Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Giuffrida, Libro consigliato Lineamenti di diritto amministrativo, Crosetti, Giuffrida

PA)

• Stato-amministrazione o Stato-soggetto, indica la sola amministrazione statale escludendo

le amministrazioni pubbliche come le regioni, province e comuni. Con Stato-soggetto si

sottolinea la natura di ente pubblico con personalità giuridica quindi titolare di situazioni

soggettive passive e attive

6) La soggettività giuridica dello Stato. Il concetto di organo

Lo Stato non costituisce una realtà materiale, bensì un'entità ideale, astratta ed impersonale. Lo

Stato costituisce una persona giuridica titolare della capacità giuridica e della capacità di agire che

esercita tramite i suoi organi e funzionari che invece sono entità concrete, persone fisiche. Lo

Stato è titolare dei poteri, mentre l'esercizio appartiene ai suoi funzionari, la potestà dello Stato

sarebbe inefficace se non ci fossero individui/organiche che agiscano in suo nome e interesse. Agli

organi è attribuito il potere di manifestare all'esterno la volontà dello Stato, sono organi il

Parlamento, i ministri, il Governo, giudici, prefetti. Il legislatore definisce i rispettivi ambiti di

competenza dei propri organi e ne circoscrive i poteri, finalità e limiti, la competenza si può definire

come la quota dei poteri propri dell'ente. La competenza è distribuita per legge tra i vari organi in

base a svariati criteri: materia, valore (entità della spesa richiesta), grado (gerarchia tra organi) e il

territorio. Anche al loro interno gli organi agiscono secondo il criterio di competenza, a livello di

singoli uffici e a livello di singoli funzionari. Per ufficio si intende l'unità organizzativa, il complesso

di uomini e mezzi destinato ad assolvere i compiti ausiliari e strumentali dell'organo, l'ufficio svolte

attività giuridiche (atti conoscitivi, preparatori per l'atto finale dell'organo) e attività materiali (attività

notificatorie ed esecutive). Ciascun ufficio dispone anche di mezzi materiali (arredi, strumenti)

necessari alla funzionalità dell'organizzazione. Gli uffici dispongono di una specifica competenza

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funzionale (es. gli uffici ministeriali centrali e periferici). A differenza degli organi svolgono

operazioni interne all'organizzazione.

7) Classificazione degli organi e degli uffici

• Organi monocratici e collegiali, sono monocratici gli organi costituiti da una persona fisica

legittimata ad agire in nome dell'ente di riferimento. Sono collegiali quelli costituiti da più

persone, il cui scopo è di ponderare meglio una decisione grazie al confronto.

• Organi semplici e complessi, sono semplici gli organi che costituiscono una unità

inscindibile (Consiglio dei ministri, ministri, prefetti), sono complessi quelli formati da più

organi (Parlamento con le 2 Camere e il Governo con Presidente e Consiglio dei ministri)

• Organi legislativi, esecutivi e giudiziari.

• Organi rappresentativi e non rappresentativi, si basano sul metodo di scelta dei preposti

all'organo, rappresentativi sono il Parlamento, non rappresentativi i ministri, questori ecc.

• Organi politici e burocratici. Sono politici gli organi legittimati ad assumere decisioni

nell'interesse della collettività (Parlamento, Governo ecc). Sono burocratici gli organi con

funzionari pubblici con competenze tecniche legittimati a concretizzare le decisioni assunte

a livello politico

• Organi costituzionali, di rilevanza costituzionale e non costituzionali, distinzione fondata sul

livello attribuito all'organo nel sistema costituzionale italiano. Sono organi costituzionali

quelli posti al vertice dell'organizzazione costituzionale a cui si attribuiscono i poteri

fondamentali dello Stato, vi è una certa corrispondenza tra gli organi politici e quelli

costituzionali (esclusa la Corte costituzionale). Gli organi di rilevanza costituzionale quelli

che non partecipano all'esercizio della funzione politica dello Stato, ma sono comunque

contemplati nel testo costituzionale (Consiglio di Stato, Corte dei Conti). Gli organi non

costituzionali dipendono da organi costituzionali e esistono solo grazie a disposizioni di

legge (prefetti, provveditori agli studi).

• Organi di amministrazione attiva, consultivi e di controllo, classificazione fondata sull'attività

dell'organo. Gli organi di amministrazione attiva sono preposti alla cura degli interessi

pubblici. Gli organi consultivi sono finalizzati al rilascio di pareri agli organi attivi (es.

Consiglio di Stato). Gli organi di controllo hanno il compito di sorvegliare l'operato degli

organi attivi

• Organi amministrativi e tecnici, distinzione fondata sulla tipologia di attività svolta, cioè se

sono chiamati o meno a svolgere attività che richiedono particolari tecniche. Sono

amministrativi i ministri, sono tecnici l'Avvocatura dello Stato

• Organi a competenza generale e particolare. Sono a competenza generale il Consiglio dei

ministri o quello comunale, sono a competenza particolare i ministri e i sindaci

• Organi centrali e organi periferici, sono centrali quelli che estendono la loro competenza a

tutto il territorio nazionale, sono periferici quelli che si interessano solo a porzioni di

territorio.

Capitolo 8 - I pubblici poteri e le funzioni pubbliche

1) Il concetto di potere

Può definirsi potere la possibilità di far valere unilateralmente la propria volontà su quella di altri e

che deve essere attribuita non ad uno o più soggetti, ma a soggetti esponenziali di una comunità

organizzata. La nozione di potere aiuta a comprendere la differenza tra diritto pubblico e diritto

privato, il diritto pubblico si contraddistingue per l'esercizio del potere mentre quello privato si

fonda sull'esercizio del diritto soggettivo quindi sul consenso. Il potere si divide in tre categorie: il

potere politico, il potere discrezionale e quello vincolato. 20

2) Gli atti dei soggetti pubblici. Gli atti politici e gli atti amministrativi (di alta

amministrazione, discrezionali e vincolati)

Il diritto privato lascia liberi i soggetti di curare i propri interessi dando loro la facoltà di avvalersi

dando loro la facoltà di avvalersi delle forme più convenienti, il diritto pubblico invece è sottoposto

a regole diverse proprio perchè ha in cura l'interesse collettivo. Gli atti pubblici sono sottoposti da

vari principi: competenza, tipicità degli atti (ricorso ad atti previsti dall'ordinamento), tipicità delle

forme e devono perseguire gli interessi pubblici prefissati dalla legge. Gli atti di diritto pubblico

sono atti unilaterali e autoritativi perchè non necessitano del consenso dei loro destinatari. Sono

anche caratterizzati dall'esecutorietà perchè non possono essere ostacolati nella loro esecuzione

(devono perseguire l'interesse pubblico) da pretese avanzate dai privati interessati. Si ha potere

politico quanto la fattispecie normativa attributiva del potere non pone limiti significativi al suo

esercizio nei mezzi e nei fini (potere della Costituente nel '46, decreti di nomina del Governo,

scioglimento delle Camere). Trattandosi di atti pubblici è necessario che sia perseguito l'interesse

generale, la legge però non circoscrive il contenuto di tale interesse. Gli atti politici sono

l’espressione dell’attività costituente dello stato, legittimati ad usare atti politici sono il Governo,

Presidente della Repubblica, Parlamento, Corte Costituzionale, regioni e corpo elettorale. Gli atti

politici sono insindacabili sia davanti al GA che al GO perchè non sono impugnabili. Subordinata

all'attività politica vi è l'attività amministrativa (esecutiva) che è diretta a dare effettività ed

immediata esecuzione alle prescrizioni contenute negli atti politici. Attraverso la funzione

amministrativa si realizza la cura dei fini e degli interessi pubblici individuati dal potere politico a

livello legislativo. I titolari di questa funzione sono lo Stato-amministrazione, enti pubblici territoriali

e altri enti pubblici. I requisiti necessari perchè si abbia attività amministrativa sono che sia

esercitata da una PA (requisito soggettivo) e che tale attività sia di regime di diritto amministrativo

(diritto oggettivo). Esistono anche gli atti di alta amministrazione che godono di un'elevata libertà di

scelta di modi, tempi e mezzi, sono perlopiù di competenza dello Stato, ma a volte anche delle

regioni (es. nomina di alti funzionari di Stato o regioni). Hanno funzione di raccordo tra funzione

politica e funzione amministrativa. Sono impugnabili di fronte al GA con doppia impugnazione (atto

amministrativo + atto esecutivo) ma non dinanzi al GO perchè ritenuti non lesivi per i diritti

soggettivi (ampia discrezionalità). Per gli atti discrezionali la legge indica forme e procedure di

azione, ma anche l'interesse pubblico da perseguire, non precisa però i mezzi con cui realizzare

tale interesse, ad esempio una delibera comunale diretta al contenimento del traffico nel centro

cittadino, l'interesse pubblico (limitazione del traffico) può realizzarsi con svariati mezzi (ZTL,

targhe alterne ecc). Con gli atti vincolati la legge determina quando l'autorità deve agire ma anche

quale contenuto devono assumere (es. il vigile che dopo aver constatato un'infrazione, infligge una

sanzione amministrativa).

3) Il concetto di funzione e il suo collegamento con il potere

La funzione dal punto di vista giuridico indica l'esercizio di un potere al fine di emanare un atto.

Nella funzione normativa rientra la funzione legislativa e quella regolamentare, la funzione

giurisdizionale si contraddistingue per la terzietà degli organi titolari e per l'efficacia delle loro

pronunce immodificabili nel tempo, la funzione amministrativa si contraddistingue per essere

strumento per il soddisfacimento di un interesse pubblico, per la posizione inter partes del titolare

della funzione e per gli ampi poteri istruttori attribuiti. Accanto alla classica tripartizione dei poteri

dello stato vi è una quarta funzione, cioè quella di indirizzo politico definita come l'attività di

predeterminazione dei fini ultimi e più generali dell'azione statale, non viene riconosciuta da tutti

però come funzione autonoma in quanto non si manifesta necessariamente con il compimento di

atti legislativi.

4) Il rapporto tra potere, funzione e procedimento amministrativo

La funzione al contrario del potere è un concetto dinamico in quanto descrive una situazione

giuridica nel suo divenire, ma potere e funzione risultano interdipendenti perchè rappresentano lo

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stesso fenomeno giuridico. La funzione si materializza nel compimento di una serie concatenata di

atti finalizzati all'emanazione del provvedimento finale. Per quanto rig