Riassunto esame Giustizia Amministrativa, prof. Dugato, libro consigliato Giustizia Amministrativa, Travi

Giustizia amministrativa

Bilanciamento degli interessi nel diritto amministrativo

Nel diritto amministrativo è essenziale bilanciare due interessi fondamentali:

• Da un lato, il potere della Pubblica Amministrazione (o amministrazione/i) che deve avere a disposizione tutti gli strumenti, anche autoritativi, per perseguire le sue finalità;
• Dall’altro, la garanzia che il cittadino non debba andare incontro a comportamenti arbitrari o sacrifici indebiti imposti dall’amministrazione.

Nello Stato di diritto, l’equilibrio tra questi due interessi è ricercato nel principio di legalità, che subordina a regole predeterminate il potere dell’amministrazione e che comporta un’ampia riserva al legislatore per la disciplina dell’azione amministrativa. La amministrazione, in quanto soggetto pubblico, deve operare per assicurare le finalità dell’ordinamento, per cui deve agire nel rispetto del diritto e senza ledere interessi giuridicamente riconosciuti ai cittadini. Questi ultimi sono tutelati sia dal diritto sostanziale che dagli istituti di giustizia amministrativa, che svolgono un ruolo suppletivo e successivo, nel senso che la loro utilità consiste nell’assicurare un rimedio, quando il diritto sostanziale non sia stato osservato.

Gli istituti della giustizia amministrativa

Con l’espressione “giustizia amministrativa”, sono designati alcuni istituti, non tutti di carattere giurisdizionale, diretti specificamente ad assicurare la tutela dei cittadini nei confronti dell’amministrazione. Questi istituti sono stati elaborati, nel nostro ordinamento, per la tutela del cittadino, che abbia subito una lesione da un’attività amministrativa: essi disciplinano, quindi, la reazione del cittadino nei confronti di un’azione già svolta dall’amministrazione. Proprio per questo motivo si configurano come strumenti di tutela “successiva”.

Diversa logica ha invece la partecipazione del privato al procedimento amministrativo, che ha invece la funzione preventiva di assicurare uno svolgimento corretto dell’azione amministrativa (si pensi alle memorie presentate nel corso di un procedimento amministrativo o nel corso di un procedimento sanzionatorio).

Una parte della dottrina, nel cercare gli elementi caratteristici degli istituti di giustizia amministrativa, ha preso in esame il rapporto fra istituti di giustizia amministrativa e controlli sull’attività amministrativa.

Caratteristiche dei controlli

• Assicurano la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa;
• Riguardano un’azione amministrativa già conclusa;
• S’incentrano sulla verifica della legittimità dell’atto amministrativo, più raramente sulla verifica della sua opportunità (c.d. controlli di merito).

La riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 ha soppresso il controllo regionale sugli atti degli enti territoriali e il controllo statale sugli atti delle Regioni. In altri ambiti invece i controlli sono rimasti: es. controllo della Corte dei Conti su alcuni atti dell’amministrazione statale. Anche i controlli possono portare all’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo, proprio come si può verificare in seguito a un ricorso amministrativo o a un giudizio amministrativo.

Tenendo conto di queste affinità, un criterio distintivo fra controlli e istituti di giustizia amministrativa sarebbe identificabile nel fatto che i controlli attuerebbero un interesse oggettivo (ossia l’interesse alla conformità dell’operato dell’amministrazione al diritto, o a regole tecniche, o a criteri di efficienza), mentre gli istituti di giustizia amministrativa assicurerebbero in modo specifico l’interesse del cittadino, che non solo determina l’avvio del procedimento, ma ne condiziona anche lo svolgimento e il risultato.

Gli istituti di giustizia amministrativa non si esauriscono negli strumenti per la tutela giurisdizionale dei cittadini nei confronti dell’amministrazione: di conseguenza, la distinzione fra controlli e istituti di giustizia amministrativa non può essere ricercata nei caratteri specifici della funzione giurisdizionale. Fra gli istituti di giustizia amministrativa sono compresi anche i ricorsi amministrativi: con essi la contestazione del cittadino è proposta a un organo amministrativo (e non al giudice) e la decisione è assunta con un atto amministrativo, senza alcun esercizio di funzione giurisdizionale. La controversia in questo caso si svolge ed è risolta nell’ambito dell’attività amministrativa. I ricorsi amministrativi, tuttavia, non sono assimilabili ai controlli, perché il potere di annullamento, nel caso dei ricorsi, è esercitato dall’amministrazione, in seguito all’iniziativa di un cittadino che fa valere un suo proprio interesse e quest’ultimo rappresenta la ragione e identifica il limite dei poteri conferiti all’autorità che decide.

Le ragioni di un sistema di giustizia amministrativa

Il nostro ordinamento, come in genere quelli dell’Europa continentale, è caratterizzato dalla separazione tra la giustizia amministrativa (per i rapporti tra cittadino e amministrazione) e la giustizia ordinaria (per i rapporti tra i cittadini e i soggetti equiordinati).

In Francia è radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie tra cittadino e amministrazione sono devolute ad un giudice speciale (Consiglio di Stato, Tribunali amministrativi di primo grado e Corti amministrative d’Appello) che è inquadrato nel potere esecutivo e non gode delle garanzie e dell’autonomia del giudice ordinario.

In Belgio, la Costituzione del 1831 stabilì che anche nei confronti dell’amministrazione il sindacato giurisdizionale fosse riservato al giudice ordinario, ma nel II dopoguerra è stato introdotto un giudice speciale.

In Germania, dopo la riforma del 1960, la giurisdizione amministrativa è intesa come giurisdizione sui diritti, ai fini di completare il sistema dei rimedi, e si esercita sulle vertenze di diritto pubblico: i giudici amministrativi sono indipendenti dal potere amministrativo e sono collocati nel sistema giudiziario.

In Italia si è passati da un sistema di contenzioso amministrativo sul tipo di quello francese, ad un sistema di giurisdizione unica (1865), e poi ad un sistema articolato sulla doppia giurisdizione amministrativa e ordinaria (1889).

Ciascun sistema di giustizia amministrativa si caratterizza per la diversa rilevanza data a due aspetti fondamentali:

• Le ragioni di specificità dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico, che possono essere desunte da vari elementi, come:
  • L’assoggettamento dell’attività amministrativa ad una disciplina speciale;
  • La presenza di norme che, in riferimento ad istituti di diritto privato (es. i contratti) conclusi con l’amministrazione, derogano alle comuni regole del diritto civile;
• L’esigenza di una tutela effettiva del cittadino nei confronti dell’amministrazione-autoritá.

Dove prevale il primo si tende a forme di tutela affidate a giurisdizioni diverse da quella ordinaria, mentre dove prevale il secondo si tende a privilegiare il sistema della giustizia ordinaria, che presuppone la parità delle parti, cui dovrebbe essere sottoposta anche l’amministrazione. In ogni caso, la tutela del cittadino nei confronti dell’amministrazione è veramente efficace solo nei sistemi in cui sia garantita l’autonomia e l’indipendenza (come accade per il giudice ordinario) del giudice amministrativo dal potere esecutivo.

Le origini della giustizia amministrativa: cenni al sistema francese

La concezione dell’amministrazione come soggetto speciale nacque nel contesto del principio della separazione dei poteri, intendendosi con esso, nella Francia del XVIII secolo, che il potere esecutivo, nel quale si colloca l’amministrazione, dovesse essere distinto dagli altri, anche se non superiore agli altri: l’esecutivo non poteva arrogarsi poteri del giudice ordinario (es. relativamente alle libertà personali), ma i suoi atti non dovevano neppure essere soggetti al sindacato dei giudici.

Nel 1789 e nel 1790, l’Assemblea nazionale e l’Assemblea costituente sancirono che gli organi giurisdizionali non avrebbero potuto intervenire sull’amministrazione, che è un potere autonomo, che non può essere limitato dal potere giurisdizionale. In questo senso, risultano significativi:

• Il decreto del 22/12/1789, in cui si legge che “le pubbliche amministrazioni di dipartimento e di distretto non potranno subire interferenze nell’esercizio delle loro funzioni amministrative da alcun atto del potere giudiziario”;
• Il decreto del 16/08/1790, in cui si legge che “le funzioni giurisdizionali sono distinte e rimangono sempre separate dalle funzioni amministrative. I giudici non potranno, sotto pena di esorbitanza dal loro potere, interferire in qualunque modo sulle operazioni dei corpi amministrativi, né citare avanti a sé gli amministratori a motivo dell’esercizio delle loro funzioni”.

Tutto ciò, però, non si traduceva in un diniego di tutela per il cittadino, visto che si affermò il principio della responsabilità dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea legislativa. A favore del cittadino era conservato il rimedio del ricorso gerarchico, che era diretto all’organo gerarchicamente superiore a quello che aveva emanato l’atto lesivo e comportava, da parte di tale organo, la verifica della legalità dell’atto impugnato.

L’ordinamento francese prevedeva, poi, che questi ricorsi venissero decisi previo parere di alcuni organi consultivi, il più importate dei quali era il Consiglio di Stato (“Conseil d’Etat”). Istituito dalla Costituzione dell’anno VIII (dicembre 1799), operava come organo consultivo del Governo e, con Napoleone, anche come organo preposto all’intero apparato amministrativo e dotato di competenze proprie. Riguardo i ricorsi, il Consiglio di Stato esprimeva un parere al Capo dello Stato, al quale, come rappresentante supremo del Potere esecutivo, spettava emanare la decisione. La prassi si mosse subito nel senso che la decisione si uniformasse sempre al parere.

Nel 1806, Napoleone, con decreto, istituì, in seno al Consiglio di Stato, un’apposita Commissione del contenzioso, col compito d’istruire i ricorsi proposti contro gli atti delle amministrazioni centrali e locali. Per rafforzarne l’imparzialità, la Commissione fu costituita da consiglieri cui non potevano essere affidati compiti di amministrazione attiva.

Il Consiglio di Stato venne mantenuto, con le sue competenze sui ricorsi, anche con la Restaurazione (1814-1815) e il suo rilievo divenne tale che l’intervento del Capo dello Stato fu percepito solo come sanzione che rendeva esecutivo il parere del Consiglio di Stato.

Nel 1872, al Consiglio di Stato fu riconosciuta anche formalmente la competenza a decidere il ricorso (giustizia delegata), senza più necessità della decisione del Capo di Stato: secondo dottrina e giurisprudenza, ciò ha attribuito al Consiglio di Stato i caratteri di organo giurisdizionale.

Da qui, in poi, risultava, dunque, istituito un giudice capace di sindacare la legittimità degli atti dell’amministrazione, facendo, peraltro, salvo il principio di separazione dei poteri, in quanto il Consiglio di Stato era un’autorità distinta dai giudici ordinari e non inserita nell’ordinamento giudiziario (infatti non venne riconosciuta ai consiglieri la garanzia dell’inamovibilità, necessaria invece per i magistrati ordinari).

La giustizia amministrativa in Italia: caratteri generali

L’assetto della giustizia amministrativa in Italia è stato influenzato, alle origini, dal modello francese; nella seconda metà dell’Ottocento, tuttavia, si sono affermate tendenze originali. Ad esempio, la ripartizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario cominciò ad orientarsi sulla base delle diverse posizioni del cittadino nei confronti dell’amministrazione, ossia la distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi:

• Al giudice amministrativo spettano le controversie in tema di interessi legittimi,
• Al giudice ordinario quelle in tema di diritti soggettivi (anche se intercorrono con l’amministrazione).

Tuttavia, la ripartizione non è tassativa, poiché in alcune materie la competenza è attribuita al giudice amministrativo (è la c.d. giurisdizione esclusiva), anche se non si verte in tema di interesse legittimo. In Italia, infine, l’eventuale conflitto di giurisdizione tra il giudice amministrativo e quello ordinario è risolto dalla Corte di Cassazione, che è giudice ordinario; non sussiste, dunque, un equilibrio perfetto tra i due ordini di giudici, poiché il supremo giudice ordinario ha il potere di interpretare i limiti della giurisdizione amministrativa. Il sistema è, quindi, sbilanciato a favore della giurisdizione ordinaria.

Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

La giustizia amministrativa nel Regno di Sardegna

L’ordinamento unitario si sviluppò dall’ordinamento del Regno di Sardegna, da cui ereditò, però, anche le problematiche. In epoca napoleonica, il modello francese del contenzioso amministrativo fu accolto anche in Italia. Nel Regno di Sardegna, con l’editto 18/08/1831, Carlo Alberto costituì un Consiglio di Stato, con funzioni prevalentemente consultive, articolato in tre sezioni:

• Sezione dell’Interno;
• Sezione di Giustizia, Grazia ed affari ecclesiastici;
• Sezione di Finanza.

Lo stesso editto stabiliva che il parere del Consiglio di Stato dovesse essere acquisito obbligatoriamente prima dell’adozione di certi atti, fra cui gli atti con forza di legge, i regolamenti, i conflitti fra giurisdizione ordinaria e pubblica amministrazione, bilancio dello Stato.

Il regio editto del 29/10/1847, che modificava le regie patenti del 25 agosto e del 31 dicembre 1842, istituì un vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo, che si fondava sulla distinzione fra controversie riservate all’amministrazione, per cui era ammesso solo un ricorso ad un’autorità amministrativa, detta Intendente, e controversie di amministrazione contenziosa, per cui era previsto un ricorso in primo grado al Consiglio di intendenza e in secondo grado alla Camera dei conti.

Alcune controversie erano comunque riservate alla giurisdizione del giudice ordinario (giurisdizione giudiziaria), fra queste in particolare le questioni relative al diritto di proprietà. La giurisprudenza civile riconobbe al Consiglio di intendenza e alla Camera dei conti carattere di organi giurisdizionali.

Il ruolo di questi giudici speciali fu però oggetto di accese polemiche, soprattutto dopo che lo Statuto Albertino enunciò come regola la riserva della funzione giurisdizionale al giudice ordinario. Una serie di decreti del 30/10/1859, ispirati da Rattazzi, confermarono il sistema del contenzioso amministrativo, articolato in organi di primo grado, detti Consigli di governo, designati come giudici ordinari del contenzioso amministrativo, e Consiglio di Stato, organo di II grado.

A seguito di questi decreti, il quadro era il seguente:

• Non ogni attività amministrativa era soggetta ad un sindacato giurisdizionale. In particolare era esclusa l’amministrazione economica, ossia l’attività amministrativa non disciplinata da norme di legge o regolamentari ovvero quella rimessa a valutazioni discrezionali o tecniche dell’amministrazione. In questi casi, visto che il cittadino non poteva invocare norme a sua tutela, non vi era neppure spazio per una tutela giurisdizionale, che veniva lasciata ai ricorsi gerarchici;
• In alcune materie previste dalla legge, la tutela dei cittadini nei confronti dell’amministrazione era demandata ai giudici ordinari del contenzioso amministrativo (ossia il sistema articolato nei Consigli di Governo e nel Consiglio di Stato), cui spettavano fra le altre le controversie, anche quelle sui contratti d’appalto, sulle imposte, sulle tasse;
• In altre materie individuate da leggi speciali, la tutela dei cittadini era demandata a giudici speciali del contenzioso amministrativo, come la Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica, e il Consiglio di Stato in materia di pensioni; quindi il Consiglio di Stato era giudice speciale del contenzioso amministrativo, in unico grado, in materia di pensioni, e giudice ordinario del contenzioso amministrativo, in grado d’appello, per le controversie sui contratti d’appalto, sulle imposte, sulle tasse, quelle sul trattamento economico del personale dipendente, quelle concernenti i confini fra Comuni, il demanio stradale, ecc.;
• In tutti gli altri casi (es. materia di diritti di proprietà), la competenza era del giudice ordinario civile.

Tale sistema, però, lasciava ampio spazio alla possibilità di conflitti, che si presentavano quando due autorità di ordini diversi rivendicavano la medesima competenza (c.d. conflitti positivi), oppure, quando escludevano entrambe la propria competenza, in materie che dovevano spettare all’una o all’altra (c.d. conflitti negativi). La disciplina di soluzione di questi conflitti fu introdotta dalla legge 20/11/1859, secondo cui tale conflitto poteva essere sollevato anche dal rappresentante locale del potere esecutivo (allora il Governatore, poi il Prefetto), che poteva anche imporre la sospensione del giudizio. La decisione dei conflitti era assunta con decreto reale (tale forma si spiegava col fatto che lo Statuto Albertino riconducesse al re sia la funzione giudiziaria che quella amministrativa), previo parere del Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell’interno, sentito il Consiglio dei ministri.

Ai “giudici ordinari del contenzioso amministrativo” (da non confondere con il giudice ordinario, ossia il giudice civile e penale):