Riassunto della prof.ssa Specchia, libro consigliato Manuale di diritto dei servizi sociali, II edizione, Giappichelli Editore (TO) di Codini, Fossati, Frego Luppi

Manuale di diritto dei servizi sociali (E. Codini, A. Fossati, S. A. Flego Luppi) – Seconda edizione G. Giappichelli Editore

Parte I: Profili generali

Capitolo 1. Evoluzione storica disciplina (E. Codini)

Introduzione

In questo capitolo si ripercorre la storia della legislazione italiana, segnata dal variare del ruolo del pubblico potere, collocandola nel quadro dell’evoluzione del welfare state in Italia e in Europa. In particolare, ci si sofferma sulla storia della legislazione che riguarda gli interventi e servizi sociali, poiché l’obiettivo è quello di far emergere le principali caratteristiche e le linee di tendenza, nel contesto dei problemi che le spiegano. La legislazione sugli interventi e servizi sociali riguarda oggi solo una parte degli interventi volti ad aiutare le persone comunque in difficoltà: gli altri due settori centrali sono sanità e previdenza.

Dal sorgere dello stato ai primi decenni dell’esperienza liberale: l’indifferenza del pubblico potere

Alla nascita dello stato moderno e fino all’800, in Italia e in Europa, i governi non pongono al centro dei loro compiti principali l’aiuto delle persone in difficoltà: si occupano piuttosto di esercito, polizia, giustizia, fisco, moneta. Spetta ai familiari, ai vicini, alle organizzazioni caritative il compito di aiutare le persone “deboli” in maniera completamente gratuita e a prescindere dal fatto che si compie formalmente il diritto di famiglia e quello comune. L’unica eccezione al disinteresse del governo è il problema della povertà, soprattutto quando si vede nella povertà un pericolo per l’ordine sociale, e questo spinge i governi ad intervenire per tenere sotto controllo il fenomeno. Ecco che emerge un mix di misure assistenziali e repressive (esempio: il diritto dei poveri che si sviluppa nel Regno Unito tra il XVII e il XIX sec., dove il punire è considerato un modo efficace di spingere all’impegno persone la cui povertà è vista come figlia dell’indolenza).

Anche al cambiamento da stato assoluto a stato liberale in Europa, la situazione di indifferenza del governo rimane uguale, se non addirittura peggio, per via di ulteriori ragioni che alimentano tale disinteresse: alla fiducia sulla capacità di famiglie, vicini, organizzazioni caritative, si aggiunge la fiducia nel progresso. Era diffusa la convinzione che lo sviluppo tecnico-scientifico, economico e il mercato potessero accrescere le risorse ed essere capaci di ridimensionare le situazioni di difficoltà, soprattutto quelle correlate alla povertà e legate anche alle patologie. A livello giuridico, sono inaccettabili affermazioni che indicano considerazione ed impegno, soprattutto per quel che riguarda i poveri (come nel caso dell’inclusione nella Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, poi inserita nella Costituzione francese, di un diritto all’assistenza pubblica per bambini abbandonati, malati poveri ed indigenti). Così come il fatto che sul piano scientifico nel XVIII sec. prevalga l’idea che l’intervento pubblico sia un ostacolo allo sviluppo.

Il crescente interventismo statale fino al sorgere del welfare state

Durante l’800, a partire dai paesi più avanzati, si assiste ad un progressivo cambiamento, anche se in campo scientifico la situazione sembra essere la stessa: dal disinteresse si passa a un interesse crescente. In Francia e Germania sin da subito si cominciò ad includere nelle politiche pubbliche anche l’aiuto alle persone in difficoltà, mentre in Italia bisognerà aspettare alla fine del secolo.

Tra le cause che favorirono tale mutamento: la fiducia nel progresso che perde l’originaria ingenuità a fronte delle gravi situazioni di difficoltà; le classi dirigenti impegnate in politiche di potenza si rendono conto del fatto che l’esistenza di un gran numero di persone in difficoltà e senza un adeguato aiuto è un fattore di debolezza per l’intera immagine nazionale; cambia con il proletariato industriale l’atteggiamento di coloro che si trovano in difficoltà e in particolare dei poveri; nell’800 inoltre emerge nelle masse diseredate l’idea di un legame forte tra la loro condizione e un certo ordine sociale che potrebbe essere modificato nonché la pretesa a che i governi intervengano nell’assistenza integrando l’agire della famiglia e della società.

Gli interventi assistenziali pubblici a favore dei poveri erano caratterizzati da un approccio paternalistico, anche se, in termini giuridici, si tendeva tuttavia ad escludere che vi fossero dei veri e propri obblighi con corrispondenti pretese. L’affermarsi l’idea di una pretesa degli interessati a che i governi intervengano ed anche il concepire le politiche di assistenza ai diseredati in termini di mantenimento dell’ordine entra in crisi, non solo perché comincia ad emergere l’idea che l’assistenza sia un obbligo ma anche perché bisogna tener conto di istanze socio-politiche per una società più giusta: si deve intervenire per trasformare l’ordine sociale.

La svolta si ha con la Legge Crispi (1890), che pubblicizza organizzazioni preesistenti fondate su patrimoni privati destinati a scopi caritativi, dando vita alla figura dell’IPAB (istituzione pubblica di assistenza e beneficenza). Le organizzazioni coinvolte continuano ad agire per scopi istituzionali, ma cambiano le regole di gestione, passando dal diritto privato all’applicazione del diritto amministrativo (disciplina dettata per attività di interesse pubblico).

Tra l’Ottocento e il Novecento, in Italia ed altrove, lo stato liberale si configura come welfare state: questa formula si affermerà nella seconda metà del XX secolo, dopo il piano Beveridge del 1942. Con l’affermarsi di questo stato sociale, non solo gli interventi volti ad aiutare le persone in difficoltà, ma anche altri ambiti estranei alle funzioni assunte dallo stato divengono oggetto di politiche pubbliche sempre più ambiziose (es. nel settore scolastico ad una misera alfabetizzazione delle masse si sostituisce una complessa organizzazione pubblica che porta tutte le nuove generazioni sui banchi di scuola per parecchi anni).

La disciplina degli interventi e dei servizi sociali nel quadro del welfare state della prima metà del '900

Nella prima metà del '900 in Europa, l’azione pubblica continua a svilupparsi: risorse sempre più cospicue vengono destinate a scuola, sanità, assistenza, ecc. Questa crescita continua deriva dalla fine del voto censitario (in Italia nel 1912, che porta ad un coinvolgimento diretto del proletariato nella politica all’emergere di partiti) e dalla crisi del 1929 (determina problemi come disoccupazione di massa e porta i gruppi dirigenti a riconsiderare la propria fiducia nel mercato). In Italia e in molti altri paesi, si sviluppa un intervento dello stato per sostenere e sviluppare l’economia anche con la gestione di attività di impresa: stato interventista. I principali settori verso cui si “lavora” sono l’istruzione, la sanità, gli interventi e servizi sociali e la previdenza; tolto il primo, gli altri mirano ad aiutare le persone in difficoltà; non si ha unicità di disciplina, poiché sanità e previdenza si sviluppano ciascuna con un proprio diritto, e lo stesso vale per gli altri due settori.

Nell’articolo 128 del d. leg. n. 112/1998 si legge che la disciplina degli interventi e dei servizi sociali riguarda tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario. È diverso l’approccio nell’art. 1 della legge n. 328/2000 dove si parla di una disciplina degli interventi e servizi sociali concernente situazioni di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza del reddito, difficoltà sociale e condizioni di non autonomia.

I servizi pubblici come elemento centrale del welfare state italiano

Un dato importante è che il welfare state in Italia come in Francia, in Germania e nel Regno Unito si sviluppa mediante l’istituzione nei diversi settori di servizi pubblici. Vi sono modalità diverse: l’erogazione di contributi a favore dei poveri o dei disabili, ma l’istituzione di servizi pubblici è quella principale; diversa, l’esperienza statunitense che è caratterizzata dai sussidi nonché dalla promozione dell’iniziativa privata (es. disciplina a favore delle fondazioni).

Quando parliamo di servizi pubblici ci riferiamo a situazioni nelle quali il denaro pubblico va a finanziare in toto o quasi, un insieme organizzato di soggetti pubblici e/o privati che erogano dei servizi secondo una regolazione di diritto amministrativo. Il governo è affidato come ad uno o più soggetti pubblici; vi è poi uno standard quantitativo e qualitativo definito ad un livello più alto di quanto richiesto dal diritto di famiglia o dal diritto comune. Un terzo connotato delle prestazioni del servizio pubblico è la loro gratuità o comunque l’assenza di oneri per l’utenza tali da operare una selezione quanto all’accesso (principio di non discriminazione secondo il reddito). Spesso, vi si aggiunge un altro connotato delle prestazioni del servizio pubblico, ossia il loro essere offerte senza discriminazioni di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

Laddove come oggi in Italia e in molti altri paesi, vige a livello costituzionale il principio di uguaglianza è da quest’ultimo che deriva, per i servizi pubblici come per tutto l’agire pubblico e in certa misura persino per quello privato, un divieto di discriminazione. La non discriminazione non è un connotato essenziale del servizio pubblico di per sé ma è un suo connotato necessario oggi in Italia e ovunque vi sia il principio di uguaglianza.

Peculiarità dei servizi sociali nell’ambito del welfare state italiano

Anche la legislazione in tema di interventi e servizi sociali contempla lo strumento del servizio pubblico, con delle peculiarità. I servizi sociali così come tutti gli interventi sociali, nascono in Italia come una sorta di parente povero rispetto alla sanità e alla scuola, nel senso che ad essi sono destinate molte meno risorse pubbliche, tanto che rimarrà grande il rilievo dei patrimoni privati gestiti dalle IPAB.

• Il ruolo dei comuni risulta più importante che in altri settori, infatti i servizi sociali, in quanto in buona misura comunali, si collocano rispetto per esempio ad una scuola agli antipodi.
• Il ruolo dei privati risulta più importante che in altri settori, infatti molti operatori privati restano fuori dal servizio pubblico ma una parte delle organizzazioni caritative vengono coinvolte in esso.

La costituzione del 1947: l’intervento pubblico come responsabilità collettiva e diritto della persona

Nei primi decenni del XX secolo in Italia, si osservava sempre più la crescita del welfare state: con la Costituzione del 1947 si assiste all’introduzione di nuovi principi; principi che già erano o sarebbero stati poi introdotti a livello costituzionale anche in Germania oltre che in Francia, in Spagna come in Inghilterra.

Leggendo l’articolo 2 emerge come siano necessari degli interventi mirati per garantire i diritti inviolabili dell’uomo, garantiti dalla Repubblica, ossia dall’insieme dei poteri pubblici. Invece, considerando l’articolo 3, emerge che nella misura in cui certi interventi sono necessari per rimuovere gli ostacoli a livello economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana è compito del pubblico potere garantirli anche al di là di quanto richiesto dalla tutela dei diritti inviolabili.

Ecco che, quello che fino ad allora era un coinvolgimento del pubblico potere crescente ma del tutto rimesso a scelte politiche dei governi, diventa adempimento di un dovere o di un obbligo. Di fatto, l’obbligo finisce per tradursi nella necessità di predisporre adeguati servizi pubblici, per i quali, il principio di uguaglianza (comma 1 articolo 3) impone un dover essere senza discriminazioni.

Ma la Costituzione non dà vita solo a vincoli giuridici sul se e sul come dell’intervento pubblico; essa stabilisce che ai doveri imposti al pubblico potere corrispondono diritti. La Costituzione del 1947 si pone come elemento di rottura sul piano dei principi, con la sua insistenza sui diritti nell’art.2 così come nella disciplina dei differenti ambiti del welfare state. Sarà poi negli anni '70, che si delineerà un orientamento dei tribunali a riconoscere un diritto alle prestazioni assistenziali essenziali. La Costituzione nel riconoscere le autonomie locali sembra sottrarre al legislatore anche la possibilità di mettere in discussione il ruolo dei comuni nei settori, come quello degli interventi e dei servizi sociali, dove tale ruolo era significativo.

Dal massimo sviluppo alla crisi del welfare state: verso una crescente valorizzazione dei governi locali e del privato sociale

Le risorse derivanti dalla leva fiscale vengono in Italia come negli altri paesi europei, indirizzate a sostenere una crescita sia quantitativa che qualitativa degli interventi e dei servizi sociali così come dell’offerta di servizi scolastici e sanitari. A determinare ciò, certamente concorrono il ruolo centrale di partiti di massa, così come la necessità di migliorare maggiormente la condizione del popolo a sostegno della crescita; da non sottovalutare l’importanza di costituzioni che trattano di diritti ed obblighi.

Nel secondo dopoguerra, cominciarono ad affermarsi organizzazioni di tutela dei diritti di particolari gruppi di persona in difficoltà (es. i disabili). Sul finire degli anni '70, lo sviluppo dello stato sociale conosce nuovi traguardi (legge n.883/1978 in riferimento al servizio sanitario nazionale in Italia), iniziano a manifestarsi fattori che determineranno una grave crisi: l’economia arriva quasi fino ad arrestarsi.

Lo sviluppo degli interventi e dei servizi pubblici viene allora finanziato, soprattutto in Italia, mediante l’indebitamento dello stato, che risulta in crescita proprio dagli anni '70. Ma, paradossalmente, iniziano ad alternarsi fasi di stagnazione e fasi di sviluppo deboli, tanto che si arriva a fine secolo ad una situazione senza alternative: la spesa pubblica realmente non può più crescere. Addirittura, il rientro imposto anche dall’adesione all’euro, comporta dei tagli di spesa.

Sono due le strade seguite dai legislatori e dalle amministrazioni: una crescente valorizzazione dei governi regionali e locali, una crescente valorizzazione dei privati e in particolare del privato sociale. La valorizzazione dei governi regionali e locali, che caratterizza l’esperienza italiana così come quella spagnola inizia con la legge 8 giugno 1990, n.142 sull’ordinamento delle autonomie locali e culmina con la riforma costituzionale di cui alla legge 18 ottobre 2001, n.3, mentre per quel che riguarda gli interventi e i servizi sociali si ritrova nella stessa legge n.328 del 2000 per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

La valorizzazione dei privati e del privato sociale in particolare in Italia si ritrova nella riforma costituzionale del 2001, che introduce il principio di sussidiarietà orizzontale e per quel che riguarda gli interventi e servizi sociali si sviluppa mediante leggi come la n.266/1991 sul volontariato o la n. 381 del 1991 sulle cooperative sociali e poi con la già citata legge n.328/2000. La valorizzazione dei privati emerge soprattutto a livello di gestione dei servizi pubblici: l’idea è quella di coinvolgere organizzazioni capaci di interpretare i bisogni dell’utenza e operanti a costi più bassi di quelle pubbliche.

Nel settore degli interventi e dei servizi sociali tale privatizzazione risulta accentuata, perché già il ruolo dei privati era non trascurabile, sicché si tratta di proseguire verso strade già percorse. Il limite al ricorso al privato sociale e soprattutto al volontariato costituito dalla tecnicità degli interventi appare meno condizionante nei servizi sociali che non nella sanità e nella scuola. Sia la valorizzazione dei governi regionali e locali che la valorizzazione del privato sociale rispondono anche a spinte autonome rispetto all’esigenza di ridurre la spesa pubblica senza ridurre le prestazioni. Tuttavia non c’è dubbio che l’esigenza di ridurre la spesa senza ridurre le prestazioni giochi sia come motore che come fattore condizionante.

Il nuovo ruolo di regioni ed enti locali

In Italia a partire dal d.p.r. n. 616/1977 crescono i compiti di regioni ed enti locali in generale e per quel che riguarda gli interventi a favore delle persone in difficoltà e nello specifico gli interventi e i servizi sociali. Con la riforma costituzionale del 2001 molti ambiti del potere legislativo e tra l’altro la legislazione in materia di interventi e servizi sociali vengono a collocarsi nell’area della potestà legislativa esclusiva delle regioni. Il legislatore statale non esce di scena, la Costituzione interessa comunque riserva anzitutto a determinazione dei livelli delle prestazioni. Con la riforma si supera l’idea che i legislatori regionali non potessero o essere altro che attuatori di principi stabiliti dalla legge di stato. Alla crescita dei compiti dei governi locali si accompagna la previsione di una radicale modifica del meccanismo di finanziamento.