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Riassunto esame Diritto Pubblico, prof. Simoncini, libro consigliato Introduzione allo studio del Diritto Pubblico e delle sue fonti, Simoncini, Groppi

Riassunto per l'esame di Istituzioni di Diritto Pubblico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente, Introduzione allo studio del Diritto Pubblico e delle sue fonti, Groppi, Simoncini.
Sono stati omessi i seguenti capitoli:
• Capitolo X
• Capitolo XI
I quali nell'a.a. 2014/2015 non hanno fatto parte del programma per l'esame orale di Istituzioni... Vedi di più

Esame di Diritto pubblico docente Prof. A. Simoncini

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le norme sull'ordinamento dello Stato. Dopo i dodici articoli che elencano i Principi fondamentali, seguono ben

42 articoli che compongono la I parte della Costituzione: Diritti e doveri dei cittadini, a sua volta suddivisa in 4

titoli: rapporti civili, rapporti etico-sociali, rapporti economici e rapporti politici. Solo dopo segue la II parte con

l'ordinamento dello Stato.

L'intera parte I della Costituzione è però indirettamente retta e ordinata nella sua architettura da due fra i più

importanti principi fondamentali: l'articolo 2 e l'articolo 3.

Articolo 2: i diritti inviolabili ed i doveri inderogabili

e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo sia come singolo sia nelle formazioni

“La Repubblica riconosce

sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica

economica e sociale”.

Con questo testo, posto dopo la dichiarazione della forma di Stato dell'articolo 1, la Costituzione italiana si apre

ponendo come primo elemento la centralità della persona umana, che è vista sia come entità singola, ma

soprattutto come entità sociale, inserita in un contesto di rapporti con gli altri concittadini (in una visione che si

distacca profondamente da quella ottocentesca).

Analizzando la scelta dei termini usati, si nota come la Repubblica, riconosca e garantisca i diritti, marcando

una differenza sostanziale dalla tradizione ottocentesca, che vedeva nello Stato l'origine unica dei diritti: era lo

Stato, autolimitando il suo potere, che “concedeva” i diritti ai cittadini. Riconoscere i diritti significa invece

porli come preesistenti allo Stato, e semmai originati dalla stessa natura umana, mentre garantirli significa porsi

a loro difesa. I diritti vengono poi definiti inviolabili, ovvero, poiché inerenti alla stessa natura umana,

immodificabili da parte dello Stato, neanche da parte dell'organo che esprime la maggioranza della volontà

popolare, il Parlamento. Se si tentasse una modifica, una limitazione o una soppressione, si andrebbe contro

questo articolo della Costituzione.

La semplice nozione di “diritti inviolabili” non vuole però elencare una serie di diritti, e lascia l'articolo 2, sotto

questo aspetto, una norma molto generale. Nel corso degli anni la Corte Costituzionale è stata chiamata a

dirimere la questione intorno alla possibilità che la nozione di “diritti inviolabili” potesse dar luogo ad un

numero aperto di diritti ai quali far riferimento, oppure fosse appannaggio solo dei diritti che in seguito la Carta

definisce come “inviolabili” (ma sono pochi: libertà personale, libertà di domicilio, segretezza corrispondenza,

ecc) e di altri desumibili dai seguenti titoli della I parte. Essa ha deciso per estendere l'inviolabilità ad alcuni

diritti “di nuova generazione” (privacy, abitazione, diritto all'identità sessuale, ecc.).

Importante riconoscere una struttura speculare all'interno dell'articolo, dove, nel primo periodo, al

riconoscimento e alla garanzia dei diritti inviolabili si contrappone nel periodo coordinato una richiesta ad

adempiere i doveri inderogabili di solidarietà. Innanzitutto si nota una disparità di “forza” fra la inviolabilità (un

termine molto “pesante”) e la inderogabilità. Ogni cittadino è chiamato ad impegnarsi per un valore, la

solidarietà, che la Costituzione pone come base per il raggiungimento dell'uguaglianza sostanziale.

Articolo 3: l'uguaglianza

“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza,

di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la

libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva

partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”

L'articolo 3 è, insieme al 2, il cardine della Costituzione italiana, poiché in esso è espresso il principio di

uguaglianza che lega insieme ogni altra norma costituzionale successiva. Il primo comma riprende una

concezione già radicata nel pensiero politico fin dall'acme della Rivoluzione Francese: il principio di

uguaglianza in senso formale. La vera novità è contenuta nel secondo comma, ed è il principio di uguaglianza

in senso sostanziale. Di esso se ne è già discusso i contenuti fondamentali: la Repubblica si impegna non solo a

“stare a guardare” le differenze sociali, garantendo però l'uguaglianza potenziale sul piano formale come un

arbitro imparziale, ma si prefigge di intervenite direttamente per limare le diseguaglianze, comprendendo che

l'uguaglianza “vera e propria” si raggiunge solo sul piano sostanziale.

Il principio di uguaglianza non va però inteso in senso troppo “rigido”: esso consiste nel trattare in maniera

eguale situazione uguali, ed in maniere ragionevolmente differenziata situazioni diverse. Il concetto di

ragionevolezza, intesa come l'adeguatezza delle decisioni del legislatore alla realtà concreta, alla loro

proporzionalità ed equità, diventa un punto molto delicato dell'intero impianto. Nel tempo, al principio di

uguaglianza si è sostituito il principio di non discriminazione. In via teorica esso afferma gli stessi valori

dell'uguaglianza, vietando una disparità di trattamento irragionevole. In pratica però esso arriva a colpire ogni

disparità di trattamento in senso assoluto, ponendo in secondo piano il principio di “ragionevolezza” nel

confronto fra due situazioni differenti.

Si analizzano adesso i contenuti dei principi di uguaglianza formale e sostanziale:

uguaglianza formale: è l'uguaglianza “davanti alla legge”, legata a doppio filo con il principio di

• legalità che vincola i poteri pubblici al rispetto della legge. Particolare è il riferimento alla “pari dignità

sociale”, espressione che si è spesso collegata più a una precisa volontà di indirizzo politico della

Costituente (la condanna dei titoli nobiliari, aboliti della XIV disposizione finale), e successivamente al

principio di dignità umana ora sancito in vari documenti internazionali. Il contenuto dell'uguaglianza

formale è il già citato divieto di introdurre discriminazioni irragionevoli nel trattamento fra cittadini.

L'espressione “davanti alla legge” è connotata dalla generalità e astrattezza, e rafforzata dalle

“distinzioni” successive, che non possono aver rilievo nella legge ove non costituzionalmente previsti:

sesso: salvo artt. 29 (famiglia), 37 (donna lavoratrice), 51 (pari opportunità per le cariche pubbliche)

◦ razza: un divieto più politico-programmatico che reale, è una condanna delle leggi razziali

◦ lingua: salvo art. 6 (tutela minoranze linguistiche)

◦ religione

◦ opinioni politiche

uguaglianza sostanziale: è l'impegno della Repubblica a rimuovere gli ostacoli che impediscano in pieno

• sviluppo della persona. È un principio più programmatico che formale, ma certamente esprime una

chiara traccia che indirizza l'interpretazione di altri articoli successivi. Come ogni articolo

essenzialmente programmatico, è emblematico del compromesso politico fra le forze della Costituente.

In tal senso, è presente una visibile traccia lessicale nei termini usati all'interno del secondo comma:

cittadini, persona umana e lavoratore, come specchio delle tre anime (liberista, cattolica e socialista)

dell'Assemblea.

Architettura dei diritti nella Costituzione e loro limiti

Si è già affermato come una delle novità della nostra Costituzione sia quello di comprendere un vero e proprio

catalogo dei diritti all'interno dell'intera parte I. Si analizzeranno i diritti contenuti all'interno dei titoli I, II e IV,

lasciando il titolo III per il seguente capitolo VII (Costituzione Economica).

13 ): posta all'inizio della parte I della Costituzione, per la centralità che i

Libertà personale (art.

• costituenti le vollero dare, dopo il periodo dei totalitarismi. Essa è intesa come libertà fisica e psichica

della persona. Dopo l'affermazione della “inviolabilità” della libertà personale, segue una riserva di

legge che permette allo Stato, e solo ad esso, di limitare la libertà fisica della persona. Ma se lo Stato

non può che prevedere con legge astratta solo una serie di fattispecie, è allora necessaria, per un tema

così delicato, anche una riserva di giurisdizione: è un giudice che autorizza, caso per caso, la limitazione

della libertà personale. In casi di necessità e urgenza la Costituzione prevede che l'autorità di pubblica

sicurezza possa adottare fermi provvisori che limitano la libertà, che tuttavia cessano dopo 48 ore se non

convalidati dall'autorità giudiziaria.

Libertà di domicilio (art. 14

): il domicilio come spazio primario della vita di una persona è il secondo

• elemento tutelato nel titolo I. La Costituzione prevede che non si possano eseguire ispezioni o

perquisizioni domiciliari se non nei casi stabiliti dalla legge, o comunque con le stesse garanzie della

provvisorietà dell'azione espresse dall'articolo 13.

Libertà e segretezza della corrispondenza (art. 15

): è la libertà intesa come il diritto di ognuno di

• comunicare liberamente con gli altri soggetti, e che il contenuto sia segreto. D'altronde, solo se una

comunicazione potenzialmente può essere riservata, allora è veramente libera. L'articolo prevede che

l'autorità giudiziaria può, con atto motivato, e con le garanzie previste dalla legge, disporre

intercettazioni delle forme di comunicazione.

Libertà di circolazione e soggiorno (art. 16 ): è la libertà per ogni cittadino di spostarsi liberamente sul

• territorio della Repubblica, normale completamento della libertà della persona fisica come essere

spaziale libero di muoversi, che la Costituzione garantisce salvo limitazioni di leggi necessarie

all'interesse generale di sanità e sicurezza. È garantito il diritto all'espatrio e quello al rimpatrio.

Libertà di riunione e associazione (art. 17-18 ): è da una parte la libertà di riunione “pacifica e

• senz'armi”, in luogo privato e luogo aperto al pubblico, senza alcuna autorizzazione, ed il luogo

pubblico previa autorizzazione, negabile soltanto per motivi di sicurezza e incolumità pubblica.

Riunione prevede un interesse comune, mentre la libertà di associazione presuppone uno scopo comune

più forte. Anche la libertà di associazione è garantita, purché i fini non siano vietati dalla legge penale, o

le associazioni sia segrete o perseguano scopi politici con un'organizzazione militare.

21 ): è la libertà di far conoscere la propria opinione,

Libertà di manifestazione del pensiero (art.

• attraverso ogni forma di comunicazione, a una platea indeterminata di destinatari. Con riferimento

principale alla stampa (ma poi la Corte Costituzionale ha ritenuto giustamente fosse applicabile

un'interpretazione estensiva che comprendesse i nuovi mezzi di comunicazione), è vietata

l'autorizzazione preventiva e la censura. Il sequestro è motivato solo su richiesta dell'autorità giudiziaria

che prefiguri un reato, oppure in via provvisoria dalla polizia giudiziaria per 24 ore, salvo convalida. La

Costituzione indica come unico limite per tutte le forme di manifestazione del pensiero la contrarietà al

buon costume. La tutela della libertà di manifestazione del pensiero porta necessariamente alla nascita

del diritto di informazione, inteso sia come diritto alla cronaca che diritto all'informazione. Il diritto dei

cittadini ad essere informati nasce anche da un altro importantissimo principio prodotto da numerose

sentenze della Corte: il principio del pluralismo. Il pluralismo è la possibilità, per il cittadino, di poter

“scegliere” come e attraverso quali mezzi di comunicazione informarsi. Esso è un traguardo, specie in

ambito radiotelevisivo, raggiunto solo recentemente nel Paese, con l'apertura del mercato televisivo e la

fine del monopolio statale.

Diritti sociali

All'interno dei titoli II e III sono presenti numerosi articoli relativi ai cosiddetti “diritti sociali”. Per diritto

sociale si intente un diritto che nasce dai bisogni della persona, e che trova soddisfazione in primo luogo in

quegli ambienti di vita sociale o comunitaria (le “formazioni sociali” in cui si completa la personalità di ognuno

secondo l'articolo 2) necessari al libero sviluppo della persona umana (famiglia, scuola, luoghi di lavoro,

autonomie locali, ecc.).

I diritti sociali più importanti sono essenzialmente due:

diritto all'istruzione: contenuto negli articoli 33 e 34. Il primo riguarda più la “libertà di insegnamento”,

• ed afferma la libertà delle materie scientifiche ed artistiche rispetto allo Stato, nei contenuti e

nell'insegnamento. L'articolo 34 riguarda invece il vero e proprio “diritto a ricevere l'istruzione” ed

afferma come l'istruzione sia obbligatoria e gratuita fino alla scuola secondaria di primo grado e che

ognuno ha diritto ad accedere ai gradi più alti degli studi se meritevole, anche se privo di mezzi (ed è la

Repubblica che provvede con borse di studio a rimuovere questo ostacolo)

diritto alla salute: contenuto all'articolo 32, che afferma come la tutela della salute della persona sia

• tutela della sua sfera fisica ma anche tutela della stessa collettività (diritto collettivo alla salute). Ciò è

sfociato negli ultimi anni nel cosiddetto “diritto alla salubrità dell'ambiente”.

Diritti politici

Il titolo IV della prima parte è interamente dedicato ai “Rapporti politici”. Esso comprende sia i diritti politici,

ovvero quei diritti mediante i quali un cittadino contribuisce alla formazione della volontà dello Stato, sia i

doveri “politici”, diretta attuazione dei doveri inderogabili di solidarietà politica dell'articolo 2.

Ci si soffermerà sui due più importanti diritti politici:

diritto di voto: la Costituzione definisce l'esercizio del voto un “dovere civico”, ovvero non un obbligo

• giuridico vero e proprio, ma un connotato irrinunciabile della propria appartenenza ad un gruppo

sociale. Il diritto di voto spetta ai cittadini che abbiano compiuto la maggiore età (18 anni per la

Camera, 25 per il Senato) e non siano limitati da incapacità civile, sentenza penale irrevocabile che

comporti la perdita dei diritti politici o i casi di indegnità morale previsti dalla legge. Il voto è definito:

personale (non può essere esercitato né per delega né per procura), uguale (ogni voto è uguale), libero

(deve risultare dalla libera volontà dell'elettore) e segreto (perché solo un voto segreto è libero)

diritto di associazione partitica: giuridicamente, i partiti sono associazioni per perseguono uno scopo

• politico (lecito), ma la Costituzione prevedere per essi particolari tutele aggiuntive all'articolo 18, per

via della funzione fondamentale nella gestione della “cosa pubblica”. Infatti, rispetto alle comuni

associazioni, la Costituzione prevede per i partiti la possibilità di non registrarsi, e quindi non avere

personalità giuridica, ma rimanere associazioni di fatto (e godere di molte libertà rispetto al controllo

pubblico). I cittadini possono “liberamente” iscriversi o formare un partito, escluse alcune cariche della

pubblica amministrazione per le quali l'articolo 98 limita il diritto ma solo per tutelarne l'immagine

“imparziale” di servitori della Nazione

Doveri costituzionali

Nella Costituzione esistono alcuni riferimenti ai doveri dei cittadini, riferiti per lo più a norme di principio, a

comportamenti dovuti indipendentemente dall'esistenza di un corrispondente diritto altrui, ma esclusivamente in

funzione di un interesse pubblico. Sono i già citati “doveri inderogabili di solidarietà”:

dovere di concorrere al progresso materiale e spirituale della società: è contenuto del secondo comma

• del fondamentale articolo 4 (che al primo comma afferma invece il “diritto al lavoro”), afferma come il

cittadino debba solidamente agire per il benessere comune

dovere di difesa della Patria: ogni cittadino sa che può essere obbligato dalla legge a concorrere alla

• difesa dell'Italia

dovere di concorrere alle spese pubbliche: il cittadino è obbligato dalla legge a concorrere alla spesa

• pubblica attraverso il prelievo fiscale (tasse, ecc.), in proporzione al reddito

dovere di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione e delle leggi

Disciplina della cittadinanza in Italia

Per cittadinanza si indica tradizionalmente uno status, una situazione giuridica soggettiva, a cui un ordinamento

giuridico connette un insieme di diritti e di doveri. La Costituzione utilizza spesso il termine “cittadini”, ma

lascia un'importante riserva di legge intorno alla materia, salvo l'articolo 22 che afferma come “nessuno può

essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome”. Ciò è un'esplicita

condanna al regime fascista e alle leggi razziali che fecero perdere la cittadinanza alle persone di religione

ebraica.

Le norme che disciplinano la cittadinanza, contenute nella L.91/1992, affermano che la cittadinanza italiana si

acquista per:

fatto naturale:

• nascita da almeno un cittadino italiano (ius sanguinis)

◦ nascita da ignoti

◦ nascita da genitori apolidi

fatto volontario:

• matrimonio con cittadino italiano, residente da almeno due anni in Italia o residente all'estero dopo

◦ tre anni

nascita da cittadini stranieri e residenza ininterrotta in Italia, è necessaria fare una richiesta entro il

◦ 17o anno, per ottenerla a 18 anni

straniero che risiede legalmente da almeno 10 anni in Italia, 4 anni se cittadino dell'UE

La legge del 1992 ammette la possibilità di acquisire una doppia cittadinanza, senza che per quella italiana ci sia

pretesa di esclusività. Le cause che prevedono la perdita della cittadinanze sono pochissime e di difficile

realizzazione (rinuncia, collaborazione con Stato nemico in guerra).

Capitolo VII: La Costituzione “economica”

Definizione

Un'importante parte del testo costituzionale si intreccia con le vicende e le relazioni dei soggetti in ambito

economico: si definisce infatti “Costituzione economica” l'insieme delle normi costituzionali che riguardano le

posizioni e le relazioni degli individui, intesi come soggetti economici. L'espressione non è da intendersi a fini

“formali”, dal momento che non esiste nessuna parte della Costituzione intitolata in tal modo, ma

esclusivamente come organizzazione didattica di alcune norme, variamente collocate, che trattano il tema

economico. Esso trova spazio principalmente nel titolo III della parte I. Tuttavia, l'ambito “economico” di

alcune norme costituzionali non si esaurisce nella tutela dell'economia privata (alla quale provvede il codice

civile), ma fissa i principi dei rapporti tra l'individuo, la collettività e lo Stato nella struttura economica della

società, e per questo comprende argomenti che esulano dall'ambito privatistico quali la fiscalità o la moneta.

Il lavoro e i diritti sociali connessi alla condizione lavorativa

Il lavoro, per ragioni storiche e politico-ideologiche, trova un posto fondamentale nell'architettura

costituzionale. Esso non solo è inserito nell'articolo 1, a fondamento della Repubblica, ma anche

nell'importantissimo articolo 4, così come all'inizio del titolo III “Rapporti economici”. Il lavoro non è tutelato

in quanto tale, ma perché per precisa scelta si vuole sottolineare come esso sia il mezzo privilegiato per

l'espressione e la formazione della persona umana, e dunque il fattore costitutivo della società e del benessere

nel suo complesso. Nell'impianto complessivo, gli articoli che parlano del “lavoro” sono chiaramente impostati

secondo un ottica che guarda principalmente al lavoro dipendente, certamente più meritevole di tutele

costituzionali, anche se l'articolo 35 afferma comunque come la Repubblica tuteli il lavoro “in tutte le sue forme

e applicazioni”, curando la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori.

L'articolo 36 costituisce poi il fondamento costituzionale della legislazione sulle retribuzioni, sugli orari e sulle

ferie, formando in un certo senso la norma-base dello statuto giuridico del lavoratore. La retribuzione deve

essere proporzionata alla quantità e qualità del lavoro, ed essere in ogni caso sufficiente per garantire un

esistenza libera e dignitosa. Ancora una volta si osserva il carattere “sociale” della Costituzione: se il primo

criterio è logico-economico (in cui la retribuzione è regolata da leggi di mercato), il secondo criterio è un

“pavimento minimo” necessario per assicurare la “funzione sociale” del lavoro. Per quanto riguarda la durata

della giornata lavorativa, è stabilita una riserva di legge. Riposo settimanale e ferie annuali sono “fissati” in

costituzione, ed il lavoratore non può rinunciarvi.

L'articolo 37 è l'articolo riguardante la tutela particolare di due categorie di lavoratori (le donne e i minori),

sempre nell'ottica della ricerca dell'uguaglianza sostanziale. Esso afferma che la donna lavoratrice debba avere

gli stessi diritti del lavoratore uomo, e la stessa retribuzione a parità di mansioni. Afferma poi come le

condizioni di lavoro debbano permetterle di adempiere alla essenziale funzione familiare, assicurando alla

madre a al bambino adeguata protezione. Oggi, mutato il ruolo della donna nella società, si è estesa

l'interpretazione della “funzione familiare essenziale” anche al padre.

L'articolo 38 afferma il principio della sicurezza sociale in un'ottica solidaristica, dal quale sorgono i dritti

sociali di previdenza ed assistenza che hanno come destinatari i lavoratori in condizioni di difficoltà. Ancora una

volta viene presa in considerazione la persona non tanto sul piano economico ma sul piano personale: al di là

della ricchezza prodotta e dell'aver più o meno concorso “al progresso materiale della società”, la persona ha

diritto a un'esistenza libera e dignitosa, in un combinato disposto fra principio personalista, principio

solidaristico e principio di uguaglianza sostanziale. Si comprende allora la tutela di quei lavoratori che, in caso

di infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia o disoccupazione involontaria, perdendo reddito, rischierebbero di

perdere dunque quella esistenza dignitosa alla quale invece hanno diritto. Sono allora previsti mezzi per

assistere sia in ottica previdenziale i lavoratori (pensioni, assegni di invalidità, cassa integrazione,ecc.) che in

ottica assistenziale tutti coloro che siano in condizioni di inabilità.

Strumenti di tutela e di partecipazione dei lavoratori

La Costituzione non tutela unicamente i lavoratori come persone inserite in una rete di rapporti economici

lavoratore-datore di lavoro-Stato, ma anche come “categoria” collettiva che, riunita in sindacati, partecipa alla

politica economica del Paese.

L'articolo 39 rappresenta la tutela costituzionale dei sindacati. Esso afferma che l'organizzazione sindacale è

libera (affermazione sia giuridica che politica, dopo la soppressione fascista dei sindacati), e prevede come

unico obbligo imposto ai sindacati la registrazione secondo norme di legge. Questa riserva di legge ordinaria è

un unicum nella storia della Repubblica, almeno fino ad adesso, in quanto è rimasta deliberatamente non attuata,

per ragioni politiche e di “compromesso” fra forze sindacali e datori di lavoro. La registrazione infatti

comporterebbe un pesante controllo statale sulla vita sindacale, limitandone di fatto la libertà di azione. Al

tempo stesso, la Costituzione bilancia la registrazione con l'acquisizione di capacità giuridica e l'efficacia dei

contratti collettivi per tutti gli appartenenti alla categorie alle quali il contratto si riferisce. L'inattuazione di

questa norma ha creato, nel tempo, una serie di orientamenti contrapposti, tali che oggi esistono sì i contratti

collettivi, ma formalmente hanno un'efficacia solo “inter partes” e non “erga omnes” come prevederebbe la

Costituzione. Un ulteriore problema a ciò riconducibile è il tema della rappresentanza sindacale, che sarebbe

stato ovviato dall'attuazione legislativa.

L'articolo 40 riconosce l'importante diritto di sciopero, ovvero il diritto all'astensione collettiva del lavoro

finalizzata al conseguimento di un comune interesse dei lavoratori. Il testo dell'articolo è scarno e pone

un'importante riserva di legge, attuata con enorme ritardo solo nel 1990, tramite la disciplina dello sciopero nei

pubblici servizi essenziali. Non è riconosciuto il corrispondente “diritto di serrata” dei datori di lavoro, il diritto

a chiudere le imprese per protesta.

è un articolo considerato “fratello minore” del 39, ed afferma il riconoscimento del diritto dei

L'articolo 46

lavoratori a collaborare alla gestione aziendale. Il tema è sempre quello della rappresentanza sindacale, calato

però nella realtà specifica della singola impresa. Anche in questo caso la riserva di legge non ha avuto

attuazione, e si è andata anzi affermando un modello sindacale conflittuale nei rapporti fra lavoratori e datori di

lavoro.

Impresa, proprietà e risparmio

Il “cuore” della Costituzione “economica” sono gli articoli relativi ai diritti economici per eccellenza: l'iniziativa

economica privata e la proprietà. Queste “libertà economiche” sono ugualmente strumenti per la promozione

della persona, e come ogni diritto sono suscettibili anche a esser limitati, dove un esercizio privo di controllo e

regolamentazione comprometta i diritti altrui.

L'articolo 41 è l'articolo che riconosce la libertà di iniziativa economica privata, che tuttavia non può svolgersi

in contrasto con l'utilità sociale o recando danno alla sicurezza, libertà o dignità umana. Il comma 3 dell'articolo

affida alla legge il compito di determinare controlli e programmi affinché l'attività economica pubblica e privata

sia indirizzata e coordinata ai fini sociali. Ancora una volta i Costituenti vollero sottolineare come garantire la

libertà economica non volesse dire né lasciare il mercato libero di autoregolarsi (perché potrebbe far sorgere

quegli “ostacoli” che minano all'uguaglianza sostanziale), né impostare una pianificazione integrale

dell'economia sia pubblica che privata (che risponde invece ad un modello socialista): lo Stato regolamenta

l'attività economica, anche se ne fa parte lui stesso, per assicurare una “coordinazione” delle attività ai fini

sociali. Il diritto all'iniziativa economica è un diritto riconosciuto ma non inviolabile.

è strettamente legato al precedente poiché fonda la basi dell'iniziativa pubblica nel mercato,

L'articolo 43

consentendo la riserva originaria o il trasferimento allo Stato o a enti pubblici di determinate imprese o categorie

di imprese. Questa “espropriazione” di imprese è possibile solo a due condizioni: che ciò sia attuato per chiari

fini di utilità generale, e che le imprese espropriate garantiscano servizi pubblici essenziali, compresa energia, o

siano monopoli, comunque di preminente interesse generale. Emerge allora una forte tutela verso tutta una

classe di attività che, se lasciate libere ai privati, potrebbero menomare sensibilmente i diritti di tutti.

L'articolo 42 è invece l'articolo che tutela la proprietà. Il diritto “di godere e disporre” di un bene è riconosciuto

e garantito dalla legge, che tuttavia determina anche dei limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di

renderla “accessibile a tutti”. Anche in questo caso, la funzione sociale va letta come la principale “bussola” per

orientare i diritti economici. La proprietà, alla luce del diritto costituzionale, non è più un diritto assoluto verso

lo Stato, né tanto meno è inviolabile. D'altra parte, la stessa Carta in questo articolo pone uno dei vincoli più

pesanti alla proprietà privata: la possibilità di espropriazione. Essa può avvenire quando sussistano motivi di

interesse generale, salvo il riconoscimento di un indennizzo al proprietario. Il termine “indennizzo” ha, per sua

natura semantica, un significato diverso da “risarcimento”, e su tale elemento fino al 2007 l'amministrazione

pubblica ha basato il riconoscimento di indennizzi meramente simbolici. Successivamente una sentenza della

Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale le norme sul calcolo dell'indennizzo, chiedendo al legislatore

una normativa più equa (ma non il ristoro integrale della proprietà a valori di mercato).

L'articolo 44 tratta il tema di una particolare proprietà privata, la proprietà terriera. Esso vuole tutelare “equi

rapporti sociali”, imponendo limiti alla proprietà terriera, che non deve sfociare nel latifondismo. Vuole così

risolvere l'annosa questione agraria che aveva impegnato il dibattito sociale in Italia fin dall'unificazione

nazionale.

L'articolo 47 dedica particolare attenzione ad una forma particolare di proprietà quale il risparmio, asserendo

che la Repubblica lo tutela in ogni sua forma, e disciplina coordina e controlla l'esercizio del credito.

Attualmente il controllo pubblico del settore bancario è effettuato dalla Banca d'Italia.

L'articolo 45 si pone di riconoscere in primis il mondo dell'economia cooperativa, che non ha fini di

speculazione privata, lasciando alla legge una riserva per promuovere tale forma, finanziarla, ed effettuare

opportuni controlli sul carattere e le finalità, ovvero se esse siano effettivamente mutualistiche e non speculative.

Non avere fini speculativi privati non significa che la cooperativa non possa redistribuire quanto ottiene nella

sua attività di produzione, ma che un singolo non si avvantaggi di più rispetto agli altri soci. Gli stessi soci,

d'altronde, hanno ciascuno un solo voto in assemblea. Il secondo comma del 45 afferma l'impegno della

Repubblica alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato, riconosciuto come attività meritevole e da incentivare.

Il fisco e la finanza pubblica

All'interno della Costituzione cosiddetta “economica”, si può individuare una parte che più specificatamente può

essere definita “Costituzione fiscale”, ovvero la parte della Costituzione che disciplina come lo Stato possa

incidere sul patrimonio economico dei soggetti dell'ordinamento, spostando flussi finanziari da essi a sé, con la

finalità di reperire risorse per la spesa pubblica, e come perfezionamento di quei “doveri inderogabili di

solidarietà” espressi dall'articolo 2.

L'articolo 23 prevede che lo Stato possa esigere ed imporre attraverso la legge al cittadino sia l'obbligo di

prestazioni personali (quale era il servizio militare obbligatorio), che di prestazioni patrimoniali. La riserva di

legge è una riserva di legge di tipo relativo, che richiede al legislatore di fissare una disciplina generale, tramite

principi. Le imposte possono infatti poi essere introdotte nello specifico da norme di rango secondario, quali

anche leggi regionali, in quanto l'articolo 119 del titolo V parte III riconosce espressamente un'autonoma

capacità impositiva alle regioni, salva la competenza dello Stato di fissare i principi fondamentali.

L'articolo 53 esprime poi l'obbligo di contribuzione alla spesa pubblica, come categoria delle prestazioni

patrimoniali e sempre in previsione dell'articolo 2. Concorrere alla spesa pubblica è un dovere richiesto dallo

Stato secondo due parametri importanti: la capacità contributiva ed il criterio di progressività. Per capacità

contributiva si intende la potenzialità di poter concorrere alla spesa pubblica, in base al proprio reddito ed in

base al proprio patrimonio, fermo restando i principi già analizzati di garanzia di un'esistenza dignitosa, che

dunque creano delle fasce “ad imponibilità zero” in cui si è ritenuto di non effettuare prelievo fiscale. Tuttavia la

semplice capacità contributiva non si esaurisce in una mera proporzionalità impositiva. La Costituzione prevede

che il sistema tributario si informi a criteri di progressività, ovvero disponga un prelievo fiscale più che

proporzionale all'aumentare del reddito (a scaglioni, con aumento dell'aliquota). Si comprende come tale norma,

che ha sempre prodotto un ampio dibattito, non potrebbe esistere senza il secondo comma dell'articolo 3, che la

legittima sotto il principio di uguaglianza sostanziale, che diventa un principio di giustizia tributaria, di

solidarietà collettiva.

Di recente, la legge di revisione costituzionale, la 1/2012, ha introdotto nell'articolo 81 il principio di pareggio

di bilancio, che esprime l'obbligo per lo Stato di assicurare l'equilibrio fra le entrate e le spese. La previsione è

mitigata dalla possibilità di tener conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Nel II

comma del medesimo articolo si fa esplicito divieto di ricorrere all'indebitamento, se non per considerare effetti

economici sfavorevoli e solo con l'approvazione a maggioranza assoluta da parte di entrambe le Camere.

Capitolo VIII: Le forme di governo

Per forma di governo si intende la modalità con la quale la funzione di indirizzo politico, ovvero quali finalità

debbano essere perseguite in un dato momento storico, è ripartita tra gli organi costituzionali e le relazioni che

intercorrono tra questi.

La dottrina ha elaborato, come per le forme di Stato, alcuni modelli di forma di governo che riuniscono le

principali caratteristiche distintive. Si comprende che per parlare di forma di governo è necessario che viga il

principio di separazione dei poteri, poiché se tutti i poteri (e dunque ovviamente anche la funzione di indirizzo

politico) sono concentrati nelle mani di un unico soggetto la forma di governo tende a coincidere con la forma di

Stato.

Forma di governo costituzionale pura

La forma di governo costituzionale pura è storicamente la prima a cui si può fare riferimento. In essa vige una

netta separazione dei poteri: al re e al suo Governo spetta il potere esecutivo, al Parlamento il potere legislativo

e alla magistratura il potere giudiziario. La legittimità della suddivisione dell'indirizzo politico, diviso fra re e

Parlamento, era basata per il primo sulla legittimità dinastica, mentre per il secondo sul principio

rappresentativo.

La forma di governo costituzione pura nasce per precisione come monarchia costituzionale, e deriva

direttamente dalla auto-limitazione della monarchia assoluta, avvenuta nel '700 in Inghilterra e nella prima metà

dell'800 nel resto d'Europa. Il potere legislativo era affidato al Parlamento, ma il sovrano poteva disporre

liberamente della “sanzione regia”, un diritto di veto assoluto. Da sottolineare come il Parlamento era composto

da un'unica camera elettiva (chiamata per antonomasia la “Camera”), mentre la seconda era nella maggior parte

dei casi di nomina regia (il Senato).

Forma di governo parlamentare

La forma di governo parlamentare deriva direttamente dalla costituzionale pura. Per darne una prima

definizione essa è la forma di governo nella quale il Governo è legato al Parlamento da un rapporto di fiducia.

In altre parole, il Parlamento acquista una preminenza sostanziale nel sistema poiché diretta espressione della

volontà popolare, ed “attrae” a sé il Governo, sottraendolo nei fatti al sovrano. La fiducia diventa l'elemento

centrale del rapporto politico fra Parlamento e Governo, e non più fra Re e ministri.

In questo caso, determinandosi una situazione in cui il Governo deve ottenere una “doppia fiducia”, si parla di

forma di governo parlamentare dualista.

Solo in un momento successivo, quando il re perde notevolmente più potere (in particolare sui nomi dei membri

del Governo), si parla di forma di governo parlamentare monista.

Si trattava però di una mera prassi in cui il re concedeva maggiore margine di manovra al Parlamento. Con

l'allargamento progressivo del suffragio, avvenuto dall'inizio del XX secolo, e l'approdo delle tensioni e delle

divisioni sociali negli organi politici, si rese necessaria una razionalizzazione della forma di governo

parlamentare all'interno delle costituzioni, in modo tale da “consolidare” la prassi e al contempo garantire la

governabilità, cioè l'efficienza e la stabilità dell'operato governativo nei suoi risvolti di dipendenza

parlamentare. Le Costituzioni improntate ad un parlamentarismo razionalizzato sono, in Europa, quelle di Italia,

Germania e Spagna post-franchista. Rispetto all'omologa italiana le Costituzioni di questi due paesi, retti da una

forma di governo parlamentare (repubblica federale-parlamentare e monarchia costituzionale-parlamentare)

hanno valorizzato la figura del cosiddetto cancelliere o primo ministro, unico destinatario della fiducia

parlamentare e con alcune facoltà più incisive nella vita politica rispetto al collega capo di Governo italiano

(propone la revoca di ministri, ecc.). Per questi e altri paesi si parla quindi anche di “cancellierato” o

“premierato”.

Alle forme di governo parlamentari “pure” (come quella Italiana) e quelle caratterizzate dal premierato può

essere aggiunta anche una terza “sottocategoria” definita neoparlamentare, in cui il vertice esecutivo è elettivo a

suffragio universale e diretto ma è al contempo vincolato dal rapporto di fiducia con l'assemblea legislativa, e se

viene meno uno viene meno l'altro. Questa “rigidità” apparente è in effetti inadatta per il livello statale, ma si

applica con molto successo per i livelli amministrativi inferiori (in Italia le regioni e i comuni rispondono a

questo sistema, così come le ex-provincie).

L'esperienza dimostra come in sistemi bipartitici o comunque bipolari il Governo in un sistema parlamentare

tende ad essere stabile e ad avere un ruolo di indirizzo, mentre in sistemi multipartitici, specie se altamente

polarizzati, l'indirizzo politico viene attratto necessariamente dal Parlamento e i Governi sono instabili e di

breve durata.

Forma di governo presidenziale

La forma di governo presidenziale si basa, come la costituzionale pura, su una rigida separazione dei poteri. Se

la costituzionale pura era riferita alle monarchie “illuminate” successive alla Rivoluzione Francese, la

presidenziale nasce su un modello repubblicano creato dai padri fondatori degli Stati Uniti d'America, che,

rivendicando il territorio dal controllo di qualsiasi casa regnante, decisero di far eleggere un capo di Stato

direttamente dal popolo. La forma di governo presidenziale si caratterizza infatti per la presenza di un potere

esecutivo monocratico incarnato dal Presidente della Repubblica eletto direttamente dal popolo e non legato al

Parlamento da un rapporto di fiducia.

Il Presidente è un organo monocratico esecutivo che racchiude le due figure di capo di Stato e capo di Governo.

Si avvale non di “ministri”, ma di “segretari” dal lui liberamente nominati e revocati, svincolati anch'essi dal

rapporto di fiducia con il Parlamento.

La separazione dei poteri benché più marcata rispetto al modello parlamentare (ad esempio il Presidente non ha

alcun potere di sciogliere le camere anticipatamente), non è assoluta, ma subordinata ad un sistema di pesi e

contrappesi (“checks and balances”) che evita che un organo si appropri di eccessivo potere. Tale sistema

prevede che ogni organo controlli e sia ugualmente controllato da altri (impeachment, ratifica delle nomine

presidenziali, veto presidenziale).

Forma di governo semipresidenziale

La forma di governo semipresidenziale si colloca come un “ibrido” a cavallo fra la parlamentare e la

presidenziale, che vuole limitare in entrambi i casi lo strapotere parlamentare o lo strapotere dell'organo

esecutivo presidenziale. In essa convivono un Presidente della Repubblica eletto direttamente ed un Governo

collegiale condizionato da un rapporto di fiducia verso il Parlamento. Il Presidente della Repubblica ha poteri

rilevanti (è sempre capo di Governo-capo di Stato), ma l'esistenza anche di un Governo comporta

inevitabilmente un carattere bicefalo del potere esecutivo, che comporta il prevalere di una delle due figura

(Presidente della Repubblica o Primo Ministro) a seconda dei rapporti di forza in Parlamento o della personalità

o della “forza” sul piano politico.

L'esperienza più significativa di forma di governo semipresidenziale è quella francese nata con la Costituzione

del 1958 (si ricorda che la Francia è passata da più forme di governo repubblicane). Il Presidente della

Repubblica Francese gode di vasti poteri: nomina il primo ministro, i ministri su proposta del primo ministro,

presiede il Consiglio dei ministri, può sciogliere anticipatamente il Parlamento, ha competenze ampie in materia

di difesa e politica estera, gli spettano poteri eccezionali in caso di crisi.

Nel corso del tempo l'esperienza semipresidenziale francese ha mostrato i suoi caratteri di duttilità, e fasi di

predominanza presidenziale si sono alternate a fasi in cui il Parlamento ha acquistato maggior potere. La

situazione più “patologica” è quella di coabitazione, in cui un presidente deve convivere con un Parlamento che

esprime una maggioranza di diversa opinione politica.

Forma di governo direttoriale

La forma di governo direttoriale deve il suo nome al Direttorio, l'organo di governo che venne ideato nell'ultima

fase della Rivoluzione francese. La sua principale caratteristica, volta ad evitare che il potere si concentri nelle

mano di un solo uomo, è dunque la assenza di figure monocratiche di rilievo costituzionale (Presidente della

Repubblica, primo ministro, ecc), e la divisione del potere politico fra un Parlamento eletto e un Governo

(Direttorio) che svolge le funzioni sia di Esecutivo che di capo dello Stato, ed è composto da ministri individuati

dal Parlamento.

L'unica esperienza attuale di governo direttoriale è quella della Confederazione Elvetica. In Svizzera, accanto a

un Parlamento eletto a suffragio universale, vi è un direttorio denominato Consiglio Federale composto da sette

membri eletti dal Parlamento ma non da esso revocabili. Il direttorio svolge sia le funzioni tipiche di un

Governo che quelle (collegialmente) di un Capo di Stato.

Sistemi elettorali e forme di governo

Come si è osservato con particolare riferimento alla forma di governo parlamentare esiste un legame

fondamentale tre le forme di governo e i sistemi politici in cui essi si trovano ad operare. Il sistema politico,

formato da partiti, è però diretta conseguenza delle diverse legislazioni elettorali, che costituiscono uno degli

elementi più importante della democrazia rappresentativa poiché regolano le modalità attraverso le quali il

popolo esprime la sovranità “nelle forme e nei limiti della Costituzione”, e dunque attraverso l'organo

parlamentare. Il “cuore” della legislazione elettorale è il particolare il sistema elettorale, il meccanismo volto a

trasformare i voti in seggi.

I sistemi elettorali si dividono in due grandi categorie:

sistemi maggioritari: il territorio è diviso in circoscrizioni molto piccole, dette collegi elettorali. A

• seconda dei seggi che il collegio mette “a disposizione” per il Parlamento nazionale si parla di collegi

plurinominali o collegi uninominali. Il meccanismo maggioritario prevede che il partito che prende più

voti all'interno del collegio conquista tutti i seggi assegnati a tale collegio, ed elegge il relativo

rappresentante. È poi possibile che al posto che un turno unico (chi ha la maggioranza relativa dei voti

conquista il seggio) ci sia un doppio turno eventuale (chi ottiene la maggioranza assoluta dei voti

conquista il seggio, altrimenti si va ad un “ballottaggio” fra i due candidati più votati).

Di norma il sistema maggioritario, come suggerisce il nome, premia i partiti “maggiori” o comunque più

presenti sulla scena politica nazionale, determinando spesso una chiara maggioranza politica capace di

garantire governabilità. Tuttavia esso comporta una perdita di rappresentatività degli organi elettivi, dai

quali vengono esclusi i partiti più piccoli. La dimensione ristretta dei collegi determina una

semplificazione “artificiale” del quadro politico

sistemi proporzionali: il territorio è diviso in circoscrizioni più grandi, collegi plurinominali che

• mettono in palio un grande numero di seggi. La competizione passa da essere una competizione fra

candidati a una competizione fra liste di candidati promosse da partiti concorrenti. Il meccanismo

proporzionale prevede che i seggi assegnati al collegio siano ripartiti proporzionalmente fra le liste in

base ai voti ottenuti, e che dunque “passino” i candidati più in alto nella lista (le liste sono ordinali).

Di norma il sistema proporzionale, come suggerisce il nome, riesce a dare una chiara corrispondenza tra

l'organo elettivo e la volontà elettorale espressa dai voti, ma al contempo, determinando spesso una

composizione dell'organo elettivo molto variegata in termini di partiti, non assicura una maggioranza

politica stabile capace di garantire governabilità. È dunque spesso necessario formare i cosiddetti

governi di coalizione, in cui più partiti formano una maggioranza politica chiaramente instabile e

destinata a numerose fibrillazioni

Come si vede, sistema maggioritario e sistema proporzionale hanno pregi e difetti speculari. Per minimizzare i

difetti si è provveduto nel corso del tempo ad inserire correttivi in senso maggioritario al sistema proporzionale,

quali le soglie di sbarramento ed il premio di maggioranza.

Forme di governo e sistemi elettorali in Italia: dal Regno d'Italia all'avvento del fascismo

L'evoluzione della forma di governo nel nostro paese non si discosta da quella delle principali monarchie

europee. Il passaggio formale dalla forma di Stato assoluto alla forma di Stato liberale avvenne nel 1848 con la

concessione dello Statuto Albertino nel Regno di Sardegna. Lo Statuto, come costituzione flessibile, fondava i

caratteri di una forma di governo costituzionale pura. Tuttavia già pochi anni dopo, al momento dell'unificazione

nazionale e la proclamazione del Regno d'Italia nel 1861, si era nei fatti passati ad una forma di governo

parlamentare, con la Camera dei Deputati (unica elettiva) che aveva attratto a sé sempre più potere. Nel “periodo

liberale” del Regno il sistema elettorale (di tipo maggioritario) non impattò in particolar modo sul sistema

politico. Il vero cambiamento avvenne con l'introduzione del suffragio universale maschile, gradualmente nel

1912 e nel 1918, che mutò radicalmente il quadro politico italiano permettendo la nascita dei partiti politici di

massa, che si imposero in particolare nelle elezioni del 1919. Il periodo successivo (cosiddetto “biennio rosso”)

fu caratterizzato da forti tensioni sociali per l'acuirsi della crisi sociale post-bellica che sfociarono, come è noto,

nella violenta affermazione del Partito Nazionale Fascista. Per quanto riguarda il sistema elettorale, Mussolini

fece approvare nel 1923 la cosiddetta legge Acerbo (dal nome del proponente) in grado di garantirgli un

cospicuo premio di maggioranza (2/3 dei seggi) subordinato al raggiungimento di una bassa percentuale di voti

(25%). Dopo le successive elezioni del 1924, ottenuta tale ampia maggioranza, poté innestare sulle fragili

istituzioni statutarie un regime autoritario destinato a durare fino al luglio 1943.

Forme di governo e sistemi elettorali in Italia: dalla Costituente alla fine della “prima Repubblica”

La decisione intorno a quale forma di governo adottare per la neonata repubblica fu presa in seno all'Assemblea

Costituente eletta nel 1946. La scelta della forma di governo parlamentare appariva però inevitabile: da una

parte le forze della Resistenza (comunisti, socialisti, cattolici) erano sostenitori di tale forma di governo,

dall'altra l'esperienza del fascismo aveva mostrato come fosse stato facile svuotare il Parlamento dei suoi poteri.

Tuttavia i padri costituenti erano ugualmente consapevoli del fatto che era stata proprio la frammentazione

politica all'interno del Parlamento uscito dalle elezioni del 1921 a permettere il “colpo di mano” del PNF, e non

volevano che la forma di governo parlamentare degenerasse nel “parlamentarismo”. Adottarono così in

Costituzione delle disposizioni per razionalizzare l'esercizio della supremazia parlamentare.

Si rileva, però, che tali dispositivi presenti in Costituzione sono, in ottica comparata, più deboli rispetto agli

omologhi presenti nelle costituzioni di forme di governo parlamentare “vicine” per esperienza all'Italia

(Germania e Spagna). La forma di governo italiana è per questo definita forma di governo parlamentare

debolmente razionalizzata.

Quanto al sistema elettorale, i partiti della Costituente optarono senza indugi per un sistema proporzionale

(verso cui erano stati politicamente sempre favorevoli), decidendo di non costituzionalizzarlo, a parte la

previsione di elezione del Senato “a base regionale” (art.57). Il sistema proporzionale è certamente sotteso

quando vengono elencati i quorum decisionali aggravati per alcune tipologie di elezione o votazione.

Le prime legislature mostrarono però immediatamente i primi limiti di tale forma di governo improntata ad un

sistema elettorale proporzionale puro: le coalizioni post-elettorali che si venivano a formare per garantire la

maggioranza politica ad un Governo erano molto composite, variegate ed estremamente fragili. Si mostrò

inizialmente una tendenza verso un funzionamento bipolare, con i maggiori poli d'attrazione rappresentati dalla

Democrazia Cristiana (DC) e dal Partito Socialista Italiano (PSI) insieme al Partito Comunista Italiano (PCI). Al

termine della I legislatura (1953) la DC approvò una nuova legge elettorale, passata alla storia come “legge

truffa”, che prevedeva un premio di maggioranza al 64% per l'apparentamento (coalizione) di partiti che fossero

andati oltre al 50% alle successive elezioni. Tale pesante correzione in senso maggioritario non scattò per poco e

la legge non trovò mai applicazione, venendo abrogata nell'anno successivo.

Le successive legislature confermarono invece il ruolo di preminenza della DC, che in ogni legislatura rimaneva

il perno di coalizioni di governo tuttavia molto variegate. La frammentazione del sistema partitico, diretta

conseguenza del sistema proporzionale puro, provocava un'instabilità cronica dei Governi che si susseguivano.

Costanti erano le crisi di Governo a carattere extraparlamentare, non “parlamentarizzate” tramite un voto di

sfiducia ma esplose nei rapporti fra i partiti della maggioranza.

Nel periodo fra il 1953 ed il 1992, giornalisticamente chiamato “Prima Repubblica”, si assistette ad un

multipartitismo estremo e polarizzato, composto da un sistema fortemente frammentato che contrapponeva le

forze centriste alle forze più estreme (PC a sinistra e MSI a destra), le quali venivano escluse (per le loro

ideologie) dalla vita politica della maggioranza, e ciò a causa della situazione politica sovranazionale.

Forme di governo e sistemi elettorali in Italia: dall'inizio della “Seconda repubblica” alla riforma del 2005

In un contesto internazionale profondamente in evoluzione, con un processo che ha inizio negli anni '80 con la

frantumazione del blocco sovietico, la fine della Guerra Fredda e la fine dell'ideologia comunista, il sistema

politico italiano non poté sottrarsi ad un profondo ed uguale cambiamento, spinto in questo senso anche da una

contemporanea crisi politica interna che coinvolse tutti i partiti negli anni 1992-1993 a causa delle inchieste sui

finanziamenti pubblici ai partiti (inchiesta “tangentopoli”, anche detta “mani pulite”). I partiti che avevano

dominato la scena politica italiana per 40 anni, in primis la DC ed il PSI, scomparvero sotto le critiche

dell'opinione pubblica. Oltre a ciò la spinta dei referendum abrogativi del 1993, promossi dal Partito Radicale,

obbligarono il Parlamento a varare la riforma elettorale del 1993, che introdusse con la legge Mattarella un

sistema elettorale misto maggioritario-proporzionale per entrambe le Camere con un complicato meccanismo di

attribuzione dei seggi (per ¾ maggioritario in collegi uninominali e per ¼ alla Camera proporzionale con

sbarramento al 4% in collegio unico nazionale dove venivano presentate “liste bloccate” e al Senato

proporzionale con scorporo dei voti dei candidati già eletti con il maggioritario). In generale, si verificò una

svolta maggioritaria dopo decenni di sistema proporzionale, favorita anche dalle nuove leggi elettorali per

sindaci, presidenti di Provincia e presidente di Regione in senso maggioritario.

Forme di governo e sistemi elettorali in Italia: dalla riforma del 2005 ad oggi

La legge Mattarella non rappresentava tuttavia una soluzione definitiva alla frammentazione del quadro politico,

poiché i “piccoli partiti”, grazie alla quota proporzionale, continuavano ad incidere sulla governabilità del

sistema. La XII, XIII e XIV legislatura videro certamente meno governi delle precedenti, ma tutti finiti per crisi

interne alla maggioranza post-elettorale. Nel 2005, dalla maggioranza che sosteneva il Governo Berlusconi III

fu approvata la legge Calderoli, dal nome del senatore della Lega Nord primo firmatario, ribattezzata in ambito

giornalistico “porcellum”. Tale sistema elettorale è formalmente un proporzionale corretto con liste bloccate e

scrutinio di lista. I correttivi applicati sono pesantemente maggioritari e sono essenzialmente due: un premio di

maggioranza certo ad entità variabile (scatta per la lista/coalizione che ha preso più voti, portandola a 340 seggi

alla Camera e dandole il 55% dei seggi delle circoscrizioni regionali al Senato) e soglie di sbarramento per

coalizioni, liste singole e liste in coalizione (con valori 10,4,2 alla Camera e 20,8,3 al Senato), calcolate su base

nazionale (collegio unico nazionale) per la Camera e su base regionale al Senato.

Tale legge elettorale, usata per le elezioni politiche del 2006 (XV), 2008 (XVI) e 2013 (XVII) ha mostrato

alcuni pregi ma anche numerosi difetti. L'unico pregio è stato essenzialmente quello di assecondare la tendenza

alla bipolarizzazione del sistema, cosa che era chiara fin dallo scioglimento dei partiti della prima repubblica.

D'altra parte, paradossalmente, questa bipolarizzazione in due grosse coalizioni (coalizione di centro-destra

contro coalizione di centro-sinistra) non ha saputo arginare la frammentazione all'interno delle stesse coalizioni,

che più di una volta dopo le elezioni sono “implose” in Parlamento minando ugualmente la governabilità. Altro

grosso difetto è prodotto dal meccanismo “distorsivo” dei premi di maggioranza diversificati fra Camera e

Senato, che hanno “paralizzato” il sistema bicamerale soprattutto per la difficoltà di trovare una maggioranza al

Senato. Per finire, l'abolizione delle preferenze e la loro sostituzione con liste bloccate di candidati ha creato una

profonda menomazione al principio di rappresentanza.

Tale vulnus è stato riconosciuto sul finire del 2013 dalla Corte Costituzionale, che, primo tragico precedente, ha

dichiarato parzialmente incostituzionale la legge Calderoli nelle parti in cui attribuisce un premio di

maggioranza privo di soglia minima e prevede le liste bloccate di candidati, rendendo nei fatti l'Italia in possesso

di una legge elettorale “artificiale” (proporzionale puro senza premio di maggioranza e con preferenze di lista),

teoricamente utilizzabile ma certamente poco utile per garantire governabilità.

Forme di governo regionale e locale

Per le Regioni ordinarie si è già detto come la forma di governo adottata, a partire dal 2000, sia quella

neoparlamentare. Gli organi necessari della regione sono:

Presidente: rappresenta la regione, nomina e revoca la giunta, dirige la politica generale della giunta,

• promulga le leggi regionali e cura i rapporti con lo Stato o l'UE

Giunta: è l'organo collegiale che partecipa al governo della regione e alle funzioni amministrative, è

• composta da assessori nominati e revocati dal Presidente

Consiglio Regionale: è l'organo titolare della funzione legislativa, con funzioni di controllo sulla giunta

• in particolare sulla gestione economica e finanziaria

è prevista ugualmente l'elezione diretta dei sindaci con un sistema maggioritario, tendente a

Per i comuni

garantire una consistente maggioranza in consiglio comunale.

Con la soppressione delle provincie sono state istituite le città metropolitane, organi elettivi di secondo grado

(cioè composti da membri scelti fra i sindaci dei comuni del territorio e votati dagli stessi).

Capitolo IX: Il circuito della decisione politica

Come si è già detto, nello Stato Costituzionale il principio della separazione dei poteri si attua attraverso due

distinti “circuiti”: quello della decisione politica e quello delle garanzie Si tratterà ora il primo.

Quando si parla di “circuito della decisione politica” si intende il processo attraverso il quale la funzione di

indirizzo politico si forma e si attua, dal momento delle elezioni (il momento in cui si attua la sovranità

popolare), alla successiva formazione di Parlamento e Governo e infine con lo svolgimento delle funzioni di

entrambi gli organi.

Parlamento: definizione e bicameralismo

della Repubblica. È organo costituzionale complesso, costituito da due

Il Parlamento è l'organo legislativo

Assemblee o Camere: la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica. La sua funzione principale è quella

legislativa, tuttavia non è l'unica.

In Assemblea Costituente la scelta del sistema bicamerale perfetto accese un appassionato dibattito, ma fu infine

adottata come compromesso fra le forze che avrebbero preferito un sistema monocamerale e quelle che invece

preferivano una sorta di “continuità” con il bicameralismo del Regno d'Italia. Tuttavia, pur essendo le due

Camere perfettamente uguali dal punto di vista del potere legislativo esercitato, si differenziano per gli elementi

di: composizione numerica: Camera 630 deputati e Senato 315 senatori + senatori a vita

• elettorato attivo: la maggiore età (18 anni) per esercitare il diritto di voto per la Camera, 25 anni per

• esercitare il diritto di voto per il Senato

elettorato passivo: 25 anni per essere eletti deputati e 40 per essere eletti senatori

• base territoriale: la Camera è eletta su base nazionale, il Senato su base regionale

• presenza di cariche vitalizie: Camera no, Senato sì (Presidenti Emeriti della Repubblica e senatori a

• vita)

La Costituzione ha voluto regolare esclusivamente l'organizzazione ed il funzionamento delle due Camere

esclusivamente per alcuni principi generali, lasciando la disciplina di dettaglio alle particolari fonti giuridiche

dei regolamenti parlamentari, secondo il principio dell'autodichia parlamentare.

Ogni Camera dura in carica cinque anni, ed il periodo è detto legislatura, dal momento della prima

convocazione fino allo scioglimento naturale o anticipato da parte del Presidente della Repubblica (che non può

esercitare questa funzione nel “semestre bianco”, gli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che le Camere

abbiano scadenza naturale inferiore). I poteri delle Camere, ai sensi sempre dell'articolo 60, possono essere

prorogati soltanto in caso di guerra. Non va confusa questa proroga dei pieni poteri (che certamente è

legittimata dalla gravissima situazione in cui è permessa) con la cosiddetta prorogatio dei poteri delle Camere

prevista dall'articolo 61, che opera come “intermezzo” fra lo scioglimento delle stesse e la convocazione delle

nuove a seguito di elezioni. L'istituto della prorogatio ha il compito infatti di non lasciare “vuoti di potere” fra il

momento della scadenza anticipata o naturale della legislatura ed il momento della convocazione. La

Costituzione prevede comunque che le elezioni si tengano entro 70 giorni dallo scioglimento delle Camere. Le

Camere in prorogatio, così come il relativo Governo da esse fiduciato, rimangono in carica per “gli affari

correnti”, ovvero tutte quelle decisioni amministrative non differibili ma non politicamente rilevanti.

La Costituzione prevede per il Parlamento la pubblicità delle sedute, in quanto organo di diretta emanazione del

voto popolare. Ugualmente sono pubblici i lavori parlamentari, che, grazie ai moderni mezzi di comunicazione,

hanno trovato negli anni ancor più maggiore diffusione presso i cittadini.

In Assemblea, per la validità di ogni atto adottato, è necessario il cosiddetto quorum strutturale, ovvero che

siano presenti a deliberare la metà più uno dei componenti. Le decisioni vengono assunte a quorum funzionale,

ovvero 50%+1 dei voti espressi, o maggioranza semplice. La Costituzione, come già visto, prevede alcune volte

quorum aggravati, ovvero maggioranze qualificate (assoluta dei componenti o 2/3 componenti).

Importante sottolineare una differenza fra le due Camere: al Senato l'astensione vale come “voto contrario”, nel

senso che gli astenuti vengono conteggiati fra i presenti e dunque aumentano il tetto del 50%+1 dei voti

(maggioranza semplice) da raggiungere per approvare o respingere un provvedimento, mentre alla Camere gli

astenuti vengono scomputati dal numero di votanti abbattendo il numero di voti richiesti per la maggioranza

semplice.

Lo status del parlamentare

Il parlamentare, colui che è stato eletto in una delle due Camere, è caratterizzato da uno status giuridico

particolare, composto da un insieme di diritti e doveri che lo differenziano dal comune cittadino. Questo insieme

di diritti e doveri, che formano il nucleo specifico della sua carica, non sono pensati come privilegi, ma semmai

misura volte a garantire il libero adempimento della funzione svolta.

La Costituzione prevede che sia la legge a stabilire i casi in cui il diritto all'elettorato passivo di un cittadino sia

caratterizzato da ineleggibilità, ovvero si trovi in una posizione tale da potersi avvantaggiare elettoralmente (e

questo avviene per condizioni personali o funzioni svolte come consigliere regionale, prefetto, presidente di

provincia, ecc). Ugualmente, è lasciata alla legge la definizione dei casi di incompatibilità, una prescrizione

meno stringente che riguarda i casi in cui l'ufficio di deputato o senatore è ritenuto incompatibile, nell'interesse

generale, con un lavoro svolto. L'organo deputato al controllo di questi casi è lo stesso Parlamento, che compie

una verifica dei poteri successiva alla nomina tramite un proprio organo interno (Giunta per le Elezioni alla

Camera e Giunta per le Immunità parlamentari al Senato). Se si scopre una causa di ineleggibilità, l'elezione è

ritenuta nulla. Se invece si scopre una causa di incompatibilità, il parlamentare deve scegliere una delle due

cariche, pena decadenza. Queste previsioni sono mirate a tutelare il parlamentare nell'ambito della sua

legittimità a rappresentare i cittadini.

Esistono poi delle garanzie connesse alla carica, dette immunità funzionali, che mirano a tutelare l'indipendenza

del singolo parlamentare nell'esercizio della sua funzione. Esse sono prerogative irrinunciabili ed indisponibili, e

si possono dividere fondamentalmente in due importanti “aree” di tutela:

insindacabilità: i parlamentari non possono essere “chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei

• voti dati nell'esercizio delle loro funzioni”, in base all'articolo 68 della Costituzione. Questo vuol dire

che non è pensabile il sorgere di alcuna responsabilità giuridica in relazione ad un atto compiuto in veste

da parlamentare, e solo in quella veste. L'insindacabilità per le opinioni e per i voti è integrata dal

cosiddetto divieto di mandato imperativo dell'articolo 67. Esso esprime come il parlamentare

“rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”. In altre parole, nessun

fatto o atto esterno può influire sulla sua funzione: un parlamentare può anche disattendere le premesse

politiche che lo avevano portato ad essere eletto, o non rispettare le indicazioni del partito, senza che su

di lui possa sorgere alcuna responsabilità giuridica. In particolare il “cambio di maglia” del

parlamentare verso partiti diversi da quelli con cui è stato eletto è un fenomeno detto transfughismo (o

trasformismo)

è la prerogativa più “forte”, che garantisce un'immunità ai parlamentari dagli arresti (non

inviolabilità:

• da quelli previsti in flagranza di reato) e da altri atti di coercizione della libertà personale. La norma,

contenuta nell'articolo 68 comma 2, è stata prevista per “proteggere” i parlamentari da qualsiasi abuso

della magistratura (o del Governo) per la loro delicata funzione. Tuttavia, ridimensionata nel 1993 per

l'abuso che se ne faceva nelle Camere (i parlamentari si proteggevano fra di loro), la disciplina odierna

prevede che, per avviare un processo penale a carico di un parlamentare, non sia più necessaria

l'autorizzazione della Camera di appartenenza. Essa è necessaria per:

perquisizione personale e domiciliare di un parlamentare

◦ arresto anche domiciliare, o qualsiasi provvedimento di limitazione della libertà personale (salvo

◦ reato in flagranza o esecuzione di condanna definitiva)

intercettazioni in qualsiasi forma (telefonate, corrispondenza elettronica e cartacea)

Parlamento in seduta comune

Il Parlamento in seduta comune è un organo collegiale previsto dall'articolo 55 della Costituzione e composto

da tutti i parlamentari (deputati+senatori=945 parlamentari+senatori a vita) per lo svolgimento di alcune

particolarissime funzioni previste e tassativamente individuate dalla Carta, riguardanti il più delle volte

l'elezione di alcune cariche ai vertici degli organi costituzionali. Presieduto dal presidente della Camera (non

solo perché il Parlamento in seduta comune si riunisce nella più ampia Camera dei Deputati, ma anche per

“bilanciare” il potere di supplenza del PdR in capo al presidente del Senato), ha attribuite le seguenti

competenze esclusive:

elezione del Presidente della Repubblica (il Parlamento in seduta comune viene integrato dai delegati

• regionali) e giuramento dello stesso (articoli 83 e 91) (articolo 135)

elezione di 1/3 dei membri della Corte Costituzionale

• elezione di 1/3 dei membri del CSM (articolo 104)

• deliberazione dello stato d'accusa verso il Presidente della Repubblica

• formazione e aggiornamento della lista dei 45 cittadini idonei ad essere estratti fra i 16 giudici aggregati

• alla Corte Costituzionale nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica

Organizzazione delle Camere: presidenti, gruppi, commissioni e giunte

Camera e Senato hanno una complessa organizzazione interna, in forza sia dei dettami costituzionali sia

dell'indipendenza organizzativa interna derivante dai rispettivi regolamenti parlamentari. Gli organi

fondamentali delle due Camere (che hanno una disciplina organizzativa molto simile) sono:

presidenza: è il vertice dell'Assemblea, investito da alcune prerogative costituzionali particolari

• (presidente del Senato è “Presidente supplente” e presidente della Camera presiede le sedute comuni) e

da poteri derivanti dai regolamenti parlamentari. Dirige il lavoro dell'assemblea e l'amministrazione

interna, stabilisce il calendario dei lavori parlamentari insieme alla conferenza dei capigruppo. È eletto

insieme all'ufficio di presidenza nella prima convocazione della rispettiva Camera, nelle prime votazioni

a maggioranza qualificata, e successivamente a maggioranza assoluta. Nella direzione dell'assemblea è

assistito da quattro vicepresidenti.

ufficio di presidenza: è l'organo con compiti amministrativi e organizzativi interni della Assemblea, è

• diretto dal presidente e composto da vicepresidenti, questori (sovraintendono all'organizzazione e al

bilancio interno delle Camere) e segretari (assistono il presidente nelle attività legate ai lavori)

sono una componente particolare delle Camere, non organica ma organizzativo-

gruppi parlamentari:

• volontaria, che vuole “replicare” la composizione politica dei componenti della Camera, fermo restando

la totale libertà di un parlamentare di iscriversi a un gruppo piuttosto che un altro. Chi non esprime

alcuna scelta viene iscritto al cosiddetto gruppo misto (che ha meno prerogative)

conferenza dei capigruppo: è l'organo collegiale formato da presidente e dai capigruppo, predispone il

• programma ed il calendario dei lavori, dunque stabilisce i tempi dedicati alle attività parlamentari e

quali provvedimenti debbano essere discussi con priorità

giunte: sono organi interni delle Camere con funzione organizzativa-regolamentare e di controllo delle

• prerogative dei parlamentari. Le più importanti sono: giunta per il regolamento, giunta delle elezioni,

giunta per le autorizzazioni a procedere

sono gli organi fondamentali per l'attività legislativa delle Camere, previste dalla

commissioni:

• Costituzione Sono formate in modo da rispecchiare la proporzione interna dei gruppi parlamentari. Si

dividono in:

permanenti: sono le 14 commissioni che sia alla Camera che al Senato si distinguono per la materia

◦ per cui sono competenti a discutere. Si ricorda che le commissioni permanenti, una volta presentato

ad esse un disegno o progetto di legge, possono assumere le funzioni di: sede referente, sede

deliberante (o legislativa), o sede redigente. Le commissioni permanenti hanno anche funzioni di

indirizzo e controllo nell'ambito delle funzioni ispettive e conoscitive del Parlamento nei confronti

dell'attività del Governo

speciali: sono commissioni istituite ad hoc per specifiche questioni, sia monocamerali che

◦ bicamerali, molto delicate, in cui il Parlamento ha una funzione di controllo: commissione di

vigilanza RAI, commissione di vigilanza dei servizi segreti, ecc

di inchiesta: sono commissioni previste dalla Costituzione per “disporre inchieste su materie di

◦ pubblico interesse”, e che “procedono alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse

limitazioni dell'autorità giudiziaria”. Una commissione d'inchiesta non può certo sostituirsi alla

magistratura: il procedimento si conclude con una relazione finale

Funzioni del Parlamento

Attraverso una lettura dei combinati disposti di norme costituzionali, si possono identificare almeno tre

importanti “funzioni-chiave” che rientrano nei poteri dell'organo parlamentare:

normativa

• di indirizzo politico (del Governo)

• di informazione e controllo

La funzione normativa è certamente la funzione parlamentare per antonomasia, e riguarda la produzione di

norme giuridiche di diverso grado, fermo restando le già dette caratteristiche di bicameralismo paritario:

leggi ordinarie (articolo 70)

• leggi costituzionali (articolo 138)

• potestà regolamentare interna (articolo 64)

• pareri obbligatori su schemi di decreto legislativo

La funzione di indirizzo è invece quella che caratterizza profondamente la forma di governo parlamentare. I

regolamenti prevedono tre forme di atti di indirizzo:

mozione: la più rilevante, vincolante politicamente per il Governo. Ci sono due fattispecie di mozione

• previste nell'articolo 94 della Costituzione:

mozione di fiducia a un Governo: l'atto con il quale una Camera concede la fiducia al Governo

◦ mozione di sfiducia a un Governo: l'atto con il quale una Camera revoca la fiducia al Governo

risoluzione: molto simile alla mozione, impegna il Governo, e può essere proposta anche da un singolo

• parlamentare, riguarda l'espressione di un punto di vista della Camera e un indirizzo al Governo

ordine del giorno: diverso dal corrispettivo O.d.G deciso nella capigruppo (che programma i lavori), è

• uno strumento a carattere accessorio rispetto a un testo (ddl o mozione) che vuole circoscrivere o

precisare il significato della deliberazione principale, impegnano politicamente il governo sul modo in

cui essa vada interpretata o applicata

La funzione di indirizzo si completa poi nella fondamentale fattispecie dell'indirizzo politico-economico, ovvero

l'indirizzo sulla gestione, da parte del Governo, della finanza pubblica. Tale funzione ha una tale importanza da

avere dedicata una specifica sessione dei lavori parlamentari detta “sessione di bilancio”.

Nella sessione di bilancio si compie la cosiddetta manovra di finanza pubblica, composta dalle già trattate legge

di stabilità (aspetto finanziario, contiene le spese per l'esercizio successivo in attuazione delle politiche del

Governo) e la legge di bilancio (il bilancio della pubblica amministrazione), entrambe redatte sulla base degli

obiettivi economico-politici del Documento di economia e finanza (DEF) presentato dal governo il 10 aprile di

ogni anno.

La funzione di informazione e controllo nei confronti del Governo e della pubblica amministrazione viene

esercitata attraverso due strumenti:

si svolge in Assemblea, e riguarda una domanda rivolta al Governo su una specifica

interpellanza:

• questione di carattere generale e di rilievo

interrogazione: richiesta che un parlamentare può rivolgere al ministro competente per una particolare

• questione

Una funzione di informazione e controllo viene esercitata certamente attraverso le commissioni speciali e di

indagine. Anche le commissioni permanenti possono assumere informazioni per meglio esercitare la loro

attività, tramite gli istituti delle audizioni di membri del Governo o di altri dirigenti pubblici o esperti, e delle

indagini conoscitive volte ad acquisire notizie, informazioni e documenti utili.

Il Governo: definizione, composizione e organizzazione

Il Governo è l'organo esecutivo della Repubblica. È l'organo costituzionale responsabile di promuovere ed

attuare l'indirizzo politico dello Stato ed è il vertice dell'amministrazione statale. È organo complesso, costituito

da tre organi definiti organi necessari, perché previsti dalla Costituzione:

Presidente del Consiglio dei ministri (organo monocratico): convoca e presiede il Consiglio dei

• ministri, dirigendone la politica generale. Non si colloca tuttavia su di un piano superiore rispetto ai

ministri, che non può né nominare né revocare. È indubbio tuttavia che, dirigendo la politica generale ed

essendo responsabile dell'operato del Governo, sia la figura centrale dell'Esecutivo

ministri (presi singolarmente, anch'essi sono organi monocratici): agiscono da un lato come membri del

• Consiglio dei ministri, dall'altro come vertici delle amministrazioni pubbliche a cui sono preposti.

Quando essi sono posti al vertice di una macchina amministrativa (dicastero, o ministero) stabile, si

parla di “ministri con portafoglio” (hanno cioè fondi specifici assegnati dal bilancio dello Stato per

l'attività del loro ministero)

Consiglio dei ministri (l'organo collegiale composto da PdC+ministri): è l'organo a cui viene attribuita,

• in ultimi analisi, la funzione di indirizzo politico. Determina la politica generale del governo

approvando: i ddl governativi, i decreti legge e i decreti legislativi, i regolamenti governativi e

l'apposizione della questione di fiducia su un provvedimento. Non ha veicoli di pubblicità dei lavori

perché non

Esistono anche degli organi nell'ambito dell'Esecutivo che vengono definiti organi non necessari,

presenti in Costituzione ma nella legge ordinaria, sia monocratici che collegiali:

vicepresidente del Consiglio: esercita i poteri di PdC se il primo ne è incapacitato

• ministri senza portafoglio: sono ministri a tutti gli effetti ma senza essere a capo di una struttura

• amministrava stabile ed essenziale nella pubblica amministrazione. Sono privi di mezzi finanziari a loro

assegnati dal bilancio statale

viceministri: aiutano e coordinano l'attività di un ministro

• sottosegretari: assistono e coadiuvano l'attività di un ministro, spesso avendo assegnate deleghe

• specifiche. Un sottosegretario particolare è il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio,

vero e proprio “braccio destro” del PdC

comitati interministeriali: comitati di ministri che si consultano intorno ad alcuni argomenti per

• coordinare la loro attività

In generale, il ruolo del Governo è quello di definire e tradurre in concreto l'indirizzo politico che

contraddistingue la maggioranza parlamentare, e dunque la maggioranza degli elettori. Per fare ciò esso svolge

funzioni:

politiche: individua un programma di Governo da mettere in atto e tale da avere il favore parlamentare

• deliberative: adotta gli atti governativi (aventi forza di legge, regolamentari o amministrativi)

• di controllo: verifica dell'operato della pubblica amministrazione

Il Governo: formazione e caduta

Il testo costituzionale riguardante il Governo è certamente scarno, risultando composto da soli 5 articoli. Nel

tempo il tenore estremamente “aperto” degli articoli ha lasciato spazio ad un ampia prassi costituzionale, ormai

diventata consuetudine, che “guida” la nascita di un Governo passo dopo passo e dalla quale nessun Presidente

della Repubblica si è mai voluto discostare (sottolineate le fasi previste in Costituzione, in corsivo la prassi):

il momento in cui i cittadini sono chiamati ad eleggere i propri rappresentanti in

1. elezioni politiche:

Parlamento

2. consultazioni del Presidente della Repubblica: la Carta afferma che il PdR è l'organo costituzionale

incaricato di nominare il PdC, senza specificare come esso debba essere scelto. Certamente, andando

avanti negli articoli, si vede come il soggetto nominato debba poi andare ad ottenere la fiducia del

Parlamento. A ciò risponde la prassi delle consultazioni: una ricerca preliminare di una figura intorno

alla quale si sviluppi il consenso del maggior numero di eletti in entrambe le camere, e dunque dei

partiti che hanno vinto le elezioni, in modo da formare la cosiddetta “maggioranza”. Il PdR convoca al

Quirinale una serie di soggetti: presidenti emeriti della Repubblica, presidenti delle Camere, senatori a

vita, capigruppo e segretari di tutti i partiti eletti, esponenti sindacali e di altre categorie economiche,

ecc. La funzione delle consultazioni è tanto più importante quanto meno è univoco il risultato elettorale.

Il PdR valuta la situazione e per prassi, incarica colui che sembra avere maggiori possibilità che “accetta

con riserva”

3. consultazioni del Presidente del Consiglio incaricato: il PdC incaricato, non nominato e senza alcun

potere, svolge proprie consultazioni con i partiti presenti in Parlamento, illustrando il suo programma di

Governo e ricercando il loro appoggio nelle Camere

4. scioglimento della riserva e nomina del Presidente del Consiglio: il PdR nomina il PdC, e, su proposta

di questo e contestualmente, i ministri

5. giuramento del Presidente del Consiglio e dei ministri: il PdC nominato ed i ministri nominati giurano

nelle mani del PdR, assumendo formalmente la carica (passaggio di consegne con il Governo

precedente) ma non la pienezza dei poteri

6. entro 10 gg dalla nomina, fiducia in entrambi i rami del Parlamento: tramite una mozione di fiducia

votata per appello nominale e a maggioranza semplice, entrambe le Camere “fiduciano” il Governo, che

entra così nella pienezza dei poteri

7. nomina dei sottosegretari e dei viceministri: successivamente il PdC nomina sottosegretari di Stato e

viceministri, che giurano nelle sue mani

Un Governo decade dai suoi pieni poteri se accade quella che viene definita una crisi di Governo. Essa può

essere “parlamentare”, ovvero nata a seguito di una mozione di sfiducia (l'esatto opposto della mozione di

fiducia, la revoca), o “extraparlamentare”, cioè nata in seguito a problemi fra partiti di una coalizione o

all'interno di uno stesso partito. L'articolo 94 comma 4 prevedere che la bocciatura di una proposta del Governo

in una Camera non comporta l'obbligo di dimissioni (si usa dire che la maggioranza è “andata sotto”).

Uno strumento molto particolare, non previsto dalla Costituzione ma previsto nei regolamenti parlamentari, è la

cosiddetta questione di fiducia. La questione di fiducia, ovvero la “richiesta” di fiducia, viene apposta su un

provvedimento di iniziativa governativa su input del Consiglio dei ministri. L'apposizione della questione di


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Istituzioni di Diritto Pubblico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente, Introduzione allo studio del Diritto Pubblico e delle sue fonti, Groppi, Simoncini.
Sono stati omessi i seguenti capitoli:
• Capitolo X
• Capitolo XI
I quali nell'a.a. 2014/2015 non hanno fatto parte del programma per l'esame orale di Istituzioni di Diritto Pubblico, tenuto dal prof.Simoncini all'Università degli Studi di Firenze.
L'autore dichiara che il seguente è costituito da un'elaborazione propria della materia. Ogni errore è da attribuirsi esclusivamente al
sottoscritto.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Vix94 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Simoncini Andrea.

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