Riassunto esame Politiche fiscali dell'UE, prof. Valente, libro consigliato Fiscalità sovranazionale di Piergiorgio Valente

Fiscalità sovranazionale

Il consenso comunitario

L’introduzione dell’Euro nel gennaio 2012 ha sancito la rinuncia definita da parte dei Paesi dell’UE alla coniazione individuale della moneta ed alla gestione statuale della politica monetaria. La politica fiscale, espressione anch’essa della potestà sovrana, è condizionata dall’appartenenza di quest’ultimi ad un’entità sovranazionale. Poiché la politica monetaria gestita in comune dall’UEM ha l’obiettivo di preservare la stabilità dei prezzi, il ruolo di stabilizzazione macroeconomica spetta alla politica di bilancio ed a quella fiscale.

L'assenza di strumenti comunitari di controllo e di riequilibrio economico in tali settori si traduce in un’autonomia degli Stati membri. Ecco che il passaggio alla moneta unica ha messo in evidenza il potere degli Stati membri in campo fiscale. È indubbio che un sistema fiscale europeo unico sia la soluzione più opportuna per risolvere quei problemi legati alla concorrenza fiscale sleale ed all’erosione delle basi imponibili. Anche se va detto che una certa concorrenza tra i sistemi fiscali europei è opportuna poiché stimola un più attento impiego delle risorse pubbliche e libera risorse produttive.

Diversi sono gli effetti che scaturiscono da una concorrenza fiscale indiscriminata: l’erosione fiscale che ne deriva ed i conseguenti tagli alla spesa pubblica potrebbero portare ad un’amministrazione più costosa e meno efficiente ed a servizi qualitativamente più scadenti, oltre che produrre effetti negativi sullo stesso apparato produttivo. Il Consiglio europeo ha manifestato di condividere tale posizione ed ha ribadito l’impegno a migliorare l’efficienza dei sistemi fiscale ed a combattere la concorrenza fiscale dannosa, promuovendo la concorrenza leale e riducendo le distorsioni al corretto funzionamento del mercato interno.

Il corretto funzionamento del Mercato unico può essere assicurato non solo mediante l’eliminazione di quelle misure che ne ostacolano la piena realizzazione, ma anche attraverso un processo di convergenza a livello strutturale, in tutti i settori economici ed istituzionali, ed in particolare nelle strutture impositive.

Prospettive della politica fiscale comunitaria

Nel rispetto dell’autonomia impositiva dei singoli Paesi, il coordinamento delle legislazioni nazionali è la soluzione che riscuote consensi fra gli Stati membri. Tale coordinamento potrebbe avvenire mediante gli strumenti classici della cooperazione internazionale. L’ipotesi di un certo grado di coordinamento verticale della fiscalità rappresenta il compromesso tra una visione armonizzatrice coercitiva e quella spontanea. Affinché ciò avvenga, è necessario definire una politica fiscale comunitaria in grado di conciliare una funzione propositiva, che si manifesta mediante azioni di equilibrio delle dinamiche concorrenziali virtuose, ed una funzione inibitoria, che si manifesta attraverso la prevenzione di un escalation verso modelli competitivi, delocalizzanti e discriminatori.

L’Unione Europea assolverebbe, così, a due importanti funzioni:

• Garantire un’azione regolatrice volta al raggiungimento di uno stato di equilibrio tra convergenza spontanea delle politiche fiscali e coordinamento vincolante.
• Prevenire il ricorso alla concorrenza fiscale al ribasso.

In conclusione, possiamo dire che un maggiore coordinamento a livello europeo dev’essere coerente con l’obiettivo di ridurre gli oneri fiscali e parafiscali sul lavoro, ottimizzare l’imposizione in modo da stimolare la crescita economica non inflazionistica e l’occupazione e mantenere l’integrità dell’attuale modello sociale europeo.

Obiettivi comunitari

Il panorama legislativo comunitario si presenta orientato in modo significativo al cambiamento, attraverso la progettazione di riforme spesso radicali degli ordinamenti interni. La ragione di tale mutamento risiede nella condivisa necessità di adattare i sistemi giuridici nazionali ad uno scenario economico più ampio, avente dimensioni globali. Accanto alle riforme attuate dai singoli Paesi dell’UE, l’ordinamento comunitario si è arricchito di innovativi istituti: dalla fine del 2004, la SE offre alle imprese operanti cross-border un omogeneo strumento societario, diretto a facilitare l’insediamento dell’impresa paneuropea nei differenti Stati membri senza dover frazionare artificialmente la struttura gestionale e la configurazione organizzativa.

Nel 2004 l’allargamento dell’UE ha rappresentato una fondamentale sfida per i nuovi Paesi aderenti che si affacciano, quindi, sul mercato interno, oltre che un’opportunità per gli altri Stati membri. Il processo di allargamento ad Est dell’UE ha conosciuto un momento di svolta nel giugno 2003, quando, in occasione del vertice di Copenaghen, dove sono stati definiti i cd. “criteri di Copenaghen”, il Consiglio ha espresso il proprio consenso all’avvio delle procedure per l’adesione dei Paesi associati. Nel 2004 sono entrati a far parte dell'UE dieci nuovi stati. Tutto ciò oltre a determinare un aumento della popolazione europea di circa cento milioni di nuovi cittadini, comporterebbe una crescita del tenore di vita degli Stati membri. Inoltre, l’estensione dei principi su cui poggia il mercato unico sarà fonte di nuove opportunità commerciali per importatori ed esportatori dei Paesi extracomunitari. Anche i nuovi Paesi sono tenuti, mediante il recepimento delle disposizioni comunitarie, ad adattare il proprio ordinamento nazionale ai principi generali che si sono affermati nel corso degli anni nell’UE.

Obiettivi comunitari in materia di tassazione delle società

L’obiettivo strategico dell’UE è quello di diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo. Per il raggiungimento di tale obiettivo, un rilevante contributo viene fornito dalla tassazione delle società degli Stati membri. Quest’ultimi dispongono di regimi di tassazione delle imprese sostanzialmente analoghi a quelli che vigevano prima della creazione del Mercato unico. In un contesto economico e monetario sostanzialmente omogeneo, le differenze tra i vari sistemi tributari appaiono destinate ad influenzare sempre di più le decisioni di allocazione dei capitali nei vari Paesi, oltre che le modalità di gestione delle attività imprenditoriali.

Nondimeno, le sensibili differenze che esistono tra i diversi ordinamenti giuridici degli Stati membri rischiano di ostacolare considerevolmente l’effettuazione di operazioni transfrontaliere e la realizzazione di investimenti. In questo scenario la Commissione oscilla tra l’armonizzazione perfetta nel campo delle imposte indirette, le quali possono ostacolare la libera circolazione delle merci e la prestazione dei servizi, ed il coordinamento minimo per quanto riguarda l’imposizione diretta. Inoltre, la comunicazione 260 del 2001 rileva la presenza di una “zona grigia” nel campo dell’imposizione societaria e dei movimenti di capitali, rispetto alla quale gli Stati membri sono d’accordo nel giungere a forme di coordinamento. L’approccio globale alla fiscalità è nato su iniziativa della Commissione europea al fine di adeguare l’azione comunitaria in materia di tassazione alle nuove sfide dell’economia. L’obiettivo è quello di creare un’interrelazione tra fiscalità ed altre aree dell’azione comunitaria.

Un altro profilo rilevante riguarda gli effetti del regolamento del Parlamento e del Consiglio europeo, in virtù del quale le società dell’UE quotate in borsa sono obbligate a redigere i loro conti consolidati in conformità alle norme di contabilità internazionali. Nel biennio 2005-2006 la Commissione europea si è occupata dello studio dei principi e degli elementi essenziali per la predisposizione di una base imponibile comune e consolidata a livello comunitario. La politica fiscale può contribuire alla crescita ed al benessere generale in tre modi:

• In primo luogo, il sistema tributario deve raccogliere un gettito sufficiente a finanziare un livello di servizi pubblici e trasferimenti sociali qualitativamente elevato.
• In secondo luogo, la politica fiscale influenza le decisioni economiche e deve fornire incentivi per una maggiore occupazione e per un utilizzo più efficiente delle risorse naturali.
• In terzo luogo, la politica fiscale determina una redistribuzione del reddito che dev’essere finalizzata a rafforzare la domanda effettiva e l’equilibrio sociale.

Negli ultimi anni i sistemi di tassazione degli Stati membri dell’UE sono mutati in modo significativo sotto il profilo della redistribuzione dei redditi. In sede comunitaria più volte è stata ribadita, in tema di tassazione societaria, l’esigenza di far sì che i sistemi fiscali nazionali non armonizzati tendano verso aliquote uniformi per impedire l’erosione delle basi imponibili degli Stati membri. Il Documento di lavoro mette in risalto alcune strategie che le imprese multinazionali possono utilizzare nell’ottica della definizione ed implementazione di politiche aziendali di ottimizzazione fiscale. Il Documento di lavoro indica due metodologie: il ricorso ai prezzi di trasferimento per spostare gli utili verso zone con regimi fiscali agevolati e la creazione di uffici finanziari in paradisi fiscali al fine di finanziare gli investimenti mediante linee di credito interne al gruppo.

Tali strategie esercitano una certa pressione sui governi poiché i Paesi con aliquote di imposta più elevate perdono gettito. Qualora le imprese multinazionali non spostino soltanto gli utili ma anche gli investimenti produttivi per beneficiare delle differenze fiscali transfrontaliere, la reazione sarà, secondo il Documento di lavoro, una maggiore pressione a favore della riduzione delle aliquote fiscali, favorendo di fatto una vera e propria concorrenza fiscale tra i Paesi. Una delle conseguenze di tale diminuzione sarà rappresentata dal tentativo di compensare le eventuali minori entrate sulla tassazione dei redditi societari con uno spostamento della tassazione su fattori produttivi meno mobili.

La tendenza alla costante diminuzione delle aliquote nel mercato comunitario è stata particolarmente accentuata da molteplici fattori: l’adesione all’UE di nuovi Paesi membri, la libera circolazione dei capitali, la competizione tra gli Stati nel tentativo di attrarre investitori stranieri, ecc. Tale dato induce a pensare che i Paesi con le aliquote più alte abbiano, negli ultimi anni, intrapreso la direzione di una convergenza verso aliquote inferiori, ferma restando la sempre maggiore concorrenza tra i diversi Paesi nella capacità di attrarre investitori.

Il processo non appare comunque concluso: la Germania sta predisponendo la prossima riforma delle imposte sulle società, che vedrà una riduzione dell’aliquota legale al di sotto della soglia del 30%, mentre la Danimarca ha in programma di ridurre l’aliquota legale dal 28 al 22%. Per valutare l’impatto delle riforme in materia di imposizione societaria occorre pertanto utilizzare degli indicatori in grado di catturare contestualmente gli effetti determinati dalle variazioni delle aliquote e dalle variazioni della base imponibile.

Per determinare le aliquote fiscali effettive, utili per la valutazione di piani d’investimento da parte di soggetti stranieri, è possibile ricorrere a due metodi: l’aliquota fiscale media effettiva e l’aliquota fiscale marginale effettiva. Tali aliquote sono più basse rispetto alle aliquote legali, ma anch’esse seguono una tendenza verso il basso, sin dalla metà degli anni ’80.

Il fatto che le entrate fiscali generate nell’UE dalle imposte sui redditi societari siano rimaste stabili in rapporto al PIL viene spesso citato a dimostrazione della tesi secondo la quale la concorrenza in materia fiscale non comporta effetti pregiudizievoli. Tale stabilità conferma la tendenza al ribasso della tassazione delle imprese, dal momento che la quota degli utili societari sul PIL è fortemente cresciuta. La politica della Commissione di orientarsi verso una base imponibile consolidata comune per le imprese risale al 2001 ed è stata confermata nel 2003. Una base imponibile consolidata comune consentirebbe di compensare le perdite a livello transfrontaliero e risolverebbe i problemi fiscali legati alle attività transfrontaliere e alla ristrutturazione di gruppi di aziende multinazionali.

Il Documento di lavoro evidenzia la necessità di porre fine alla tendenza a introdurre un sistema di tassazione dei redditi su due livelli o addirittura un’imposta fissa generale. La fiscalità deve contribuire all’equilibrio sociale attraverso una tassazione progressiva dei redditi personali, a prescindere dalla loro fonte. Tra i cd. Tax havens, le Isole Cayman si confermano come paradiso fiscale per le imprese, con l’aliquota dello 0%. Le società elvetiche, invece, sono soggette ad aliquote variabili a seconda della loro attività e ubicazione.

L'ordinamento fiscale comunitario

Principi generali

L’esistenza di un ordinamento fiscale non sembra possa essere affermata a livello europea nella sua compiuta accezione. Un ordinamento fiscale europeo presupporrebbe un insieme organico di imposte, sovrapposte a quelle degli Stati membri e derivanti dall’esercizio di una piena competenza fiscale dell’UE. Una fiscalità europea derivante da un ordinamento di tal genere non esiste, né potrà mai esistere, almeno alla luce delle vigenti disposizioni del TCE, così come rivisto e corretto dall’AUE (1986), dal trattato di Maastricht (1992) e dal trattato di Amsterdam (1997). Questi accordi non attribuiscono alle istituzioni comunitarie competenze fiscali tali da permettere la creazione di una propria imposta, di definirne la base imponibile e di determinarne la riscossione.

Ciononostante, l’UE riveste, in materia fiscale, un ruolo sostanziale. Da un lato, il TCE contiene disposizioni per l’eliminazione di discriminazioni fiscali sull’importazione e l’esportazione di beni, dall’altro, l’UE stabilisce prelievi in campo agricolo ed applica imposte sul carbone e l’acciaio. Mentre le accise hanno già costituito oggetto di armonizzazione comunitaria, la tassazione dei beni e servizi è disciplinata da disposizioni d’origine comunitaria. Alle istituzioni europee non competono poteri diretti di accertamento e riscossione, né possibilità di svolgere un’incisiva politica economica attraverso il proprio bilancio. Si può quindi affermare che al concetto di fiscalità comunitaria corrisponde, piuttosto che un ordinamento fiscale vero e proprio, un sistema di regole europee a portata fiscale che hanno incidenza su struttura ed evoluzione dei regimi fiscali degli Stati membri.

La politica fiscale comunitaria nasce nel Trattato di Roma in primo luogo come politica negativa, funzionalmente preordinata a prevenire misure che possano ostacolare le quattro libertà fondamentali sancite e garantite dallo stesso: libertà di circolazione delle merci, delle persone e dei capitali, libertà di prestazione dei servizi.

La fiscalità nelle disposizioni del TCE

Le disposizioni di natura fiscale più rilevanti nel TCE, se si escludono le norme relative all’unione doganale, si ritrovano nella Parte terza, al titolo VI, precisamente agli artt. 90-93. Si tratta di una collocazione peculiare perché lontana, non solo dai principi comunitari enunciati nella Parte prima, ma anche dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, oltre che da quelle relative alla politica economica e monetaria.

Da un’analisi più dettagliata delle norme fiscali del TCE, possiamo osservare che l’art. 90 sancisce il divieto ad operare discriminazioni fiscali nei confronti dei prodotti importati dagli altri Stati membri. L’art. 91 ne è la conseguenza naturale: sancisce l’interdizione a concedere sussidi ai prodotti destinati all’esportazione con il riconoscimento di rimborsi fiscali superiori alle imposte nazionali effettivamente pagate. L’art. 92 prevede, invece, la possibilità per gli Stati membri di applicare, per periodi limitati di tempo e con l’approvazione a maggioranza qualificata del Consiglio europeo, imposte speciali sulle importazioni e anche di concedere agevolazioni alle esportazioni al fine di compensare eventuali divari fiscali tra gli Stati membri.

Gli artt. 90-91 non possono essere riferiti alle imposte dirette, l’art. 92 non ha ancora incontrato attuazione pratica. L’art. 93 prevede l’armonizzazione delle legislazioni fiscali degli Stati membri, nella misura e nei limiti in cui sia necessaria per un corretto funzionamento del mercato interno. La norma richiede, inoltre, che le disposizioni adottate siano approvate all’unanimità degli Stati membri e limita alle sole imposte indirette le possibilità di intervento in tale ambito.

Le altre disposizioni a contenuto fiscale

Altre disposizioni del TCE consentono alle istituzioni comunitarie di incidere sulle legislazioni fiscali nazionali. In virtù degli artt. 94-96, il Consiglio ha il potere di adottare direttive per ravvicinare le legislazioni nazionali. L’art. 94 attribuisce al Consiglio la facoltà di intervenire, nel caso in cui le differenze tra le disposizioni legislative ed amministrative degli Stati membri abbiano incidenza diretta sul funzionamento del mercato comune. Al pari di quanto previsto dall’art. 93, anche la disposizione dell’art. 94 richiede che le eventuali delibere del Consiglio siano prese all’unanimità. A differenza di quanto previsto dalla prima disposizione, gli Stati membri non sono liberi di scegliere il provvedimento.