscritto all’albo aveva dei diritti: aveva accesso permanente agli uffici parlamentari; la priorità per essere audito dalle commissioni; la possibilità di inviare position paper con suggerimenti e commenti. La legge fu presto dichiarata incostituzionale dalla Corte Suprema in quanto gli obblighi introdotti minavano il 1^o emendamento. Pertanto la Corte Suprema mantenne i vincoli previsti dalla legge del 1946 solo per coloro che esercitavano esclusivamente l’attività di lobbying. Tale decisione ebbe l’effetto di disapplicare sostanzialmente la legge del 1946, infatti ad esempio la più grande associazione di categoria, quella dei manifatturieri, poteva continuare a fare attività di lobbying senza comparire nell’albo.

Lobbying disclosure act (1995). Impone l’obbligo per chiunque svolga per almeno il 20% del proprio tempo professionale attività di lobbying di iscriversi in un registro pubblico. Nel registro i lobbisti devono indicare una serie di informazioni: i propri recapiti e quelli della propria società, l’interesse che si intende tutelare, i nominativi di coloro che sostengono quell’interesse con versamenti superiori a 10 mila dollari a semestre, i disegni di legge che si prevedono saranno oggetto dell’attività lobbistica. Obbligo per il lobbista entro 45 giorni dall’incontro con un decisore di registrare l’avvenuto incontro in una apposita sezione presente nel sito web del segretariato generale del congresso. Inoltre ogni 4 mesi il lobbista deve rendicontare ogni finanziamento ricevuto o concesso.

Etica e condotta per i decisori pubblici

Al fine di evitare che l’azione di influenza possa catturare il regolatore e portarlo ad assumere decisioni in contrasto con l’interesse generale sono state adottate diverse disposizioni che limitano la condotta dei decisori pubblici nella loro interlocuzione con i lobbisti:

Manuale etico Camera (1999). Vieta espressamente ai parlamentari, membri del loro staff e funzionari pubblici di ricevere da chiunque regali per un valore superiore a 50$ all’anno sotto qualsiasi forma. Si precisa che è vietato accettare l’ospitalità da lobbisti anche se si tratta di amici personali o di parenti. Inoltre i soggetti sopra citati non possono essere retribuiti per un discorso o per un articolo scritto né possono ricevere diritto d’autore per opere pubblicate.

Codice di condotta (Art.23). Il Codice ha come obiettivo quello di regolamentare il più possibile le situazioni in cui si possono trovare i parlamentari e di assicurare etica e trasparenza al loro operato.

Conflitto di interessi. Nell’ordinamento statunitense le norme previste per il conflitto di interessi non hanno l’obiettivo di vietare in assoluto una possibile convergenza tra interessi personali e l’interesse pubblico.