Riassunto esame Diritto amministrativo, prof. Luciani, libro consigliato Lineamenti del diritto amministrativo, Cerilli

Origine del nostro ordinamento amministrativo

Rivoluzione francese e impero napoleonico

Le istituzioni amministrative erano caratterizzate da:

• Apparato amministrativo a base burocratico-professionale: apparato organizzativo formato da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico-amministrativo, incardinate nell’organizzazione dello Stato, nel quale si sviluppano le loro carriere; dipendenti dall’Esecutivo e preposti all’esercizio dei compiti stabiliti dalla legge, secondo disposizioni dell’autorità di governo, mediante l’esercizio in concreto di poteri discrezionali; il personale dell’apparato è protetto dalla cd garanzia amministrativa, istituto che subordina la citazione in giudizio dei funzionari all’autorizzazione del governo;
• Organizzazione unitaria dell’amministrazione locale: è soppressa l’antica varietà delle istituzioni locali e l’amministrazione locale si presenta articolata in:
  • Enti di minori dimensioni, direttamente deputati all’amministrazione degli interessi delle città, dei paesi, delle comunità rurali (il comune);
  • Enti di dimensioni maggiori, costituiti da territori più vasti comprensivi di molteplici comuni e coincidenti con l’ambito territoriale delle articolazioni periferiche dell’amministrazione statale (la Provincia, il Dipartimento);

In queste prime due serie di istituti si ha il principio dell’accentramento amministrativo, cioè della dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dell’amministrazione locale, anche se espressione delle comunità amministrate.

• Principio di legalità: si afferma il principio del primato della legge ed il correlativo principio della sottoposizione dell’amministrazione alla stessa. Tuttavia, nella prima fase di questa esperienza, il Governo conserva vasti poteri normativi con oggetto l’amministrazione. In ciò si forma il concetto della potestà regolamentare dell’Esecutivo, come quella soggetta bensì alla legge, ma alla quale è tuttavia riservato un ampio campo amministrativo nel settore dell’amministrazione;
• Atto amministrativo: l’attività giuridica dell’apparato amministrativo si viene a configurare come dotata di propri caratteri strutturali. Si forma il concetto di atto amministrativo, quale atto giuridico idoneo a produrre autoritativamente effetti nella sfera giuridica dei terzi e a realizzare pretese da essi stessi disposte in capo a terzi (senza il filtro della giurisdizione);

Caratteristiche dell’atto amministrativo:

• Unilateralità (altrimenti saremmo in presenza di uno contratto);
• Imperatività (capacità dell’atto di produrre effetti indipendentemente dal consenso dell’interessato);
• Esecutorietà (capacità dell’atto di autoeseguirsi).

• Separazione dell’amministrazione dalla giurisprudenza: si afferma il principio della sottrazione delle attività di amministrazione dalla cognizione dell’autorità giudiziaria. Contestualmente, si comincia a formare il sistema del contenzioso amministrativo, cioè, di un settore dell’amministrazione, articolato in organi a ciò specializzati, competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attività di amministrazione; formato da organi collegiali che nel regime napoleonico si articolano nel Consiglio di Stato al centro e nei Consigli di prefettura in periferia. Nasce, inoltre, l’istituto dei conflitti di attribuzione, un meccanismo procedurale che consente all’Esecutivo di sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino di competenza degli organi del contenzioso.

Questi ultimi tre punti rappresentano il fondamento del diritto amministrativo moderno.

Il diritto amministrativo nello Stato italiano unitario

Lo Stato italiano unitario, com’è noto, si forma nel 1861 per effetto dell’aggregazione al Regno di Sardegna di una serie di Stati che per secoli avevano governato la Penisola.

Sul piano delle istituzioni amministrative (e più in generale sul piano della legislazione), in attesa di future leggi di unificazione, vengono estese a tutto il territorio nazionale le istituzioni sardo-piemontesi.

Le istituzioni di questo Stato nell’ultima sua fase - quella che seguì alla concessione dello Statuto Albertino e quindi all’instaurazione di governo costituzionale puro (netta separazione tra Legislativo ed Esecutivo, quest’ultimo riservato al Re) rapidamente evolutosi in sistema parlamentare (a partire da Cavour) - avevano ormai assunto tutti i connotati delle istituzioni francesi.

Per quanto riguarda la disciplina degli apparati organizzativi centrali e periferici, la legge Cavour introduce il modello unitario del ministero, come modello amministrativo tipico dell’amministrazione centrale; formato da una serie di uffici gerarchicamente relazionati tra loro e tutti dipendenti dall’autorità politica, il ministro, responsabile del loro andamento davanti al parlamento.