Riassunto esame Diritto del lavoro, prof. Pessi, libro consigliato Manuale del nuovo corso di diritto del lavoro, Proia

Il diritto della previdenza sociale

L'evoluzione della previdenza sociale

Considerazioni preliminari

Previdenza sociale – ambiguità poiché gli obiettivi di questa mai sono costanti, ma sono ricondotti a interessi pubblici generali. Inizialmente poi si riteneva che tra “contributi” e “prestazioni” intercorresse un rapporto di corrispettività. Poiché l’ammontare della prestazione era proporzionato ai contributi versati. La Costituzione considera la tutela previdenziale come espressione di solidarietà estesa a tutti i cittadini; requisito necessario per ricevere tali prestazioni per la Cost. è “l’essere cittadini” – esigenza di liberazione dal bisogno. Avvertita necessità di una razionalizzazione del sistema previdenziale.

Accenni storici: l'origine della previdenza sociale

Rivoluzione industriale, problemi svariati e sempre più numerosi i lavoratori in stato di bisogno. Abolizione del sistema corporativo: eliminazione di ogni forma di solidarietà professionale. Liberalismo ottocentesco considerava con superficialità i problemi sociali del lavoro – si riteneva che fossero i lavoratori a dover far fronte ai loro bisogni futuri. Si può dire che la prima manifestazione di quella che poi sarà la previdenza sociale fu determinata dalle società di mutuo soccorso – associazioni volontarie di lavoratori, che realizzano solidarietà tra gli associati provvedendo con i loro contributi ad erogare prestazioni a quanti si trovassero in condizioni di bisogno, malattia o infortunio/invalidità. In questo modo gli associati in vista dei rischi a cui tutti erano esposti e con lo scopo di eliminare o ridurre le situazioni di bisogno – si impegnavano a ripartire tra loro le conseguenze economiche dannose derivanti dal danno temuto che avrebbe potuto colpire uno di loro – erogano prestazioni finanziate con i contributi versati da ognuno. Alle mutue potevano iscriversi solo i lavoratori meglio retribuiti – che potevano sostenere quell’onere economico.

L. n.80 del 17 marzo 1898: obbligatorietà per i datori di lavoro dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro – si ritiene che da qui nasca la previdenza sociale italiana. Quest’assicurazione aveva una dimensione sociale perché la tutela non era limitata agli infortuni per colpa del datore, ma anche per caso fortuito o forza maggiore o colpa non grave del datore.

La previdenza sociale nel periodo precorporativo e corporativo

Si accentua il profilo pubblicistico della previdenza sociale. Essa nata volontaria – diviene prima obbligatoria – infine necessaria, nel senso che opera “ex lege” prescindendo da eventuali inadempimenti. La dottrina del tempo era portata a ritenere che tra l’obbligo degli istituti previdenziale di erogare prestazioni e quello del pagamento dei contributi previdenziali intercorresse una relazione sinallagmatica – riconducendo la tutela previdenziale entro schemi privatistici. Peraltro anche la condizione per cui i datori di lavoro erano tenuti a versare i contributi previdenziali trovava spiegazione nel principio di rischio professionale. A questa concezione se ne affiancò un’altra più ampia – ossia la solidarietà corporativa tra datori e prestatori ispirata alla realizzazione dell’interesse pubblico. Questo permise l’estensione della tutela previdenziale anche a rischi non connessi direttamente all’attività lavorativa, come la malattia comune o altri infortuni.

Disposizione XXVI Carta del lavoro: “la previdenza è un’alta manifestazione del principio di collaborazione. Il datore di lavoro e il prestatore devono concorrere proporzionalmente agli oneri di essa.”

L'idea della sicurezza sociale

L’ulteriore evoluzione della previdenza sociale avviene nel secondo dopoguerra. L’idea di sicurezza sociale esprime l’esigenza che venga garantita a tutti i cittadini la libertà dal bisogno, in quanto questa libertà è ritenuta condizione indispensabile per l’effettivo godimento dei diritti civili e politici. Questa deve essere garantita da tutta la collettività organizzata nello Stato. Possono evidenziarsi due elementi cardine dell’evoluzione dell’idea di sicurezza sociale: 1) il sempre più determinante intervento dello Stato, che ormai tra i suoi fini ha anche la realizzazione della tutela previdenziale. 2) L’estensione della tutela a nuove categorie di soggetti oltre l’ambito del lavoro subordinato.

L'evoluzione della previdenza sociale nelle disposizioni della Costituzione

L’idea di sicurezza sociale è accolta dalla nostra Costituzione dall’art. 3 comma 2 per cui è compito dello Stato rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.

Fondamentale art. 38 Cost.: “ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale” – “gli invalidi e i minorati hanno diritto all’educazione ed avviamento professionale” – “ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato” – “l’assistenza privata è libera”.

La tutela di chi vive del proprio lavoro e si trova in condizioni di bisogno non si considera come un’attività graziosa dello Stato, ma costituisce un’espressione necessaria della solidarietà di tutta la collettività. Per l’art. 38 Cost. si consente un modello organizzativo basato su strutture (enti) differenziate – qui lo Stato ha un ruolo fondamentale di integrazione del sistema. I lavoratori hanno diritto che siano “preveduti” e “assicurati” mezzi idonei alle loro esigenze di vita quando ci sia bisogno. Significative sono le estensioni sia di categoria protette dalla previdenza sociale (lavoratori a progetto, domestici ecc.) sia l’estensione di tipo territoriale – ossia il sistema previdenziale tutela non più solo il lavoratore in ambito nazionale, ma anche l’italiano all’estero. Importante anche è il collegamento tra il 38 Cost. e il 36 Cost. quindi tra la garanzia dei “mezzi adeguati alle esigenze di vita” e quella di una retribuzione proporzionata e sufficiente.

L'evoluzione della previdenza sociale nella legislazione ordinaria

I principi della costituzione trovano riscontro nella legislazione ordinaria. Per contrastare fenomeni come “povertà” ed “esclusione sociale” il legislatore ha predisposto interventi in favore di soggetti con risorse economiche insufficienti per garantire la solita libertà dal bisogno. I destinatari delle provvidenze sono:

• Cittadini stranieri presenti sul territorio italiano per motivi di lavoro.
• Persone esposte al rischio di marginalità sociale ed impossibilitate al mantenimento della prole – alle quali spetta il c.d. “assegno di povertà”.
• I nuclei familiari con almeno 3 figli per i quali sono previsti c.d. “assegni ai nuclei numerosi”.
• Per le madri italiane con i c.d. “assegni di maternità”.

È in tale prospettiva di solidarietà che il legislatore ha condizionato l’erogazione di alcune prestazioni pensionistiche all’esistenza di un’effettiva situazione di bisogno ed ha accollato a chi ne gode parte del costo di altre prestazioni, qualora il suo reddito superi certi livelli. Inoltre l’estensione della tutela previdenziale oltre l’ambito del lavoro subordinato risponde all’esigenza di garantire a chiunque viva del proprio lavoro e a tutti i cittadini i minimi mezzi di sostentamento al verificarsi del “bisogno”.

Il Servizio sanitario nazionale

Per la tutela della salute – Servizio sanitario nazionale, che realizza a pieno il precetto costituzionale dell’art. 32 Cost. – tutelando la salute come diritto dell’individuo e della collettività. Costituito da un complesso di funzioni, strutture e servizi volti al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza alcuna distinzione discriminatoria. Si tratta di un servizio pubblico, chiamato anche alla formazione di una “coscienza sanitaria moderna” – tenuto a provvedere alla prevenzione, diagnosi e alla cura delle malattie fisiche e psichiche e all’accertamento e rimozione dei rischi presenti negli ambienti di lavoro e di vita.

Sicurezza, previdenza e assistenza sociale

Si ritiene che l’idea di sicurezza sociale abbia attuazione mediante quegli interventi che, realizzando una solidarietà generale, consistono nell’erogazione di beni e servizi ai cittadini che si trovino in condizioni di bisogno. L’idea di sicurezza sociale trova, dunque, la sua attuazione in quel complesso sistema attraverso il quale la pubblica amministrazione o altri enti pubblici realizzano il fine pubblico della solidarietà con l’erogazione di beni in denaro o in natura. Sistema complesso perché comprende tanto l’assistenza sociale quanto la previdenza sociale.

L'assistenza sociale: assolveva ad una generica funzione di tutela degli indigenti e costituiva espressione di una solidarietà ambigua e comunque limitata alle disponibilità degli enti erogatori.

La previdenza sociale: invece assolveva alla funzione specifica di tutela dei lavoratori in quanto espressione di una solidarietà imposta esclusivamente ai loro datori di lavoro e quindi era limitata sia riguardo i soggetti protetti che agli eventi previsti.

Vi fu però il superamento delle suddette concezioni di previdenza e assistenza sociale – l’intervento dello Stato alla liberazione dal bisogno corrisponde oramai ad un interesse di tutta la collettività e garantendo l’esistenza delle condizioni necessarie all’effettivo godimento dei diritti fondamentali realizza al tempo stesso la tutela della personalità umana. Onde è che si ritiene che l’intervento dello Stato riguardi tanto i cittadini lavoratori quanto i cittadini in generale. In questa prospettiva la distinzione tra previdenza e assistenza sociale non può che ridursi alla diversità dell’ambito e dell’intensità della tutela, giustificata dal diverso modo in cui l’ordinamento ha valutato le esigenze dei cittadini (cioè di persone e famiglie in genere) rispetto a quelle dei lavoratori – cioè delle persone che hanno potuto contribuire con il loro lavoro al benessere della collettività.

Assicurazioni sociali e assicurazioni private

Assicurazioni sociali: strumento mediante il quale tuttora si realizza in parte la tutela previdenziale – il meccanismo assicurativo è destinato al perseguimento di fini diversi da quelli per cui fu istituito e cioè al soddisfacimento diretto ed esclusivo di un pubblico interesse e non più di interessi privati, sia pure di questi gruppi. Derivata senz’altro dalle assicurazioni private, l’assicurazione sociale è venuta assumendo caratteristiche sue proprie fino a che dell’assicurazione resta solo il nome.

Nell’assicurazione privata – l’eliminazione del bisogno si realizza con l’assunzione da parte dell’assicuratore dell’obbligo di sopportare conseguenze economiche dell’evento temuto dietro il corrispettivo del pagamento di un premio da parte dell’assicurante.

L'esigenza di razionalizzazione del sistema della previdenza

Il nostro sistema previdenziale è afflitto da una grave crisi finanziaria che genera conseguenze dannose sul debito pubblico. La crisi è stata determinata da vari fattori – vediamo quali:

• L’equilibrio delle gestioni è stato turbato dall’introduzione di miglioramenti delle prestazioni e dall’ampliamento del campo di applicazione della tutela previdenziale senza che sia prevista un’adeguata copertura finanziaria.
• Per i regimi pensionistici la crisi è determinata dal rapporto esistente tra pensionati e lavoratori in servizio. Con l’aumento del numero di pensionati e il costante aumento della speranza di vita si è determinato un aumento dei costi determinati dall’erogazione delle pensioni.

I problemi recentemente posti dalla crisi finanziaria si aggiungono però a quei problemi “tradizionali” soprattutto il problema della disomogeneità dei criteri in base ai quali sono determinati nei vari regimi i livelli delle prestazioni e dalle conseguenti disparità delle condizioni e dei requisiti dai quali dipende il sorgere del relativo diritto. Il problema è che vi furono profonde differenze di trattamento a seconda della categoria di appartenenza dei soggetti protetti. Al verificarsi dello stesso evento possono venire erogate prestazioni diverse. Però la “liberazione del bisogno” avrebbe dovuto avvenire sulla valutazione che la legge fa in funzione delle esigenze di carattere generale che attendono di essere soddisfatte e non già in base ad elementi accidentali. Quindi è necessaria l’omogeneizzazione del sistema pensionistico e previdenziale.

Un problema ulteriore è quello che nonostante sia importante garantire sostentamento e previdenza a tutte le categorie è anche importante contemperare tale esigenza con la politica economica del paese – così è necessario che queste esigenze non collidano con la crescita economica del paese.

La razionalizzazione del sistema pensionistico

L’esigenza di contenere disavanzi e di realizzare equilibrio finanziario delle gestioni pensionistiche ha ispirato svariati provvedimenti legislativi. Tali provvedimenti hanno introdotto elementi di “razionalizzazione” – sia perché prevedono modificazioni dei criteri di calcolo delle prestazioni pensionistiche, per ridurne il livello e più rigorosi requisiti di accesso per le pensioni di anzianità. Per attenuare gli effetti della riduzione di tutela derivante dalla razionalizzazione, il legislatore ha anche tentato di favorire il ricorso alla previdenza privata.

Commentatori hanno creduto di trovarsi innanzi ad una riforma del sistema previdenziale. Tale opinione si basa sul fatto che il sistema di calcolo (reintrodotto) delle pensioni che assume come base la contribuzione versata, in luogo delle retribuzioni percepite, non nell’ultimo periodo dell’attività lavorativa, ma nell’arco di tutta questa. Secondo i suddetti commentatori tale reintroduzione corrisponde ad una trasformazione del “principio di solidarietà” (ispirante il sistema) con quello della “corrispettività” tra contributi versati e prestazioni pensionistiche.