Riassunto esame Diritto pubblico per il welfare, Prof. Torretta Paola, libro consigliato Lineamenti di diritto pubblico per i servizi sociali e sanitari, Bin, Donati, Pitruzzella

Parte 4: Lo Stato regionale

14. Le Regioni

14.1. L’articolo 5 della Costituzione

Stato regionale

Quando si parla dell’Italia come uno va riportata la citazione dell’articolo 5 della

Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi

Costituzione, che recita «La

che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione

alle esigenze dell'autonomia e del decentramento». Da questa formula si ricava, innanzitutto, l’aspetto

indivisibilità federale.

dell’unicità ed della Repubblica; il nostro Stato è quindi unitario e non

accentrato,

Nonostante questo, il potere non è ma vede le principali funzioni dello Stato (in

enti territoriali

particolare legislativa ed amministrativa) decrentrate sul territorio tramite

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autonomi, riconoscimento

appunto le Regioni. Il principio enunciato dall’articolo 5 è il e la

promozione delle Regioni e degli Enti territoriali minori .

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14.1.1. I caratteri dell’articolo 5

L’articolo 5 fa parte dei principi fondamentali della Costituzione, dunque non può essere

revisione costituzionale.

modificato neanche mediante un procedimento di Si tratta di una norma

organizzativa che spiega come vengono suddivisi i poteri e le varie funzioni statali ed, in quanto

tale, è anche programmatica, siccome attraverso essa il potere costituente ha impegnato lo Stato

a dare vita a quel decentramento di funzioni necessario per consentire alle Regioni e agli Enti

territoriali i poteri che la Costituzione ha loro riconosciuto.

La nascita delle Regioni ha rappresentato la pagina più ostica della realizzazione dei programmi

costituzionali, tanto che la norma (introdotta fin dal 1948) impegnava lo Stato alla creazione di

3 anni,

questi enti ed alla determinazione del decentramento dei vari poteri entro mentre questo

processo nei fatti ha trovato realizzazione solamente dopo 23 anni. Infatti, lo Stato ha emanato la

norma che stabiliva come potessero essere eletti i Consigli Regionali solo nel 1970 e le Regioni

hanno iniziato ad operare, nei fatti, nel 1971.

L’articolo 5 è, poi, una garanzia di democraticità e libertà dell’ordinamento, che promuove la

partecipazione attiva del cittadino alla vita politica del territorio e della comunità locale in cui è

inserito.

14.2. Le autonomie regionali poteri autonomi,

Le Regioni sono enti dotati di ma quali sono di preciso queste autonomie? Le

Regioni sono dotate di:

Autonomia politica, ossia possono assumere un proprio indirizzo politico, anche diverso da

quello dello Stato; l’elezione degli organi amministrativi regionali può portare alla formazione di

potere centrale;

una maggioranza politica non necessariamente coincidente con quella del reali

questo è ammesso dalla volontà di avvicinare il più possibile gli Enti territoriali alle

necessità della popolazione locale.

Autonomia legislativa, possono adottare atti normativi per individuare gli interessi della

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comunità in modo tale da guidare il Governo regionale nell’adempimento delle finalità che

rispondono alle necessità locali. apparato amministrativo

Autonomia amministrativa, sono dotate di un che è volto alla

realizzazione concreta di tutti gli atti necessari per giungere al soddisfacimento dei bisogni e

degli interessi individuati dal legislatore regionale.

tributi

Autonomia finanziaria, che deriva sia da stabiliti dalla Regione stessa sia dalla

gettito di tributi statali

partecipazione al (ossia, una parte dei proventi dei tributi statali viene

distribuita alle varie Regioni); ogni Regione ha la facoltà di decidere autonomamente come

impiegare queste finanze.

14.3. I differenti tipi di Regioni Regioni a statuto speciale

Nel nostro ordinamento sono previsti due tipi di Regione: le e le

Regioni a statuto ordinario.

Mentre quella giurisdizionale rimane prerogativa esclusiva dello Stato.

52 Province, Comuni, Città metropolitane (introdotte nel 2001) e le due Province autonome che sono state

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istituite.

Validi, ovviamente, solo all’interno del territorio di riferimento.

54 Regioni a statuto speciale

Le sono quelle che, per la loro storia, presentavano delle rivendicazioni

di autonomia molto forti nei confronti dello Stato al momento della sua formazione (infatti la

maggior parte sono collocate in zone di confine che raggruppano minoranze culturali e

linguistiche); sono nate nello stesso momento della Costituzione con lo scopo di tutelare

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l’unitarietà dello Stato da queste rivendicazioni. L’adozione degli statuti di queste Regioni è

legge costituzionale,

avvenuta tramite una che contiene anche tutto quello che riguarda il

particolare rapporto tra queste e lo Stato.

Regioni a statuto ordinario,

Le invece, vedono il rapporto con lo Stato regolato direttamente dalla

Costituzione (artt. 114-133). Gli statuti sono stati inizialmente approvati nel 1971 tramite una legge

dello Stato, mentre con la riforma costituzionale n.1 del 1999 si è attribuita a ciascuna Regione a

statuto ordinario la possibilità di adottare e promulgare autonomamente il proprio statuto,

adottato con una procedura aggravata )rispetto a quella ordinaria messa in atto dal Consiglio

Regionale ).

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14.4. I rapporti tra lo Stato e le Regioni

sistema delle Conferenze

Il è stato creato prima della riforma costituzionale del 2001 ed è ancora

leale collaborazione

il principale strumento con cui viene garantita la tra Stato, Regioni ed

autonomie locali. Il nucleo è la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le

Conferenza Stato-Regioni),

Province autonome di Trento e Bolzano (meglio detta la quale è

affiancata dalla Conferenza Stato, Città ed autonomie locali. Queste due conferenze convergono

Conferenza unificata

nella nel momento in cui vi siano da trattare materie e compiti di interesse

comune.

Queste conferenze sono presiedute dal Presidente del Consiglio o da un Ministro da lui delegato e

sono formate da alcuni presidenti delle Regioni o dai rappresentanti degli enti locali. Si tratta di

sedi di confronto tra il Governo e questi organi coinvolti nell’elaborazione del contenuto di alcuni

atti del Governo che incidono sui loro interessi.

14.5. Le riforme costituzionali del Titolo V

La prima riforma del Titolo V è la n.1 del 1999 (citata appena sopra) che prevedeva anche la

possibilità di determinare la forma di Governo delle Regioni ordinarie.

La seconda è molto importante ed è stata introdotta con la legge costituzionale 3\2001, tramite la

quale si è valorizzato il ruolo delle Regioni e degli enti territoriali nell’ottica di un potenziamento

delle competenze ad esse assegnate. Uno dei cambiamenti introdotti si nota nella riformulazione

Repubblica si riparte in

dell’articolo 114 della Costituzione, che precedentemente stabiliva che “La

Regioni, Provincie e Comuni” Repubblica è costituita dai Comuni,

mentre, nella nuova formulazione, recita “La

dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Originariamente non veniva citato lo Stato,

che si considerava direttamente compreso nella Repubblica; oggi non si parla più di una

ripartizione Costituzione.

della Repubblica, ma di

14.6. L’articolo 117 nella sua versione originale

Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

«La

Stato, sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni:

ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e

rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e

assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo ed industria alberghiera; tranvie e linee

automobilistiche di interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti

lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre

materie indicate da leggi costituzionali.

Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione» (art. 117

della Costituzione, versione originale)

Nella Costituzione del 1948 l’articolo 117 conteneva un elenco di materie che erano ritenute di

potestà legislativa concorrente e stabiliva che tutte le materie che non erano contenute al suo

dello Stato,

interno erano da considerarsi di potestà legislativa esclusiva infine prevedeva che lo

Eccezion fatta per il Friuli Venezia Giulia che è stata istituita nel 1961.

55 Che è molto simile al procedimento di revisione costituzionale.

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Stato potesse delegare alle Regioni (mediante una legge) la potestà legislativa attuativa in una

determinata materia. fonte a competenza generale,

La legge dello Stato era la siccome la Regione interveniva solo nelle

materie espressamente indicate dall’articolo 117. Riguardo queste ultime, lo Stato stabiliva la

disciplina di principio di dettaglio,

(tramite le leggi cornice), mentre le Regioni quella per adeguare

questi principi alle caratteristiche ed esigenze del proprio territorio. Secondo questo principio, le

legge cornice

Regioni potevano legiferare solo dopo che lo Stato avesse emanato una (l.

63\1953), anche se una riforma successiva stabiliva che le norme ed i principi fondamentali

potessero essere desunti anche dalla normativa vigente (l. 281\1970).

Con il vecchio ordinamento del Titolo V della Costituzione erano previsti due limiti alla potestà

limite di legittimità

legislativa delle Regioni: il (ossia il rispetto della Costituzione, tramite un

limite di merito

controllo messo in campo dalla Corte Costituzionale) ed il (che implicava il

rispetto dell’interesse nazionale e delle altre Regioni, tramite un controllo parlamentare ).

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14.7. La nuova versione dell’articolo 117

Oggi, l’articolo 117 della Costituzione stabilisce che

potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti

«La

dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione

giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;

b) immigrazione;

c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e

contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici;perequazione delle risorse finanziarie;

f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

j) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

k) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su

tutto il territorio nazionale;

l) norme generali sull'istruzione;

m) previdenza sociale;

n) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;

o) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

p) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati

dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;

q) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni;

commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con

esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno

all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo

del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione,

trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza

pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività

culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere

Sebbene non sia mai stato applicato, siccome questo limite è pian piano confluito nel piano della

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legittimità (siccome la tutela dell’interesse nazionale fa parte della tutela dell’unità della Repubblica previsto

dall’art. 5 della Costituzione).

regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione

dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello

Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette

alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e

degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità

di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà

regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà

regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisca la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale,

culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con

individuazione di organi comuni.

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato,

nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.»

Nel primo comma vengono individuati i limiti della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni

(che sono gli stessi), nel secondo si trova un elenco delle materie di competenza esclusiva dello

Stato, al terzo vi è un elenco di materie di competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni.

Viene introdotto un quarto comma, in cui si stabilisce che tutto ciò che non rientra nei due elenchi

precedenti è di potestà legislativa esclusiva delle Regioni.

Si è rovesciato il criterio di riparto delle competenze legislative tra le due parti, siccome nella

forma originale dell’articolo 117 veniva definito un elenco di materie di competenza concorrente e

tutto ciò che esulava da questo articolo era di competenza esclusivamente statale, mentre oggi è

il contrario: ciò che esula dagli elenchi presenti è di competenza esclusiva delle Regioni. Si parla

ribaltamento del riparto

di delle competenze legislative.

14.7.1. L’‘analisi della norma

primo comma

Il vede un avvicinamento tra Stato e Regioni. In precedenza, infatti, venivano

limiti

individuati esclusivamente i alla potestà legislativa regionale, mentre non venivano fissati dei

limiti a quella statale. Ora, invece, per entrambi vengono individuati i medesimi limiti: il rispetto

della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento UE e degli obblighi internazionali.

materie di competenza esclusiva dello Stato,

secondo comma

Il individua le le quali

necessitano una regolamentazione unitaria su tutto il territorio nazionale. Esempi di queste

rapporti internazionali, politica economico-monetaria,

materie potrebbero essere: la gestione dei la

cittadinanza, civile penale,

l’immigrazione , la l’ordinamento e tutte le materie attinenti alla

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sicurezza dello Stato giustizia.

ed alla materie di competenza legislativa concorrente

terzo comma

Il stabilisce le (che esistevano

tutela del lavoro,

anche prima della riforma, ma nel 2001 vengono ampliate): la l’istruzione, le

professioni, ricerca scientifica e tecnologica, salute, protezione civile.

la la la potestà

quarto comma,

La vera novità della riforma viene introdotta dal che individua la

legislativa esclusiva regionale. Si tratta di un elenco “ambiguo”, siccome non ha una

composizione definita, ma si desume dall’esclusione delle materie contenute nei due elenchi

commercio, sanità

precedenti. Esempi di queste materie sono l’agricoltura, il la e l’assistenza

sociale.

14.7.2. L’applicazione dell’articolo 117 e le finalità unitarie

lettera

Come la dell’articolo 117 può trovare applicazione? Questo, infatti, si basa su una

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divisione molto netta delle materie di competenza, sebbene nel concreto i confini di queste siano

molto labili e, spesso, si verificano delle sovrapposizioni tra le va