Riassunto esame Sistemi welfare, Prof Scarselli, Libro consigliato Manuale di diritto dei servizi sociali, Codini, Fossati, Luppi

Prima parte

Capitolo 1 – Evoluzione storica della disciplina

1.1 Introduzione

La naturale inclinazione dell’uomo alla solidarietà è evidente ovunque e sempre, con interventi volti ad aiutare i poveri, i malati, i disabili, gli anziani e in generale le persone in difficoltà. Si può quindi rintracciare una qualche uniformità quanto al ruolo della famiglia. Gli interventi che riguardano l’aiuto alla persona in difficoltà includono interventi e servizi sociali (la parte meno onerosa), sanità e previdenza. Un'estrema variabilità si ravvisa poi nel ruolo di coinvolgimento dei pubblici poteri.

1.2 Dal sorgere dello Stato ai primi decenni dell’esperienza liberale: l’indifferenza del pubblico potere

Al sorgere dello Stato moderno e fino all’800 l’aiuto alle persone in difficoltà resta ai margini dell’azione pubblica e rimane compito dei familiari, dei vicini e delle organizzazioni caritatevoli. Formalmente operano il diritto di famiglia e quello comune, ma fondamentalmente l’aiuto viene prestato spontaneamente a prescindere dal diritto. Rispetto a queste attività il pubblico potere rimane pressoché indifferente. L’unica eccezione al disinteresse dei governi è il problema della povertà, e emerge a riguardo un mix di misure assistenziali e repressive. I governi vedono nella povertà un pericolo per l’ordine sociale, il che li spinge ad intervenire per tenere sotto controllo il fenomeno. Con il passaggio dallo Stato Assoluto allo Stato Liberale si manifesta un'estrema fiducia nel progresso, che spinge a pensare che la tecnologia e le innovazioni possano radicalmente ridimensionare le difficoltà. Alle organizzazioni religiose se ne affiancano di laiche. Nel complesso, permane un sostanziale disinteresse del pubblico potere.

1.3 Il crescente interventismo statale fino al sorgere del Welfare State

Nel corso dell’800 si è verificato un progressivo mutamento. La situazione cambierà fino a passare da un sostanziale disinteresse ad un crescente interesse. Si delinea una serie di interventi specificatamente regolati e sostenuti se non realizzati dal pubblico potere. Le cause includono un mutamento nell’idea di progresso: le classi dirigenti si accorgono che l’esistenza di un gran numero di persone in difficoltà e senza aiuto è un fattore di debolezza per l’intera nazione. Muta l’atteggiamento delle persone in difficoltà, dalla rassegnazione si passa alla “pretesa” di un certo intervento del governo. Emerge l’idea che l’assistenza sia un obbligo e che si debba intervenire per trasformare l’ordine sociale.

Per l’Italia un preciso momento di svolta è determinato dalla Legge Crispi del 1890. Nasce l’“Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza” (IPAB): non mutano sostanzialmente le azioni delle organizzazioni coinvolte, ma mutano le regole di gestione, passando dalla soggezione al diritto privato al diritto amministrativo (disciplina specificatamente dettata per attività di interesse pubblico). Con il “sistema IPAB” sorge una responsabilità dello stato nella regolazione e nella gestione di interventi volti ad aiutare le persone in difficoltà. Tra ‘800 e ‘900 l’impegno del pubblico potere cresce in questo ambito andando così a determinare la configurazione dello stato liberale come Welfare State (anche se questa formula verrà adottata solo nella seconda metà del '900 dopo il piano Beveridge del 1942, rimanendo in competizione con la definizione di Stato sociale).

1.4 La disciplina degli interventi e dei servizi sociali nel quadro del Welfare State della prima metà del ‘900

Nella prima metà del ‘900 in Europa l’azione pubblica continua a svilupparsi, con risorse sempre più ingenti destinate a scuola, sanità, assistenza. Questo processo è sostenuto da: la fine del voto censitario, come avvenuto in Italia nel 1912, che porta ad un diretto coinvolgimento delle persone interessate dai fenomeni di povertà e analfabetismo (coinvolgimento del proletariato nella politica e emersione di partiti politici). La crisi del ’29 porta i gruppi dirigenti a riconsiderare la loro fiducia nel mercato e nel progresso. Gli interventi per sostenere e sviluppare l’economia determinano la costituzione di uno Stato interventista, che si distingue anche in termini giuridici dal Welfare State. In Europa il Welfare State negli anni ’30 utilizza risorse imponenti in quattro principali settori: istruzione, sanità, interventi e servizi sociali, previdenza. Non c’è però un’unicità di disciplina: ogni settore si sviluppa anche nel linguaggio giuridico come una specifica materia.

1.5 I servizi pubblici come elemento centrale del Welfare State italiano

Il Welfare State in Italia, e non solo, si sviluppa attraverso l’istituzione nei diversi settori di servizi pubblici. Diversa è invece l’esperienza statunitense legata ai sussidi e all’agire privato (fondazioni). Parlando di servizi pubblici ci si riferisce a situazioni nelle quali il denaro pubblico stanziato è destinato a finanziare un insieme organizzato di soggetti pubblici e/o privati che erogano determinati servizi. Le caratteristiche del servizio pubblico sono fondamentalmente queste:

• La presenza di uno standard qualitativo e quantitativo definito dalla regolazione amministrativa almeno per quanto riguarda il minimo (es. l’accreditamento di una struttura al s.p. richiede standard elevati, superiori ai minimi richiesti per esistere privatamente). Un privato operante al di fuori del servizio pubblico può certo offrire standard pari o addirittura superiori a quelli del servizio pubblico, ma senza esservi tenuto.
• Le prestazioni offerte dal servizio pubblico sono di tipo gratuito, o comunque caratterizzate dall’assenza di oneri per l’utenza (principio di non discriminazione in base al reddito), e nel caso esiste un prezzo questo sarà più basso di quello di mercato.
• Le prestazioni sono offerte secondo il principio di eguaglianza, cioè senza discriminazione di sesso, razza, lingua, religione, opinione politica, condizioni personali e sociali.

1.6 Peculiarità dei servizi sociali nell’ambito del Welfare State italiano

In Italia agli interventi sociali sono destinate molte meno risorse pubbliche, rispetto alla sanità o alla scuola. Inoltre, nel nostro Paese, il ruolo dei comuni risulta più importante che in altri settori (i Comuni avevano cercato di aiutare le persone in difficoltà prima che lo Stato intervenisse sistematicamente), così come il ruolo dei privati. Nei servizi sociali, inoltre, il privato non ha fine di lucro, e si parla in tal senso di “privato sociale” (organizzazioni no profit). All’interno del no profit assumono importanza organizzazioni di volontariato che non dividono utili e non remunerano gli operatori.

Vi sono poi ragioni storiche che motivano questa importanza del privato sociale e lo rendono adeguato a collaborare con i servizi sociali: al nascere del servizio pubblico esisteva già un fitta rete di enti assistenziali religiosi (specie al nord / fine '800) che erogavano prestazioni con modalità per nulla problematiche agli occhi di uno Stato tendenzialmente laico.

1.7 La Costituzione del 1947: l’intervento pubblico come responsabilità collettiva e diritto alla persona

Dai primi decenni del XX secolo il Welfare State italiano si sviluppa senza sostanziali discontinuità (ad eccezione della I guerra mondiale). La Costituzione del ’47 rappresenta un cambiamento radicale, grazie all’introduzione di nuovi principi:

• Art. 2: gli interventi necessari per garantire i diritti inviolabili dell’uomo devono essere garantiti dalla Repubblica.
• Art. 3 comma 2: è compito del pubblico garantire interventi necessari a rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana.

Ciò che prima era un coinvolgimento a discrezione dei governi ora diventa un obbligo. Questo obbligo finisce per tradursi nella necessità di predisporre adeguati servizi pubblici. Ma la Costituzione non dà vita solo a vincoli giuridici, stabilisce anche dei diritti. Inizialmente l’azione del s.p. negli interventi e servizi sociali non riconosceva alcun diritto alle persone in difficoltà. Questa logica, messa in discussione con l’emergere di un proletariato sempre meno passivo, permane in quanto sopravvive uno schema asimmetrico nella relazione tra individuo e autorità. La costituzione del 1947 si pone come elemento di rottura sul piano dei principi. Ci vorrà tempo per una sua significativa attuazione: solo negli anni ’70 i tribunali si orienteranno a riconoscere il diritto alla prestazioni assistenziali essenziali come esigibili in base al dettato costituzionale. Con la costituzione si sottrae al legislatore la possibilità di mettere in discussione il ruolo dei Comuni, e si dà molta importanza al ruolo delle regioni nella disciplina legislativa degli interventi e dei servizi sociali.

1.8 Dal massimo sviluppo alla crisi del Welfare State: verso una crescente valorizzazione dei governi locali e del privato sociale

Nel secondo dopoguerra, con la ripresa economica, l’esperienza del Welfare State si sviluppa ulteriormente. In ciò concorrono anche gli interventi dei partiti di massa, il partito comunista e la democrazia cristiana, per natura sensibili alle esigenze dei ceti popolari e medi. Accanto ai partiti di massa si affermano, inoltre, organizzazioni di tutela dei diritti di particolari persone in difficoltà, per esempio i disabili. Sul finire degli anni '70 si ha una battuta d’arresto; diversi fattori determineranno una forte crisi:

• Lo sviluppo dell’economia rallenta fino quasi ad arrestarsi.
• La leva fiscale non è più in grado di fornire risorse crescenti, anzi aumenta la sua pressione.
• Lo sviluppo degli interventi e dei servizi pubblici viene finanziato attraverso l’indebitamento dello Stato.

Da questo momento non c’è più crescita, ma l’alternarsi di fasi di stagnazione a fasi di debole crescita. La spesa pubblica non può più crescere, anzi sono necessari tagli: l’azione pubblica deve essere meno costosa. Molti governi nazionali, regionali, locali rifiutano però l’idea di una contrazione dell’intervento pubblico, l’attenzione così si concentra su come ridurre i costi. Due sono, essenzialmente, le strade seguite: la valorizzazione dei governi regionali e locali, e la valorizzazione dei privati ed in particolare del privato sociale. Ai privati viene sempre più delegata la gestione dei servizi pubblici, mentre l’intervento pubblico si auto-limita. L’idea è di coinvolgere sempre più organizzazioni capaci di interpretare i bisogni dell’utenza e operanti a costi più bassi di quelle pubbliche, se non addirittura gratuito (volontariato). Dopo i crack bancari del 2008 questa tendenza si accentua.

1.9 Il nuovo ruolo di regioni ed enti locali

Come si realizza la valorizzazione dei governi locali e come si correla alla riduzione della spesa pubblica? In Italia dal d.p.r. n. 616/1997 crescono i compiti di regioni ed enti locali in generale e per quello che riguarda gli interventi e i servizi sociali. Con la riforma costituzionale del 2001 molti ambiti del potere legislativo vengono a collocarsi nell’area della potestà legislativa esclusiva delle regioni. Al legislatore resta affidata la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Accanto alla crescita dei compiti dei governi locali vi sono due previsioni importanti:

• Una radicale modifica del meccanismo di finanziamento: art. 119 Costituzione/riforma 2001 prevede che regioni ed enti locali traggano le risorse per le proprie azioni da entrate e tributi propri. Solo per i territori con minori capacità fiscali è previsto un finanziamento pubblico integrativo. Questo cambiamento dovrebbe rendere effettiva l’autonomia e accrescere il controllo del popolo sull’agire pubblico, per una migliore gestione delle risorse pubbliche. La popolazione locale così è direttamente impegnata affinché i propri soldi non vengano sprecati.

1.10 Un’evoluzione ancora insoddisfacente

L’evoluzione di questo processo non ha portato ancora esiti soddisfacenti. Molti sono i nodi che attendono di essere sciolti.

L’elemento di crisi, ovvero, il contenimento della spesa pubblica, ha dato luogo ad esiti ambigui o insoddisfacenti:

• Manca ancora un riordino della disciplina tributaria necessaria a dare attuazione al citato art. 119 Cost. (si fa ancora riferimento a fondi statali).
• Non c’è ancora una legislazione che valorizzi appieno la potestà legislativa esclusiva delle regioni.
• Molti enti locali non sono adeguati sul piano dimensionale allo svolgimento di determinati compiti perché troppo piccoli.
• L’inserimento dei privati nel servizio pubblico va regolamentato da regimi di concorrenza, in quanto la mancanza di un regime di concorrenza può ridurre la qualità dei servizi.

1.11 Accrescersi dei problemi e prospettive del sistema

Va qui accennato al fatto che diversi fattori accrescono il numero delle persone in difficoltà:

• Invecchiamento della popolazione
• Aumento del numero di disabili
• Asprezza della competizione sociale
• La famiglia è sempre meno in condizione di fornire quelle prestazioni di cura gratuite che aveva offerto in passato. Questo è dovuto alle sue dimensioni sempre più ridotte, al peso del lavoro extradomestico, alla sua crisi di stabilità. Il potere pubblico pare voler configurare la famiglia come operatore del servizio pubblico, ma la realtà è che la famiglia ha sempre meno risorse da offrire.
• Certi livelli prestazionali che nel passato ci sembravano accettabili oggi appaiono inadeguati, es. disabili, dal ricovero dignitoso al diritto ad una vita indipendente (molto più costoso per i servizi sociali).
• Si vorrebbero inoltre affidare sempre nuovi compiti agli interventi e ai servizi sociali.

Non mancano però alcuni segni di speranza:

• Costante sviluppo di forme di collaborazione tra enti locali
• Presenza di strategie volte a rendere l’aiuto alla persona in difficoltà sempre più efficace e meno costoso
• Si parla anche in termini nuovi di “prevenzione”.

Capitolo 2 – Le fonti

2.1 Art. 38 della Costituzione

“Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera.”

La Costituzione all’art. 38 individua alcuni diritti sociali e individua categorie di soggetti da tutelare e modalità di tutela:

• Diritto per i disabili all’educazione e all’avviamento professionale.
• Con specifico riferimento ai soli cittadini, qualora l’inabilità al lavoro si accompagni alla carenza di mezzi di sussistenza, vi è un diritto al mantenimento e all’assistenza sociale.
• Libertà dell’assistenza privata.

Quest’ultima disposizione costituisce un’indicazione organizzativa debole, ed è per questo che oggi nella Costituzione abbiamo un’indicazione più rilevante dove vengono posti i criteri di sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale.

• Sussidiarietà verticale: si riferisce ai rapporti tra enti pubblici territoriali ed esprime il favor della Costituzione per l’allocazione delle funzioni amministrative al livello territoriale più prossimo ai cittadini.
• Sussidiarietà orizzontale: si riferisce al rapporto tra istituzioni pubbliche e società civile ed esprime il favor della Costituzione per lo svolgimento di attività di interesse generale da parte di soggetti della società civile purché idonei all’esercizio di tali attività.

Specifica considerazione meritano qui le altre norme costituzionali rilevanti:

• Art. 2: garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, dovere della solidarietà.
• Art. 3:
  • Principio di uguaglianza formale, comma 1: pari dignità senza distinzioni.
  • Principio di uguaglianza sostanziale, comma 2: richiede l’impegno dei pubblici poteri a rimuovere gli ostacoli di ordine sociale e economico perché questo principio possa attuarsi.
• Art. 97: l’azione amministrativa deve essere improntata su:
  • Efficacia: idoneità dell’azione amministrativa a raggiungere gli obiettivi perseguiti.
  • Efficienza: idoneità a perseguire gli obiettivi con il minor dispendio di risorse possibile.
• Art. 119: affronta il tema dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali.

2.2 L’influsso del diritto dell’Unione europea e del diritto internazionale

Nel diritto dell’UE vi sono elementi di interesse per la materia...