Riassunto esame Diritto Amministrativo II, Prof. Cudia Chiara, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa - Travi, Travi

Azione di Annullamento

Azione su cui, come detto più volte, è stato costruito il processo amministrativo e che per moltissimo tempo ha monopolizzato il processo amministrativo stesso.

Tenete presente che l'azione di annullamento si inserisce, come dicevamo, in questo genus più ampio di azioni costitutive.

Nel processo amministrativo abbiamo due tipi di azioni costitutive: le azioni costitutive di annullamento e poi, nei casi di giurisdizione di merito, azioni costitutive che hanno effetti di riforma o di produzione. La dottrina le chiama azioni di riforma o produzione e sono quelle che consentono al ricorrente di modificare direttamente l'atto oppure di adottare un atto in sostituzione di quello emanato dalla PA. È un'azione questa, di riforma o produzione, che non troviamo nel processo civile, perché comporterebbe una anomala sostituzione del giudice alle scelte autonome delle parti.

Anche l'azione

costitutiva del 2932 c.c. (la sentenza che produce gli effetti del contratto non concluso) sicuramente ha un'efficacia costitutiva ma comunque a monte si ricollega ad una autonoma scelta delle parti che avevano deciso di concludere il contratto anche se poi non lo hanno stipulato; mentre nel giudizio amministrativo è ammesso questo tipo di azione ma soltanto nella giurisdizione di merito, quindi nelle ipotesi previste dal codice. 101 Torniamo all'azione costitutiva di annullamento. Quando nel 1889 fu istituita la Quarta sezione del Consiglio di Stato fu previsto questo tipo di azione allo scopo di eliminare direttamente il provvedimento con efficacia ex tunc, quindi gli effetti del provvedimento in modo retroattivo, cioè fin dal momento della emanazione del provvedimento. È ancora oggi statisticamente l'azione prevalente nei giudizi amministrativi. È importante anche per chiarire la differenza rispetto all'altro tipo di costituzione tenere

È presente che con l'azione di annullamento si ha un'ingerenza del giudice rispetto agli effetti dell'atto, ma senza che ci sia alcuna invasione della sfera riservata all'amministrazione, perché l'azione di annullamento si collega ai vizi di legittimità, quindi a un contrasto del provvedimento con l'ordinamento giuridico.

I vizi di legittimità sono:

• Incompetenza: viene violata quella regola giuridica che fissa il riparto di competenze tra organi che appartengono a un ramo dell'amministrazione, a una stessa branca. Perché se invece gli organi appartenessero a due amministrazioni diverse l'incompetenza sarebbe assoluta e avremmo la nullità dell'atto;
• Violazione di legge: violazione di tutte le regole di carattere sostanziale o procedurale che disciplinano il modo in cui il potere deve essere esercitato (quindi le

regole della l. 241/1990, le regole che stabiliscono i presupposti per l'emanazione di un certo atto, etc.). Quindi violazione di tutte le regole giuridiche, non abbiamo una invasione nella sfera amministrazione ma semplicemente la regola non è stata rispettata;

• riguarda la violazione di quelle regole che specificamente attengono all'esercizio del potere

Eccesso di potere: apparentemente può essere un po' più labile, ma in realtà anche in caso di discrezionale, qui il confine con il merito eccesso di potere quelle che vengono violate sono sempre regole giuridiche. Quindi, questo per dire che nell'ipotesi di giurisdizione generale di legittimità, di azione di annullamento, non si pone un problema di invasione del giudice in una sfera riservata all'amministrazione perché l'annullamento avviene sempre solo per vizi di legittimità; quindi, si collega al contrasto del provvedimento con una regola

giudice amministrativo annulla un provvedimento, si torna alla situazione precedente all'emanazione di tale provvedimento. Questo processo di annullamento può essere paragonato a un giudizio cassatorio, in quanto riguarda un'azione amministrativa precedente o successiva al processo. È importante notare che, a seguito dell'annullamento, si ritorna all'adozione dell'atto e si mantiene inalterata la situazione che precedeva l'emanazione del provvedimento. Questo è vantaggioso per il ricorrente che si oppone a un cambiamento nella sua situazione giuridica soggettiva, in particolare per gli interessi legittimi opositivi. Tuttavia, l'annullamento non consente di ottenere il beneficio associato all'interesse legittimo pretensivo, ovvero il raggiungimento di un bene della vita.commerciante agisce in giudizio per impedire che il concorrente venda una merce dello stesso tipo nei locali accanto al suo, quindi impugna l'autorizzazione, ha un interesse legittimo oppositivo e chiaramente sarà soddisfatto dalla sentenza di annullamento, perché la sentenza di annullamento elimina dal mondo giuridico l'autorizzazione e quindi impedisce una concorrenza non gradita. Viceversa, se l'amministrazione non aveva emanato l'autorizzazione ma aveva negato l'autorizzazione, il commerciante che l'aveva richiesta non sarà soddisfatto dall'annullamento del diniego, (sarebbe soddisfatto soltanto dall'emanazione di una autorizzazione). Quando viene introdotta l'azione di annullamento ancora eravamo nel quadro di un ordinamento di tipo liberale, la maggior parte delle situazioni giuridiche che fronteggiavano l'amministrazione erano situazioni a carattere oppositivo, perché tendenzialmente.

L'atteggiamento dello stato liberale era ispirato a un lascia fare; piano piano, quando lo stato inizia a intervenire nell'economia e in settori sempre più ampi della vita degli individui, succede che per intraprendere una serie di attività diventa necessario ottenere in anticipo dei provvedimenti amministrativi. Cambia quindi proprio il ruolo dei poteri pubblici rispetto all'attività dei privati, diventano sempre più numerose situazioni a carattere pretensivo, interessi legittimi pretensivi, ed è chiaro che la sentenza di annullamento di per sé non funzionava. Ed è per questo che piano piano la giurisprudenza ha individuato un effetto particolare della sentenza di annullamento che si chiama effetto conformativo. Si chiama sentenza costitutiva perché il potere amministrativo e il provvedimento ha in sé un'efficacia costitutiva, il provvedimento amministrativo ha questa forza di incidere sulle situazioni.

giuridiche private modificandole, estinguendole e costituendole. È chiaro che quindi il carattere costitutivo del potere del provvedimento, deve trovare un corrispettivo nella sentenza, perché altrimenti la sentenza non potrebbe avere lo stesso effetto così forte sulle situazioni giuridiche soggettive. L'azione costitutiva di annullamento è disciplinata dall'art. 29 cpa che per la verità non è che si sprechi perché dice "L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni.". Rispetto alle precedenti formulazioni di questa azione di annullamento manca il riferimento agli atti e ai provvedimenti e questo un po' per recepire quella formula dell'art. 7 che abbiamo visto del cpa, che fa riferimento alle controversie 102 o omissione delle PA etc. Quindi manca nell'azione di annullamento il riferimento ai relativi atti.provvedimentiprovvedimenti ma tutto sommato è chiaro che un atto, che è il riferimento dell'azione di annullamento, deve esserci. Mentre se analizziamo questo art. 29 rispetto alle precedenti versioni della norma, è parzialmente significativa ma proprio perché ha un importante valore sostanziale un'altra modifica, cioè le vecchie norme che disciplinavano le azioni di annullamento contenevano delle prescrizioni da seguire in caso di accoglimento della domanda, e si diceva "L'annullamento per vizi di incompetenza comporta la rimessione dell'affare all'autorità competente. L'annullamento per altri motivi fa slavi gli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa". L'art. 34 c.1 lettera a) invece stabilisce che "1. In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda: a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;" e poi art. 88 allalettera f) prevede che la sentenza contenga "l'ordine che la decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa". Perché la soppressione di quelle previsioni è significativa? Vi ho detto che l'azione di annullamento rappresentava prima una sorta di parentesi tra l'azione amministrativa che si svolgeva prima e azione amministrativa che si svolgeva dopo il processo. Infatti, succedeva che: annullavo per incompetenza, il giudice trasmetteva la pratica all'autorità competente; annullavo per altri motivi (violazione di legge o eccesso di potere) ed erano fatti salvi ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa. Con la soppressione di queste previsioni abbiamo un mutamento di questo paradigma: perché se il giudice annulla per incompetenza non trasmette gli affari all'amministrazione competente ma semplicemente la vicenda si chiude in questo punto, è chiaro che l'amministrazione.competente a sua volta potrà decidere di riavviare un procedimento e di emanare un provvedimento, ma come una funzione autonoma che prescinde dalla vicenda processuale. Nell'altra ipotesi, se si annulla per vizi diversi, non è che sono fatti salvi gli ulteriori poteri dell'amministrazione ma semplicemente l'amministrazione è obbligata a dare esecuzione alla sentenza. In altri termini, l'azione di annullamento non è funzionale all'esercizio dell'azione amministrativa ma è funzionale ad assicurare una tutela piena ed effettiva, in questo senso la sentenza di annullamento si distacca dall'azione amministrativa: non perché l'azione amministrativa dopo la sentenza di annullamento non deve esserci, anzi ci deve essere, ma nell'ottica dell'esecuzione della sentenza stessa e non di un'attività che è fatta salva perché il potere è inesauribile. Altre due precisazioni.prima di passare agli effetti della sentenza di annullamento.
L'azione di annullamento può essere utilizzata anche con riferimento ad un particolare tipo di silenzio, il silenzio assenso.
Le azioni di annullamento presentano caratteri identici qualora sia contestato non un provvedimento ma il