Riassunto esame governo locale, prof. Brunazzo, libro consigliato I governi locali nelle democrazie contemporanee, Bobbio

I governi locali nelle democrazie contemporanee - Bobbio

Introduzione: minori ma non troppo

Governo locale: cos’è? ➔ Governi decentrati o locali sono tipici di tutto il mondo. Il potere è suddiviso tra centro e periferia, costituendo un antidoto alla concentrazione del potere. La suddivisione dello stato può variare da paese a paese e a seconda delle epoche.

Governi minori perché limitati nell’azione, nelle finanze e nell’estensione del territorio. L’ambito è detto locale quando è più piccolo di quello nazionale.

Cosa comportano i governi locali

• Democrazia: permettono maggiore partecipazione alla vita pubblica e alle scelte collettive, aumentando partecipazione e coinvolgimento dei cittadini nella vita politica per prendere decisioni.
• Servizi pubblici (efficienza): distribuiscono servizi pubblici (strade, scuole, assistenza, trasporti, ecc.). I servizi distribuiti sul territorio sono in mano al governo locale, ad esempio: raccolta rifiuti.
• Decentramento e globalizzazione: permettono di cogliere le economie e di gestire le diseconomie della globalizzazione. Buoni investimenti nei governi locali portano a poter competere a livello globale vincendo le diseconomie a livello globale.
• Appartenenza territoriale: oltre a svolgere pratiche funzionali, costituiscono anche identità.
• Innovazione: consentono la sperimentazione di pacchetti diversificativi di cittadinanza in quanto sono più piccoli, agili e numerosi.

Istituzioni generaliste/multifunzionali o specializzate/monofunzionali

Esistono istituzioni generaliste o multifunzionali ed istituzioni specializzate o monofunzionali, istituzioni che sono elette dai cittadini e altre che hanno legittimazione democratica indiretta, altre che sono emanazione di altre istituzioni.

• Generaliste-multifunzionali: istituzioni autorizzate ad occuparsi di qualsiasi ambito della vita sociale. Es: se succede un'epidemia, il governo centrale indirizza cosa fare al governo locale per far fronte al problema, il governo locale diventa il braccio operativo del governo centrale.
• Specializzate-monofunzionali: istituzioni che hanno il compito di gestire solo uno specifico settore. Es: governi subnazionali che non coincidono né con province né con comuni, ma sono specifici per il ruolo che svolgono (distretti scolastici).

Tipi di governo locale

• Governi locali puri: sono veri e propri governi locali con caratteristiche come:
  • Istituzioni territoriali: ampiezza fissa e limitata.
  • Istituzioni elettive: organi decisionali eletti direttamente dai cittadini.
  • Istituzioni generaliste: si occupano in linea di principio di qualsiasi problema.
  • Istituzioni autonome: possono imporre tributi e decidere le proprie politiche pubbliche.

  Esempi: province italiane, comuni tedeschi, distretti e contee in UK.

• Governi locali di secondo grado: governi generalisti non eletti dai cittadini ma designati da altri governi locali. Esempi: province spagnole e portoghesi.
• Agenzie locali specializzate: operano in specifico ambito di intervento pubblico. In alcuni casi eletti direttamente dai cittadini (es: school districts), altre volte emanazione di uno o più governi locali. Esempi: distretti sanitari italiani e UK.
• Apparati locali dipendenti dal centro: direttamente dipendenti dal livello di governo superiore, non elettive. Hanno il compito di dare attuazione a politiche nazionali e funzioni di controllo sui governi locali. Esempi: prefetti.

Decentramento politico e amministrativo

Il trasferimento di potere da centro a periferia può avvenire in due modi:

• Decentramento politico o devoluzione: lo stato nazionale affida nuove funzioni ai governi locali.
• Decentramento amministrativo o deconcentrazione: lo stato nazionale affida nuovi compiti ad organi periferici.

Governo e governance locale

In italiano non abbiamo parole che distinguono il governo come istituzione e il governo come attività, in inglese invece si può distinguere tra government (governo in quanto istituzione) e governance (attività di governo) che comprende anche istituzioni europee.

Capitolo 1: modelli originari e linee di evoluzione

Classificazioni di governi locali

• Page e Goldsmith (1987): propongono suddivisione in due grandi gruppi: paesi dell'Europa meridionale (Francia, Italia, Spagna) e i paesi dell'Europa settentrionale (Gran Bretagna e paesi scandinavi), distinzione tra paesi di Napoleone o non.
• Hesse e Sharpe (1991): tre modelli: francese (Franco), inglese (Anglo) e nord-mitteleuropeo (Germania, Austria, Svizzera).

Modelli originari di governo locale

Modello napoleonico dell'Europa occidentale

Francia, Italia, Spagna, Portogallo, Paesi Bassi, Belgio, Grecia

• Livelli: Stato centralizzato e unitario, solo negli anni '80 si è regionalizzato.
• Comuni: uniche autorità elettive indipendenti (ma aventi anche compiti di attuazione delle politiche centrali), retti da un sindaco e da un consiglio comunale eletti dalla popolazione. In Francia ci sono 37mila comuni, il comune in Francia è molto importante, eliminazione dei rappresentanti intermedi.
• Departements o province: partizioni territoriali dello stato centrale con a capo i prefetti (retti da un consiglio presieduto dal prefetto) nominati dal governo centrale (poi eletti), parlano attraverso esse ai cittadini.

Caratteristiche del modello napoleonico

• Accentramento: centralismo rivoluzionario diverso da assolutismo perché era volto all’eliminazione dei corpi intermedi tra stato e cittadini per favorire l’uguaglianza e la prevalenza degli interessi generali della nazione rispetto a quelli delle singole comunità.
• Democraticità: pone accento su autogoverno delle comunità locali ma con contenuto limitato.
• Uniformità legale ed organizzativa: ispirazione razionale ed ugualitaria, cioè tutti i comuni hanno gli stessi poteri sia quelli grandi che piccoli, tranne Parigi. Vennero a questo scopo tracciati dei confini artificiali per organizzare meglio il territorio. Ogni comune deve essere dotato della stessa organizzazione senza differenze tra urbano e rurale.
• Intreccio amministrativo: tra stato centrale e governi locali nel medesimo ambito territoriale operano due tipi di amministrazioni diverse: servizi deconcentrati dello stato e i governi locali, c’è quindi sempre interazione tra centro e periferia.

I modelli non napoleonici sono tipicamente meno uniformi, con un ruolo dei governi locali più esteso.

Modello del self-government britannico

È soprattutto di tipo economico con sempre più centri urbani e accumulo di poveri e contadini. Le creazioni di governi locali provengono dal basso, numerosi cittadini che vivono in un piccolo contesto urbano si incorporano tra loro costituendo un unico corpo. Nascono così amministrazioni legali con figure feudali con privilegi ecc.. sia incorporazioni provenienti dal basso riconosciute dal governo centrale.

Il governo inglese cerca di fare ordine con il Local Government Act alla fine del 1800, con tentativo di definire i ruoli.

Sistema elettorale UK è di tipo maggioritario (il primo che vince a maggioranza relativa nel distretto diventa capo di quel distretto). La rappresentanza politica del territorio viene dal governo centrale; per questo non vi è una rappresentanza politica locale del territorio, il governo locale è di tipo amministrativo e non politico. Le regioni inglesi si sono sempre rifiutate di creare un governo regionale perché è una duplicazione del governo centrale a loro avviso. Anche se una regione ha caratteristiche proprie, non vuole un governo locale politico perché il parlamento inglese è sovrano, composto da rappresentanti di tutti i distretti, e nient’altro è sopra il parlamento che fa e disfa le leggi senza Costituzione e Consiglio della Magistratura.

Es: in Francia la rappresentanza è soprattutto politica in parlamento, ma in UK c'è maggiore attenzione alla rappresentanza amministrativa piuttosto che politica.

Caratteristiche del modello britannico

• Distinzione campagna e città: campagna counties (primo livello) e districts (secondo livello), distinti in rural districts e urban districts a seconda che comprendessero zone di campagna piccole o centri urbani. Aree urbane country boroughs che svolgono contemporaneamente sia funzioni delle contee che dei distretti.
• Self-government o auto governo: la monarchia britannica lasciava mano libera ad elite locali nell’amministrazione delle città. Ora il governo locale non svolge direttamente compiti operativi né eroga servizi ai cittadini ma costituisce il terminale operativo delle politiche imposte dal governo centrale.
• Sovranità del Parlamento: i governi locali hanno competenza speciale, non generale. Il Parlamento decide cosa può fare o meno l’amministrazione locale, tra centro e periferia c’è rapporto di agenzia, cioè dare incarico all’agente di fornire un servizio (es: agenzia immobiliare), dove l’agente lavora per il mandatario e ha interesse a dare buon servizio per guadagno. Tra centro e periferia c’è questo tipo di rapporto (governo centrale vs governo locale) dando i compiti da eseguire. Governi locali non possono agire al di là delle proprie forze.
• Dipendenza - Dual polity: formale tra centro e periferia, auto controllo da parte del centro del potere.

Local government americano

Simile al modello inglese ma diverso per storia. L’incorporazione delle townships avviene dal basso ancora di più che in UK. Inizialmente vi è stata lenta creazione di città che poi col tempo sono state incorporate tra loro con origine associativa e volontaria.

Caratteristiche del modello americano

• Due livelli di governo: le contee counties e governi municipali municipalities/towns/townships. Le townships hanno origine associativa e volontaria, eleggono dei magistrati che svolgono i compiti d’interesse comune (magistrato=funzionario pubblico e non legato alla giustizia). La democrazia è di tipo diretta per l’elezione dei rappresentanti, cittadini si riuniscono per prendere decisioni con discussioni democraticamente.
• No protezione costituzionale nei confronti dei governi locali: i poteri non sono sanciti dalla Costituzione ma normati da ciascuno stato federato, ogni stato regola l’incorporazione delle cittadine.
• Grande numero di organismi di governo specializzati: distretti speciali per compiti specifici (es: school districts cioè unione di più scuole, bacini dell’acqua, trasporti, ecc..) basati su cariche elettive.

Modello centro europeo

È di tipo federale con Austria, Germania e Svizzera. Occorre guardare alla storia di questi stati caratterizzati da molte guerre per la conquista del territorio. Non è un caso che anche nei governi locali questi paesi siano simili tra loro, legati a concetto di governo sia centrale che locale simile. Essendo stati federali sono divisi in Land o Cantoni dotati di forte autonomia ma regolati da stati.

Caratteristiche del modello centro europeo

• Autonomia protetta costituzionalmente: stati federali con comuni dotati di grande autonomia protetta costituzionalmente ma regolata dagli stati.
• In Germania: separazione tra aree rurali (Landkreise o Gemeinden a seconda che contengano o meno centri urbani), e nelle aree urbane (Kreiefreie Statde cioè comuni non circondariali), stato di autonomia delle città dal 1808.
• In Svizzera: Cantoni, municipalità.
• In Austria: Stati, municipalità.

Modello scandinavo (Danimarca, Norvegia, Svezia)

Caratteristiche del modello scandinavo

• Due livelli di auto-governo: contee (Fylker) e comuni (Kommuner) comuni molto grandi e non hanno tanta popolazione, interessante perché comporta una distribuzione diversa tra Norvegia e Svezia. La Norvegia ha voluto mantenere piccoli comuni distribuiti su tutto il territorio, mentre la Svezia non ha finanziato le periferie e quindi molta popolazione si è spostata in città.
• Non c’è distinzione tra campagne e città.
• Grandi dimensioni dei comuni: i comuni hanno molti compiti (sviluppo economico, salute, ecc..).
• Sistema prefettizio: stanno a capo delle contee e presiedono il consiglio elettivo delle contee.

Tipologie di governi locali

Leemans: sistemi fusi e sistemi duali. Governo locale o comune che funzione svolge? Alcuni sono puri terminali del governo centrale (UK) oppure misto di competenze e volontà locali ma anche braccio operativo governo centrale (FR, ITA). Stesso livello di governo può essere: solo amministrativo, solo politico o misto.

• Sistemi a gerarchia fusa: apparati del sistema di governo centrale e di quello locale tendono a fondersi in uno o più punti (autorità di un livello rappresenta sia le forze della deconcentrazione sia quelle del decentramento) (es: FR).
• Sistemi a gerarchia duale: apparati sono completamente separati, al centro agisce solo il governo centrale, in periferia solo il governo locale (UK) con flessibilità legale ma rigidità politica.
• Sistemi misti: in alcuni livelli territoriali esiste un’autorità deconcentrata dallo Stato centrale mentre in altri opera esclusivamente il governo locale (Scandinavia).

Lo status giuridico e lo status politico nei governi locali

Page: paesi del Nord e paesi Sud. Page fa distinzione tra dimensione giuridica e politica:

• Dimensione giuridica: indica ciò che i governi possono fare sul piano legale.
• Dimensione politica: indica l’influenza che elite locali possono esercitare sul policy making nazionale. Sono due elementi importanti per stabilire grado di decentramento di un paese.

Page fa poi distinzione tra paesi del Nord e Sud Europa:

• Nel Nord EU i governi locali hanno maggiori competenze, spendono una percentuale maggiore di denaro pubblico, forniscono un maggior numero di servizi, ma sono controllati in base ad indicatori di performance e rimangono distanti dal centro (decentramento legale).
• Nel Sud EU i governi locali hanno minori competenze, sono controllati formalmente, ma hanno frequenti contatti col centro attraverso canali politici (decentramento politico). Rapporti centro-periferia improntati al particolarismo.

Goldsmith: status politico vs status giuridico

Riprende la teoria di Page con delle modifiche:

• Governi meglio dotati sul piano legale e politico: paesi centro europei, poi scandinavi con status politico più debole. Al centro troviamo paesi napoleonici con Francia con elevato status politico dei governi periferici e Spagna e Italia meno piazzate sul piano dei poteri legali.

Tendenza verso il decentramento (regionalismo e regionalizzazione)

Da anni '70 vari episodi di decentramento (Italia, Belgio, Francia, Spagna, UK, ecc) perché? Nascita di forme intermedie (poi regioni) per programmi economici con divisione del territorio in aree per lo sviluppo. Nasce il welfare state con costituzione sistema pensionistico, servizi ai cittadini capillarmente. Tanto decentramento per creare livelli amministrativi per gestire questi servizi.

Cause del decentramento

• Fine dittature: dopo guerre si espande la democrazia con svolta in senso autonomistico in reazione al centralismo della dittatura.
• Questione etno-nazionalista: etnie avrebbero potuto costituire una Nazione a sé stante ma per ragioni storiche non sono riuscite a creare uno stato per la nazione. Si è quindi passati alla configurazione federale o autonomistica per soddisfare richieste ottenendo così condizioni speciali di autogoverno sui loro territori.
• Crisi Stato sociale: creazione dello stato sociale è avvenuta in momenti diversi a seconda degli Stati, in Italia anni '60-'70, UK anni '40, Scandinavia anni '30. In alcuni stati poi va in crisi a causa della burocrazia. Inizialmente welfare state assegnato solo a governi centrali ma successivamente a causa di debiti e scarsa liquidità viene fatto un ridimensionamento degli stati centrali verso una maggiore dispersione dei poteri sul territorio.
• Pressione delle aree ricche: alcune aree attirano più di altre la popolazione (es: Svezia). Regioni più avanzate non rifiutano la solidarietà verso aree più svantaggiate ma pretendono allo stesso modo di decidere il come e il quanto. Sono quindi le regioni più ricche a prediligere l’autonomia, mentre quelle più povere si rifugiano nello stato.
• Poteri sovranazionali e globalizzazione: effetto UE nascita fondi strutturali anni '70, per far arrivare fondi nei paesi membri con strutture intermedie. Comporta tre effetti:
  • Sviluppo spazio europeo favorisce dialogo e alleanze tra governi sub-nazionali.
  • Governo continentale fa da ombrello protettivo per fronteggiare le spinte autonomiste in quanto UE riesce a fissare regole comuni anche in tal senso.
  • Politiche regionali EU per superare squilibri interni a paesi tramite fondi per lo sviluppo.
• Maturazione democratica degli Stati nazionali: man mano che i cittadini stanno meglio torna la democrazia e quindi i governi locali hanno maggiore possibilità di esprimersi. Più democraticità comporta frazionamenti.

Regionalismo: fenomeno proveniente dal basso.

Regionalizzazione: identità imposta dall’alto con partizioni territoriali.

La sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è un principio normativo: i poteri devono essere assegnati a livello di governo più basso possibile (più vicino ai cittadini) purché sia in grado di gestirli in modo adeguato. I governi superiori hanno ruolo sussidiario e possono intervenire di fronte a un problema solo se i governi inferiori non possono farlo da soli.

Il PdS postula quindi un processo dal basso verso l’alto: i titolari di ogni funzione sono i livelli di governo inferiori e il ruolo dello stato centrale è limitato (contrario stati unitari).

Il PdS nasce nel 1975 in ambito europeo per stabilire come ripartire le competenze tra UE e stati membri, per fare ciò sono state riprese le encicliche Rerum Novarum, Quadragesimo anno e Pacem in terris secondo le quali nella comunità vanno regolati i rapporti tra i poteri pubblici e le singole entità.