Riassunto esame Diritto amministrativo, prof Marchetti, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Travi

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Istituti (non tutti di carattere giurisdizionale) diretti ad assicurare tutela dei

cittadini nei confronti dell’amministrazione  sono in genere strumenti di tutela

successiva x’ disciplinano reazione del cittadino nei confronti di un’azione già svolta

dall’amministrazione.

Bisogna distinguere rispetto a questi istituti gli strumenti di partecipazione del

cittadino al procedimento amministrativo  sono DIVERSI, volti ad assicurare

svolgimento corretto ed equilibrato della funzione amministrativa. [es. osservazioni

proprietario in una procedura espropriativa; memorie presentate in procedimento

amministrativo]

Ulteriore distinzione: controlli sull’attività amministrativa  volti ad assicurare

correttezza e regolarità azione amministrativa (di regola già conclusa).

legittimità controlli di merito

Di solito riguardano atto amministrativo (più raramente ,

che verificano la sua opportunità).

Riforma titolo V cost. ha soppresso controllo region ale sugli atti degli enti territoriali +

controllo statale sugli atti delle regioni. In altri casi controlli sono rimasti: corte dei conti su

alcuni atti dell’amministrazione s tatale.

Anche controlli possono portare annullamento dell’atto.

DISTINZIONE rispetto a istituti giustizia amministrativa  controlli attuano interesse

oggettivo (operato dell’amministrazione deve essere conforme a regole tecniche/criteri di

efficienza); invece istituti giust amm assicurerebbero interesse del cittadino.

giurisdizionale

MA istituti giustizia amm non sono solo strumenti per la tutela dei

cittadini nei confronti dell’amministrazione  ci sono anche strumenti non di carattere

giurisdizionale, come i ricorsi amministrativi: contestazione proposta direttamente ad

un organo amministrativo + decisione assunta con atto amministrativo (controversia

risolta nell’ambito dell’attività amm).

NO carattere di controllo  potere di annullamento esercitato a seguito dell’iniziativa di

un cittadino che fa valere un proprio interesse.

1. Le ragioni di un sistema di giustizia amministrativa

Nostro ordinamento (ord Europa continentale) istituti giustizia amm sono separati rispetto

a quelli legati alla giurisdizione ordinaria.

COMPARAZIONE

Francia  sistema di contenzioso amministrativo: controversie cittadino/amministrazione

devolute ad un giudice speciale (inizialmente solo Consiglio di Stato poi tribunali amm

di 1 grado, corti amm d’appello) ; giudice con stato giuridico diverso da quello dei

magistrati ordinari: inquadrato nel potere e secutivo + no

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stesse garanzie giudici ord. Giurisdizione PIENAMENTE SEPARATA: non si può ricorrere al

giudice ord con decisione giudice spec e viceversa.

Contenzioso amministrativo  oggi si usa quest’espressione per indicare sistema nel quale

tutela citt adini devoluta a giudici speciali come in Francia.

Belgio  inizialmente cost del 1831 aveva previsto che anche nei confronti

dell’amministrazione sindacato giurisdizionale riservato al giudice ordinario. (poi 2

dopoguerra, regola superata).

Germania  dopo riforma 1960 giurisdizione amm = giurisdizione su diritti (pienezza

tutela giurisdizionale) che si esercita nelle vertenze riguardanti dir pubblico.

Giudici amm pienamente autonomi rispetto a potere esecutivo (collocati entro l’ordine

giudiziario).

Spagna  nonostante influenza francese, giustizia amm affidata a giudici con

competenza/organizzazione particolari, ma comunque appartenenti all’ordine

giudiziario e soggetti allo stesso stato giuridico/organo di autogoverno previsti per

giudici ordinari . Non si tratta di giudice speciale, ma di giudice specializzato

Italia  da sistema di contenzioso amministrativo (= francese) a sistema di giurisdizione

unica (1865) e poi sistema articolato in giurisdizione giudice ordinario e giurisdizione

giudice am ministrativo (1889)  ultimi anni maggiore omogeneità giudice

ordinario/amministrativo.

Problemi fondamentali di ogni sistema di giustizia amministrativa:

1) Ragioni di specificità dell’amministrazione nell’ord giuridico  porterebbe a

strumenti di tutela diversi da quelli ordinari (addirittura forme di tutela diverse

da quelle giurisdizionali)

2) Esigenza di tutela effettiva del cittadino anche nei confronti dell’amm/autorità 

giustizia comune, in cui tutelata maggiormente parità posizioni delle parti.

Noi siamo stati influenzati dal primo motivo.

Specificità:

- assoggettamento attività amm a disciplina speciale (ricondotta al dir pubblico, oppure

norme che der ogano alle regole comuni di diritto privato

- deriverebbe dalla rilevanza dell’interesse pubblico

- amministrazione = autorità  ma amministrazione non agisce sempre come

autorità; nel nostro ordinamento, anzi, tendenza a favore del ricorso a strum del

diritto privato anche quando amm perseg ue finalità pubblica.

In ogni caso  tutela del cittadino = dipende dal grado di indipendenza

riconosciuto all’autorità giurisdizionale (perplessità rispetto giudice speciale: poco

autonomo rispetto al potere esecutivo).

SE stato giuridico giudice speciale viene equiparato a quello del giudice ordinario

(medesime garanzie di indipendenza), la riconduzione formale del giudice amministrativo

all’ordine giudiziario o al potere esecutivo può diventare un elemento secondario.

2. Le origini della giustizia amministrativa: cenni al sistema francese

Francia ultimi decenni XVIII sec. + Rivoluzione francese  amministrazione = soggetto

diverso dagli altri (principio della separazione dei poteri); esecutivo potere distinto

anche se non superiore: no poter i del giudice ordinario, ma i suoi atti non possono

essere soggetti al sindacato dei giudici.

Immunità: ragioni ideologiche + considerazioni politiche contingenti = contrasto

governo/parlamenti. Parlamenti (inizialmente assemblee rappresentative ceti più elevati)

erano giudici superiori d’appello, quindi rivendicavano competenza anche nelle

vertenze riguardanti atti dell’amministrazione.

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Fine Ancien régime  travolse parlamenti, ma forze rivoluzionarie diffidenti nei confronti

della magistratura (formata da elementi vicini alle classi aristocratiche) : Assemblea

nazionale e poi Assemblea costituente (1789-1790) sancirono che organi giurisdizionali

non avrebbero potuto intervenire sull’amministrazione, in quanto essa costituisce potere

autonomo.

Due decreti:

- 22 dicembre 1789: amministrazioni di dipartimento e di distretto non potranno

subire interferenze nell’esercizio delle loro funzioni da alcun atto del potere

giudiziario

- 16 agosto 1790: funz giurisd e funz amm sono distinte e rimangono sempre separate. I

giudici NO interferire su operazioni dei corpi amministrativi

Questo non escludeva forme di tutela per il cittadino  nella riv francese si affermò

1) principio responsabilità dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea

legislativa ministro (vertice apparato amm) poteva essere chiamato a rendere

conto operato am m + illegalità commesse e ne rispondeva politicamente

davanti al parlamento

2) forme di controllo interno

3) ricorso gerarchico a favore del cittadino  egli si rivolgeva organo

gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello che aveva emanato atto :

richiedeva all’org sovraord verifica legalità dell’atto. Previsto che ricorsi

venissero decisi dalle autorità dopo aver acquisito parere di alcuni organi

consultivi (sopratt Consiglio di stato)

Cons stato  istituito nel 1799 operava come organo consultivo del governo +

organo preposto all’intero apparato amministrativo e dotato di proprie

competenze .

Per i ricorsi, cons stato formalmente esprimeva suo parere al Capo dello Stato

che (come rappresentante supremo del Potere esecutivo) aveva il compito di

emanare la dec isione. MA decisione si uniformava sempre al parere.

Commissione del contenzioso

1806  istituita apposita in seno al Cons di stato:

compito di istruire ricorsi proposti contro atti delle amministrazioni centrali e

locali (formata da consiglieri cui non potevano essere affidati compiti di amm

attiva)

Cons stato mantenuto anche durante restaurazione (1814 -1815); accentuato suo

potere sul parere reso al Capo dello Stato (sanzione che rendeva esecutiva la

pronuncia del Cons St).

Dopodiché: 1848 (cost) + 1872 legge  cons st fu attribuita anche

formalmente la competenza a decidere il ricorso (vero e proprio organo

giurisdizionale).

Comunque organo ben separato dai giudici ordinari e non inserit o nell’ordine

giudiziario 

rispettato principio della separazione dei poteri.

3. La giustizia amministrativa in Italia: caratteri generali

Anche in Francia – nonostante modello del contenzioso amministrativo – determinate

controversie con l’amministrazione sono demandate giudice ordinario , o perché relative

a rapporti in cui amministrazione è soggetto di diritto comune (non agisce come autorità)

o perché riguardano posizioni di libertà o par ticolari diritti del cittadino (es. controversie

in tema di stato/capacità persone, oppure imp oste indirette, brevetti ecc). 1848 

istituito Tribunale dei conflitti = composto da giudici della Cassazione e da consiglieri di

Stato in pari numero.

ITALIA  notevolmente influenz dal modello francese all’inizio . Seconda metà ‘800 =

tendenze diverse; nel 1889 istituita Quarta sezione Cons st  distinzione giudice

ordinario/amministrativo in base alle posizioni qualificate del cittadino nei confronti

dell’amministrazione. Fondamentale distinzione diritti soggettivi/interessi legittimi.

Attualmente comunque sistema non si fonda più solo su questa classificazione

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(cfr. giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: riguarda l’appartenenza della

controversia ad una certa materia).

Spetta alla Cass (dal 1877) decidere se la giurisdizione sulla controversia spetti al giudice

ordina rio o al giudice speciale (quindi prevalenza giudice ordinario, no equilibrio

perfetto tra i due ordini di giudici).

II – Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

1. La giustizia amministrativa nel Regno di Sardegna

Regno di Sardegna  Carlo Alberto costituì nel 1831 Consiglio di Stato con funzioni

consultive in 3 sezioni: dell’interno; di Giustizia, Grazia e affari ecclesiastici; di Finanza.

Parere obbligatorio del cons st prima dell’adozione di certi atti (atti con forza di legge,

regolame nti, conflitti tra giurisdizione giudiziaria e amministrazione, bilancio statale)

1847  vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo:

- distinzione controversie riservate all’amministrazione (ammesso ricorso solo

dinnanzi autorità amministrativa, l ’Intendente) e controversie di “amministrazione

contenziosa” (per queste era prevista possibilità di un ricorso in primo grado a un

Consiglio di intendenza, in secondo grado alla Camera dei conti: erano organi

giurisdizionali speciali).

Editto 1847 conteneva materie per le quali ammesso ricorso al consiglio di intendenza e,

in secondo grado, camera dei conti: dubbio se elenco esemplificativo oppure

tassativo)

- alcune controversie riservate giudice ordinario (c.d. giurisdizione giudiziaria) es.

diritto di p roprietà

1859  serie di decreti reali confermarono sistema del contenzioso

amministrativo:

1) Non ogni attività amministrativa soggetta a sindacato giurisdizionale. Esclusa la c.d.

amministrazione economica = attività amministrativa non puntualmente discipl

inata da norme di legge/regolamento; rimessa a valutazioni (discrezionali o

tecniche) dell’amministrazione; tutela del cittadino solo nell’ambito

amministrazione stessa, per mezzo ricorsi gerarchici.

2) In alcune materie, tutela cittadini nel conf amministra zione  giudici ordinari del

Consigli di governo Consiglio di

contenzioso amministrativo (sistema dei e

stato ): decidevano su imposte dirette e tasse, trattamento economico personale

enti locali, confini tra comuni, demanio stradale ecc.

3) In altre materie  tutela cittadini spettava a giudici speciali del contenzioso

amministrativo (speciali solo x’ diversi da quelli ordinari che avevano competenza

più ampia: ma erano tutti “speciali” rispe tto al giudice ordinario civile). Es.

materia contabilità pubblica spettava Corte dei conti; pensioni spettavano al

Cons Stato  quindi giudice speciale del contenzioso in unico grado in materia

di pensioni, giudice ordinario in grado d’appello per le altre vertenze.

4) Negli altri casi (diritti di proprietà, imposte indiret te) competenza = giudice

ordinario.

Molti conflitti (positivi o negativi)  1859 legge che disciplina i conflitti.

Conflitto poteva essere sollevato anche dal rappresentante locale potere esecutiv o

(Governatore, poi Prefetto). Decisione: decreto reale previo parere del Consiglio di

Stato, su proposta Ministro dell’ interno sentito il Consiglio dei ministri.

QUINDI decisione effettiva spettava al ministro dell’ interno (prevalenza autorità

amministrativa su quella giurisdizionale).

Giudici ordinari cont amministrativo NO poteri di annullamento degli atti dedotti in

giudizio  si riteneva che annullamento spettasse all’amministrazione MA soprattutto

giudizio NO carattere impugnatorio ; inoltre giudice ordinario riteneva di avere potere di

interpretazione atti amministrativi = atto dell’amministrazione NO limite ai suoi

poteri.

Giudici potevano rilevare nullità atto difforme dalla legge o la sua inefficacia ai fini del

rapport o dedotto in giudizio.

Giudici contenzioso amministrativo avevano maggiore propens ione dei giudici ordinari a

verificare legalità e giustizia atti amministrativi.

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2. Il declino dei tribunali del contenzioso amministrativo

Dibattito sulle vicende della giustizia amministrativa.

A SOSTEGNO SISTEMA CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO (presenza giurisdizioni speciali):

1) Tutela interesse pubblico  attuazione int pubblico NO doveva essere ostacolata

da intervento del giudice. Si riteneva che contenzioso amministrativo garantisse

meglio questa esigenza (anche per formazione componenti collegi giudicanti x’

provenivano dai ranghi delle burocrazie amm)

2) Esclusione garanzie inamovibilità/imparzialità giudici ordinari  fattore

positivo x’ si poteva far valere in modo più efficace responsabilità giudici

contenzioso amministrativo;

3) Specialità diritto dell’amministrazione  istituti diversi dal diritto comune, per

questo necessario giudice che acquisisse conoscenza più approfondita su quel

tipo di controversie.

CONTRO SISTEMA CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO

Anche controversie amm/cittadino dovevano essere assegna te giudice ordinario; solo

giudice estraneo all’amministrazione e dotato garanzie previste per giudici ordinari

avrebbe assicurato imparzialità necessaria x decisione  ciò ancora più vero x’ parte in

causa era amministrazione

3. La legge 20 marzo 1865 n. 2248

QUINDI da un lato  esigenza giudice speciale in settore diritto diverso da quello comune;

dall’altro lato: si teme che introduzione giudice speciale = regime privilegiato per

amministrazione.

POI approvazione legge di abolizione dei giudici ordinari del contenzioso

amministrativo.

l. 2248/1865 allegato E = legge di abolizione del contenzioso amministrativo. L.

2248/1865 = unificazione ordinamento amministrativo italiano in alcuni settori

(abrogazione discipline stati preunitari rimas te ancora in vigore).

Allegati D ed E

ALLEGATO D

Assetto Consiglio di Stato  no previste particolari garanzie di indipendenza per nomina

componenti né loro inamovibilità (componenti nominati con decreto reale su proposta

del Ministro dell’interno).

Continuità con l’amministrazione  possibilità per i Ministri di intervenire alle sedut e

direttamente o con delegati.

Confermata articolazione in 3 sezioni (interno, grazia -giustizia-culti, finanze); in

alcuni casi operavano collegialmente (adunanza generale, obbligatoria per pareri su

proposte di legge e regolamenti).

- Cons st => competenze consultive  in alcuni casi parere obbligatorio: su tutte

proposte regolamenti generali PA è sui ricorsi fati al Re contro legittimità

provvedimenti amministrativi sui quali siano esaurite e non possano proporsi domande

di riparazione in via gerarchica. RICORSO STRAORDINARIO al Re: no strumento di

tutela giurisdizionale né esercizio da parte del Sovrano (anzi del ministro che

proponeva la decisione al sovrano) di poteri tipici giudici speciali; si collocava

nell’ambito dei rimedi amministrativi.

Per questo maggiore intensità sindacato sugli atti dell’amministrazione nella

giurisprudenza consultiva nei ricorsi al Re (origine sindacato su eccesso di potere)

- Cons st => funzione giurisdizionale come giudice speciale: controversie in tema di

debito pubblico, sequestri beni ecclesiastici + previsti da leggi speciali. QUI poteva

annullare atto amministrativo.

- Cons st => risoluzione dei conflitti tra amministrazione e autorità giurisd izionale

(prima competenza ministro dell’interno: NO alcuna garanzia giurisdizionale; adesso

decisione giurisdizionale e non po litica.

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ALLEGATO E

Legge di abolizione del contenzioso amministrativo  soppressione dei giudici ordinari del

contenzioso amministrativo (rimasero quelli speciali).

a) Tutte cause per contravvenzioni + materie in cui si faccia questione diritto civile e

politico asseg nate a giudice ordinario. (art. 2) Giurisdizione NO deroghe per il

fatto che vertenza riguardasse amministrazione. SISTEMA IMPERNIATO SU GIUDICE

ORDINARIO (sua competenza “comunque vi possa essere interessata la PA”).

Giurisdizione giudice ordinario NO eccezioni per il fatto che si discutesse di

provvedimenti del pot ere esecutivo/autorità amministrativa;

b) Gli affari non compresi =>