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Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof. Sciullo, libro consigliato Lezioni di Giustizia Amministrativa, Travi

Riassunto per l'esame di Diritto Amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Lezioni di Giustizia Amministrativa di Travi.
Sufficiente da solo per superare la parte di esame relativa.

Gli argomenti trattati sono i seguenti: processo amministrativo, ricorsi, appello, giustizia, amministrativa, procedimento, diritto amministrativo, giurisdizione,... Vedi di più

Esame di Diritto Amministrativo docente Prof. G. Sciullo

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ESTRATTO DOCUMENTO

per materia (le vertenze riconducibili a quella certa materia vanno proposte avanti al giudice

amministrativo, anche se il cittadino faccia valere in giudizio un diritto soggettivo).

Secondo la Corte l’attribuzione da parte del legislatore di una materia alla giurisdizione esclusiva

deve presupporre una relazione, anche medianta, tra tale materia e un potere amministrativo.

Nella giurisdizione esclusiva se il cittadino è leso da un provvedimento può impugnarlo per vizio

di legittimità e, nei casi previsti dalla legge, anche per vizi di merito (e in questo caso abbiamo

una giurisdizione che nello stesso tempo è esclusiva e di merito). Il giudice amministrativo anche

se sono in gioco diritti non è sottoposto agli stessi limiti del giudice ordinario in quanto può

annullare l’atto (o conformarlo in casi di giurisdizione anche di merito) ma non può disapplicare

l’atto in quanto si ritiene che la disapplicazione sia rimedio alternativo all’impugnazione e

all’annullamento. Qualora nelle materie di giurisdizione esclusiva sia in gioco un provvedimento

è necessaria l’impugnazione che deve essere proposta entro un termine di decadenza. Quando

invece è in gioco un diritto soggettivo e l’atto della amministrazione non è un provvedimento ma

un atto paritetico (ossia un atto posto in essere dall’amministrazione come da qualsiasi soggetto

di diritto comune) non vi è necessità di impugnare l’atto e il ricorso non è soggetto a termine di

decadenza (il decorso del tempo rileva infatti solo per la prescrizione del diritto). Misure

cautelari possono anche avere contenuti ‘atipici’ e possono consistere in ordini di pagamento di

somme di denaro, sono esperibili anche i provvedimenti di ingiunzione.

Le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice

amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto.

L’assegnazione della tutela dei diritti al g.a. esclusiva comporta che l’ultima parola

sull’interpretazione delle norme applicabili alla vertenza spetta al Consiglio di Stato e non alla

Cassazione. Infatti in base all’art. 111 Cost. il ricorso in Cassazione contro le sentenze del

Consiglio di Stato è ammessa solo per motivi di giurisdizione e non per violazione di legge.

– co. 6 – il giudice amministrativo esercita giurisdizione

 GIURISDIZIONE ESTESA AL MERITO

con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall’art. 134.

Nell’esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione.

Art. 134 c.p.a.: il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito

nelle controversie aventi ad oggetto (casi di giurisdizione di merito hanno carattere di

eccezionalità e non sono passibili di interpretazione analogica):

a) l'attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nell'ambito del giudizio

civile o del giudizio amministrativo (ricorsi che introducono il giudizio di ottemperanza);

b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa;

c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice

amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti;

d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali;

e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico.

Il giudice nel giudizio di merito può non solo annullare l’atto illegittimo (come nella

giurisdizione di legittimità) ma anche riformarlo o sostituirlo per la loro inopportunità; il giudice

amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, se accoglie il ricorso, adotta un nuovo atto,

ovvero modifica o riforma quello impugnato. Il giudice non accerta solo se un certo

provvedimento sia illegittimo, ma con la propria pronuncia stabilisce anche ciò che deve valere

nel caso concreto.

17 AZIONE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

Condizioni generali per l’azione nel processo amministrativo – interesse a ricorrere e

legittimazione a ricorrere in capo al ricorrente. Tali requisiti vanno valutati dal giudice che deve

verificarne la sussistenza al fine di procedere all’esame nel merito della domanda.

: effettiva titolarità da parte del ricorrente di una posizione

 LEGITTIMAZIONE A RICORRERE

qualificata (interesse legittimo o diritto soggettivo nel caso della giurisdizione esclusiva), se il

giudice amministrativo accerta che il ricorrente non è titolare di tale posizione qualificata

dichiara il ricorso inammissibile.

In alcune ipotesi la legittimazione a ricorrere è costituita semplicemente da una condizione

formale del ricorrente (e non dall’affermazione o dalla titolarità di un interesse qualificato), ciò si

verifica in particolare

- nelle azioni popolari per le quali la legittimazione del ricorrete si identifica con la qualità

generica di cittadino, o con l’iscrizione nelle liste elettorali di un determinato Comune.

- nella tutela di interessi diffusi talvolta la legittimazione a ricorrere al giudice amministrativo è

attribuita per legge ad associazioni previamente identificate, sulla base di criteri oggettivi e

senza la necessità di alcuna verifica della titolarità di posizioni di interesse qualificato (la

legge non ha trasformato gli interessi diffusi in interessi legittimi delle associazioni in

questione; ha invece inteso assegnare alle associazioni una particolare legittimazione a

ricorrere, per la tutela di interessi che altrimenti sarebbero stati privi di una garanzia

giurisdizionale).

- nella tutela di interessi collettivi frequentemente ad agire è l’associazione che rappresenta gli

interessi della categoria in questione (in questo caso però la legittimazione riconosciuta

all’associazione si cumula con quella del singolo cittadino appartenente alla categoria

interessata, legittimazione ‘aggiuntiva’, dato che ciascun appartenente alla categoria può agire

autonomamente, a tutela del proprio interesse legittimo. Invece nel caso dell’interesse diffuso

la legittimazione dell’associazione non è fungibile con quella del cittadino, perché l’interesse

diffuso, per le sue caratteristiche, non può essere fatto valere in quanto tale in sede

giurisdizionale dal singolo).

: interesse proprio del ricorrente al conseguimento di una utilità o di

 INTERESSE A RICORRERE

un vantaggio (materiale o morale) attraverso il processo amministrativo, assume rilevanza in tutti

i processi amministrativi (escluso il caso dell’azione di condanna dove è implicito) e in

particolare nelle azioni costitutive. In alcuni casi pur essendosi verificata una lesione

dell’interesse legittimo non è assicurata la tutela giurisdizionale per carenza dell’interesse a

ricorrere (es. in un concorso pubblico un candidato contesta l’illegittimità della procedura per

aver ottenuto un punteggio minore di quello dovuto. In tal caso secondo la giurisprudenza il

ricorso sarebbe ammissibile solo nel caso in cui l’attribuzione del punteggio giusto assicuri al

candidato l’assunzione. In caso negativo l’interesse legittimo è leso ma tale lesione non è

sufficiente per l’ammissibilità del ricorso).

L’interesse a ricorrere deve avere i caratteri della personalità (il risultato di vantaggio deve

riguardare direttamente il ricorrente) dell’attualità (deve sussistere al momento del ricorso) e

della concretezza (l’interesse deve essere valutato con riferimento ad un pregiudizio

concretamente arrecato al ricorrente). È esclusa la possibilità di impugnare in via autonoma o

immediata, per carenza dell’interesse, alcuni atti amministrativi, come gli atti preparatori (es.

pareri), interni non ancora esecutivi (es. circolari) e quelli normativi (es. regolamenti), poiché la

lesione può essere prodotta solo dal provvedimento conclusivo del procedimento, ovvero solo da

un atto produttivo di effetti esterni, ovvero solo da un atto che sia divenuto esecutivo, ovvero

solo in presenza di un atto applicativo.

18 L’interesse a ricorrere deve sussistere durante tutto il giudizio (non solo ai fini dell’introduzione

del giudizio ma anche ai fini della decisione); se nel corso del giudizio interviene un mutamento

della situazione di fatto o di diritto tale da escludere che l’accoglimento del ricorso possa

comportare un risultato utile per il ricorrente, il ricorso viene dichiarato inammissibile per

sopravvenuta carenza di interesse.

È superflua la verifica dell’interesse a ricorrere nel caso di impugnazione di provvedimenti che

abbiano comportato l’estinzione di diritti, in questo caso, infatti, l’annullamento del

provvedimento determina sempre un’utilità per il ricorrente, rappresentata dal ripristino del suo

diritto originario, rendendo così del tutto inutile ogni ulteriore indagine sull’interesse a ricorrere.

Tipologia delle azioni nel processo amministrativo – Nella giurisprudenza amministrativa

possiamo avere (come nel processo civile) un processo di cognizione, un processo di esecuzione

(giudizio di ottemperanza) e un processo cautelare. Come nel processo civile anche nel processo

amministrativo di cognizione possiamo avere azioni di mero accertamento (o dichiarative), azioni

costitutive e azioni di condanna.

Nel testo del codice, però, al ‘capo’ dedicato alle azioni di cognizione è scomparso il riferimento

all’azione di accertamento in generale (è disciplinata invece l’azione per la declaratoria di nullità

dell’atto amministrativo); l’azione costitutiva è risolta nell’azione di annullamento; è considerata

l’azione di condanna ed è disciplinata autonomamente l’azione nei confronti del silenzio.

La tutela giurisdizionale nei confronti di un potere amministrativo è sempre ‘successiva’, in nessun

caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

(requisito dell’attualità è rispettato nel giudizio sul silenzio che attiene alla inosservanza di un

dovere di provvedere già pienamente maturato).

È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o

incidentale (connessione oggettiva). Come nel processo civile, l’errore della parte nella

qualificazione dell’azione proposta non comporta, di per sé, alcuna particolare conseguenza

negativa: la qualificazione dell’azione proposta è demandata al giudice in base ai suoi elementi

sostanziali, sussistendone i presupposti il giudice può sempre disporre la conversione delle azioni.

(art. 29 c.p.a.): l’azione di annullamento per

AZIONE DI ANNULLAMENTO (o COSTITUTIVA)

 violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di 60

gg.

Nei giudizi promossi a tutela di interessi legittimi la contestazione della legittimità di un

provvedimento amministrativo può essere svolta solo attraverso un’azione costitutiva,

impugnando l’atto lesivo per ottenerne l’annullamento (o la riforma in caso di giurisdizione di

merito), e nello stesso caso non è ammessa un’azione di accertamento. L’azione di accertamento

è esclusa nel caso in cui sia proponibile l’azione di annullamento (il giudice non può conoscere

della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di

annullamento).

Si tratta di una tutela successiva perché si presuppone che l’amministrazione abbia già leso

l’interesse legittimo del cittadino. La sentenza deve elidere i risultati giuridici prodotti

dall’attività illegittima dell’Amministrazione.

Ha carattere generale (è sempre ammessa, salvo alcune deroghe previste da leggi speciali, ogni

volta che sia in gioco un provvedimento lesivo dell’amministrazione), di necessarietà (la

contestazione della legittimità di un provvedimento amministrativo è ammessa solo se sia stata

proposta un’azione di annullamento).

L’esito dell’azione di annullamento risulta, per alcuni profili, del tutto analogo a quello che può

esser perseguito attraverso l’annullamento d’ufficio da parte della stessa Amministrazione

(l’annullamento d’ufficio però, in genere, richiede l’interesse pubblico specifico).

19 L’azione di annullamento si presenta con gli stessi caratteri qualora sia contestato non un

provvedimento ma il silenzio-assenso dell’amministrazione il quale non è un atto amministrativo

ma produce gli stessi effetti costitutivi di un provvedimento e pertanto qualora tali effetti siano

illegittimi può essere richiesto l’annullamento.

(o azione dichiarativa): c.p.a. non contempla espressamente

AZIONE DI MERO ACCERTAMENTO

 un’azione generale di accertamento e si limita a prevedere un’azione per la declaratoria della

nullità di atti amministrativi; tuttavia l’azione di accertamento è ammessa a tutela dei diritti

soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusa. Un’azione di mero accertamento a tutela di

interessi legittimi è esclusa nei casi in cui sia possibile l’impugnazione di un provvedimento, e

problemi particolari concernono la tutela degli interessi legittimi nei casi in cui la lesione non sia

riconducibile a un provvedimento amministrativo (es. casi di silenzio).

Oggetto di accertamento può essere sia un diritto patrimoniale che un diritto non patrimoniale, e

l’azione non è soggetta al termine di decadenza di 60 gg previsto per l’impugnazione dei

provvedimenti (fatta salva la prescrizione del diritto).

L’amministrazione è sempre tenuta a conformarsi al giudicato e quindi ad eseguire il contenuto

della sentenza anche in caso di sentenze di annullamento e di mero accertamento

(indipendentemente dalla tipologia dell’azione esperita, l’Amministrazione deve porre in essere

l’attività necessaria per adeguare la situazione di fatto a quella di diritto affermata nella

sentenza).

Nel caso in cui l’amministrazione non si conformi alla sentenza è esperibile il giudizio di

ottemperanza, che assicura l’esecuzione della sentenza e di tutti gli obblighi che ne derivano. In

questo modo, anche una sentenza di accertamento nei confronti di una p.a. può essere idonea ad

innescare una tutela esecutiva, pertanto l’esecuzione della sentenza nei confronti della p.a. è

possibile attraverso il giudizio di ottemperanza e quindi per la tutela del cittadino non è

necessario che il g.a. emetta una sentenza di condanna, cosa che è invece necessaria nel caso di

azione proposta nei confronti di un privato.

Si ammette l’azione di accertamento anche quando l’azione ha per oggetto un provvedimento

nullo in quanto esso non producendo effetti non può essere oggetto di una azione costitutiva (la

quale presuppone sempre la suscettibilità dell’atto impugnato a produrre effetti giuridici). Nelle

materie devolute alla giurisdizione esclusiva il giudice amministrativo è competente anche ad

accertare la nullità di un provvedimento.

Codice ha introdotto una disciplina specifica dell’azione per l’accertamento della nullità di un

provvedimento o di un atto amministrativo, per tutti i casi in cui la relativa controversia sia di

competenza del giudice amministrativo: il relativo ricorso va proposto nel rispetto di un termine

di decadenza di 180 gg. La scadenza del termine non ha riflessi sull’efficacia dell’atto (l’atto

nullo rimane improduttivo di effetti giuridici la nullità dell’atto amministrativo può essere

opposta dalla parte resistente e può essere rilevata anche d’ufficio dal giudice).

Nonostante il codice non abbia preso in considerazione la tutela del cittadino in relazione ad una

SCIA, secondo parte della giurisprudenza, le relative controversie sono devolute alla

giurisdizione esclusiva, il terzo che si ritenga leso dagli effetti di una SCIA potrebbe promuovere

un’azione di accertamento davanti al giudice amministrativo, per ottenere la declaratoria che non

sussistevano i presupposti prescritti per quell’attività; in seguito alla sentenza di accertamento,

l’Amministrazione sarebbe tenuta ad adottare i provvedimenti repressivi previsti dalla legge. Pur

trattandosi di un’azione di accertamento per esigenze di certezza nei rapporti giuridici è

assoggettata allo stesso termine di decadenza previsto per l’azione di annullamento (60 gg).

(art. 30 c.p.a): l’azione di condanna può essere proposta contestualmente

AZIONE DI CONDANNA

 ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo,

anche in via autonoma.

20 Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo

esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di

giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti

soggettivi. Sussistendone i presupposti previsti dall’art. 2058 c.c., può essere chiesto il

risarcimento del danno in forma specifica.

L’accoglimento della domanda risarcitoria non ha come presupposti l’impugnazione e

l’annullamento del provvedimento lesivo (autonomia della domanda risarcitoria, respinta la

teoria della ‘pregiudizialità amministrativa’ in base alla quale la domanda di risarcimento

avrebbe potuto essere accolta solo se il provvedimento lesivo fosse stato impugnato e annullato).

La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il

termine di decadenza di 120 gg decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla

conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il

risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle

parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando

l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

L’impugnazione tempestiva del provvedimento lesivo non rappresenta una condizione necessaria

per la domanda risarcitoria, ma incide sulla misura del risarcimento, in sede di liquidazione del

danno: il cittadino non può ottenere a titolo di risarcimento le rifusione del danno che avrebbe

potuto evitare attraverso l’impugnazione e l’annullamento del provvedimento lesivo.

Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza

dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di

120 gg non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Inizia comunque a decorrere dopo un

anno dalla scadenza del termine per provvedere.

Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere

formulata nel corso del giudizio (anche dopo la scadenza del termine di 120 gg) o, comunque,

sino a 120 gg dal passaggio in giudicato della relativa sentenza di annullamento.

Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle

materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice

amministrativo.

I provvedimenti emessi dal giudice amministrativo che dispongono il pagamento di somme di

denaro costituiscono titolo anche per l’esecuzione nelle forme disciplinate dal c.p.c. e per

l’iscrizione di ipoteca (solo le sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro

costituiscono titolo esecutivo ai fini dell’esecuzione civile; sono sottrarre alla disciplina comune

dell’esecuzione le sentenze di condanna a prestazioni non pecuniarie, l’esecuzione di queste

sentenze è riservata al giudice amministrativo attraverso il giudizio di ottemperanza).

Nelle materie di giurisdizione esclusiva, l’azione di condanna può essere proposta anche

dall’Amministrazione, per l’adempimento di obbligazioni gravanti su un privato.

Tutela nei confronti del silenzio e del diritto d’accesso – Pronunce ‘ordinatorie’, pronunce di

condanna che impongono una condotta a carico della parte soccombente indipendentemente dalla

loro idoneità a formare un titolo esecutivo. Non valgono come titolo esecutivo, ai sensi dell’art. 474

c.p.c., per un’esecuzione forzata nelle forme del c.p.c., la loro esecuzione si può svolgere solo

attraverso il giudizio di ottemperanza. (art. 31 c.p.a): quando l’Amministrazione non assume

AZIONE AVVERSO IL SILENZIO-RIFIUTO

 alcun provvedimento pur in presenza di un dovere a provvedere.

Il ricorso giurisdizionale presuppone anche in questo caso la titolarità di un interesse legittimo

chi agisce nei confronti del silenzio deve vantare una posizione differenziata e qualificata

rispetto al potere amministrativo. Non viene impugnato un provvedimento e non è intervenuto

21 alcun provvedimento che possa ledere l’interesse del cittadino ma, secondo la giurisprudenza in

caso di silenzio vi sarebbe comunque una lesione di un interesse legittimo e quindi la tutela nei

confronti del silenzio è considerata come tutela successiva a rimedio di una lesione già avvenuta.

Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo (ai sensi dell’art. 2 L.

241/1990), chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di

provvedere (senza la necessità, come per il passato, di notificare una diffida

all’Amministrazione).

Per l’azione è previsto un rito speciale, il ricorso non è soggetto al termine ordinario di

decadenza di 60 gg, ma può essere proposto finché l’Amministrazione ometta di provvedere,

purché entro un anno dalla scadenza del termine per la conclusione del procedimento. È fatta

salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

Il giudice se accoglie il ricorso ordina all’amministrazione di provvedere (ordine di provvedere

può anche avere un contenuto ‘specifico’: il giudice può anche precisare il contenuto che deve

avere il provvedimento dell’Amministrazione, perché può pronunciare sulla fondatezza della

pretesa dedotta in giudizio) entro un termine congruo, di regola non superiore a 30 gg.

Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta

di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della

discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti

dall’amministrazione.

Pertanto, se il ricorso è proposto per il silenzio mantenuto dall’Amministrazione su una richiesta

di provvedimento, il giudice può verificare la sussistenza di tutte le condizioni prescritte per il

rilascio di quel provvedimento e, in caso positivo, il suo ordine ‘di provvedere’ comporta

l’obbligo per l’Amministrazione di rilasciare quel provvedimento (il giudice non può sostituire le

proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione e quindi l’ordine dell’Amministrazione di

provvedere in forma specifico può essere dato solo rispetto a profili vincolati dell’azione

amministrativa). (art. 25 L.

AZIONE A TUTELA DEL DIRITTO D’ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI

 241/1990): se l’Amministrazione nega l’accesso ad un documento o non risponde ad una

richiesta di accesso (il silenzio si forma dopo 30 gg dalla richiesta) il cittadino può ricorrere al

Tar che se accoglie il ricorso ordina all’amministrazione di esibire il documento richiesto.

In questo caso la sentenza contiene un ordine specifico all’amministrazione di esibire il

documento richiesto. Il giudizio non verte sulla legittimità del provvedimento di diniego ma sul

diritto del cittadino ad ottenere l’accesso per cui una volta che il giudice ha accertato che il

cittadino ha titolo all’accesso, non vi è più spazio per una ulteriore attività amministrativa che

valuti la richiesta di accesso perciò il giudice stesso ordina all’Amministrazione di dar corso

all’attività materiale conseguente, ingiungendo così l’esibizione del documento.

Le controversie in tema di accesso sono devolute dal codice alla giurisdizione esclusiva.

Il ricorso è sottoposto ai principi del processo amministrativo, è sottoposto a termine breve di

decadenza (30 gg) e richiede, pena l’inammissibilità, la notifica al controinteressato (titolare di

un interesse specifico alla riservatezza di un documento amministrativo).

(D.lgs. 198/2009): azione particolare per

AZIONE PER L’EFFICIENZA DELL’AMMINISTRAZIONE

 porre rimedio all’inefficienza dell’amministrazione e dei concessionari di pubblici servizi

sottoposta a rito speciale. L’azione è promossa davanti al giudice amministrativo, da chi,

vantando un interesse legittimo o un diritto soggettivo, lamenti una lesione diretta, concreta ed

attuale dei propri interessi per effetto di inadempimenti di un’amministrazione o del

concessionario di un pubblico servizio. Tali inadempimenti possono riguardare sia la mancata

emanazione di atti generali (escluso il caso di atti normativi), sia la violazione di obblighi

stabiliti nelle carte dei servizi, sia la violazione degli standards qualitativi ed economici fissati

22 per un pubblico servizio. Necessario che il ricorrente vanti un interesse omogeneo a quello di

una pluralità di utenti o di consumatori, deve agire facendo valere un interesse che non sia

esclusivo di lui stesso ma che abbia una dimensione più generale. Giudizio simile a una ‘class

action’, il ricorso può essere proposto, oltre che dal singolo, anche da associazioni o comitati di

utenti o consumatori, a tutela dei propri associati. Le associazioni agiscono come rappresentanti

dei propri associati, la loro legittimazione concorre con quella dei singoli cittadini.

Il ricorso deve essere preceduto dalla notifica di una apposita diffida all’amministrazione o al

concessionario indipendente perché rimedi all’inefficienza lamentata: il ricorso può essere

proposto solo dopo che siano decorsi 90 gg dalla notifica, ed entro un anno da tale scadenza. Il

giudice, se accoglie il ricorso, ordina all’amministrazione o al concessionario di porre rimedio,

entro un congruo termine, all’inadempimento; in mancanza può essere proposto il giudizio di

ottemperanza. Il giudice amministrativo nel giudizio in esame non può disporre alcun

risarcimento del danno e non può adottare misure che possano comportare nuovi e maggiori

oneri per le finanza pubblica.

ELEMENTI PER LO STUDIO DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

– La giurisdizione amministrativa è esercitata in primo grado dal Tar (Tribunali amministrativi

TAR

regionali) e in secondo grado dal Consiglio di Stato (e dal Consiglio di giustizia amministrativa per

la Regione Siciliana).

I Tar sono istituiti in ogni capoluogo di Regione e in otto regioni (es. Emilia-Romagna) sono

istituite anche sezioni staccate che hanno sede in un capoluogo di Provincia. In Trentino Alto Adige

è istituito un Tar a Trento ed una sezione staccata a Bolzano la quale, oltre alle competenze

ordinarie, ha anche la competenza sull’impugnazione di provvedimenti lesivi del principio di parità

tra i gruppi linguistici della Provincia, e sull’approvazione di bilanci regionali e provinciali e delle

impugnazioni dei provvedimenti concernenti la maggiore rappresentatività di associazioni sindacali

tra lavoratori appartenenti ai gruppi linguistici tedesco e ladino. Per queste competenze speciali

agisce come giudice di unico grado in quanto sono competenze di carattere funzionale (la sua

pronuncia è designata come lodo arbitrale non soggetto ad alcuna impugnativa).

(art. 13 c.p.a.) – Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o

COMPETENZA

comportamenti di p.a. è inderogabilmente competente il Tar nella cui circoscrizione territoriale esse

hanno sede (criterio della sede dell’organo che ha emanato l’atto). Il Tar è comunque

inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o

comportamenti di p.a. i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il

tribunale ha sede (criterio dell’efficacia dell’atto per evitare un accumulo di ricorsi sul Tar Lazio

se gli atti impugnati hanno effetti ‘diretti’ che sono limitati al territorio di una regione o di una parte

di essa, è competente il Tar nella cui circoscrizione si producono gli effetti dell’atto, anche se si

tratta di atti emanati da organi dello Stato o di Enti pubblici che hanno la loro sede in altre

circoscrizioni).

In ogni altro caso di giudizi concernenti atti amministrativi è competente il Tar del Lazio, se si tratta

di atti statali, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale di altre amministrazioni il

Tar nella cui circoscrizione ha sede il soggetto (ente).

Per i ricorsi in materia di pubblico impiego vale invece il criterio del foro del pubblico impiego

per cui è competente il Tar nella cui circoscrizione territoriale ha sede l’ufficio del pubblico

dipendente (dove il dipendente presta servizio).

- nel caso di ricorso proposto da più ricorrenti (cumulo soggettivo), la competenza del Tar

periferico in base al criterio dell’efficacia dell’atto o al foro del pubblico impiego presuppone

che per tutti i ricorrenti l’atto impugnato esaurisca la sua efficacia nell’ambito della

23 circoscrizione del Tar o, rispettivamente, che tutti i ricorrenti prestino servizio presso uffici con

sedi comprese nella circoscrizione del Tar;

- nel caso di ricorso proposto contro atti connessi (cumulo oggettivo), di cui uno presupposto e

l’altro applicativo del primo, e la cui impugnazione in astratto rientrerebbe nella competenza di

Tar diversi, per l’esigenza di assicurare l’unicità del giudizio è competente il Tar del Lazio,

ogniqualvolta fossero state formulate nei confronti dell’atto presupposto censure idonee a

investire anche l’atto applicativo.

Sulla domanda di risarcimento dei danni deve pronunciarsi lo stesso Tar cui spetta decidere il

ricorso sull’annullamento dell’atto (tesi della pregiudizialità).

I tre criteri generali sulla competenza hanno carattere inderogabile:

- nel giudizio di primo grado, fino a quando non sia intervenuta una sentenza, l’incompetenza del

Tar può essere dedotta dalla parte con regolamento di competenza. Il regolamento è proposto

con un’istanza, notificata alle altre parti e depositata nei successivi 15 gg presso il Consiglio di

Stato con gli atti ritenuti utili per la pronuncia sulla competenza. Il Consiglio di Stato decide con

ordinanza, vincolante per i Tar, nella quale indica quale Tar sia competente e provvede anche

sulle spese. Se il giudizio viene riassunto tempestivamente avanti al Tar così dichiarato

competente, non si verifica alcuna decadenza. Se il Tar originariamente adito viene dichiarato

incompetente, le misure cautelari da esso adottate hanno una ‘ultrattività’, perché conservano la

loro efficacia per 30 gg dalla pubblicazione dell’ordinanza del Consiglio di Stato.

- l’incompetenza può essere rilevata anche d’ufficio dal Tar, con ordinanza: se il Tar si sia

dichiarato incompetente, nei confronti dell’ordinanza le parti possono proporre regolamento di

competenza avanti al Consiglio di Stato, il regolamento di competenza, in questo caso, non è più

uno strumento preventivo, ma diventa un mezzo di gravame (costituisce motivo d’appello se

l’appello viene accolto, il Consiglio di Stato non decide nel merito il ricorso, ma rimette gli atti

al Tar competente). Quando il Tar dichiara la propria incompetenza provvede con ordinanza che

indica anche quale sia il Tar ritenuto competente. Se la causa viene riassunta tempestivamente

(ossia, entro 30 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza) avanti al giudice cosi indicato, il

giudizio prosegue e non matura alcuna decadenza. Inoltre il Tar avanti al quale sia stato riassunto

tempestivamente il giudizio, in seguito all’ordinanza con cui il Tar originariamente adito si sia

dichiarato incompetente, deve richiedere d’ufficio il regolamento di competenza, se si ritenga a

sua volta incompetente (se non richiede il regolamento, la competenza deve ritenersi

definitivamente radicata).

Anche il Tar adito col ricorso, se sia stata proposta istanza di misura cautelare, con ordinanza può

richiedere d’ufficio il regolamento di competenza indicando il Tar che ritiene competente, ove

non si dichiari senz’altro incompetente. Se il Tar richiede d’ufficio il regolamento di competenza,

non può più adottare le misure cautelari ed esse devono essere richieste al Tar indicato come

competente nell’ordinanza.

L’incompetenza è rilevabile anche nella fase cautelare del processo, se il giudice si ritiene

incompetente, non può adottare alcuna misura cautelare.

Le questioni tra i Tar con sede nel capoluogo regionale e i Tar nelle sedi distaccate non sono

considerate questioni di competenza in senso tecnico devono essere sollevate dalle parti entro

termini perentori e sono risolte dal Presidente del Tar che ha sede nel capoluogo regionale.

Nelle ipotesi di competenza funzionale (art. 14 c.p.a.) la competenza territoriale del Tar si fonda su

norme speciali, e non sui 3 criteri generali, i casi di competenza ‘funzionale’ nel codice rispecchiano

la tendenza di assegnare al Tar Lazio varie controversie (elencate nell’art. 135 c.p.a.) in relazione al

coinvolgimento di interessi generali e non frazionabili (es. in tema di espulsione di stranieri

extracomunitari per motivi di sicurezza) o di particolare delicatezza per gli interessi locali coinvolti

(es. impugnazione dei provvedimenti concernenti gli impianti di energia nucleare).

24

Altri casi di competenza funzionale sono rappresentati dalla competenza del Tar Lombardia per i

ricorsi proposti contro i provvedimenti dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dalla

competenza territoriale del giudice dell’ottemperanza (a salvaguardia dell’esigenza che il giudizio

di ottemperanza sia demandato allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza rimasta

ineseguita) e dalla competenza territoriale nei giudizi abbreviati contemplati nell’’art. 119 c.p.a.; e

qualsiasi altra ipotesi di competenza assegnata dalla legge a un Tar in deroga ai tre criteri generali.

– è oggi quasi esclusivamente giudice d’appello, nei confronti delle

CONSIGLIO DI STATO

pronunce dei Tar. Se la questione sottoposta al Consiglio di Stato può dar luogo a contrasti di

giurisprudenza o risulti di particolare importanza, rispettivamente la sezione o il Presidente del

Consiglio di Stato possono rimettere il ricorso all’Adunanza plenaria che è costituita da componenti

delle sezioni giurisdizionali. Per analogia con quanto stabilito per le Sezioni unite della Cassazione,

le singole sezioni giurisdizionali non possono disattendere il principio di diritto enunciato

dall’adunanza plenaria e in caso di dissenso devono rimettere a quest’ultima la decisione del

ricorso. Anche l’adunanza plenaria, come la Cassazione, può enunciare un principio di diritto

nell’interesse della legge, quando ravvisi la particolare importanza della questione sottopostale e,

per ragioni processuali, non possa adottare una decisione sul merito.

Nei confronti delle sentenze del Tar di Sicilia l’appello va proposto al Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana, organo equiordinato rispetto al Consiglio di Stato, un

coordinamento tra i due organi è rappresentato dalla possibilità riconosciuta anche al Consiglio di

giustizia amministrativa di deferire all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la decisione dei

ricorsi che abbiano dato luogo o possano dar luogo a contrasti giurisprudenziali.

– La garanzia del contraddittorio costituisce condizione per la validità delle sentenze solo

PARTI

per le parti necessarie mentre, nei confronti delle parti eventuali, è solo consentita la partecipazione

al giudizio ma non vi è alcun obbligo di portare a loro conoscenza il ricorso né di integrare rispetto

ad essi il contraddittorio.

(soggetti titolari di un interesse qualificato che può essere pregiudicato dal

 PARTI NECESSARIE

ricorso e su cui può avere incidenza diretta il giudicato):

• ricorrente: fa valere in giudizio un proprio interesse legittimo (o un diritto soggettivo in caso

di giurisdizione esclusiva). Il carattere ‘soggettivo’ dell’interesse fatto valere esclude che il

ricorrente possa essere considerato come un mero rappresentante della collettività e che

quindi l’interesse fatto valere dal ricorrente sia l’interesse generale alla correttezza dell’azione

amministrativa.

L’introduzione del giudizio dipende da un atto di iniziativa del ricorrente, il ricorso, il quale

individua l’oggetto su cui verterà il giudizio. Il ricorrente ha piena disponibilità dell’azione e

può rinunciarvi senza che le altre parti possano opporsi, salvo il caso che abbiano un interesse

alla prosecuzione del giudizio. Il ricorso può essere proposto da più soggetti insieme (ricorso

collettivo) purché le loro posizioni siano omogenee;

• Amministrazione resistente: l’amministrazione (l’ente pubblico e non l’organo) che ha

emanato l’atto impugnato (o nei cui confronti viene fatto valere il diritto soggettivo in caso di

giurisdizione esclusiva) e che ha pertanto un interesse al mantenimento dell’atto impugnato

dal ricorrente.

È soggetta in tutto e per tutto alle regole del processo e si trova su un piano di parità rispetto

alle altre parti senza poter far valere immunità o privilegi derivanti dalla titolarità del potere

amministrativo.

Il ricorso al g.a. può essere proposto anche nei confronti di un soggetto privato, in questa

ipotesi la sua posizione processuale è modellata su quella dell’amministrazione resistente;

25 • controinteressati: coloro cui l’atto impugnato garantisce una utilità specifica e quindi hanno

un interesse qualificato alla conservazione dell’atto (es. vincitore di un concorso rispetto

all’impugnazione della relativa graduatoria), purché siano identificati o facilmente

identificabili in base all’atto impugnato. Ai controinteressati deve essere notificato il ricorso,

se sono più di uno basta la notifica ad uno solo di essi ma nei confronti degli altri deve essere

disposta l’integrazione del contraddittorio, nei tempi e con le modalità disposte dal Tar (art. 49

c.p.a.), sempre che essi non siano già intervenuti spontaneamente in giudizio (in tal caso se

nei loro confronti non è stata effettuata l’integrazione del contraddittorio non può ad essi

essere opposta alcune preclusione conseguente all’avanzamento del processo).

Il giudice, nell’ordinare l’integrazione del contraddittorio, fissa il relativo termine, indicando

le parti cui il ricorso deve essere notificato. Può autorizzare, se ne ricorrono i presupposti, la

notificazione per pubblici proclami prescrivendone le modalità. Se l’atto di integrazione del

contraddittorio non è tempestivamente notificato e depositato, il giudice dichiara il ricorso

improcedibile.

I controinteressati non identificati nel provvedimento amministrativo (cd. non intimati o

controinteressati sostanziali) possono intervenire nel processo amministrativo e proporre ogni

difesa ammessa per i controinteressati; inoltre, se intervenuti possono proporre un ricorso

incidentale. Il giudice può ordinare la loro chiamata e possono impugnare la sentenza con il

rimedio dell’opposizione di terzo.

Attraverso il ricorso incidentale possono:

a) impugnare a sua volta l’atto impugnato facendo valere vizi che se accertati

comporterebbero in caso di accoglimento del ricorso principale un vantaggio per sé;

b) impugnare un diverso atto dal quale dipendano la legittimazione o l’interesse a ricorrere

del ricorrente.

Nelle vertenze in tema diritti soggettivi demandate alla giurisdizione esclusiva possono

presentarsi situazioni analoghe a quelle che nel processo civile comportano un litisconsorzio

necessario: per identità di ragioni, i soggetti nei cui confronti si configurerebbe nel processo

civile un litisconsorzio necessario sono parti necessarie anche nel processo amministrativo.

: sono soggetti titolari di un interesse minore che le legittima solo ad

 PARTI NON NECESSARIE

intervenire (entrano nel processo con la notifica di un atto di intervento in giudizio). Chiunque vi

abbia interesse può intervenire in giudizio accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

• cointeressati: soggetti titolari di un interesse legittimo analogo a quello del ricorrente (es. nel

caso di più soggetti esclusi dal bando di gara dei quali solo alcuni propongono ricorso: i

soggetti che non hanno presentato ricorso sono cointeressati rispetto all’impugnazione

proposta dagli altri), possono intervenire in giudizio purché non siano ancora scaduti i termini

per un loro ricorso principale e il loro intervento può essere a carattere litisconsortile;

• altri soggetti interessati al giudizio che subiscono gli effetti del provvedimento impugnato

solo in via indiretta in virtù di una relazione giuridica con una parte necessaria: interventori

sono legittimati ad intervenire in quanto titolari di un interesse diverso da quello del ricorrente

ma dipendente da quello di una delle parti necessarie, nel senso che il provvedimento

impugnato produce una incidenza diretta sulla parte necessaria e un effetto riflesso sul terzo

interventore (es. inquilino qualora il proprietario impugni l’ordinanza del sindaco che

imponga l’esecuzione di lavori nella casa locata). In questo caso l’intervento è ammesso a

tutela di un interesse ‘dipendente’.

Ammessa la possibilità di un intervento adesivo dipendente (la nuova parte non propone

nuove domande ma si limita a sostenere quella di una delle parti originarie).

26 - interventori ad adiuvandum possono solo introdurre argomenti a sostegno dei motivi di

impugnazione proposti dal ricorrente stesso, ma non possono proporre conclusioni proprie

né nuove censure contro l’atto impugnato, né proporre gravami contro la sentenza;

- interventori ad opponendum non incontrano particolari limitazioni in merito alle

conclusioni dato che esse non possono che essere nel senso del rigetto del ricorso (è

esperibile anche nel caso in cui la parte resistente o il controinteressato non si siano

costituiti in giudizio).

• soggetti che sono titolari di un interesse giuridico autonomo alla conservazione dell’atto

impugnato, senza però essere controinteressati, perché non sono destinatari di specifiche

utilità giuridiche assegnate loro dal provvedimento amministrativo (es. vicino rispetto

all’impugnazione, da parte del titolare di un permesso di costruire, del provvedimento di

annullamento del permesso). Pur non essendo parti necessarie del processo di primo grado, se

siano intervenuti in giudizio possono impugnare la sentenza loro sfavorevole. A maggior

ragione quando sono intervenuti in giudizio, il loro intervento non ha carattere ‘dipendente’ e

possono proporre ogni ordine di difesa (ivi comprese le eccezioni), dar corso ad atti d’impulso

del processo, ecc. – Per quanto riguarda la capacità

CAPACITÀ PROCESSUALE E IL PATROCINIO LEGALE

processuale valgono gli stessi principi vigenti in quello civile. Le persone giuridiche pubbliche o

private stanno in giudizio attraverso i loro legali rappresentanti (molto spesso però il rappresentante

legale dell’ente può stare in giudizio solo se è autorizzato da un altro organo dell’ente, cui spetta

decidere se l’ente debba agire o resistere in giudizio).

Nel processo amministrativo è obbligatoria l’assistenza di un avvocato (tranne che nel giudizio in

materia elettorale e in materia di accesso ai documenti e in altre ipotesi minori); nel giudizio davanti

al Consiglio di Stato la parte non può mai stare in giudizio personalmente e deve essere assistita da

un avvocato abilitato al patrocinio avanti alle giurisdizioni superiori.

La procura conferita all’avvocato lo abilita, di regola, anche a proporre per la parte il ricorso

incidentale e i motivi aggiunti, consente al difensore anche di proporre domande nuove.

Conformemente ai principi generali accolti anche nel c.p.c. la procura, se non sia disposto

diversamente, non abilita il difensore al compimento di atti disposizione del ricorso e dell’interesse

dedotto in giudizio. Per le forme della procura speciale valgono le regole stabilire nel c.p.c.

L’Amministrazione statale è rappresentata e assistita dall’Avvocatura dello stato.

– Processo amministrativo è soggetto al

PRINCIPI GENERALI DEL PROCESSO

principio della domanda: il giudice amministrativo non può esercitare le sue funzioni

 giurisdizionali d’ufficio ma solo dopo l’iniziativa della parte. La parte una volta proposto il

ricorso può sempre rinunciarvi, le altre parti possono opporsi alla rinuncia solo se hanno

interesse alla prosecuzione del giudizio.

Il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti della domanda né su eccezioni che siano riservate

dalla legge alle parti.

La domanda è identificata dal provvedimento impugnato (e quindi il g.a. non può pronunciarsi su

atti diversi) e dai vizi addotti dal ricorrente (e quindi il giudice non può annullare l’atto sulla base

di vizi diversi da quelli addotti dal ricorrente come motivi della richiesta di annullamento, i vizi

fatti valere nel ricorso sono quindi elemento dell’oggetto della domanda). La deduzione di un

nuovo vizio dell’atto impugnato comporta una nuova domanda non più ammissibile una volta

scaduti i termini per proporre il ricorso, fatto salva la possibilità di integrare il ricorso con motivi

aggiunti nei casi ammessi dalla legge (ricorrente che abbia già impugnato un provvedimento e

27 venga a conoscenza solo successivamente di un vizio può integrare il ricorso originario con i

motivi aggiunti).

La domanda su cui deve pronunciarsi il giudice amministrativo è identificata dal ricorso

principale e può essere integrata solo dai motivi aggiunti e dal ricorso incidentale. Nei giudizi in

materia di diritti devoluti alla giurisdizione esclusiva può essere integrata dalle domande

riconvenzionali.

Il giudice amministrativo può sempre accertare d’ufficio la nullità di atti amministrativi rilevanti

nel giudizio.

principio del contraddittorio, previsto dall’art. 101 c.p.a. e garantito dall’art. 111 Cost.: il

 giudice non può pronunciarsi sulla domanda se prima non è stato integrato il contraddittorio

rispetto a tutte le parti necessarie del giudizio.

Di regola, il ricorso al giudice amministrativo deve essere previamente notificato, a pena di

inammissibilità, all’autorità amministrativa che ha emanato l’atto impugnato e ad almeno uno dei

controinteressati. Se il ricorso è stato notificato all’autorità che ha emanato l’atto e solo ad un

controinteressato, ma vi sono anche altri controinteressati, il g.a., prima di procedere alla

decisione del ricorso, deve ordinare al ricorrente di integrare il contradditorio con la notifica del

ricorso agli altri controinteressati e il ricorso può essere deciso solo dopo che a tutti i

controinteressati sia stata data la possibilità di costituirsi in giudizio.

Nel giudizio di primo grado o in appello l’integrazione del contraddittorio non è necessaria, nei

casi in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile o infondato (in questo caso la

sentenza è destinata a non produrre effetti sostanziali rispetto a parti diverse dal ricorrente o

dall’appellante).

Prima di adottare una pronuncia sull’istanza cautelare, il collegio deve verificare che tutte le parti

necessarie siano state evocate in giudizio e, in caso contrario, deve disporre l’integrazione del

contraddittorio; comunque prima dell’integrazione del contraddittorio possono essere concesse

misure cautelari ‘provvisorie’. Il giudice se si ritiene di adottare una decisione del ricorso sulla

base di una questione rilevata d’ufficio deve sottoporla previamente alle parti.

principio della necessità dell’impulso di parte: una volta depositato il ricorso, il giudizio cade

 in perenzione e ne va dichiarata l’estinzione, se entro un anno una delle parti costituite non abbia

presentato l’istanza per la fissazione dell’udienza di discussione. L’istanza di discussione deve

essere rinnovata nel caso di cancellazione della causa dal ruolo. La necessità dell’istanza di

discussione è esclusa per i ricorsi che vanno decisi in camera di consiglio, come quelli in materia

di silenzio, di accesso ai documenti amministrativi e per l’ottemperanza (in questi casi, infatti, la

camera di consiglio è fissata d’ufficio).

L’istanza di fissazione d’udienza deve essere reiterata dal ricorrente, una volti decorsi 5 anni dal

deposito del ricorso, se non sia ancora intervenuta la decisione (dopo 5 anni dalla presentazione

del ricorso il ricorrente può aver perso interesse alla decisione). Alla scadenza del termine la

segreteria del giudice amministrativo comunica un apposito avviso al ricorrente; se questi ha

ancora un interesse alla decisione, deve depositare entro 180 gg una nuova istanza di fissazione

d’udienza, che in questo caso particolare deve essere sottoscritta, oltre che dal difensore, anche

dalla parte personalmente. In mancanza della nuova istanza, il ricorso è dichiarato perento.

– Le disposizione del c.p.c. si

RAPPORTO CON LA DISCIPLINA DEL PROCESSO CIVILE

applicano al processo amministrativo per quanto non disposto dal c.p.a. e in quanto compatibili o

espressione di principi generali (cd. rinvio esterno). Solo quando le regole del c.p.c. riflettono

principi e istituti che sono accolti nei medesimi termini anche nel processo amministrativo, allora è

corretto fare riferimento ad esse. Il riferimento, in questi casi, però, non è tanto a disposizioni del

28

c.p.c. in quanto tale, bensì ad istituti di cui sia stata riconosciuta la comunanza rispetto ai due ordini

di processi e che trovano una disciplina più compiuta nel c.p.c.

29 GIUDIZIO DI PRIMO GRADO

– Il giudizio davanti al Tar è introdotto con un ricorso, atto

INTRODUZIONE DEL GIUDIZIO

processuale che introduce il giudizio amministrativo e col quale è proposta la domanda giudiziale. Il

ricorso viene prima notificato alle altre parti e solo successivamente viene depositato presso il Tar

competente entro 30 gg dall’ultima notifica.

Il ricorso deve contenere (art. 40 c.p.a.):

 a) l’indicazione dell’organo giurisdizionale cui è diretto;

b) le generalità del ricorrente, del suo difensore e delle altre parti necessarie;

c) l’indicazione dell’oggetto della domanda, ivi compreso l’atto o il provvedimento

eventualmente impugnato, e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della

sua conoscenza;

d) l’esposizione sommaria dei fatti e i motivi specifici su cui si fonda la domanda; l’indicazione

dei mezzi di prova e i provvedimenti chiesti al giudice (l’annullamento dell’atto impugnato, la

riforma dell’atto nel caso di giurisdizione di merito, l’accertamento del diritto soggettivo, la

condanna della parte resistente, ecc.);

e) la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore,

con indicazione della procura speciale (il ricorso è nullo in caso di difetto di sottoscrizione e

di incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda. In ogni altra ipotesi, il

collegio, se riscontra una irregolarità, può assegnare un termine alla parte per rinnovare

l’atto).

Nell’azione di annullamento l’oggetto della domanda è la richiesta di annullamento e la

 indicazione dei vizi (censure) dell’atto impugnato che ne dovrebbero giustificare l’annullamento

(art. 21-octies L. 241/1990). Pertanto, nel caso di impugnazione di un provvedimento, nel ricorso

devono anche essere individuati i vizi del provvedimento e il giudice può accertare l’illegittimità

del provvedimento impugnato solo in relazione ai vizi dedotti nel ricorso stesso (in difetto

dell’indicazione dei vizi, il ricorso proposto contro un provvedimento è inammissibile).

Per identificare la domanda occorre fare riferimento al vizio dell’atto impugnato, ciò che rileva a

pena di inammissibilità, è che il vizio sia oggettivamente identificato nei suoi elementi concreti,

in relazione al provvedimento impugnato (non è invece rilevante l’errore sulla qualificazione del

vizio, es. la qualificazione come eccesso di potere mentre si tratta di violazione di legge, in

quanto il giudice non è vincolato alla qualificazione del vizio proposta dalla parte).

La disciplina descritta vale per il processo di impugnazione e quindi deve essere adattata nel caso

in cui siano esercitate azioni diverse. Ad. es, nel giudizio sul silenzio non si propone una

impugnazione (perché non vi è alcun atto impugnabile) e quindi non possono esserci censure per

vizi di legittimità di un atto in quanto la lesione dell’interesse legittimo è causata dall’omissione

di un provvedimento in una certa situazione o in presenza di una data istanza e nel ricorso

dovranno essere allegate le relative circostanze.

Nei casi di giurisdizione esclusiva qualora non sia impugnato un provvedimento ma sia fatto

valere un diritto soggettivo il contenuto della domanda e il suo fondamento devono essere

individuati sulla base del c.p.c. e la domanda non può essere di annullamento ma di accertamento

del diritto o di condanna.

Il ricorso per l’annullamento di un provvedimento amministrativo deve essere notificato, a pena

 di inammissibilità, all’Amministrazione che ha emanato l’atto e ad almeno uno dei

controinteressati entro 60 gg dalla comunicazione o notificazione o piena conoscenza dell’atto.

La notifica a un’Amministrazione statale deve essere effettuata presso l’Avvocatura dello Stato

nel cui distretto ha sede il Tar competente (se il giudice competente è il Tar Lazio o il Consiglio

30 di Stato, notifica deve essere effettuata presso l’Avvocatura generale dello Stato, che ha sede a

Roma).

L’osservanza del termine per la notifica da parte del ricorrente va verificata facendo riferimento

alla data di consegna del ricorso all’agente notificatore o, nel caso di notifiche effettuate dal

difensore a mezzo del servizio postale, alla data di consegna al servizio postale. Per la parte

destinataria della notifica, la notifica si perfeziona con il ricevimento dell’atto o con le altre

modalità ad essa equipollenti in base al c.p.c.

Il termine di 60 gg per il ricorso decorre dalla comunicazione (o notificazione) dell’atto

amministrativo, per i diretti destinatari; dalla pubblicazione su albo o pubblicazione ufficiale per

i non diretti destinatari. La legge assicura al cittadino al conoscenza effettiva dell’atto lesivo nel

suo testo integrale.

Il termine per la notifica del ricorso, così come ogni altro termine per adempimenti processuali, è

sospeso dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno, per le cd. ferie giudiziarie (solo i termini

concernenti azioni cautelari non sono sospesi).

- nei i giudizi proposti a tutela di diritti soggettivi che non comportino l’impugnazione di

provvedimenti la notifica del ricorso non è soggetta a termini perentori (ferma restando

ovviamente la prescrizione del diritto);

- nei giudizi sul silenzio dell’amministrazione il ricorso può essere proposto fintanto che dura

l’inadempimento, con un termine di decadenza di 1 anno dalla scadenza del termine per

l’ultimazione del procedimento;

- nei giudizi diretti a far dichiarare la nullità di un atto amministrativo il ricorso deve essere

notificato entro 180 gg (la nullità può essere comunque eccepita dalla parte resistente o

rilevata d’ufficio dal giudice, anche dopo il decorso di tale termine).

Quando l’inosservanza del termine perentorio per la notifica del ricorso sia stata determinata da

un errore scusabile, il g.a. può concedere alla parte la rimessione in termini per consentirle di

procedere a una nuova notifica (es. per gravi impedimenti di fatto). Il collegio, se riscontra

irregolarità nel ricorso che non ne determino però la nullità e le parti intimate non si siano

costituite, può assegnare un termine al ricorrente per rinnovare l’atto. Nel caso di esito negativo

della notifica per causa non imputabile alla parte richiedente il giudice può assegnare un termine

per la sua rinnovazione; se la notifica viene rinnovata nel termine stabilito, non matura alcuna

decadenza.

Nel caso di nullità della notifica del ricorso, la costituzione delle parti intimate ha effetto sanante,

secondo i principi comuni al processo civile sulla salvezza degli atti che abbiano comunque

raggiunto il loro scopo. C.p.a ammette l’effetto sanante ma fa salvi i diritti acquisiti

anteriormente alla comparizione; nel caso di nullità della notificazione del ricorso la costituzione

delle parti intimate (che in genere interviene sempre dopo il decorso del termine di 60 gg per

l’impugnazione del provvedimento) non precluderebbe di rilevare la decorrenza del termine

perentorio per la notifica del ricorso.

Il ricorrente deve consegnare il ricorso insieme alla prova della notifica presso la segreteria del

 Tar adito entro 30 gg dall’ultima notifica; con il deposito del ricorso presso la segreteria del Tar

si attua la costituzione in giudizio del ricorrente.

L’Amministrazione resistente, all’atto della costituzione, è tenuta a depositare l’atto impugnato e

gli altri atti del relativo procedimento. Il deposito del ricorso determina la pendenza del giudizio.

– Una volta decorso il termine per l’impugnazione sono precluse ulteriori

MOTIVI AGGIUNTI

censure nei confronti dell’atto impugnato, tuttavia, il ricorrente che abbia già impugnato un

provvedimento e solo successivamente venga a conoscenza di un vizio può integrare il ricorso

originario con i motivi aggiunti: atto processuale con il quale il ricorrente modifica la domanda,

31

facendo valere anche i vizi del provvedimento impugnato dei quali egli fosse venuto a conoscenza

solo dopo la notifica del ricorso. Possono essere proposte anche domande nuove purché connesse a

quelle proposte. Nel caso del giudizio d’annullamento, domande ‘nuove’ sono anche quelle

proposte contro atti sopravvenuti nel corso del giudizio, ovviamente purché connessi con quello

impugnato nel ricorso principale. È escluso che l’impugnazione di un atto sopravvenuto con un

ricorso autonomo, anziché con motivi aggiunti, determini irregolarità processuali (unica

conseguenza di un ricorso autonomo, nel caso di impugnazione di atti connessi, è il dovere per il

giudice di procedere alla riunione dei ricorsi).

I motivi aggiunti devono essere notificati alle altre parti del giudizio entro 60 gg dalla conoscenza

dei nuovi documenti. Quando l’amministrazione deposita documenti in giudizio la segreteria del Tar

deve dare comunicazione del deposito alle parti costituite.

– Entro 60 gg giorni dalla notifica del ricorso,

COSTITUZIONE DELLE ALTRE PARTI

l'Amministrazione resistente e le altre parti intimate (nell'azione di annullamento si tratta

tipicamente dei controinteressati, che abbiano ricevuto la notifica del ricorso) possono costituirsi in

giudizio, depositando una memoria con le loro difese e istanze istruttorie (c.d. controricorso) e i

relativi documenti. Tale termine non è perentorio e vale solo per la presentazione di documenti o

memorie in quanto la costituzione delle parti diverse dal ricorrente può avvenire fino all’udienza di

discussione.

Le parti costituite hanno l’onere di contestare specificamente i fatti dedotti dalle altre parti, ma ciò

non significa che la contestazione vada effettuata, a pena di decadenza, nella memoria di

costituzione in giudizio.

Se il ricorso principale non è stato notificato a tutti i controinteressati, ma è stato notificato ad

almeno uno di essi, ovvero, nei casi di giurisdizione esclusiva, se non è stato notificato a tutti i

litisconsorti necessari, il giudice amministrativo ordina l'integrazione del contraddittorio. A tal fine

fissa il termine (perentorio) ed eventualmente le modalità per la notifica del ricorso da parte del

ricorrente alle altre parti.

Le parti nei cui confronti sia stato integrato il contraddittorio, o che siano intervenute in giudizio

anticipando l'integrazione, da tale momento possono svolgere tutte le attività processuali che

ritengano opportune (non può opporsi ad esse che si siano già esaurite determinate fasi del

giudizio).

L'Amministrazione è tenuta a procedere al deposito del provvedimento impugnato e degli atti del

procedimento anche se non si costituisce in giudizio (se l'Amministrazione non provvede

spontaneamente al deposito, il giudice le ordina di procedere all'adempimento).

Del deposito dei documenti da parte dell'amministrazione la segreteria del Tar deve dare notizia alle

parti costituite. Il termine di 60 gg per la notifica dei motivi aggiunti decorre da tale comunicazione;

dopo la notifica, vanno depositati nel termine consueto di 30 gg stabilito anche per il deposito del

ricorso.

Una volta instaurato il giudizio, chi ha interesse può intervenire. L’intervento va proposto con

apposito atto, che deve essere notificato alle altre parti e poi depositato presso il Tar avanti al quale

pende il giudizio, almeno 30 gg prima dell'udienza di discussione.

Il giudice può ordinare la chiamata in causa di un terzo, in tutti i casi in cui ritenga «opportuno che

il processo si svolga nei confronti di un terzo».

– Entro 60 gg dalla notifica del ricorso principale, le parti resistenti e i

RICORSO INCIDENTALE

controinteressati possono proporre ricorso incidentale (art. 42 c.p.a.), il quale deve essere notificato

alle altre parti e depositato nei successivi 30 gg. Col ricorso incidentale il controinteressato può:

32 impugnare, nel medesimo giudizio, lo stesso provvedimento già impugnato dal ricorrente,

- facendo valere però vizi il cui accertamento avrebbe potuto comportare, in caso di accoglimento

del ricorso principale, un risultato a lui favorevole (es. impugnazione di una graduatoria da parte

di un concorrente che lamenti la mancata attribuzione di certi punti che gli avrebbero consentito

di sopravanzare un altro concorrente dichiarato vincitore; attraverso il ricorso incidentale questo

altro concorrente può a sua volta impugnare la graduatoria per la mancata attribuzione di punti,

riconosciutigli i quali potrebbe essere classificato sempre in una posizione di precedenza rispetto

al ricorrente principale);

impugnare un atto diverso da quello impugnato dal ricorrente principale quando da tale atto

- diverso dipendano la legittimazione, o l'interesse a ricorrere, o comunque un vantaggio rilevante

per il ricorrente principale (es. riferimento all'impugnazione di una graduatoria, col ricorso

incidentale il controinteressato può estendere il giudizio al bando in base al quale al ricorrente

erano stati assegnati dei punti essenziali per l'eventuale assunzione del ricorrente stesso).

Prima del codice il ricorso incidentale era riservato ai controinteressati, sull'argomento che

l'amministrazione resistente che avesse ritenuto illegittimo l'atto impugnato dal ricorrente

principale avrebbe potuto senz'altro annullarlo, nell'esercizio dei suoi poteri di autotutela, e perciò

non avrebbe avuto interesse a proporre un ricorso incidentale. Il codice, oggi, riconosce anche

all’Amministrazione resistente la legittimazione a proporre il ricorso incidentale (il ricorso

incidentale può proporsi anche contro atti diversi da quello impugnato in via principale, rispetto ad

atti del genere, se assunti da altre amministrazioni, l'Amministrazione resistente non dispone di

poteri di annullamento d'ufficio).

Il ricorso incidentale è condizionato al ricorso principale è uno strumento indirizzato essenzialmente

a tutelare le altre parti nei confronti del ricorso principale; se il ricorso principale viene respinto o

dichiarato inammissibile, anche il ricorso incidentale diventa improcedibile.

Se per l'atto impugnato col ricorso incidentale è competente il Tar Lazio, oppure è competente un

altro Tar in forza di una competenza funzionale, la cognizione dell'intero giudizio è demandata a

tale Tar. In ogni altro caso rimane ferma la competenza del Tar competente per il ricorso principale.

Nelle controversie su diritti demandate alla giurisdizione esclusiva, la parità fra le parti è garantita

anche attraverso la possibilità di proporre domande riconvenzionali (il codice assoggetta la loro

proposizione alle stesse modalità e agli stessi termini stabiliti per il ricorso incidentale).

Nel giudizio proposto per l'annullamento di un provvedimento, i termini per il ricorso principale, i

motivi aggiunti e il ricorso incidentale, sono identici: sono pari a 60 gg.

– L’istruzione è l’attività del giudice diretta a conoscere i fatti rilevanti per il

ISTRUTTORIA

giudizio, sia tramite una attività di interpretazione delle norme relative alla controversia, sia tramite

la valutazione concreta dei fatti. Non è richiesta una particolare indagine sui fatti quando non sono

controversi perché le parti forniscono una identica versione di essi. Un’indagine istruttoria va

esclusa anche rispetto ai fatti che siano stati allegati da una parte e che non siano stati puntualmente

contestati dalle altre parti (il giudice nella sua decisione deve attenersi ai fatti non contestati).

L’istruttoria, nel processo amministrativo, si svolge nel corso della trattazione della controversia

davanti all’organo decidente, tuttavia il processo amministrativo non può essere considerato un

processo ‘ad istruttoria solo eventuale’ in quanto anche la semplice acquisizione del provvedimento

impugnato e la cognizione di esso da parte del giudice senza il compimento di ulteriori indagini

costituisce una fase istruttoria.

Fatti che possono essere allegati ossia introdotti e fatti valere nel processo solo dalle parti:

- fatti materiali principali su cui si fonda la pretesa all’annullamento dell’atto impugnato (processo

amministrativo si fonda sul principio della domanda). Sono gli elementi di fatto costitutivi del

33 vizio dedotto in giudizio (es. se si impugna un atto per contraddittorietà rispetto ad un altro atto

deve considerarsi come fatto principale anche l’atto preso a confronto);

- fatti materiali secondari la cui dimostrazione consente di verificare o meno la sussistenza o meno

dei fatti principali o la loro rilevanza o operatività. Circostanze di fatto sussistenti in occasione

del secondo provvedimento che permettono di identificare una situazione diversa da quella del

primo provvedimento e quindi giustificherebbero l’adozione di una logica differente.

Prova dei fatti: nel processo amministrativo vale il principio sancito dal c.c. sull’onere della prova

per cui la parte che contesta la legittimità di un atto deve provare i fatti posti a fondamento della sua

pretesa, per cui la mancanza della prova determina la soccombenza in giudizio. Il giudice può

disporre mezzi istruttori anche in assenza di specifica istanza delle parti, fermo restando che oggetto

di prova possono essere solo i fatti allegati dalle parti (metodo acquisitivo).

Anche il g.a. può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso nel

processo.

Le parti sono pienamente legittimate a formulare istanze istruttorie su di esse il giudice è tenuto a

provvedere. Il giudice, però, non è vincolato ad esse, perché può disporre mezzi istruttori anche in

assenza di una specifica istanza delle parti purché i fatti siano stati allegati dalle parti.

Il giudice non deve esercitare i suoi poteri d'ufficio per la ricerca della prova quando si tratti della

prova di fatti che siano già nella disponibilità del ricorrente. In questo caso, infatti, la parte è nelle

condizioni di fornire senz'altro la prova del fatto e l'intervento del giudice non avrebbe una

giustificazione oggettiva e varrebbe solo a sanare una negligenza processuale.

Nel processo amministrativo vige il principio del libero apprezzamento del giudice per cui le prove

raccolte nel giudizio sono rimesse, quanto alla loro valutazione, al prudente apprezzamento del

giudice (escluse nel processo amministrativo le prove legali quali giuramento e confessione che

vincolerebbero il giudice impedendogli di prendere una decisione difforme. Ad eccezione dell’atto

pubblico che anche nel processo amministrativo ha la rilevanza prevista dal codice civile ex. art.

2700 c.c.). – I poteri istruttori del

PROVVEDIMENTI ISTRUTTORI E I SINGOLI MEZZI ISTRUTTORI

giudice amministrativo sono estesi a tutti i mezzi di prova previsti dal c.p.c., fatti salvi il giuramento

e l'interrogatorio formale.

Tre mezzi istruttori:

richiesta di chiarimenti alle parti sui fatti rilevanti per il giudizio (omologa a quella c.p.c.). A

- differenza di quanto vale nel processo civile può essere indirizzata anche nei confronti di

un'Amministrazione che sia parte in causa.

richiesta di documenti può avere per oggetto qualsiasi documento inerente alla materia del

- contendere che risulti nella disponibilità dell'Amministrazione, delle parti o di terzi (istituto

analogo a quello previsto dal c.p.c.);

verificazioni possono riguardare anche l'accertamento di fatti o di situazioni complesse. Il

- giudice può acquisire in questo modo anche gli elementi tecnici che sono necessari per un

apprezzamento dei fatti, analogamente a quanto si verifica con la consulenza tecnica.

Il giudice amministrativo ordina l'espletamento della verificazione a un organismo (non solo

soggetti pubblici), nei confronti del funzionario o tecnico incaricato di eseguirla, il c.d.

verificatore, sono estese le cause di incompatibilità e di ricusazione previste dal c.p.c. per il

consulente tecnico. È dubbio, però, che ciò sia sufficiente perché l'istituto diventi del tutto

appagante: in primo luogo, l'estensione dell'ambito dei soggetti («organismi») cui demandare la

verificazione non impedisce che della verificazione possa essere incaricata un'Amministrazione

interessata al giudizio e, in secondo luogo, il richiamo al sistema delle cause di incompatibilità e

34 di ricusazione non è decisivo, se si ammette che 'verificatore' possa essere anche un dipendente

di una parte in causa.

In considerazione di questi limiti sarebbe logico assegnare uno spazio più ampio alla consulenza

tecnica, introdotta in termini generali nel processo amministrativo dalla legge n. 205/2000 ed

espressamente contemplata anche dal codice. La consulenza, infatti, è affidata a un perito che

deve essere in condizioni di terzietà rispetto alle parti, proprio come è richiesto nel processo

civile. Tuttavia il codice ha stabilito che la consulenza tecnica possa essere disposta solo

eccezionalmente («se indispensabile»); di regola, pertanto, il giudice deve dare la precedenza

alla verificazione.

La consulenza tecnica non è normalmente un mezzo di prova ma dovrebbe consentire di

acquisire gli elementi tecnici necessari per comprendere il significato e il valore di quel fatto.

L'introduzione della consulenza dovrebbe circoscrivere i margini di insindacabilità delle

valutazioni tecniche dell'Amministrazione. Alcuni apprezzamenti di ordine tecnico

dell'amministrazione mantengono un certo grado di insindacabilità: attraverso la verificazione o

la consulenza il giudice può verificarne l'attendibilità, o la coerenza con criteri essenziali, ma non

può spingersi fino al punto di verificarne la loro intrinseca esattezza o la loro condivisibilità. Nei

confronti di tali apprezzamenti il sindacato del giudice sarebbe solo indiretto o limitato, secondo

lo schema tipico dell'eccesso di potere (quando le valutazioni tecniche siano state effettuate da

organi caratterizzati per una particolare qualificazione ed esperienza tecnica).

Codice contempla in via generale anche vari altri mezzi istruttori:

su istanza di parte il giudice amministrativo può ammettere la prova testimoniale solo in forma

- scritta;

g.a. può disporre anche l'ispezione e più in generale tutti gli altri mezzi di prova previsti dal

- c.p.c. (no interrogatorio formale e giuramento).

L'istruttoria nel giudizio ha come obiettivo l'acquisizione di tutti gli elementi di fatto utili per la

decisione giurisdizionale. Se il giudice amministrativo ravvisa una inadeguatezza nell'istruttoria

svolta dall'Amministrazione nel procedimento, non restituisce gli atti all'Amministrazione perché

provveda a integrare l'istruttoria, ma assume egli stesso le conseguenti decisioni in ordine alla

legittimità dell'atto impugnato.

I provvedimenti istruttori del giudice possono essere adottati dal Presidente o da un magistrato da

lui delegato, in qualsiasi momento del processo fino all'udienza di discussione. Inoltre possono

essere adottati dal collegio, nel corso o in esito alla trattazione dell'istanza cautelare o all'udienza di

discussione; invece la verificazione e la consulenza tecnica possono essere disposte solo dal

collegio.

I provvedimenti istruttori sono adottati con ordinanza.

INCIDENTI DEL GIUDIZIO

sospensione necessaria del giudizio

 quando per ragioni di pregiudizialità vanno considerate le questioni inerenti allo stato e alla

a) capacità delle persone e di incidente di falso, la decisione su queste questioni è riservata al

giudice civile e il giudice amministrativo non può provvedere su di esse neppure in via

incidentale. In questi casi la sospensione del giudizio deve essere disposta sulla base di una

semplice valutazione della rilevanza della questione rispetto al giudizio amministrativo;

quando sia pendente un procedimento penale relativo ai medesimi fatti di cui si controverte

b) nel processo amministrativo la sospensione è rimessa a una valutazione di opportunità del

giudice amministrativo;

35 quando il collegio abbia sollevato una questione di legittimità costituzionale, o abbia deferito

c) alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale, di interpretazione di una norma

comunitaria.

In ogni ipotesi di sospensione necessaria del giudizio, la sospensione viene disposta con

ordinanza appellabile e non preclude comunque la possibilità di richiedere al giudice

amministrativo pronunce cautelari.

sospensione su richiesta delle parti (c.d. sospensione facoltativa): nonostante non sia

 espressamente contemplata dal codice è ritenuta applicabile anche nel processo amministrativo.

È disposta dal Tar con ordinanza suscettibile di appello al Consiglio di Stato.

regolamento preventivo di giurisdizione (controversia appartiene a un giudice facente parte di

 un ordine diverso): è proposto dalle parti, con istanza diretta alla Corte di cassazione, finché sul

ricorso non sia intervenuta una decisione del Tar. La proposizione del regolamento non comporta

automaticamente la sospensione del giudizio: la sospensione è disposta dal Tar, solo dopo aver

verificato che l'istanza di regolamento non sia manifestamente inammissibile o infondata.

regolamento di competenza: l'udienza di discussione può essere rinviata fino alla decisione del

 regolamento di competenza se la parte abbia depositato prima dell'udienza, con un congruo

anticipo, copia dell'istanza di regolamento già notificata alle altre parti (non sospende quindi il

giudizio).

interruzione del processo, rinvio alla disciplina del processo civile (art. 299 ss. c.p.c.).

Quando sia cessata la causa di sospensione del giudizio o si sia prodotta l'interruzione, per la

prosecuzione del giudizio è necessario un nuovo atto d'impulso. Nel processo amministrativo tale

atto si identifica normalmente con una istanza di discussione del ricorso. Un vero e proprio atto di

riassunzione, che deve essere notificato alle altre parti, è necessario soltanto nel caso di

interruzione, se la parte nei cui confronti si sia verificato l'evento interruttivo non abbia già

presentato la nuova istanza di fissazione d'udienza.

– Perché il ricorso possa essere deciso è necessario, di regola, che sia richiesta, con

DECISIONE

apposita istanza, la fissazione dell'udienza di discussione del ricorso stesso. In caso di urgenza,

la parte può chiedere al presidente del Tar di anticipare la fissazione dell'udienza, rispetto al

normale ordine cronologico (a tal fine deve presentare un'apposita istanza di prelievo).

Per agevolare la definizione del contenzioso, è assegnata priorità, nella fissazione dell'udienza, per i

ricorsi la cui decisione dovrebbe essere più celere, perché concernono una sola questione di diritto e

le parti concordano sui fatti rilevanti per la controversia.

In seguito alla presentazione dell'istanza, il Presidente fissa l'udienza di discussione del ricorso, di

cui deve essere data comunicazione alle parti con un preavviso di norma pari ad almeno 60 gg.

(l'ordinanza del Tar che disponga una misura cautelare deve anche fissare l'udienza di discussione;

se non sia stata fissata l'udienza, è ammesso anche solo a questi fini l'appello al Consiglio di Stato).

Le parti costituite possono depositare documenti fino a 40 gg liberi prima dell'udienza, memorie

conclusionali fino a 30 gg prima e memorie di replica fino a 20 gg prima.

Nell'udienza, che è pubblica, ciascuna delle parti può intervenire, attraverso il proprio difensore, per

illustrare sinteticamente le proprie ragioni.

Una volta conclusa la discussione, il Tar, se non ritiene di dover adottare pronunce interlocutorie

(es. per l'integrazione del contraddittorio) o pronunce istruttorie, procede alla decisione del ricorso e

pronuncia la sentenza.

Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità,

improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata: la

motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto

ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, un riferimento a precedenti pronunce in vertenze analoghe.

36

La decisione del ricorso può intervenire, sempre con una sentenza in forma semplificata, anche in

via 'anticipata', nella fase cautelare se nella camera di consiglio per l'esame dell'istanza cautelare

l'esito finale del ricorso risulta già chiaro, non ha senso prolungare oltre il giudizio. La sinteticità

della motivazione della sentenza non può mai andare a pregiudizio dei principi sulla funzione

giurisdizionale, non può sacrificare valori come quello della pronuncia del giudice su tutta la

domanda, che sono essenziali per la garanzia del diritto d'azione, né può derogare a canoni

fondamentali sanciti dal c.p.a., come quello della necessità della motivazione per ogni

provvedimento decisorio.

Quando sia possibile la decisione del ricorso in esito all'istanza cautelare, la sentenza può

intervenire prima che siano scaduti tutti i termini concessi dalla legge alle parti per l'esercizio dei

loro poteri di difesa. Per la decisione del ricorso è sufficiente che sia verificata la completezza del

contraddittorio e dell'istruttoria e che siano decorsi almeno 20 gg dall'ultima notifica del ricorso.

Il collegio può decidere il ricorso in esito all'istanza cautelare solo se prima sul punto ha sentito le

parti, che possono quindi segnalare la necessità di particolari attività istruttorie o di difesa. Inoltre il

collegio non può procedere alla decisione del ricorso se le parti dichiarino di voler proporre motivi

aggiunti, o ricorso incidentale, o regolamento di giurisdizione o di competenza. In questo caso,

infatti, la garanzia della tutela giurisdizionale prevale sull'interesse di una più celere definizione del

giudizio e la trattazione del ricorso deve essere rinviata.

Il giudizio può essere definito con un decreto presidenziale nel caso in cui si sia verificata

l'estinzione del giudizio (es. perché è maturata la perenzione) o il ricorso sia improcedibile (es.

perché è venuto meno l'interesse alla decisione). In questi casi alla relativa declaratoria provvede

direttamente con decreto il Presidente del Tar, o un magistrato da lui delegato. Nei confronti del

decreto le parti possono proporre opposizione al collegio (entro 60 gg); il procedimento è soggetto

al rito camerale. Il collegio decide con un'ordinanza suscettibile di appello; se accoglie

l'opposizione dispone che il ricorso sia nuovamente iscritto nel ruolo dei ricorsi pendenti.

– Oltre agli casi espressamente previsti si trattano in camera di consiglio:

RITO CAMERALE

i giudizi cautelari e quelli relativi all’esecuzione delle misure cautelari collegiali;

- il giudizio in materia di silenzio;

- il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi;

- i giudizi di ottemperanza;

- i giudizi di opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio.

-

In tutti questi casi (tranne per i giudizi cautelari e quelli relativi all’esecuzione delle misure cautelari

collegiali) tutti i termini processuali, salvo quelli per la notifica del ricorso principale, del ricorso

incidentale e dei motivi aggiunti, sono ridotti a metà.

Nelle controversie in esame, per la decisione dei ricorsi non è necessaria un'istanza di fissazione

d'udienza e la trattazione è fissata d'ufficio, la camera di consiglio è fissata alla prima udienza utile

decorsi 30 gg dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate.

Il giudice amministrativo decide il ricorso senza necessità di un'udienza pubblica, ma

semplicemente in camera di consiglio.

I legali delle parti possono comunque chiedere di essere sentiti e di discutere la controversia

all'inizio della camera di consiglio. Di conseguenza la trattazione del ricorso in camera di consiglio,

anziché in udienza pubblica, non comporta alcun pregiudizio per il diritto alla difesa.

37 TUTELA CAUTELARE

La tutela cautelare ha sempre carattere di 'strumentalità', ha lo scopo immediato di assicurare la

efficacia pratica del provvedimento definitivo; serve ad evitare che la durata del giudizio possa

rendere inutile per il ricorrente la decisione finale.

La tutela cautelare opera prevenendo la realizzazione del danno, consentendo di evitare l'esecuzione

del provvedimento nel corso del giudizio.

Nel giudizio promosso per l'annullamento di un provvedimento, la presentazione del ricorso non

sospende l’esecuzione del provvedimento impugnato; spetta alla parte interessata richiedere una

misura cautelare del giudice amministrativo, per evitare che le sue ragioni possano essere

compromesse durante il tempo necessario per la decisione del ricorso.

La concessione della misura cautelare da parte del giudice presuppone l'accertamento di

una valutazione sommaria sul merito della pretesa fatta valere dal cittadino con l'impugnazione

- ('fumus boni iuris’ ). La concessione della misura cautelare è subordinata a una valutazione del

giudice sulla ragionevole previsione sull'esito del ricorso (la misura cautelare non può essere

concessa in presenza di un ricorso manifestamente infondato o inammissibile);

una possibilità di subire un pregiudizio grave e irreparabile dal provvedimento impugnato

- durante il tempo necessario a giungere alla decisione del ricorso ('periculum in mora’). Tale

pregiudizio deve essere specificamente allegato dal ricorrente nella istanza cautelare e perciò il

giudice non può d'ufficio ipotizzarne l'esistenza né introdurlo nel processo.

Il pregiudizio che giustifica l'accoglimento dell'istanza cautelare da parte del giudice

amministrativo deve essere considerato in modo specifico, come pregiudizio determinato dal

provvedimento amministrativo a un interesse materiale rilevante del ricorrente e qualificato dal

carattere della 'gravità' e della 'irreparabilità'. Questo carattere può essere verificato in senso

'assoluto' ossia, in relazione al tipo di interesse pregiudicato dal provvedimento, ovvero in senso

'relativo' ossia, in relazione all'incidenza del provvedimento alla luce delle condizioni soggettive

del ricorrente.

Nello stesso tempo, però, il giudice amministrativo deve considerare anche i riflessi che

produrrebbe la misura cautelare rispetto all'Amministrazione e rispetto ai controinteressati (es.

l'esecuzione di un provvedimento può comportare un danno significativo a carico del ricorrente ma

la sospensione dello stesso provvedimento può comportare un danno ancora più grave per

l'Amministrazione o per il controinteressato). Il giudice amministrativo, ai fini dell'accoglimento

dell'istanza cautelare, deve effettuare una valutazione 'comparata' di tutti gli interessi in gioco,

secondo criteri non codificati dalla legge, e quindi, in definitiva, sulla base del suo prudente

apprezzamento.

Nel caso di effetti irreversibili che possono prodursi nel caso di accoglimento o di rigetto

dell'istanza cautelare, la concessione o il diniego della misura cautelare può essere subordinato a

una cauzione, a garanzia del pregiudizio subito dalla parte su cui grava la pronuncia del giudice (la

cauzione non è ammessa, però, quando siano in gioco interessi essenziali della persona, quali il

diritto alla salute o all' integrità dell'ambiente, per evitare che la tutela di questi interessi

fondamentali possa risultare condizionata da fattori di ordine economico).

– La tutela cautelare nel processo

TIPOLOGIA E CONTENUTI DELLE MISURE CAUTELARI

amministrativo si è incentrata a lungo in una misura tipica e generale, la sospensione del

38

provvedimento impugnato (la tutela cautelare si incentrava così in una misura 'ablatoria' rispetto al

provvedimento amministrativo, perché precludeva la produzione degli effetti propri del

provvedimento impugnato o inibiva all'Amministrazione di attuarne l'esecuzione materiale es. la

sospensione di un decreto di esproprio comportava per il proprietario espropriato il recupero della

titolarità del bene).

Fino all'entrata in vigore della legge n. 205/2000 le altre ipotesi di misure cautelari erano del tutto

eccezionali e solo nelle controversie patrimoniali nel pubblico impiego erano ammesse misure

cautelari con un contenuto atipico, corrispondenti a quelle contemplate dall'art. 700 c.p.c., e ciò per

l'esigenza di evitare un'eccessiva disparità di tutela fra i dipendenti pubblici e i dipendenti privati.

Questa configurazione della tutela cautelare risultava inadeguata in caso di giudizio promosso a

tutela di interessi legittimi, che riguardasse provvedimenti negativi o il 'silenzio'

dell'Amministrazione in quanto in tali casi la sospensione del provvedimento non comportava

benefici per il ricorrente, perché in questi casi il pregiudizio materiale può essere superato solo da

un diverso esito del procedimento (la sospensione di un diniego di autorizzazione non equivale al

rilascio dell'autorizzazione richiesta).

C.p.a. ha previsto che la tutela cautelare non si risolva più in una misura tipica, quella della

'sospensione', ma si attui con misure di contenuto atipico, modellate sul caso concreto, possono

consistere, nelle misure più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso

(la misura cautelare può tradursi anche in un ordine di pagamento di una somma di denaro). Il

giudice può intimare all'Amministrazione di assumere determinati atti, ovvero può lui stesso

autorizzare lo svolgimento dell'attività richiesta dal ricorrente (si pensi alla tutela cautelare contro

un diniego di autorizzazione), ecc.

Una misura cautelare non può determinare la definizione del giudizio, altrimenti la tutela cautelare

si configurerebbe, nel processo amministrativo, in termini incompatibili con il principio di

strumentalità, non assegnerebbe solo utilità funzionali alla decisione di quel giudizio, ma lo

definirebbe direttamente.

Il giudice amministrativo, inoltre, non può definire, seppure in sede cautelare, l'assetto di interessi

che sia demandato dalla legge alla discrezionalità amministrativa. Rispetto a questi stessi ambiti la

valutazione discrezionale dell'Amministrazione è infungibile.

– La domanda di una misura cautelare deve essere presentata dal

PROCEDURA 'ORDINARIA'

ricorrente (o da altra parte interessata) al giudice adito per il ricorso principale. È richiesta una

istanza scritta (redatta nel ricorso stesso o con atto successivo all'instaurazione del giudizio), che

deve essere notificata all'Amministrazione resistente e ai controinteressati (il giudice

amministrativo può provvedere definitivamente sull'istanza cautelare solo dopo l'integrazione del

contraddittorio con tutte le parti necessarie del giudizio). Prima dell'integrazione del contraddittorio,

il giudice amministrativo può assumere solo misure cautelari provvisorie («interinali»), soggette

necessariamente ad essere riesaminate, una volta che tutte le parti necessarie siano state evocate in

giudizio.

Sulla domanda di misura cautelare provvede ordinariamente il collegio, in camera di consiglio,

decorsi almeno 20 gg dalla notifica dell'istanza e 10 gg dal suo deposito; tali termini sono stabiliti a

garanzia del contraddittorio, per consentire a tutte le parti intimate di costituirsi in giudizio e di

presentare le loro difese.

39

Le parti possono depositare memorie e documenti fino a 2 gg prima della camera di consiglio, ma

possono costituirsi per la trattazione orale anche soltanto in camera di consiglio; nella camera di

consiglio sono sentiti i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta, per discutere l'istanza

cautelare.

La domanda di una misura cautelare non può essere trattata fino a quando non sia stata depositata

l'istanza di fissazione dell'udienza di discussione (fatti salvi i giudizi assoggettati al rito camerale o

per i quali l'udienza di discussione debba essere fissata d'ufficio).

Il collegio chiamato a provvedere sulla domanda di misura cautelare innanzitutto deve verificare la

propria competenza (l'inderogabilità della disciplina della competenza territoriale dei Tar comporta

anche la preclusione per il giudice di adottare misure cautelari in controversie demandate alla

competenza di altro Tar) e la violazione di questa regola costituisce motivo di gravame contro

l'ordinanza. Sulla domanda di misura cautelare il collegio provvede con una ordinanza motivata,

che viene pubblicata mediante deposito in cancelleria; l'ordinanza è efficace fin dal momento del

suo deposito. Le pronunce cautelari devono essere motivate, la motivazione deve estendersi alla

valutazione del pregiudizio allegato dalla parte istante (c.d. periculum in mora) e deve indicare i

profili che, ad un sommario esame, inducono a una ragionevole previsione sull'esito del ricorso (c.d.

fumus boni iuris).

Nell'ordinanza che provvede sulla domanda cautelare il giudice liquida anche le spese della fase

cautelare del giudizio (in casi particolari, la statuizione sulle spese può essere modificata nella

sentenza).

Nel corso dell'esame dell'istanza cautelare il collegio può adottare i provvedimenti istruttori utili

per il giudizio e per l'integrità del contraddittorio. Purtroppo, però, il codice subordina questa

attività del collegio a una istanza di parte, rendendola quasi eccezionale.

il collegio, se ritiene che l'istanza cautelare sia fondata e nello stesso tempo che le ragioni per la

- tutela cautelare possano essere soddisfatte con una decisione sollecita del ricorso, può limitarsi a

fissare la data dell'udienza di discussione. In casi del genere, infatti, le esigenze all'origine della

domanda di misure cautelare possono trovare piena realizzazione in una decisione del ricorso in

tempi ravvicinati (si pensi al caso di un ricorso proposto contro un provvedimento la cui

esecuzione non sia imminente o che comunque possa produrre effetti tollerabili per il ricorrente,

se contenuti nel tempo);

in sede di decisione della domanda cautelare, purché siano trascorsi almeno 20 gg dall’ultima

- notificazione del ricorso, il collegio, accertata la completezza del contraddittorio e

dell’istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può definire il giudizio in camera di consiglio

con sentenza in forma semplificata. – In caso di estrema gravità e

TUTELA CAUTELARE NEI CASI DI PARTICOLARE URGENZA

urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, la

misura cautelare può essere richiesta al Presidente del Tar o della sezione cui il ricorso principale

sia stato assegnato, previa notifica della relativa istanza alle altre parti. Il Presidente, o il magistrato

da lui delegato, dopo aver verificato la competenza del Tar adito, provvede con un decreto motivato

(non impugnabile ma revocabile) efficace fino all'ordinanza del collegio al quale va sottoposta

l'istanza cautelare nella prima camera di consiglio utile: misura cautelare meramente provvisoria.

Anche in questo caso la tutela cautelare ha carattere incidentale e si svolge nell'ambito di un

giudizio instaurato col ricorso principale. Il decreto presidenziale non può essere pronunciato se la

notifica del ricorso non si è perfezionata nei confronti almeno dell'Amministrazione resistente e di

almeno un controinteressato. Il contraddittorio si attua pertanto in una forma limitata, la pronuncia

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cautelare, in questo caso, ha un'efficacia molto limitata nel tempo e una pronuncia cautelare

'definitiva' sarà assunta dal collegio solo successivamente, a contraddittorio integrato. I soggetti cui

sia stata notificata l'istanza cautelare possono chiedere di essere sentiti dal Presidente prima del

decreto, fuori udienza e senza formalità anche separatamente, per essi deve ammettersi ogni

possibilità di difesa compatibile con l'estrema urgenza di una pronuncia.

Tale disciplina si applica anche al giudizio avanti al Consiglio di Stato nel caso in cui si prospetti

una situazione di estrema gravità e urgenza dopo la sentenza di primo grado.

È possibile la tutela cautelare 'ante causam' per ogni vertenza devoluta al giudice amministrativo

in caso di eccezionale gravità e urgenza, tale da non consentire neppure la previa notifica del

ricorso; chi sia legittimato a proporre un ricorso può presentare un'istanza al Presidente del Tar e

chiedere l'adozione delle misure cautelari interinali, necessarie per assicurare la tutela fino a quando

non possa essere proposto il ricorso e non possa essere trattata l'istanza cautelare nelle forme

ordinarie. L'istanza comunque deve essere previamente notificata alle altre parti (sufficiente la

notifica all'Amministrazione resistente e ad uno dei controinteressati). Il Presidente (o il giudice da

lui delegato), dopo aver verificato la competenza del Tar, provvede con decreto sentite, ove

possibile, le parti, e omessa ogni altra formalità.

La misura cautelare, in questo caso, è destinata a valere fino alla pronuncia cautelare collegiale,

successiva alla notifica del ricorso, e il relativo decreto deve essere notificato entro un termine

perentorio, non superiore a 5 gg. Nel caso di concessione della misura cautelare, il ricorso con la

domanda cautelare deve essere notificato alle altre parti e depositato presso il Tar nel rispetto di

termini molto ridotti. – L'ordinanza

RIMEDI AMMESSI NEI CONFRONTI DELLE ORDINANZE CAUTELARI

cautelare adottata dal collegio di regola ha effetto (salvo le ipotesi di revoca o di impugnazione)

fino alla sentenza che definisce quel grado di giudizio principale e se il giudizio si estingue, la

misura cautelare perde la sua efficacia dal momento in cui l'estinzione è dichiarata dal giudice (una

ultrattività della misura cautelare del giudice amministrativo è prevista nel caso in cui venga

dichiarato il difetto di giurisdizione o di competenza: in questi casi l'ordinanza cautelare conserva i

suoi effetti per un periodo stabilito dalla legge, pari a 30 gg, così da consentire alla parte di

riassumere il processo avanti al giudice dotato di giurisdizione o di competenza, senza rimanere

prive nel frattempo della protezione offerta da una pronuncia cautelare).

L'ordinanza che provvede su una istanza cautelare non 'fa stato' nel giudizio: anche le eventuali

valutazioni circa la fondatezza dei motivi di ricorso non producono alcun vincolo sulla sentenza.

L'ordinanza è passibile di revoca, su richiesta della parte che vi abbia interesse e, nel caso di rigetto

dell'istanza cautelare, l'istanza può essere riproposta. Può essere richiesta la revoca dell'ordinanza (o

può essere riproposta l'istanza cautelare, se sia stata già respinta) nel caso in caso sopravvengano

mutamenti nella situazione di fatto o di diritto o nell'ipotesi che la parte venga a conoscenza di fatti

precedenti e rilevanti solo successivamente all'ordinanza cautelare, e le cause di revocazione

previste dall'art. 395 c.p.c.

La revoca può essere pronunciata solo su istanza di parte; l'istanza deve essere presentata allo stesso

giudice che ha emesso l'ordinanza in questione ed è soggetta alla medesima procedura dell'istanza

cautelare.

L’ordinanza cautelare emessa dal Tar è appellabile davanti al Consiglio di Stato ma l’appello, a

differenza dell'istanza di revoca, l'appello è ammesso non per fatti nuovi, sopravvenuti dopo

l'ordinanza cautelare, ma solo qualora il giudice non si sia pronunciato, a parere del ricorrente, in

41

modo appropriato o corretto sull’istanza cautelare (ingiustizia' dell'ordinanza). L'appello va

notificato entro 30 gg dalla notifica dell'ordinanza, ovvero, in mancanza di notifica, entro 60 gg

dalla sua pubblicazione, e deve essere depositato entro 30 gg dalla notifica; il giudizio prosegue poi

secondo le regole previste per il giudizio cautelare. Anche se l'appello concerne solo una pronuncia

cautelare, il Consiglio di Stato verifica anche d'ufficio l'osservanza delle regole sulla competenza

territoriale del Tar e, se accerta una violazione di tali regole, regola d'ufficio la competenza,

indicando il Tar competente.

La decisione sull'appello cautelare è assunta dal Consiglio di Stato con ordinanza: se in

accoglimento dell'appello viene concessa una misura cautelare, l'ordinanza è comunicata al Tar per

la fissazione dell'udienza di merito. – Qualora i provvedimenti cautelari non siano

ESECUZIONE DELLE ORDINANZE CAUTELARI

eseguiti, in tutto o in parte, l’interessato, con istanza motivata e notificata alle altre parti, può

chiedere al Tar che ha emesso l’ordinanza le opportune misure attuative. Il giudice amministrativo

adotta le misure necessarie per assicurare l'esecuzione dell'ordinanza cautelare e, a tal fine,

dispone di tutti i poteri che sono ammessi per il giudizio di ottemperanza (può dettare ordini

all'Amministrazione, può nominare Commissari che si sostituiscano all'organo inadempiente, ecc.).

42 DECISIONE DEL RICORSO

Il giudice pronuncia:

ordinanza quando assume misure cautelari o interlocutorie, ovvero decide sulla competenza.

 Anche i provvedimenti collegiali adottati a fini istruttori e le prescrizioni per lo svolgimento del

giudizio vanno adottate con ordinanza.

decreto da parte del Presidente quando si sia verificata una causa di estinzione del giudizio,

 ovvero il ricorso sia divenuto improcedibile. Negli stessi casi, se invece la controversia è già

all'esame del collegio, provvede il medesimo collegio con una 'sentenza' di rito.

Il decreto presidenziale, se non viene opposto, passa in giudicato e definisce il giudizio

esattamente come la sentenza. Le stesse considerazioni valgono per il decreto ingiuntivo che non

sia stato opposto o nei cui confronti sia stata respinta l'opposizione.

sentenza quando definisce in tutto o in parte il giudizio, deliberata dal collegio giudicante;

 • sentenze : riguardano questioni strettamente processuali come la nullità del ricorso

DI RITO

per mancanza di elementi essenziali o la verifica delle condizioni per l’azione. Il giudice

dichiara, anche d’ufficio, il ricorso:

irricevibile (nel caso di tardività della notifica o del deposito del ricorso);

 inammissibile (quando è carente l’interesse o sussistono altre ragioni ostative ad una

 pronuncia sul merito);

improcedibile (quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti

 alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, ovvero

sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito);

estinto il giudizio (per omissione o tardività della riassunzione, o per perenzione, o per

 rinuncia).

Alle sentenze di rito il codice riconduce anche le sentenze sulle c.d. condizioni per l'azione

(legittimazione a ricorrere e interesse a ricorrere);

• sentenze : riguardano il merito della domanda e possono essere sentenze di

DI MERITO

accoglimento o di rigetto (non interessa se il giudice si pronunci sull'intero contenuto della

domanda, o su una parte soltanto di essa). Dichiarano la cessazione della materia del

contendere la quale si verifica quando nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti

pienamente soddisfatta .

In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda (principio della

domanda, il giudice è tenuto a pronunciarsi su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa):

annulla in tutto o in parte il procedimento impugnato nell’ipotesi di azione di annullamento

a) nella giurisdizione di legittimità,;

condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno,

b) condanna all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva

dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica;

nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello

c) impugnato;

nel caso di giudizio sul silenzio-rifiuto ordina all’Amministrazione di provvedere in un

d) certo termine;

nel caso di giurisdizione esclusiva può accertare un diritto soggettivo;

e)

43 dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non

f) sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di

cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza.

Anche sulle questioni pregiudiziali attinenti al processo (escluse le questioni di competenza,

sulle quali il giudice si pronuncia con ordinanza, qualora non le decida unitamente ad altre

questioni) nonché su questioni preliminari di merito il giudice utilizza la sentenza.

Nell'esame della domanda, deve tener conto del vincolo di pregiudizialità che può sussistere

fra le varie questioni rilevanti per la decisione, con la conseguenza che la decisione su

questioni pregiudiziali può definire il giudizio (si pensi alla sentenza di irricevibilità del

ricorso notificato tardivamente).

Fenomeno diverso da quello della pregiudizialità è il c.d. assorbimento delle questioni che

avviene quando le questioni presentate dal ricorrente sono legate tra loro da un rapporto di

subordinazione o alternatività per cui l’accoglimento o il rigetto di una renderebbe superfluo

l’esame delle altre (giurisprudenza prevalente ammette solo i vincoli che derivano a carico del

giudice dall'ordine logico delle questioni). Il giudice amministrativo, comunque, suole

disporre frequentemente l'assorbimento dei motivi di ricorso anche senza che sia identificabile

un preciso ordine logico fra le questioni sollevate, talvolta sulla base di criteri di mera

opportunità pratica, come quando in presenza di più censure si limita ad esaminare quella più

facilmente verificabile, se da essa consegue l'annullamento del provvedimento impugnato

(c.d. assorbimento improprio). Questo sistema non appare corretto perché determina una

pronuncia incompleta sul ricorso impedendo al cittadino le utilità che potrebbero derivare

dall’accoglimento degli altri motivi.

Una sentenza con caratteri peculiari è per le controversie relative ad obbligazioni pecuniarie:

il giudice amministrativo, quando accoglie la domanda di condanna, se nessuna delle parti gli

richiede espressamente di provvedere direttamente alla liquidazione, può limitarsi a fissare

nella sentenza i criteri per liquidare l'importo dovuto. In questo caso, entro un termine fissato

nella sentenza la parte debitrice ha l'onere di formulare, sulla base di tali 'criteri', una proposta

di pagamento; in mancanza della proposta, o se essa non viene accolta, o se essa sia stata

accolta ma il debitore non abbia adempiuto, la liquidazione può essere richiesta dalla parte

creditrice nelle forme previste per il giudizio d'ottemperanza.

La sentenza si limita a fissare i criteri per la liquidazione del debito e non provvede su tutta la

domanda (la domanda deve concernere, infatti, anche la determinazione della somma dovuta);

tuttavia non è una sentenza parziale in senso tecnico, tant'è vero che esaurisce il giudizio di

cognizione. La decisione sull'intera domanda è garantita dal ricorso per l'ottemperanza: in

questo modo, però, una parte della domanda originaria è decisa in un giudizio diverso da

quello di cognizione in cui la domanda era stata proposta. Tuttavia, ciascuna delle parti può

pretendere che alla liquidazione provveda direttamente il giudice.

Nella sentenza il giudice non può pronunciare d'ufficio su eccezioni che possono essere proposte

soltanto dalle parti, tuttavia, nel processo amministrativo si dubita della configurabilità di

eccezioni processuali riservate alle parti e le eccezioni preliminari di merito sembrano riguardare

soprattutto la giurisdizione esclusiva (es. eccezione di prescrizione di un diritto). Il giudice

amministrativo, comunque, può sempre accertare d'ufficio la nullità di un provvedimento.

Nella sentenza il Tribunale provvede anche sulle spese processuali, secondo le regole stabilite

nel c.p.c..

La sentenza deve essere sottoscritta dal presidente del collegio giudicante e dall'estensore e viene

depositata, unitamente al dispositivo, presso la segreteria del Tar. Il deposito comporta la

pubblicazione della sentenza: da quel momento la sentenza produce i suoi effetti e decorre il

44 termine annuale per l'eventuale impugnazione. Del deposito della sentenza la segreteria dà

comunicazione alle parti; la notifica della sentenza costituisce, invece, un onere delle parti, che

determina la decorrenza del termine breve per l'eventuale impugnazione.

Una particolare forma di pubblicità della sentenza può essere disposta dal collegio nel caso in

cui possa contribuire a riparare il danno.

– il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche

DIFETTO DI GIURISDIZIONE

d’ufficio, è ammesso il ricorso al regolamento preventivo di giurisdizione previsto dal c.p.c.

Il Tar quando declina la propria giurisdizione perché la vertenza inerisce alla competenza di altro

giudice nazionale, deve indicare nella sentenza quale sia il giudice dotato di giurisdizione. Se la

parte ripropone entro 3 mesi (dal passaggio in giudicato della sentenza che aveva declinato la

giurisdizione) la sua domanda davanti al giudice così indicato:

sono fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda presentata avanti al Tar; non

- assumono rilievo eventuali decadenze che possano essere maturate dopo tale domanda, anche se

essa era stata proposta avanti a un giudice sprovvisto di giurisdizione. Eventuali decadenze

maturate prima di tale domanda rimangono ferme, fatta salva soltanto la possibilità per il

secondo giudice di valutare se ricorrano le condizioni per concedere alla parte la rimessione in

termini, per il caso di errore scusabile;

le prove già eventualmente raccolte dal primo giudice possono essere valutate come 'argomento

- di prova' dal secondo giudice;

le misure cautelari del primo giudice conservano la loro efficacia anche dopo la sentenza che

- dichiara il difetto di giurisdizione, fino a 30 gg dopo la sua pubblicazione ('ultraattività'). In

questo modo alla parte è riconosciuto il tempo necessario per rivolgersi al giudice dotato di

giurisdizione, per ottenere una nuova misura cautelare, senza che la declinatoria di giurisdizione

lo privi immediatamente di ogni protezione.

Il giudice che la sentenza del Tar ha indicato come fornito di giurisdizione non è vincolato da tale

indicazione (in materia di giurisdizione solo la pronuncia della Cassazione ha effetti vincolanti nei

confronti di qualsiasi altro giudice), di conseguenza, dopo la declinatoria di giurisdizione del Tar, il

secondo giudice, adito tempestivamente dalla parte, se ritiene a sua volta di essere privo di

giurisdizione, nella prima udienza può sollevare d'ufficio un conflitto di giurisdizione, sul quale si

pronuncerà la Corte di cassazione (sia per il caso di una declinatoria di giurisdizione del giudice

amministrativo a favore di altro giudice nazionale, sia per il caso di una declinatoria di giurisdizione

di un altro giudice nazionale rispetto al giudice amministrativo).

– Nigro, ha identificato tre ordini di effetti

EFFETTI DELLA SENTENZA DI ANNULLAMENTO

nella sentenza di annullamento:

un effetto 'eliminatorio' o 'caducatorio': la sentenza di annullamento comporta l'eliminazione

 dalla realtà giuridica del provvedimento annullato e degli effetti da esso prodotti (es.

l'annullamento di un decreto di esproprio comporta come effetto il venir meno del titolo

giuridico in forza del quale il destinatario dell'esproprio è divenuto proprietario del bene: titolare

del diritto sul bene, in seguito alla sentenza, è nuovamente il proprietario espropriato).

L'eliminazione travolge, oltre al provvedimento impugnato, anche gli atti amministrativi che ad

esso abbiano dato esecuzione o attuazione (atti consequenziali, ecc.);

un effetto 'ripristinatorio': la sentenza di annullamento opera 'ex tunc’ essa, pertanto, non solo

 elimina dalla realtà giuridica attuale il titolo che determinava un certo assetto di interessi, ma

impone che quell'assetto di interessi sia eliminato fin dall'origine. Dovrà essere ricostruito

l’assetto degli interessi che vigeva al momento dell’assunzione del provvedimento (es.

45 l'annullamento del decreto di esproprio obbliga pertanto l'Amministrazione a restituire al

proprietario espropriato i frutti percepiti dopo l'emanazione del decreto di esproprio);

un effetto 'conformativo': l'accertamento contenuto nella sentenza non può essere disatteso

 dall'Amministrazione. L’obbligo dell’Amministrazione di conformarsi al giudicato non vale solo

per le sentenze del giudice civile ma per ogni tipo di giurisdizione. Nella rinnovazione del

procedimento l'Amministrazione non può riprodurre il vizio già accertato nella sentenza:

l'accertamento del vizio equivale all'affermazione di una regola che l'Amministrazione è tenuta a

rispettare quando rieserciti il potere.

Secondo Nigro l’utilità conseguibile per il cittadino dalla sentenza di annullamento deriva dal

tipo di vizio accertato:

• se l’annullamento è stato disposto per un vizio di illegittimità sostanziale (che attiene al

contenuto dell’atto, vizio che inerisce alla illegittimità del contenuto in quanto tale dell’atto

impugnato) il vantaggio che ottiene il ricorrente è maggiore perché non potrà nuovamente

essere emanato un provvedimento con quel contenuto (es. annullamento di un decreto di

esproprio per violazione di una norma di legge che escluda quei beni particolari

dall'esproprio: l'accertamento di un vizio del genere preclude all'Amministrazione la

possibilità di un nuovo esproprio dello stesso bene);

• se invece l'annullamento è disposto per un vizio di legittimità formale (es. un vizio sulla

forma dell’atto) il vantaggio per il ricorrente è minore perché l'amministrazione potrà emanare

un nuovo atto con quel contenuto privo del vizio formale accertato. Se però il potere

dell'Amministrazione, in base a una norma sostanziale, era soggetto a un termine perentorio

che ne precludeva la rinnovazione o comunque poteva essere esercitato una volta sola (si

pensi al caso dei poteri di controllo), allora in questo caso anche l'annullamento per un vizio

formale risulta pienamente satisfattivo per il ricorrente, perché la rinnovazione del

procedimento è preclusa.

La sentenza che rigetta un ricorso perché infondato contiene, nei confronti delle parti,

l'accertamento della insussistenza del vizio lamentato e della lesione prospettata all'interesse

legittimo del ricorrente. La sentenza di rigetto non comporta in alcun modo un accertamento della

legittimità dell'atto: il giudice si pronuncia soltanto sulle censure proposte con un determinato

ricorso.

Secondo una parte della dottrina anche questa sentenza comporterebbe vincoli sull'attività

amministrativa successiva: infatti precluderebbe all'Amministrazione di annullare d'ufficio quel

provvedimento, per il vizio ritenuto insussistente nella sentenza.

Art. 21-octies legge n. 241/1990, esclude l'annullamento del provvedimento

adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura

- vincolata del provvedimento sia palese che il suo contenuto dispositivo dell’atto non poteva

essere diverso da quello adottato.

per assenza della comunicazione di avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri

- in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in

concreto adottato. La norma sembra avere carattere processuale proprio perché richiede una

specifica dimostrazione in giudizio della correttezza del contenuto dell’atto da parte

dell’amministrazione.

46 RIMEDI NEI CONFRONTI DELLA SENTENZA

(artt. 91-99) – Nei confronti delle sentenze dei Tar è ammesso

IMPUGNAZIONI IN GENERALE

l'appello al Consiglio di Stato (o al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, se

sono impugnate sentenze del Tar Sicilia), nei confronti delle sentenze del Consiglio di Stato (o del

Consiglio di giustizia amministrativa) è ammesso il ricorso per cassazione per motivi di

giurisdizione, nei confronti delle sentenze dei Tar e del Consiglio di Stato (o del Consiglio di

giustizia amministrativa) sono ammessi, infine, la revocazione e l'opposizione di terzo. A questi

mezzi di impugnazione va accostato il regolamento di competenza, quando sia proposto nei

confronti dell'ordinanza del Tar che si pronunci sulla competenza.

termini (art. 92) per proporre le impugnazioni sono di due ordini (art. 92):

 termine 'breve' è di regola pari a 60 gg decorre dalla notifica della sentenza;

a) termine 'lungo' è di regola parti a 6 mesi decorre dalla pubblicazione della sentenza per il caso

b) non sia intervenuta la notifica della sentenza.

Tali termini sono perentori, è ammessa un’impugnazione tardiva se la parte non costituita nel

grado precedente di giudizio dimostra di non aver avuto conoscenza del processo per la nullità

del ricorso o della sua notifica;

l'impugnazione si propone con un ricorso che deve essere notificato alla controparte nei termini

 indicati. L’impugnazione deve essere notificata alla controparte presso la residenza dichiarata o

il domicilio eletto da essa nell'atto di notifica della sentenza o, in difetto, presso il difensore, o

nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto per il giudizio (art. 93);

alle notifica dell'impugnazione deve seguire il suo deposito presso la cancelleria del giudice

 adito. Il deposito dell'appello, della revocazione e dell'opposizione di terzo va effettuato entro

30 gg giorni dall'ultima notifica (per il ricorso per cassazione, invece, vale la disciplina dettata

dal c.p.c.); insieme con l'atto di impugnazione notificato, va depositata anche una copia della

sentenza impugnata;

pari del giudizio di impugnazione (art. 95): l’impugnazione deve essere notificata, nelle cause

 inscindibili, a tutte le parti in causa (litisconsorzio necessario) e, negli altri casi, alle parti che

hanno interesse a contraddire. Per la regolare introduzione del giudizio è sufficiente notificare

l'impugnazione a una sola delle controparti e non è invece necessaria la notificazione ad almeno

uno tra gli eventuali controinteressati (come invece vale per il ricorso di primo grado); nei

confronti di tutte le altre parti l'integrazione del contraddittorio può essere ordinata

successivamente dal giudice.

Cons. Stato aveva escluso la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti dei c.d. co-

soccombenti, ossia di quelle parti che, risultate soccombenti nel giudizio del precedente grado,

avrebbero ben potuto proporre in termini una loro impugnazione e non l'abbiano però proposta. I

controinteressati soccombenti nel precedente grado del giudizio non sono considerati parti

necessarie nel successivo grado di giudizio promosso dall'amministrazione già resistente.

Se la sentenza non è stata impugnata nei confronti di tutte le parti in causa, il giudice ordina

l’integrazione del contraddittorio, fissando il termine entro cui la notificazione deve essere

eseguita, nonché la successiva udienza di trattazione:

impugnazioni incidentali: nel processo amministrativo si verifica spesso, soprattutto nel caso

 dell'azione di annullamento, che il giudizio di primo grado coinvolga una molteplicità di soggetti

(oltre al ricorrente e all'amministrazione resistente, i controinteressati, ecc.). Chi abbia ricevuto

la notifica dell'impugnazione di una sentenza può proporre le proprie doglianze nei confronti

della stessa sentenza mediante un'impugnazione incidentale nel medesimo processo. Tutte le

impugnazioni successive alla prima devono essere proposte dalle altre parti con una

impugnazione incidentale, nel giudizio promosso per effetto della prima impugnazione. Tutte le

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Moses

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Lezioni di Giustizia Amministrativa di Travi.
Sufficiente da solo per superare la parte di esame relativa.

Gli argomenti trattati sono i seguenti: processo amministrativo, ricorsi, appello, giustizia, amministrativa, procedimento, diritto amministrativo, giurisdizione, competenza, avvocato, esame, prova.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Sciullo Girolamo.

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