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Nella prima ipotesi i regolamenti, le direttive e le decisioni vengono adottati con procedura

legislativa, ordinaria ovvero speciale, muovendo, in principio, da una proposta della Commissione

ed essendo soggetti al controllo di sussidiarietà ad opera dei Parlamenti nazionali; nella seconda

ipotesi, invece, gli stessi atti sono adottati senza il ricorso alla procedura legislativa, ordinaria o

speciale.

Il Trattato non fornisce una definizione compiuta e precisa di atto non legislativo ma si limita a

precisare che tali atti sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha emanati. Rientrano in

questa categoria gli atti adottati da una singola istituzione. È possibile distinguere tra atti non

legislativi di secondo grado e quelli di terzo grado. Nella prima categoria rientrano gli atti adottati da

un’istituzione sulla base di una specifica disposizione del Trattato (es. gli atti adottati dalla

Commissione nell’ambito del suo potere autonomo di decisione). Nella seconda categoria vanno

ricondotti quelli volti a rendere operative norme secondarie, restando a queste subordinate, ossia gli

atti delegati e gli atti di esecuzione che la Commissione ha il potere di adottare sulla base di una

delega contenuta in un atto legislativo.

L’atto esecutivo può essere qualificato come atto amministrativo vero e proprio, attraverso il quale si

procede all’adozione di norme di esecuzione uniformi, seguendo procedure semplificate. Esso

contiene misure necessarie a rendere operativi gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione.

10.GLI ATTI VINCOLANTI: REGOLAMENTI, DECISIONI E DIRETTIVE

Tra gli atti vincolanti, viene anzitutto in rilievo il regolamento che nel sistema giuridico dell’Unione

normalmente rappresenta l’equivalente della legge negli ordinamenti statali.

Il regolamento ha portata generale nel senso che si rivolge a soggetti non determinati e limitati.

La portata generale del regolamento è spesso sottoposta alla verifica della Corte di giustizia

dell’Unione sotto il profilo della sua impugnabilità da parte dei singoli (persona fisica o giuridica), in

quanto questi ultimi, in virtù dell’art. 263, 4° comma, TFUE, possono impugnare solo gli atti

regolamentari che li riguardino direttamente e individualmente, sempreché non comportino alcuna

misura di esecuzione, e ciò indipendentemente dalla specifica denominazione che ad essi abbia

dato l’istituzione che li ha adottati. La natura dell’atto deve essere individuata in relazione alla sua

sostanza e non alla sua forma, con riguardo agli effetti che mira a produrre ed effettivamente

produce. Altra caratteristica del regolamento è data dall’obbligatorietà del medesimo in tutti i suoi

elementi. Il regolamento è «direttamente applicabile in ciascuno degli altri membri».

Il regolamento, infine, deve essere pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea ai sensi

dell'articolo 297, n. 1, terzo comma, TFUE. La mancata pubblicazione non influisce sulla validità

dell'atto, ma ne impedisce la produzione di effetti obbligatori sino a quando non venga pubblicato. Il

regolamento entra in vigore alla data che esso stesso prevede ovvero, in mancanza, il 20º giorno

successivo alla pubblicazione.

La decisione è atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Dal regolamento essa si differenzia per il

fatto che il più delle volte si rivolge a specifici destinatari ed è dunque priva di quella portata

generale e astratta che è tipica degli atti legislativi.

In questi casi, la decisione corrisponde, in sostanza, all'atto amministrativo di sistemi giuridici

nazionali. È un atto che crea, modifica o estingue situazioni giuridiche soggettive in capo ai

destinatari. Questi ultimi possono essere tanto gli Stati quanto persone fisiche o giuridiche.

Talvolta, le decisioni non sono indirizzate né a Stati membri, né a persone fisiche o giuridiche, ma

hanno una valenza generale; in particolare, si tratta di decisioni con le quali il Consiglio autorizza

l’avvio dei negoziati di accordi internazionali e designa, in funzione della materia di cui trattasi, il

negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione o con le quali ne approva la

conclusione.

Quando impone obblighi di pagamento ai singoli, persone fisiche o giuridiche, la decisione è a tutti

gli effetti un titolo esecutivo, da far valere negli Stati membri attraverso le procedure nazionali

rispettivamente utilizzabili. L’unica condizione che dovrà essere rispettata è l’opposizione della

formula esecutiva da parte dell’autorità nazionale che il governo di ciascuno degli Stati membri ha a

tal fine designato, previa verifica della sola autenticità del titolo. La procedura esecutiva sarà poi

regolata dalle norme nazionali, così come il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi

sarà di competenza dei giudici nazionali, mentre la sospensione dell’esecuzione potrà avvenire solo

in virtù di una decisione della Corte di giustizia.

La decisione deve essere notificata ai destinatari e solo da tale momento produce i suoi effetti ed è

ad essi opponibile. Sono pubblicate le decisioni più rilevanti, sia pure nella parte II della Gazzetta. In

questo caso, la pubblicazione assolve ad una funzione semplicemente informativa e, comunque,

non esonera l’istituzione che adotta la decisione dall’onere di provvedere alla sua notificazione al

destinatario.

È invece richiesta la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea per le decisioni che

non designano i destinatari.

La direttiva, secondo l’art. 288, 3°comma, «vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto

riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in

merito alla forma e ai mezzi».

Anche la direttiva non ha portata generale ma vincola solo lo Stato o gli Stati membri (anche tutti),

che ne sono i soli destinatari salvo ad incidere, talvolta, sulle situazioni giuridiche soggettive dei

singoli.

La direttiva produce effetti obbligatori. L’elemento qualificante della direttiva è costituito dalla natura

dell’obbligo imposto agli Stati, che è in via di principio un obbligo di risultato, com’è tipico degli atti

posti in essere da un organo internazionale. L’obbligo dello Stato è di adottare tutte le misure

necessarie per realizzare il risultato voluto dalla direttiva; è un obbligo cogente e investe tutti gli

organi dello Stato, compresi gli organi giurisdizionali.

La portata vincolante della direttiva investe anche il termine fissato per l’entrata in vigore delle

misure interne. Lo Stato membro che incontrasse difficoltà di attuazione tempestiva ha come unico

rimedio la richiesta all’istituzione di una proroga del termine.

Lo Stato può certo dare applicazione alla direttiva in via anticipata rispetto al termine fissato dallo

stesso atto dell’Unione, ma tale circostanza non può produrre effetti nei confronti di altri Stati

membri che alla direttiva non si siano ancora adeguati.

L’inosservanza dell’obbligo dello Stato di realizzare il risultato voluto dalla direttiva non è

sanzionabile, divenendo censurabile l’inadempimento solo alla scadenza. La Corte ha apportato

qualche precisazione circa i doveri degli Stati nel periodo tra l’entrata in vigore della direttiva e la

scadenza del termine per l’attuazione, chiarendo che su di essi grava un obbligo di standstill, che è

poi il tradizionale obbligo di buona fede, nel senso che devono astenersi dall’adottare disposizioni

che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva.

Peraltro, neppure la discrezionalità quanto alla forma o ai mezzi è assoluta.

Quando il risultato voluto dalla direttiva non può essere realizzato attraverso l’interpretazione, gli

Stati membri hanno l’obbligo di risarcire i singoli degli eventuali danni derivati dalla mancata

attuazione della direttiva.

Nella prassi, la caratteristica peculiare della direttiva di imporre un obbligo di risultato è talvolta

venuta meno, nel senso che molti sono i casi di direttive che non lasciano spazio ad alternative

quanto ai modi ed ai tempi per realizzare il risultato da esse prescritto. Si parla a tale riguardo, con

espressione impropria, di direttive dettagliate o particolareggiate; la loro rilevanza si manifesta

soprattutto nell’impatto con gli ordinamenti nazionali e la sfera giuridica dei singoli, in quanto

possono assumere la stessa portata e la stessa efficacia dei regolamenti.

La direttiva è stata impiegata per la realizzazione del mercato interno e quindi degli obiettivi scritti

nell’art. 26 TFUE (già art. 14 TCE), nonostante la lettera dell’art. 114 TFUE consentisse il ricorso

anche ad altri atti, limitandosi a prescrivere l’adozione di «misure» secondo la procedura di

codecisione (corrispondente all’attuale procedura legislativa ordinaria). Alla funzione di

armonizzazione, la direttiva è poi andata associando quella di mutuo riconoscimento di realtà

giuridiche nazionali diverse, ma (rese) compatibili. Questo «approccio» alla realizzazione degli

obiettivi del mercato interno ha trovato consacrazione nell’Atto unico ed è, del resto, pienamente

conforme al principio di sussidiarietà codificato dal Trattato di Maastricht del quale appunto la

direttiva, tra gli atti vincolanti, costituisce strumento di attuazione.

Tradizionalmente, la direttiva, in quanto atto non dotato di portata generale e con destinatari

espressamente individuati veniva solo notificata a questi ultimi, producendo i propri effetti

obbligatori a partire dalla data della notificazione. Le direttive devono essere pubblicate sulla

Gazzetta ufficiale adottando una procedura legislativa ordinaria.

11.GLI ATTI NON VINCOLANTI: RACCOMANDAZIONI E PARERI

L’art. 288 TFUE prefigura anche due tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Il potere di

adottare tali atti è riconosciuto a tutte le istituzioni dell’Unione. L’art. 292 TFUE disciplina la

procedura di adozione delle raccomandazioni da parte del Consiglio, il cui potere è subordinato alla

proposta della Commissione e/o all’unanimità nei casi e nei settori nei quali tali condizioni sono

previste. Un ruolo privilegiato è tuttavia attribuito alla Commissione che formula raccomandazioni o

pareri quando il Trattato espressamente lo preveda, oppure quando la stessa istituzione lo ritenga

necessario. Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili.

Le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono l’invito a

conformarsi ad un certo comportamento, i pareri costituiscono l’atto con cui le stesse

istituzioni o altri organi dell’Unione fanno conoscere il loro punto di vista su una determinata

materia.

L’assenza di carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico

degli atti in esame, specialmente delle raccomandazioni. In particolare, nel pronunciarsi sul valore

delle raccomandazioni nell’ambito della procedura di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE,

la Corte, dopo aver precisato che esse sono in genere adottate dalle istituzioni dell’Unione quando

queste non dispongono, in forza del Trattato, del potere di adottare atti obbligatori o quando

ritengono che non vi sia motivo di adottare norme vincolanti, ha affermato che non possono essere

considerate prive di effetto giuridico e che, pertanto, i giudici nazionali devono tenere conto ai fini

dell’interpretazione di norme nazionali o di altri atti vincolanti dell’Unione.

Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

Normalmente, essi vengono comunque pubblicati.-

Il Trattato definisce «pareri» anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del

processo legislativo dell’Unione nell’esercizio della funzione consultiva che lo stesso Trattato

assegna loro.

12. ELEMENTI COMUNI AGLI ATTI DELL’UNIONE: MOTIVAZIONE, BASE GIURIDICA,

EFFICACIA NEL TEMPO

Gli atti vincolanti dell’Unione devono essere motivati, pena l’annullamento per violazione delle forme

sostanziali. Perché l’obbligo di motivazione sia adempiuto è necessario che l’atto contenga la

specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali l’istituzione si è fondata. L’esigenza da

soddisfare è, da un lato, quella di far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui

l’istituzione ha applicato il Trattato; dall’altro, quella di consentire alla Corte e al Tribunale di

esercitare un controllo giurisdizionale adeguato.

Il rispetto dell’obbligo va verificato in funzione della natura e del contenuto dell’atto, nonché del

contesto giuridico in cui esso si colloca. In ogni caso, deve risultare chiaro l’iter logico seguito

dall’istituzione cha ha posto in essere l’atto.

Il difetto e la carenza di motivazione dell’atto sono vizi che si traducono nella violazione di forme

sostanziali, in particolare ai sensi dell’art. 263 TFUE. La conseguenza è che si tratta di motivi di

ordine pubblico che il giudice può e deve sollevare anche d’ufficio.

L’istituzione che adotta l’atto deve altresì fare menzione delle proposte o dei pareri

obbligatoriamente richiesti in esecuzione del Trattato, così garantendo la verifica del rispetto delle

condizioni procedimentali imposte dal Trattato medesimo per l’adozione dell’atto.

Rilevante è la necessità che l’atto faccia riferimento ad una o a più specifiche norme del Trattato,

cioè la base giuridica, la cui omissione integra un vizio sostanziale dell’atto, a meno che non sia

possibile determinarla con sufficiente precisione in base ad altri elementi dello stesso atto.

Il richiamo ad una norma di diritto primario assume rilievo in relazione a tre distinti profili. Il primo

fondamentale attiene alle competenze dell’Unione, che almeno in via di principio sono ispirate al

criterio dell’attribuzione specifica nel Trattato. È pertanto necessario che l’azione delle istituzioni

trovi giustificazione in una norma del Trattato che all’Unione attribuisce lo specifico potere di volta in

volta esercitato.

Il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le diverse istituzioni dell’Unione che

rispondono anch’esse al principio di attribuzione.

Il terzo rilevante profilo è quello procedimentale, nella misura in cui la scelta dell’una o dell’altra

base giuridica implica una procedura diversa di formazione del consenso (unanimità o

maggioranza, qualificata o semplice) e/o un diverso coinvolgimento del Parlamento (procedura

legislativa ordinaria o speciale).

Se un atto costituisce momento di esercizio di due distinte competenze dell’Unione per le quali il

Trattato prevede due diverse basi giuridiche, l’istituzione dovrà fondarsi su entrambe le norme

primarie. Se però alla diversità di fondamento giuridico si accompagna una diversità nel

procedimento, per cui una delle due procedure è destinata ad essere sostanzialmente svuotata nel

proprio significato sostanziale, l’atto dovrà trovare fondamento esclusivo sulla norma del Trattato

che implica il procedimento più garantista e più rispettoso del fondamentale principio democratico.

L’atto entra in vigore nella data dallo stesso specificata, in mancanza di questa data entra in vigore

il ventesimo giorno dalla sua pubblicazione. Quando la pubblicazione è successiva alla data

prefigurata nell’atto, o quando il momento dell’effettiva diffusione della Gazzetta ufficiale è diverso

da quello formalmente indicato come data di pubblicazione, vale ad ogni effetto, in particolare sotto

il profilo del termine per l’impugnazione di rito, il momento della effettiva diffusione. L’efficacia

retroattiva della norma dell’Unione è ipotizzabile soltanto in via d’eccezione, ove ciò sia imposto

dall’obiettivo da realizzare e comunque sia adeguatamente salvaguardato il legittimo affidamento

degli interessati. Inoltre, nella motivazione, l’istituzione dovrà indicare le ragioni che giustificano

l’efficacia retroattiva che si intende attribuire all’atto in questione.

Come, per le norme convenzionali, le versioni degli atti dell’Unione nelle lingue ufficiali dell’Unione

fanno tutte ugualmente fede, sì che in caso di dubbio occorre operare un confronto. Quando più

interpretazioni sono possibili, va privilegiata quella che consente di salvaguardare l’effetto utile della

norma.

13. ALTRI ATTI

Oltre agli atti prefigurati all’art. 288 TFUE, gli stessi trattati prevedono atti diversi, qualificati in

dottrina atti atipici in senso lato; concernenti ipotesi specifiche e per lo più funzionali all’attività

istituzionali. In particolare, vanno ricordati:

- i regolamenti interni delle istituzioni che hanno normalmente una efficacia circoscritta

appunto ai rapporti interni alle istituzioni; nondimeno è possibile che un atto venga annullato

per violazione del regolamento interno dell’istituzione che l’ha adottato; sono inoltre

censurabili le violazioni di quelle norme regolamentari che creano diritti o aspettative

rilevanti in capo ai singoli; di portata evidentemente diversa sono i regolamenti di procedura

della Corte di giustizia, del Tribunale e dei tribunali specializzati.

- I programmi generali, in origine previsti per la soppressione delle restrizioni in materia di

libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, adottati dal Consiglio e che fissavano

gli obiettivi e la cadenza della liberalizzazione.

- La constatazione dell’avvenuta approvazione del bilancio da parte del presidente del

Parlamento europeo.

- Taluni atti preparatori, quali, in particolare, le proposte della Commissione.

- Le misure adottate dal Consiglio, previste dal titolo V, capo 2 del TFUE, in materia di

politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo, e all’immaginazione.

Il quadro degli atti comunitari, quale definito dai trattati, si è inoltre arricchito di atti davvero singolari,

denominati atti atipici in senso proprio, a volte persino vincolanti, altre volte privi di una specifica

denominazione.

- Le decisioni sui generis, atti vincolanti normalmente adottati dal Consiglio e che non

rispondevano al modello tipico di decisione prefigurato all’art. 249 TCE, non avendo specifici

destinatari, ma erano pur sempre obbligatorie e di portata generale.

- Gli accordi interistituzionali, tra Consiglio, Commissione e Parlamento, in origine considerati

meri strumenti informali ma che col tempo hanno assunto veste di atto giuridico dalla natura

vincolante, cosi come prefigurato dall’art. 295 TFUE.

- Le risoluzioni del Consiglio, che, sebbene sprovviste di efficacia vincolante, rivestono

notevole importanza in quanto esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni

concernenti determinati settori di intervento dell’Unione, spesso anticipando una successiva

attività normativa in senso proprio.

- Le comunicazioni della Commissione, strumenti utilizzati con notevole frequenza ed aventi

forme e contenuti diversi, tanto da dar luogo a tentativi di classificazione dei differenti tipi di

comunicazione; oltre a quelle informative, destinate in particolare ad alimentare il dialogo tra

istituzioni su temi e materie in cui si prefigura l’adozione di veri e propri atti normativi,

notevole rilievo rivestono le comunicazioni c.d. decisorie, relative a settori in cui la

Commissione dispone di un potere di decisione anche discrezionale, come in materia di

concorrenza e di aiuti di Stato; nonché le comunicazioni c.d. interpretative, volte cioè a far

conoscere agli Stati ed agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivanti dal diritto

dell’Unione, in particolare alla luce degli sviluppi giurisprudenziali registrati nel settore di cui

si tratta;

- Le dichiarazioni comuni del Parlamento, del Consiglio e della Commissione; talvolta alle

ricordate istituzioni si aggiungono anche i rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di

Consiglio.

- Le c.d. dichiarazioni a verbale del Consiglio, che talvolta accompagnano l’adozione di un

atto e che possono essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una

disposizione di diritto derivato, ma non hanno alcun rilievo giuridico quando il contenuto

della dichiarazione in questione non trovi espresso riscontro nel testo disposizione cui

afferiscono.

- Gli accordi c.d. amministrativi, stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi,

spesso neppure pubblicati.

14. DIRITTO DELL’UNIONE E DIRITTO INTERNO

Il rapporto con gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, in particolare con l’ordinamento

italiano, va fatta una prima e generale distinzione tra l’impatto delle norme dei trattati e quello

del diritto dell’Unione (o comunitario) derivato.

Le norme dei trattati istitutivi, e con essi tutte le modificazioni e integrazioni convenzionali

intervenute successivamente, hanno con il nostro ordinamento lo stesso impatto di ogni altra

normativa internazionale pattizia; tali norme richiedono per la loro entrata in vigore l’esaurimento

delle procedure costituzionali prescritte in ciascuno Stato membro. Per l’Italia, la prassi da

sempre prevede la legge di autorizzazione del Presidente della Repubblica alla ratifica e l’ordine

di esecuzione, l’una e l’altro normalmente oggetto di un unico testo legislativo – la legge di

adattamento – come per qualsiasi accordo internazionale.

Viceversa per il diritto comunitario derivato non si richiede la procedura «speciale» di

adattamento appena evocata, ma che si pongano eventualmente in essere quei provvedimenti

nazionali, leggi o atti amministrativi a seconda dei casi, che gli stessi atti comunitari prefigurano

o impongono ai fini della loro puntuale e tempestiva attuazione. Né è necessario che l’esigenza

o non di un atto formale degli organi nazionali sia espressamente sancita nell’atto comunitario.

In Italia, il tema dell’attuazione legislativa e/o amministrativa degli obblighi comunitari è da

sempre un tema dolente. Ritardi, resistenze, più spesso la semplice vischiosità del sistema

parlamentare, da sempre un basso livello di sensibilità da parte dell’amministrazione, sono

all’origine dei troppi inadempimenti italiani alle obbligazioni comunitarie, puntualmente

individuati dalla Commissione e tradotti poi in sentenze c.d. di condanna della Corte di giustizia.

Per ovviare almeno in parte a tale inconveniente, è stata introdotta la legge comunitaria

annuale, dunque una legge-contenitore che riunisce tutte le misure occorrenti a dare attuazione

ad atti comunitari e alle pronunce della Corte. A tal fine, entro il 31 gennaio di ogni anno il

governo deve (o dovrebbe) presentare un disegno di legge, indicando le misure che sono

necessarie per adeguare l’ordinamento nazionale al diritto comunitario e cioè:

a) Disposizioni modificate o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi

comunitari;

b) Disposizioni modificate o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di

infrazione avviate dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana;

c) Disposizioni di attuazione di atti comunitari, anche mediante delega legislativa al governo;

d) Disposizioni che autorizzano il governo ad attuare in via regolamentare le direttive;

e) Disposizioni necessarie a dare esecuzioni ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle

relazioni esterne dell’Unione europea;

f) Disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le ragioni e le

province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o

assicurare l’applicazione di atti comunitari nelle materie di legislazione concorrente;

g) Disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province

autonome, conferiscono delega al governo per l’emanazione di decreti legislativi recanti

sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni e dalle

province autonome;

h) Disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inadempienza

delle regioni e delle province autonome.

Inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro per gli Affari europei possono

proporre al Consiglio dei Ministri l’adozione di misure urgenti, necessarie all’adeguamento

agli obblighi derivanti da atti normativi o sentenze dei giudici comunitari, nel caso in cui il

termine per l’attuazione da parte degli Stati membri sia anteriore alla data di presumibile

entrata in vigore della legge comunitaria.

15. L’EFFETTO DIRETTO DELLE NORME DELL’UNIONE

L’effetto diretto risiede nell’idoneità della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi direttamente

ed utilmente in capo ai singoli, persone fisiche o giuridiche, senza che lo Stato eserciti quella

funzione di diaframma che consiste nel porre in essere una qualche procedura formale per riversare

sui singoli gli obblighi o i diritti prefigurati da norme «esterne» al sistema giuridico nazionale. In

termini pratici, poi, l’effetto diretto si risolve nella possibilità, per il singolo, di far valere direttamente

dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in forza della norma

comunitaria; per l’amministrazione, di far sì che il singolo adempia agli obblighi sanciti dalla norma

comunitaria e/o goda direttamente e immediatamente dei diritti che quella norma gli attribuisce.

Dell’effetto diretto possono essere provviste le norme dei trattati o di un atto comunitario; nonché le

disposizioni di accordi stipulati dalla Comunità con Paesi terzi e le decisioni degli organi così istituiti.

Distinguere la nozione di effetto diretto da quella di applicabilità diretta. La prima, in particolare,

rappresenterebbe l’idoneità della norma comunitaria a creare in capo ai singoli diritti invocabili

direttamente dinanzi al giudice nazionale. L’applicabilità diretta, invece, costituirebbe una qualità di

quegli atti, in particolare i regolamenti, le cui norme non richiedono, per produrre effetti, alcun

provvedimento interno ulteriore.

Dell’effetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano sufficientemente chiare

e precise e la cui applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti comunitari o nazionali, di

esecuzione o comunque integrativi. Né è necessario, perché l’effetto si produca in capo ai singoli,

che la norma sia ad essi formalmente destinata. Possono infatti essere provviste di effetto diretto

anche le norme indirizzate agli Stati membri, in quanto ad essi impongono un obbligo di fare o di

non fare, ma la cui osservanza si collega comunque ad un diritto del singolo.

I diritti attribuiti ai singoli dal diritto comunitario possono essere anche una «contropartita» di precisi

obblighi imposti agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie, nel senso che ad un divieto chiaro e

incondizionato dello Stato corrisponde un diritto del singolo alla sua osservanza. In definitiva, il

singolo può far valere questo diritto, che gli deriva dal diritto comunitario, davanti al giudice

nazionale.

La norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non soltanto il giudice

ma tutti gli organi dell’amministrazione nazionale, da quelli dello Stato centrale a quelli degli enti

territoriali, quali la Regione e il Comune, anche in forza dell’obbligo di leale collaborazione sancito

dall’art. 4, n.3, del TFUE.

La norma deve essere chiara, precisa e suscettibile di applicazione immediata, dunque non

condizionata ad alcun provvedimento formale dell’autorità nazionale.

Le disposizioni di un regolamento siano tutte provviste dell’effetto diretto. Un regolamento, infatti,

può ben contenere una o più disposizioni che impongono o vietano un comportamento agli Stati

membri, obbligandoli ad adottare le normative diverse e ulteriori eventualmente necessarie per la

sua attuazione.

Se, come di regola si verifica, il regolamento è applicabile immediatamente ed è provvisto di effetto

diretto, ogni ulteriore misura è superflua e non può in alcun modo condizionare la piena efficacia.

Dell’effetto diretto sono provviste poi le decisioni. Nella giurisprudenza della Corte non è mancato il

rilievo che negare ai singoli la possibilità di far valere i diritti che da quell’atto conseguono sarebbe

incompatibile con la forza obbligatoria conferita dal Trattato alla decisione, anche se il

comportamento è imposto ad uno o più Stati membri.

Anche le disposizioni dettagliate di un regolamento non sono provviste dell’effetto diretto.

Le disposizioni di una direttiva sono provviste di effetto diretto quando hanno un contenuto

precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da non essere condizionato – se non formalmente

ed a fini di certezza – all’emanazione di siti ulteriori.

Le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente o non correttamente

trasposta possono essere fatte valere dal singolo solo nei confronti dello Stato e non anche di altri

individui, precisamente in quanto il fondamento di tale effetto è stato ricondotto non ad una qualità

intrinseca dell’atto, quanto all’esigenza di impedire che lo Stato inadempiente possa opporre ai

singoli, giovandosene, il proprio inadempimento rispetto a norme fondamentali del Trattato. Tale

limitazione è comunemente definita con l’espressione effetto diretto verticale, che vale a

sottolineare la invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato.

La giurisprudenza della Corte ha poi progressivamente precisato la nozione di effetto diretto

verticale delle disposizioni di una direttiva, dandogli la maggiore ampiezza possibile.

La stessa giurisprudenza ha invece escluso l’effetto diretto orizzontale delle disposizioni di una

direttiva, cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti privati,

siano essi persone fisiche o giuridiche. E la Corte di giustizia ha in particolare rilevato che

estendere la giurisprudenza sull’effetto diretto anche «all’ambito dei rapporti tra singoli

significherebbe riconoscere in capo alla Comunità il potere di emanare norme che facciano sorgere

con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi, mentre tale competenza le spetta solo

laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti». Tale argomento testuale, peraltro, finisce

con il contraddire con ogni evidenza l’effetto diretto tout court e non solo l’effetto diretto orizzontale,

poiché anche l’imposizione di obblighi agli Stati membri dovrebbe essere operata con gli strumenti,

le modalità e gli effetti stabiliti dal Trattato: tra i quali non figura l’effetto diretto della direttiva,

verticale o orizzontale che sia. Le direttive non necessariamente sono pubblicate nella Gazzetta

ufficiale dell’Unione europea, per cui non possono che vincolare i soli soggetti cui sono notificate.

L’effetto diretto verticale è in via di principio solo unilaterale, nel senso che al singolo che fa valere il

proprio diritto lo Stato non può opporre la mancata trasposizione della direttiva di cui si è reso

inadempiente.

La logica dell’effetto solo verticale, che vuole impedire allo Stato di trarre vantaggio dal proprio

inadempimento, richiederebbe comunque una verifica in ordine alle conseguenze – se favorevoli o

sfavorevoli – che l’adempimento dell’obbligo del singolo comporta in capo allo Stato, considerando

che l’obbligo del singolo potrebbe essere collegato anche ad un interesse dell’Unione; e ciò almeno

al di fuori dell’ipotesi di responsabilità penale.

Finché una direttiva non sia stata correttamente trasposta nel diritto nazionale lo Stato membro

inadempiente non potrebbe eccepire la tardività di un’azione giudiziaria avviata nei suoi confronti da

un singolo al fine della tutela dei diritti ad esso riconosciuti dalle disposizioni di tale direttiva. Solo a

partire dal momento della sua corretta trasposizione, infatti, il singolo sarà in grado di conoscere

adeguatamente e con la dovuta certezza la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva e

dunque, in definitiva, nella condizione di poter valutare se ricorrere o meno al giudice.

Dell’effetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi stipulati con

Paesi terzi, sempre che, dal testo, dall’oggetto e dalla natura della disposizione si possa rilevare

una situazione giuridica soggettiva, chiara e precisa, senza alcuna subordinazione all’adozione di

un atto ulteriore. Lo stesso dicasi per le decisioni degli organi misti istituiti da tali accordi.

Una direttiva, anche se sprovvista di effetto diretto, alla scadenza del termine stabilito e pur se non

trasposta entro tale termine, entra sotto ogni profilo a far parte del diritto dell’Unione e dunque

condiziona la normativa nazionale che disciplina la stessa materia. Ne consegue che, al di là

dell’illecito costituito dalla mancata trasposizione entro il termine, quella direttiva costituisce un

parametro di legittimità della legge nazionale con essa contrastante, rilevabile a mezzo di una

procedura di infrazione. Il risultato dell’eventuale accertamento dell’incompatibilità da parte della

Corte di giustizia sarà l’inapplicabilità della legge nazionale da parte del giudice e

dell’amministrazione, ove non fosse possibile l’interpretazione conforme. Sul piano interno, il

contrasto di una legge nazionale con una direttiva priva di effetto diretto e non trasposta nei termini

stabiliti potrà essere sottoposta alla Corte costituzionale perché verifichi l’eventuale violazione

dell’art. 11 e dell’art. 117, 1° comma, della Costituzione.

16. L'OBBLIGO D'INTERPRETAZIONE CONFORME AL DIRITTO DELL'UNIONE

La Corte di giustizia ha più volte dichiarato che spetta ai giudici nazionali interpretare «il proprio

diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato

perseguito da quest'ultima e conformarsi pertanto all'art. 249, 3 comma, del Trattato», ricostruendo

tale obbligo mediante la lettura congiunta degli art. 4, n. 3 TUE (già art. 10, 2 comma TCE) e 288, 3

comma, TFUE (già art. 249, 3 comma, TCE).

I giudici nazionali devono individuare, tra tutti i significati possibili della norma interna rilevante per il

caso di specie, quello che appaia maggiormente conforme all'oggetto ed allo scopo della direttiva

disciplinante la materia. Nel far questo, essi devono utilizzare innanzitutto il metodo ed. tecnologico,

che consente di adattare per via ermeneutica il contenuto precettivo della disposizione interna agli

obiettivi prescritti dall'ordinamento comunitario, nonostante persista l'eventuale inadempimento del

legislatore nazionale.

In tal modo, si realizza un effetto orizzontale indiretto delle direttive, le cui norme vengono

immediatamente applicate dal giudice nazionale ai rapporti tra privati attraverso l'interpretazione

conforme del diritto interno, che è tecnologicamente orientata alla realizzazione dei risultati prescritti

dalla singola direttiva e, più in generale, dall'intero ordinamento comunitario.

La Corte ha ampliato la portata dell'obbligo di interpretazione conforme, dapprima prescrivendo al

giudice nazionale d'interpretare il proprio diritto in modo conforme «a prescindere dal fatto che si

tratti di norme precedenti o successive alla direttiva», per poi dichiarare che detto obbligo riguarda

indistintamente tutto l'ordinamento interno.

Resta l'impossibilità di far derivare un obbligo del singolo dall'interpretazione del diritto nazionale in

modo conforme ad una direttiva non trasposta; nonché, a maggior ragione, di determinare o

aggravare la responsabilità penale dei singoli che la violano. Inoltre, occorre considerare gli altri

principi generali dell'ordinamento comunitario, in primis quelli della certezza del diritto e della non

retroattività, nonché la stessa portata dell'obbligo del giudice di interpretazione conforme, che non

può essere il fondamento di una interpretazione contra legem delle norme nazionali.

La direttiva non trasposta (oppure recepita in modo non corretto) è pur sempre un valido atto

comunitario, idoneo a produrre effetti giuridici; potrebbe dunque costituire un parametro della

compatibilità comunitaria delle conferenti norme interne. La norma in parola individua come

destinatario della direttiva lo Stato membro unitariamente considerato, dunque anche i giudici, che

nell'ambito della loro competenza dovrebbero contribuire alla realizzazione dell'effetto utile delle

disposizioni contenute in una direttiva non trasposta ovvero non trasposta nei tempi e nei modi

voluti dal Trattato.

L'alternativa alla disapplicazione della norma interna incompatibile da parte del giudice nazionale

comune è, nell'ordinamento italiano, il rinvio alla Corte costituzionale, in quanto il contrasto tra la

norma interna e la norma comunitaria sprovvista di effetto diretto, insanabile in via interpretativa, è

costruito come una questione di legittimità costituzionale.

Resta in ogni caso inalterato il diritto del singolo ad ottenere il risarcimento del danno, derivante

dalla violazione del diritto comunitario da parte dello Stato, nel caso in cui il risultato prescritto dalla

direttiva non sia stato o non possa essere conseguito con mezzi giudiziari e sussistano le ulteriori

condizioni per l'esercizio del diritto. Ciò vale anche per la violazione dell'obbligo di interpretazione

conforme.

La giurisprudenza comunitaria appare orientata nel ritenere che l'obbligo di interpretazione

conforme vincoli i giudici nazionali solo dopo la scadenza del termine di recepimento previsto dalla

direttiva.

L'obbligo di interpretazione conforme o «adeguatrice» ha nel tempo acquisito più ampi spazi

d'applicazione, al punto da essere ormai considerato inerente al sistema previsto dal Trattato;

d'altra parte, l'obbligo del giudice di utilizzare tra le chiavi d'interpretazione del diritto nazionale

quella che consenta di attribuirgli un significato conforme o almeno compatibile con il diritto

comunitario era stato affermato anche rispetto alle raccomandazioni, che certo non sono

obbligatorie, ma che comunque devono essere prese in considerazione ai fini della soluzione della

controversia.

17. IL PRIMATO DEL DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA SUL DIRITTO INTERNO

La conseguenza pratica della prevalenza della norma comunitaria è che la norma interna con essa

contestante non può essere applicata; o deve essere disapplicata, sì che il rapporto resta in questo

caso disciplinato, per quanto di ragione, dalla sola norma comunitaria.

Il principio della preminenza del diritto comunitario impone non solo al giudice ma allo Stato

membro nel suo insieme, dunque a tutte le sue articolazioni, in particolare le amministrazioni, di

dare pieno effetto alla norma comunitaria e, in caso di conflitto di una norma nazionale con una

norma comunitaria provvista di effetto diretto, di disapplicarla.

L'ipotesi che la norma comunitaria sia posteriore a quella nazionale va distinta dall'ipotesi opposta.

Nella prima, il principio che da sempre disciplina la successione delle leggi nel tempo, lex posterior

derogat priori, già risolve il problema. Ed infatti la norma nazionale che confliggesse con una norma

comunitaria successiva, la cui operatività nel nostro ordinamento basta anche fare risalire alla legge

(ordinaria) di adattamento, è da sempre considerata almeno superata o all'occorrenza abrogata, in

ogni caso non più idonea a regolare la fattispecie.

Al contrario, il problema sorgeva per le norme nazionali confliggenti successive alla norma

comunitaria, in quanto il principio appena ricordato valeva in tal caso a favore della norma

nazionale. Ciò si spiega con la circostanza che il rango assegnato in origine alla norma comunitaria

era quello della legge ordinaria, tale essendo la legge di adattamento al Trattato con la quale in

Italia sì è dato accesso anche a tutto il diritto comunitario derivato che dallo stesso Trattato prende

forza.

La Corte costituzionale, sul rilievo che il rapporto era tra una legge ordinaria ed una legge, quella di

adattamento al Trattato, avente lo stesso rango, affermò che andava applicato il principio vigente in

materia di successione delle leggi nel tempo e che pertanto la sintonia della legge di

nazionalizzazione con il Trattato non andava neppure verificata, dovendosi essa comunque

applicare in quanto successiva.

Una normativa nazionale incompatibile con il diritto comunitario è del tutto priva di efficacia anche

se successiva.

Il contrasto tra Corte costituzionale e Corte di giustizia era in origine netto, sia per la diversa

ispirazione di fondo, sia per la diversità di risultati pratici cui pervenivano le due giurisdizioni. In

seguito, la Corte costituzionale italiana si è progressivamente avvicinata, se non proprio

all'ispirazione di principio, almeno al risultato affermato e costantemente sostenuto dalla Corte di

giustizia: quella dell'effetto diretto e del primato come elementi intrinseci alle norme comunitarie, in

quanto necessari a soddisfare l'esigenza fondamentale di uniformità di applicazione e di inefficacia

interno della comunità.

Infatti, segna sentenza Costa la Corte costituzionale aveva perentoriamente affermato la

prevalenza della legge nazionale in quanto successiva, dopo una decina d'anni, con le

sentenze Frontini e Industrie chimiche, pervenne ad un parziale "adattamento" alle ragioni del diritto

comunitario. Nella prima, la Corte, riconosceva che ordinamento nazionale e ordinamento

comunitario sono autonomi e distinti, pur se coordinati a mezzo di una precisa articolazione di

competenze. Ne consegue che, dove c'è competenza comunitaria in base al Trattato, lo Stato deve

astenersi dal pregiudicare l'immediata applicazione dei regolamenti. Inoltre la Corte costituzionale,

mentre individua nell'articolo 11 della Costituzione la copertura adeguata ("sicuro fondamento") e

necessaria per la legge (ordinaria) di adattamento al Trattato, riconoscevala peculiarità del

fenomeno comunitario e soprattutto che i regolamenti sono "immediatamente vincolati per gli Stati e

per i loro cittadini, senza la necessità di norme interne di adattamento".

Nella successiva sentenza Industrie Chimiche, il giudice costituzionale affrontò specificamente il

problema del conflitto tra un regolamento comunitario ed una legge interna ad esso posteriore.

Considerandolo come un problema di articolazione ed esercizio delle competenze e dunque di

pertinenza del legislatore rispetto a materie "occupate" anche da norme comunitarie, la Corte

costituzionale ne trasse la conseguenza che il confitto non potesse essere altrimenti risolto se non

attraverso un giudizio di legittimità costituzionale.

L'effetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia dato loro applicazione

immediata; che le norme interne successive incompatibili non si formano validamente; che

l'efficacia del sistema di controllo giurisdizionale sul rispetto del diritto comunitario, fondato sulla

cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale, verrebbe ridotta se quest'ultimo non

avesse il diritto di fare immediata applicazione delle norme comunitarie; e che dunque è

incompatibile una norma o una prassi nazionale che non consentisse al giudice di non applicare

subito la norma contrastante con il diritto comunitario e lo costringesse ad attenderne la previa

rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale, così come invece

preteso, nella pronunciaIndustrie Chimiche della nostra Corte costituzionale.

Quest'ultima è stata dunque chiamata a rimeditare sulla posizione espressa nella sua

giurisprudenza precedente. La fatto, utilmente, nella sentenza Granital del 1984, pur senza

rinunciare alle premesse di fondo della separazione tra ordinamento nazionale e ordinamento

comunitario ed anzi arrivando persino a sottolineare una improbabile continuità della pronuncia

rispetto ai progressi svolgimenti, fatta eccezione per taluni ovvi e necessari aggiustamenti.

Il punto di partenza è stato ancora una volta che i due ordinamenti sono distinti e tra loro autonomi

anche se coordinati, in quanto in forza dell'art. 11 della Costituzione sono state trasferite alle

istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie.

L'autonomia tra i due ordinamenti e l'attribuzione a livello costituzionale di determinate competenze

normative all'Unione comporta che l'atto normativo posto in essere nell'esercizio di quelle

competenze impedisce la norma interna eventualmente contrastante di venire in rilievo ai fini della

disciplina del rapporto. Ne consegue che il contrasto tra le due norme, insanabile in via

interpretativa, fa sì che la norma interna non sia suscettibile di annullamento, ma si è

semplicemente inapplicabile al rapporto controverso. La prima conseguenza è che la norma

comunitaria provvista di effetto diretto va applicata direttamente dal giudice comune in luogo della

norma nazionale confliggente, in quanto è la norma comunitaria che disciplina la fattispecie: ad

essa «sono attribuiti "forza e valore di legge", solo è propriamente nel senso che ad esso si

riconosce l'efficacia di cui è provvisto nell'ordinamento di origine».

La seconda conseguenza è che il potere del giudice comune di non applicare la norma interna

opera solo nell'ipotesi che la competenza normativa attribuita alla Comunità sia stata esercitata con

un atto compiuto e immediatamente applicabile dal giudice interno. Viceversa, quando si tratta di

norma priva di efficacia diretta, la norma nazionale viene in rilievo per la disciplina del rapporto ed è

sottoposta al controllo di costituzionalità.

Il contesto della decisione Granital era quello di un giudizio incidentale di costituzionalità, dunque

attivato dal giudice comune. Nel giudizio principale la Corte costituzionale, in assenza del giudice a

quo, è chiamato direttamente a risolvere il contrasto tra norma nazionale e norma comunitaria,

indipendentemente dalla efficacia della seconda, si diretta o meno; e che pertanto l'esito del

contrasto non potrà essere la disapplicazione della norma interna, ma il suo annullamento.

In una successiva occasione di giudizio in via principale tra lo Stato ed una Regione, la Corte

costituzionale ha sul punto precisato che, nell'ipotesi di contrasto con una norma comunitaria

provvista di effetto diretto, la soluzione dell'inammissibilità, pur se in astratto possibile in quanto

anche l'amministrazione è tenuta alla disapplicazione della norma nazionale in contrasto con quella

comunitaria, potrebbe generare gravi incertezze applicative e dunque una evidente lesione «del

principio della certezza e della chiarezza normativa».

18.IL RAPPORTO ATTUALE TRA DIRITTO INTERNO E DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA

La posizione della Corte costituzionale italiana sul tema dell'efficacia del diritto comunitario

all'interno del nostro ordinamento è stata ulteriormente sviluppata e precisata in successive

pronunce. Così, non si è mancato di rilevare il ruolo della Corte di giustizia nell'interpretazione e

nell'applicazione del diritto comunitario, dunque ha la qualifica di interprete di questo diritto: ne

definisce autoritativamente il significato, l'ampiezza e le possibilità applicative, con la conseguenza

che una pronuncia che precisa o integra il significato di una norma ha la stessa immediata efficacia

di quest'ultima.

È stata poi riconosciuta l'efficacia e l'applicabilità immediata, e conseguentemente la preminenza in

caso di conflitto, di quelle disposizioni di direttive che rispondono ai requisiti individuati dalla

giurisprudenza della Corte di giustizia ai fini dell'attribuzione dell'effetto diretto alle norme

comunitarie, indipendentemente dalla qualificazione formale dell'atto.

Ed ancora, sul presupposto che la partecipazione dell'Italia al processo di integrazione europea e

gli impegni che ne derivano devono coordinarsi con la «propria struttura costituzionale

fondamentale, della quale fa parte integrante la struttura regionale dello Stato», la Corte ha

confermato la possibilità che norme comunitarie determinino deroghe al riparto di competenze tra

Stato e Regione, se esplicite e se imposte da esigenze organizzative dell'Unione.

Resta infine da ricordare la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha limitato l'ammissibilità

del referendum abrogativo delle norme che si collegano ad impegni comunitari, escludendola prima

in relazione alla legge di adattamento e poi anche in relazione a tutte quelle leggi che direttamente

o indirettamente segnano l'adempimento del Paese ad obblighi comunitari o semplicemente

entrano nella sfera di applicazione del diritto comunitario.

A ciò si aggiunga l'apertura della Corte costituzionale al dialogo diretto e non più a distanza con la

Corte di giustizia, a mezzo del rinvio pregiudiziale, dialogo che non può non giovare, specie in

materia di tutela dei diritti fondamentali.

Ne risulta modificato il rapporto tra norme comunitarie e norme costituzionali, rispetto al quale il

principio della prevalenza della norma dell'Unione incontra il solo limite dei principi strutturali

dell'assetto costituzionale, nonché dei diritti fondamentali della persona, limite fino ad oggi rimasto

sulla carta.

Raggiunto il risultato pratico di far prevalere puntualmente la norma comunitaria sulla norma

nazionale incompatibile, resta la divergenza di fondo sulla ricostruzione della natura del rapporto tra

diritto comunitario e diritto interno. Tale divergenza è in definitiva una specificazione di quella tra

monismo e dualismo in ordine al rapporto tra diritto internazionale e diritto interno; ma s'intreccia

anche con lo sforzo di qualificare al meglio un'esperienza di integrazione tra Stati sovrani, qual è

quella comunitaria, che non trova termini di confronto.

L'Unione Europea (e già la Comunità) ha degli aspetti di tale originalità da costringere spesso ad un

uso diverso di talune categorie giuridiche tradizionali. L'approccio al rapporto tra sistema giuridico

dell'Unione e sistemi nazionali, pertanto, non può che essere diverso rispetto ad altri fenomeni di

cooperazione organizzata tra Stati sovrani. Anzi, la stessa categoria della sovranità andrebbe in

qualche modo rivisitata, di fronte ad un'attribuzione tanto cospicua di competenze legislative

all'Unione, anche in settori così «intimi» di uno Stato, come ad esempio il fisco o la politica

economica e monetaria.

Sul piano del rapporto tra norme in senso stretto, aspetto peraltro non unico ne decisivo, la diversità

del fenomeno comunitario non può e non deve portare ad una considerazione dei problemi che,

lungi dall'essere misurata sull'originalità del fenomeno, è solo semplicistica è scarsamente rigorosa,

magari sul,a spinta di suggestioni dialettiche o di fattori emozionali. Ad esempio, la dimensione

internazionale, che è il primo livello del sistema giuridico dell'Unione complessivamente

considerato, resta ancora un dato ineliminabile, quale che sia l'artifizio dialettico che si voglia

utilizzare. Del pari, sono pur sempre gli strumenti del negoziato e dell'accordo internazionale a

segnare le tappe fondamentali nella ripartizione di principio delle rispettive competenze tra gli Stati

e le istituzioni dell'Unione, nella definizione delle modalità di esercizio delle stesse competenze ed

in particolare di quelle normative, così come degli obiettivi da perseguire e dei miglioramenti o

correttivi da apportare alla struttura comunitaria. È ancora, pertanto, a mezzo degli strumenti

costituzionali di adattamento e di attuazione degli Stati membri, per quanto rapidi e automatici, che

viene instaurato e regolato il rapporto tra il diritto dell'Unione e il diritto interno. È escluso, invece,

che una volta attribuita una competenza all'Unione, gli Stati membri ne possano verificare il corretto

esercizio al di fuori dei meccanismi da essi all'uopo predisposti nei Trattati.

La ricostruzione dell'efficacia del diritto dell'Unione all'interno degli ordinamenti giuridici nazionali

come il frutto di una forma propria del diritto comunitario stesso è almeno opinabile sul piano della

teoria giuridica generale.

La norma provvista di effetto diretto deve produrre e produce i suoi effetti, anche in capo ai singoli,

fin dal momento della sua piena vigenza e senza che norme o procedimenti nazionali possano

frapporvi ostacoli; la norma sprovvista di quel requisito, viceversa, impone essa stessa agli

Stati membri di creare, modificare o abrogare le norme interne, secondo le necessità richieste per la

sua osservanza.

Il sistema comunitario prevede sia la non applicazione della norma interna contraria a quella

comunitaria provvista di effetto diretto, sia l'obbligo dello Stato di prendere le misure necessarie,

quando la norma comunitaria non sia provvista dell'effetto diretto. La stessa Corte di giustizia, per

altro, ha precisato che dalla giurisprudenza Simmenthal non è consentito dedurre l'inesistenza della

norma nazionale posteriore incompatibile con il diritto comunitario: ma che viceversa il giudica

nazionale è tenuto a disapplicarla.

Quanto alla giurisprudenza del giudice dell'Unione, la sua posizione è stata riaffermata in numerose

occasioni. Tra quelle più significative va annoverata sicuramente la sentenza Factortame, che

riproponeva il quesito - già risolto nella ricordata pronuncia Simmenthal- se, in assenza di un potere

del giudice nazionale di dare applicazione immediata al diritto comunitario, tale potere debba poter

essere esercitato in forza dello stesso diritto comunitario.

Negli ultimi anni, la Corte si è più volte occupata del rapporto tra il diritto dell'Unione e le sentenze

nazionali, con esso contrastanti, passate in giudicato; e pertanto a dover operare un bilanciamento

tra certezza del diritto e primato del diritto comunitario.

La sentenza Kuhne, che, nel pieno rispetto dell'autonomia delle norme processuali nazionali, si è

limitata a ribadire il principio di equivalenza ed effettività dei rimedi giurisdizionali interni, che gli

Stati membri devono utilizzare anche quando si tratta di violazioni del diritto comunitario. In quel

caso, pertanto, se vi fosse stato un rimedio, in base al diritto nazionale (nella specie olandese), per

rimettere in discussione un atto amministrativo confermato da un giudicato, tale rimedio doveva

poter essere attivato anche in caso di successivo accertamento del contrario dell'atto con il diritto

comunitario.

La Corte costituzionale e la Corte di giustizia si sono date carico di confutare le ricordate, erronee

interpretazioni. In particolare, la prima ha anzitutto affermato che, in difetto del perfezionamento

dell'adesione dell'UE alla CEDU, restano valide le considerazioni svolte «in rapporto alla disciplina

anteriore, riguardo all'impossibilita, nelle materie cui non sia applicabile il diritto dell'Unione, di far

derivare la riferibilità alla CEDU dell'art. 11 Cost. dalla qualificazione dei diritti fondamentali in essa

riconosciuti come "principi generali" del diritto comunitario (oggi, del diritto dell'Unione)». Inoltre, ha

ritenuto che, in sede di modifica del Trattato, si è inteso evitare che l'attribuzione alla Carta di Nizza

dello «stesso valore giuridico dei trattati» avesse effetti sul riparto delle competenze fra Stati

membri e istituzioni dell'Unione. Pertanto presupposto di applicabilità di tale Carta è «che la

fattispecie sottoposta all'esame del giudice sia disciplinata dal diritto europeo -in quanto inerente ad

atti dell'Unione, ad atti e comportamenti nazionali che danno attuazione al diritto dell'Unione, ovvero

alle giustificazioni addotte da uno Stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile

con il diritto dell'Unione - e non già da sole norme nazionali prove di ogni lega,e con tale diritto».

Gli stessi limiti alla sfera di applicazione della Carta sono stati ribaditi dalla Corte di giustizia. Inoltre,

essa ha escluso espressamente che dall'art. 6, n.3, del TUE possa dedursi un'associazione delle

norme CEDU a quelle dell'Unione, in particolare quanto all'effetto diretto e al potere-dovere del

giudice nazionale comune di disapplicare la norma nazionale in caso di conflitto, poiché quella

disposizione "non disciplina il rapporto tra la CEDU e gli ordinamenti giuridici interni degli Stati

membri e nemmeno determina le conseguenze che un giudice nazionale deve trarre nell'ipotesi di

conflitto tra i diritti garantiti da tale convenzione ed una norma di diritto nazionale.

Pertanto, neppure è sicuro che l'adesione dell'Unione alla CEDU possa cambiare questa

situazione.

Continua ad essere alquanto rara l'ipotesi che una norma comunitaria incida sul riparto di

attribuzioni tra Stato e Regioni, che pure la nostra Corte costituzionale ha escluso dalla riserva dei

principi strutturali del nostro sistema costituzionale.

In relazione alla vicenda comunitaria, si può anzitutto rilevare che, in base all'articolo 117, norma sul

riparto interno di attribuzioni, le Regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza,

partecipano alle decisioni direte alla formazione degli atti normativi dell'Unione e provvedono

all'attuazione ed all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione secondo le regole

stabilite dalla legge dello Stato.

Anche sul versante dell'osservanza degli obblighi comunitari le Regioni hanno oggi una

responsabilità, se non maggiore nella sostanza, almeno più evidente e sia pure limitata dal contesto

normativo nazionale sul riparto di attribuzioni.

Per il sistema comunitario, l'articolazione delle competenze all'interno di uno Stato membro, anche

di competenze "esterne", è di sicuro nella piena libertà dello stesso Stato membro; al quale,

tuttavia, non è consentito di invocare tale libertà per giustificare un non corretto o un non puntuale

adempimento degli obblighi comunitari.

CAPITOLO 3: LA TUTELA GIURISDIZIONALE

1. LA TUTELA GIURSDIZIONALE NEL SISTEMA DELL'UNIONE

La specificità del sistema dell'Unione, rispetto ad altre realtà di cooperazione tra stati e quindi di

convivenza tra ordinamenti diversi, sta nel meccanismo di tutela giurisdizionale che è stato

realizzato per gestire il rapporto tra norme e ordinamenti di natura ed origine diverse.

È questo un meccanismo che non ha precedenti, sia sotto il profilo funzionale e dell'articolazione

del sistema, sia sotto il profilo degli effetti che il suo funzionamento produce sulla posizione giuridica

soggettiva dei destinatari del sistema stesso.

Il sistema di controllo giurisdizionale è stato l'elemento fondamentale di quel modo di essere della

Comunità (ora Unione) europea che è stato rappresentato con l'espressione “Comunità di diritto” →

al controllo giurisdizionale sul funzionamento del sistema nel suo insieme non devono e non

possono sottrarsi né le istituzioni, né gli Stati membri, né i singoli.

A questo risultato ha contribuito il giudice dell'Unione europea che ha sfruttato le potenzialità dei

Trattati ed ha garantito la tutela delle posizioni giuridiche sulle quali incide (o che crea) il diritto

comunitario, indipendentemente dalle disposizioni del diritto nazionali (a volte addirittura indicando i

mezzi di tutela adeguati quando il sistema nazionale non li prevedesse).

La Corte di giustizia dell'Unione europea, insieme al giudice nazionale, ha svolto un'importante

ruolo: nella puntualizzazione di diritti e obblighi degli Stati membri, delle istituzioni dell'Unione e dei

− singoli;

nel perfezionamento dei meccanismi posti a tutela di quei diritti, affinché agli amministrati

− sia data una tutela piena ed effettiva.

Il sistema di tutela giurisdizionale è dunque lo strumento per garantire il sistema giuridico nel suo

complesso e per realizzare la Comunità di diritto. A tal proposito il Trattato di Lisbona richiama

espressamente il principio della tutela giurisdizionale effettiva, ribadendo l'obbligo degli Stati membri

di stabilire i rimedi necessari per assicurarne l'osservanza (art. 19, n. 1, comma 2 – TUE).

Il Trattato di Lisbona ha mantenuto inalterato il precedente sistema giurisdizionale comunitario,

estendendolo però al settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (GAI →

terzo pilastro).

Con il Trattato di Lisbona la Corte di giustizia assume competenza generale in relazione al diritto

dell'UE, in conseguenza dell'abolizione della struttura in “pilastri” delineata da Maastricht.

La Corte di giustizia non ha invece competenza nell'esaminare la validità o proporzionalità di leggi

penali e di operazioni di polizia concernenti il mantenimento dell'ordine pubblico e la salvaguardia

della sicurezza interna di uno Stato membro.

Essa inoltre non ha competenze di politica estera e di sicurezza comune (PESC), ad eccezione del

controllo sia sulla legittimità delle decisioni del Consiglio che prevedono misure restrittive nei

confronti di persone fisiche e giuridiche (ricorso per annullamento), sia sulla delimitazione tra le

competenze dell'Unione e quelle della PESC.

A questo proposito (delimitazione competenze tra CE e PESC) la Corte di giustizia era solita

adottare le c.d. clausola di subordinazione (affectation clause) → la Corte interpretava gli artt.

46-47 TUE (pre Lisbona) nel senso che qualora una materia portata alla propria attenzione fosse

riconducibile tanto al pilastro comunitario quanto alla PESC, la competenza della Comunità

nell'ambito del primo doveva ritenersi prevalente rispetto ad ogni altra attribuzione esercitabile nella

seconda (competenza riguardo CE prevale su PESC). Ciò produceva l'effetto di allargare la sfera di

cognizione della Corte.

Il trattato di Lisbona dovrebbe aver precluso il ricorso a tale criterio. Il nuovo art. 40 TUE (che

sostituisce il 47) pone le due politiche su un piano paritario, stabilendo espressamente che la

portata delle attribuzioni in ambito della PESC non può essere pregiudicata dall'attuazione delle

altre politiche di competenza dell'Unione e dall'esercizio delle relative attribuzioni.

L'articolo 6, n.1, TUE conferisce alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea il medesimo

valore giuridico dei trattati, elevandola a parametro primario cui la Corte deve riferirsi.

Il sistema giurisdizionale si articola su due piani procedurali distinti ma funzionalmente collegati:

1. Piano del controllo diretto della Corte di giustizia e/o Tribunale dell'UE, ai quali si affiancano

i c.d. tribunali specializzati → controllo attivato da Stati o singoli che si esaurisce con la

pronuncia del giudice dell'Unione.

2. Piano della procedura pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e

giudice dell'Unione, attraverso il rinvio pregiudiziale dal primo al secondo, che si risolve con

un controllo indiretto della Corte di giustizia, spettando al giudice nazionale la decisione

della causa. L'art. 256 TFUE prevede che tale competenza si possa attribuire anche al

Tribunale in materie specifiche, determinate dallo Statuto della Corte di giustizia, ma al

momento rimane però inalterata la competenza esclusiva della Corte.

Sotto il profilo funzionale sistema di controllo giurisdizionale:

controlla la legittimità degli atti e comportamenti dell'Unione;

− controlla la compatibilità di norme e prassi nazionali con il diritto dell'Unione.

2. IL CONTORLLO DIRETTO SULLA LEGITTIMITÀ DI ATTI E COMPORTAMENTI DELLE

ISTITUZIONI DELL'UNIONE. L'AZIONE DI ANNULLAMENTO

Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità degli atti e comportamenti dell'UE è attribuito alla

competenza esclusiva della Corte di giustizia dell'UE, la quale comprende:

la Corte di giustizia;

− il Tribunale;

− i tribunali specializzati.

Il controllo giurisdizionale si realizza attraverso più procedure e con effetti diversi:

azione di annullamento

− azione in carenza

− eccezione incidentale d'invalidità

− azione di danni da responsabilità extracontrattuale dell'Unione

− contenzioso in materia di personale

il Tribunale è competente a conoscere di:

ricorsi diretti proposti dalle persone fisiche o giuridiche;

− ricorsi diretti presentati dagli Stati membri contro la Commissione (eccetto quelli attribuiti ai

− tribunali specializzati e di quelli riservati dallo Statuto della Corte di giustizia → art. 331 n.i

TFUE);

ricorsi proposti dagli Stati membri contro il Consiglio in relazione agli atti adottati nell'ambito

− degli aiuti di stato, le misure di difesa commerciale (“dumping”) e gli atti mediante i quali il

Consiglio esercita competenze d'esecuzione;

ricorsi diretti ad ottenere il risarcimento dei danni causati dalle istituzioni dell'UE o dai loro

− dipendenti;

ricorsi fondati su contratti stipulati dall'UE, che prevedono espressamente la competenza

− del Tribunale;

ricorsi in materia di marchio comunitario;

− impugnazioni, limitate alle questioni di diritto, contro le decisioni dei tribunali specializzati

− (art 256 TFUE);

ricorsi diretti contro le decisioni dell'Ufficio comunitario delle varietà vegetali e contro quelle

− dell'Agenzia europea per i prodotti chimici.

I tribunali specializzati affiancati al Tribunale sono incaricati di conoscere in primo grado di talune

categorie di ricorsi proposti in materie specifiche, anche se al momento è stato istituito solo il

Tribunale della funzione pubblica.

L'AZIONE DI ANNULLAMENTO (art. 263 TFUE):

È regolata dall'art. 263 TFUE e consiste nell'impugnazione mediante ricorso di un atto adottato

dalle istituzioni del?Unione che si pretende viziato e pregiudizievole.

Atti impugnabili sono gli :

- atti legislativi vincolanti → atti del Consiglio e della BCE che non siano raccomandazioni o

pareri, atti del Parlamento europeo o del Consiglio destinati a produrre effetti giuridici nei confronti

di terzi.

La Corte esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'UE destinati

a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi (regolamenti, direttive e decisioni → atti vincolanti).

Ma il sistema UE tende a privilegiare la sostanza rispetto alla forma, dunque la Corte ritiene

impugnabili tutti gli atti e provvedimenti posti in essere dalle istituzioni UE che producano o mirino a

produrre effetti vincolanti per i destinatari.

Questo approccio comporta un onere per i destinatari (Stati o singoli): essi sono tenuti al medesimo

approccio sostanziale ne decidere, quando l'atto appare lesivo dei propri diritti, se impugnarlo o

meno e nel verificare la legittimazione a farlo. Una denominazione dell'atto apparentemente

innocua (“comunicazione”, “istruzioni”,...) può nascondere un atto che mira a produrre effetti

giuridici, con la conseguenza che può e deve essere impugnato quando se ne vogliono evitare le

implicazioni.

- atti definitivi → es. gli atti con cui la Commissione comunica di aver archiviato definitivamente

una denuncia di violazione delle norme sulla concorrenza o gli atti che autorizzano la conclusione di

un accordo. Non sono impugnabili invece gli atti preparatori, in quanto non modificano la posizione

giuridica del destinatario (es: atto della Commissione che comunica alle imprese l'apertura di

un'inchiesta nei loro confronti in materia di concorrenza,...) o gli atti confermativi, che non

contengono novità rispetto agli atti precedenti e dunque non li sostituiscono.

Dunque solo le misure che fissano definitivamente la posizione dell'istituzione cui sono riferibili e

producono effetti giuridici costituiscono atti impugnabili.

Legittimati ad impugnare gli atti dell'UE sono:

- gli Stati membri, anche rispetto ad atti destinati ad altri Stati membri o a individui. Regioni o

comuni sono legittimate ad impugnare gli atti UE dinnanzi al Tribunale solo in quanto persone

giuridiche e alle condizioni di cui all'art. 263, comma 4.

- il Consiglio, la Commissione e il Parlamento. Tanto gli stati membri quanto le istituzioni UE sono

detti “ricorrenti privilegiati” in quanto, al contrario ad esempio dei singoli, sono abilitati ad adire alla

Corte di Giustizia a prescindere da una lamentata lesione di un loro specifico interesse, e ciò

assicura l'effettività dell'ordinamento giuridico dell'Unione.

- Corte dei Conti, BCE e il Comitato delle Regioni sono legittimati ad adire la Corte solo per

salvaguardare le proprie prerogative (art 263 TFUE). Il Comitato delle regioni è legittimato anche

nel caso di violazione del diritto di sussidiarietà.

- Governatore della Banca Centrale di uno stato Membro o il Consiglio direttivo della BCE

relativamente alla rimozione dello stesso governatore (introdotto da Mastricht). Questo è l'unico

caso in cui un atto nazionale può essere impugnato direttamente dinanzi alla Corte di giustizia e in

cui lo stesso atto può essere impugnato anche da un organo dell'UE.

- Persone fisiche o giuridiche. In primo grado dinanzi al tribunale ed in secondo grado, per motivi

di diritto, dinanzi alla Corte. La nozione di persona giuridica in diritto comunitario è molto ampia, e

prescinde dalla nazionalità. Infatti anche uno stato terzo, ove sussistano le altre condizioni, può

agire ai sensi dell'art. 263 (vedi sopra). La stessa nozione è stata interpretata fino a dare rilievo, ai

fini dell'impugnazione, all'autonomia necessaria per agire come entità responsabile nei rapporti

giuridici. Ritenendo irrilevante la mancanza di personalità giuridica dell'organismo in questione.

Tuttavia, il singolo:

a) può impugnare gli atti a lui specificatamente indirizzati (es. rifiuto di un contributo del Fondo

sociale);

b) può impugnare atti di cui non sia il formale destinatario e persino regolamenti, alla condizione

che tali atti riguardino direttamente e individualmente (→ deve essere destinatario sostanziale e vi

deve essere un nesso di causalità tra la situazione individuale e la misura adottata). Non è però

impugnabile un regolamento che (seppur consenta di determinare i destinatari cui si applica in

determinato momento) si compie in forza di una situazione obiettiva di fatto o di diritto, definita

dall'atto stesso in relazione alle sue finalità. Tali criteri restrittivi hanno trovato applicazione a

proposito di associazioni rappresentative di interessi diffusi (es. associazioni ambientali → non

possono impugnare perchè occorre che i soggetti siano direttamente ed individualmente

riguardati dall'atto).

Il ricorrente dunque deve essere direttamente riguardato dall'atto; non è richiesta alcuna misura di

esecuzione per l'applicazione dell'atto di cui si tratta, né nazionale né dell'Unione, né è necessaria

ai fini dell'applicazione una ulteriore attività normativa. Il ricorrente è direttamente colpito da un atto

dell'UE anche nell'ipotesi in cui questo necessiti di attuazione da parte dello Stato destinatario, a

patto che sia prevedibile con ragionevole certezza che il provvedimento interno non possa che

incidere sulla sua posizione. In caso contrario tale carattere deve considerarsi assente.

Relativamente al requisito dell'individualità è stato ribadito il principio che chi non sia destinatario di

una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il

provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze

atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stregua dei destinatari.

La Corte ha considerato ricevibili anche quei ricorsi diretti contro atti concernenti un numero limitato

e determinabile di persone, ma solo se tali atti modificano (sopprimendo vantaggi o diritti per gli

interessati) la disciplina secondo la quale gli operatori in questione avevano effettuato una

determinata operazione ancora in corso.

Quanto precisato a proposito dei regolamenti vale anche per le direttive; anch'esse hanno portata

normativa generale ma non pongono obblighi direttamente al singolo.

Tale giurisprudenza si rifà al vecchio art. 230 TCE, che limitava l'impugnabilità da parte dei singoli

alle decisioni che li riguardassero direttamente ed individualmente.

Le critiche a questo provvedimento di fondavano sul fatto che tale giurisprudenza avrebbe

provocato una riduzione della protezione giurisdizionale.

Di contro la Corte si limitò a rilevare che un'interpretazione ancor più estensiva avrebbe stravolto

l'art. 230 TCE specificando la necessità di una modifica del Trattato da parte degli Stati membri.

Il Trattato di Lisbona ha realizzato l'auspicata revisione, sancendo il diritto di persone fisiche e

giuridiche di impugnare tutti gli atti adottati nei propri confronti o che li riguardano direttamente ed

individualmente, nonché gli atti regolamentari che li riguardano direttamente e che non comportano

alcuna misura d'esecuzione (art. 263.4 TFUE).

L'art. 263 TFUE intende per “atti regolamentari” quegli atti di portata generale adottati secondo una

procedura diversa da quella legislativa. Inoltre, gli atti istitutivi di organi e organismi dell'Unione

possono prevedere condizioni e modalità specifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o

giuridiche contro atti di detti organi e organismi destinati a produrrre effetti giuridici nei loro confronti.

Termine per l'impugnazione:

è di 2 mesi a decorrere dalla pubblicazione dell'atto o dalla sua notificazione al ricorrente o

− (in mancanza o come criterio residuale e subordinato) dal giorno in cui il ricorrente ne ha

avuto effettiva conoscenza;

nel caso di atti pubblicati il termine di 2 mesi decorre dalla data in cui la Gazzetta ufficiale è

− stata effettivamente diffusa, quando non coincide con la data esposta;

non vi è decadenza nel caso si verta in tema non di invalidità, ma di inesistenza dell'atto

− (ipotesi assai remota).

I vizi:

I vizi che possono essere fatti valere sono quelli tradizionali del contenzioso amministrativo:

Incompetenza:

- incompetenza relativa dell'istituzione che ha adottato quell'atto

- incompetenza assoluta dell'Unione in quanto tale.

Violazione di forme sostanziali:

- difetto di motivazione

- mancata consultazione di un'altra istituzione o organo UE ove espressamente previsto

- errata individuazione della base giuridica, quando ha conseguenze sulle condizioni di adozione

dell'atto. Questo particolare ha molto rilievo si pensi ad un atto che poteva essere adottato secondo

l'art. 270 TFUE (maggioranza) e che invece è basato sull'art. 352 TFUE (unanimità); oppure un atto

adottato dal Consiglio senza il prescritto parere del Parlamento.

Violazione di legge:

- violazione dei trattati o di norme relative alla loro applicazione

- violazione dei principi generali consolidatisi nella giurisprudenza della Corte (proporzionalità, non

discriminazione,...)

- violazione delle norme che vincolano l'Unione (norme consuetudinarie ma anche norme

internazionali convenzionali di effetto diretto, la cui sussistenza va valuta anche in funzione della

natura e dello scopo dell'atto).

Sviamento di potere:

Si verifica quando l'amministrazione, nell'ambito della discrezionalità di cui gode, esercita un

determinato potere allo scopo esclusivo o quantomeno determinante di raggiungere fini diversi da

quelli per il quale il potere in questione le è stato conferito o da quello dichiarato (vi devono essere

indizi obbiettivi, pertinenti e concordanti).

Esso comprende lo sviamento di procedura, cioè il caso in cui una determinata procedura venga

utilizzata ai fini diversi da quelli per i quali è stata istituita e per far fronte alle circostanze del caso di

specie.

Il giudice dell'Unione esercita un controllo giurisdizionale completo sulla legalità dell'atto.

Il controllo della Corte è più limitato e si concentra sulla verifica dell'osservanza delle norme di

procedura e di motivazione, dell'esattezza materiale degli elementi di fatto, dell'insussistenza di

errori manifesti di valutazione e dello sviamento di potere.

La sospensione e dell'atto:

Il ricorso proposto al giudice dell'Unione non ha effetto sospensivo; ma l'art. 278 TFUE prevede la

possibilità di chiedere alla corte, in via cautelare, la sospensione dell'atto impugnato.

La Corte può inoltre ordinare le misure provvisorie, diverse dalla sospensione, che ritiene

necessarie (art. 279).

La misura viene decisa del Presidente della Corte, che eccezionalmente può investire anche il

plenum; è prevista anche un0udienza a breve, nella quale sono sentite le parti e gli intervenienti.

L'ordinanza cautelare del presidente del Tribunale è impugnabile dinnanzi alla Corte, con limiti

analoghi a quelli posti all'impugnazione di una pronuncia ordinaria del giudice di primo grado.

Le condizioni che giustificano un provvedimento cautelare sono quelle richieste al fine di evitare

che l'effetto utile della sentenza definitiva sia vanificato dal tempo occorrente a renderla.

La misura cautelare è caratterizzata da accessorietà e strumentalità rispetto al giudizio principale

(sentenza). Per essere utilizzata devono dunque essere messi in discussione dal provvedimento

che si vuole sospendere:

l'apparenza del diritto (fumus boni iuris)

− l'irreparabilità del danno scaturente dall'esecuzione del provvedimento impugnato

− (periculum in mora)

il bilanciamento degli interessi a confronto

La sentenza di annullamento:

L'esito del giudizio è, in caso di accoglimento del ricorso, l'annullamento dell'atto impugnato →

l'atto è “nullo e non avvenuto” secondo la terminologia dell'art. 264 TFUE.

L'annullamento produce, salvo eccezioni specifiche, effetti ex tunc (retroattivi)

La sentenza di annullamento è efficace dal giorno in cui è pronunciata ed ha effetto.

Un atto che esce indenne dalla procedura di annullamento può essere rimesso in discussione sotto

profili e per motivi diversi in un successivo procedimento che può essere proposto entro un termine

prescrittivo di 2 mesi.

L'annullamento può essere richiesto anche solo in relazione ad una o alcune disposizioni dell'atto e

la Corte può annullare un atto solo in parte, ove ciò sia possibile.

La sentenza della Corte impone all'istituzione che aveva adottato l'atto annullato l'obbligo di

prendere le misure necessarie per darvi piena esecuzione.

L'art. 264 comma 2 TFUE prevede la facoltà per la Corte di stabilire gli effetti dell'atto che devono

essere considerati come definitivi. La Corte può dunque dichiarare che l'annullamento dell'atto, sia

esso parziale o totale, abbia effetti ex nunc (non retroattivi → ipotesi eccezionale) invece che ex

tunc.

Sebbene in precedenza (art. 231 comma 2 TCE) si riferisse ai soli regolamenti, la Corte aveva

esteso la possibilità di definire gli effetti della sentenza di annullamento anche a direttive e decisioni,

per motivi di certezza del diritto.

Questo orientamento giurisprudenziale è stato poi consolidato del Trattato di Lisbona con la nuova

formulazione dell'art. 264 TFUE, il quale prevede ora che “la Corte, ove lo reputi necessario, precisa

gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi”.

La Corte ha inoltre esteso l'ambito di applicazione dell'art. 264 comma 2 TFUE (che testualmente

comprende esclusivamente ipotesi di annullamento) anche alla pronuncia di invalidità nell'ambito

della procedura pregiudiziale.

9. IL CONTROLLO GIURISDIZIONALE SULLA CORRETTA APPLICAZIONE DEL DIRITTO

DELL'UNIONE NEGLI STATI MEMBRI. LA PROCEDURA D'INFRAZIONE

Il controllo giurisdizionale della Corte slla puntuale applicazione del diritto UE in tutti gli Stati membri

mira a: verificare continuamente la compatibilità di atti e comportamenti di tali Stati con il diritto

− dell'Unione;

assicurare l'uniformità di applicazione delle stesse norme europee in tutti gli Stati membri.

LA PROCEDURA D'INFRAZIONE (art. 258 o 259 TFUE):

Procedura d'infrazione Commissione vs Stato membro:

La procedura d'infrazione si collega al ruolo attribuito alla Commissione di custode della corretta

applicazione da parte degli Stati membri, del diritto dell'Unione (art. 17 TUE).

Normalmente, la procedura d'infrazione viene attivata dalla Commissione nei confronti di uno Stato

membro (ex art. 258 TFUE).

Tale procedura è diretta a porre termine alla violazione del diritto dell'UE e a far sì che il

comportamento dello Stato membro si modifichi in coerenza con il dettato delle norme europee.

L'infrazione può consistere nella violazione di qualsiasi obbligazione che incomba su di uno Stato

membro, compresi quindi gli atti vincolanti e gli atti internazionali stipulati dall'Unione.

L'inadempimento può consistere in un comportamento o in un atto normativo o in una pratica

amministrativa o, spesso, nell'aver omesso di dare formale attuazione ad un obbligo dell'Unione

(es. mancata, non corretta o non tempestiva trasposizione di una direttiva).

Un'ipotesi particolare di infrazione è quella della mancata esecuzione di una sentenza della Corte in

cui già si riconosceva un inadempimento (violazione art. 260 TFUE).

Fase precontenziosa:

La procedura d'infrazione ha una fase precontenziosa, che si svolge su impulso della Commissione.

La Commissione esercita un controllo sistematico sull'osservanza di alcune categorie di obblighi da

parte dei Paesi membri (es. riguardo alla corretta trasposizione delle direttive) e in tal modo essa

rileva le infrazioni. Ma il controllo della Commissione è comunque limitato, perciò la sua attenzione

può essere richiamata da interrogazioni parlamentari,da comuni cittadini o associazioni, che

semplicemente indirizzano alla Commissione un sposto scritto in cui indicano i fatti che in ipotesi

costituiscano un'inosservanza del diritto UE.

Se all'esito di una verifica la Commissione ritiene che un'infrazione sia stata commessa da uno

Stato membro, la stessa invia a quest'ultimo una lettera di messa in mora, cioè un'indicazione

delle ipotesi di inosservanza del diritto dell'Unione che la Commissione imputa allo Stato membro.

Lo Stato membro ha la possibilità e l'onere di rispondere alle censure della Commissione, facendo

valere gli argomenti di fatto e di diritto che ritiene opportuni.

Se la commissione non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, invia un parere

motivato, nel quale sono specificatele infrazioni che ancora si ritengono commesse e gli elementi

di fatto e di diritto che sostengono la contestazione; viene inoltre specificato il termine entro il quale

lo Stato membro è tenuto a mettere fine all'inadempimento.

La lettera di messa in mora e il parere motivato sono passaggi obbligati della procedura

d'infrazione, in quanto valgono a definire l'oggetto della controversia e a soddisfare l'esigenza del

contraddittorio.

La funzione di questa fase è infatti:

dare una garanzia fondamentale ed una condizione essenziale per la legittimità della

− procedura d'infrazione, attraverso la possibilità da parte dello Stato di far valere le sue

osservazioni rispondendo alla messa in mora;

stimolare una soluzione non giudiziaria → sempre più speso infatti la Commissione, prima

− di adire la Corte, preferisce inviare allo Stato lettere di messa in mora o pareri motivati

supplementari per tentare di risolvere il caso senza attivare la fase contenziosa.

Con il parere motivato la Commissione delimita definitivamente, in fatto e in diritto, l'inadempimento

dello Stato membro e gli argomenti sui quali fonda la sua posizione. Se entro il temine fissato nel

parere motivato lo Stato membro non si adegua alle richieste della Commissione, questa può

presentare un ricorso alla Corte di giustizia.

Fase contenziosa:

Nel ricorso alla Corte, i motivi di doglianza devono corrispondere a quelli indicati nel parere

motivato, in caso contrario il ricorso è irricevibile (→ non vi è stato contraddittorio tra Commissione

e Stato).

L'inadempimento deve essere rigorosamente provato dalla Commissione e non può basarsi su

presunzioni (es. non può fondarsi sulla presunzione che un testo apparentemente ambiguo di una

norma sarà applicato in maniera difforme dal diritto UE).

La Corte riconosce però la possibilità di contestare nel ricorso fatti ulteriori che siano della

medesima natura di quelli considerati nel parere motivato e che costituiscano uno stesso

comportamento, ma solo se intervenuti successivamente al parere motivato e comunque non noti

prima alla Commissione.

Tuttavia la Corte precisa che, qualora una modifica normativa sia sopravvenuta nel corso del

procedimento precontenzioso, il ricorso può riguardare disposizioni nazionali che non siano

identiche a quelle censurate nel parere motivato.

Non è previsto un termine per la presentazione del ricorso da parte della Commissione. Essa

potrebbe infatti decidere di ritardare l'introduzione del ricorso per evitare il giudizio, nel caso ritenga

che lo Stato possa adempiere in tempi brevi, seppur successivi al termine previsto nel parere

motivato.

La Commissione infatti non ha il dovere, bensì la facoltà di attivare e proseguire la procedure

d'infrazione.

Quest'ampia discrezionalità consentita alla Commissione nell'arco dell'intera procedura ha suscitato

però qualche perplessità, in quanto potrebbe non essere in sintonia con l'obbiettivo di garantire

un'efficace e vigile azione di repressione delle violazioni del diritto dell'Unione.

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso dinnanzi alla Corte è determinata dalla

scadenza del termine concesso allo Stato nel parere motivato.

Una volta che la Corte viene investita della causa, essa è tenuta a giudicare, con la sola eccezione

della rinuncia dell'azione da parte della Commissione stessa. Ciò vuol dire anche che la sussistenza

dell'inadempimento va valutata in relazione alla situazione che si presentava alla scadenza del

termine stabilito nel parere motivato, mentre sono irrilevanti i cambiamenti intervenuti

successivamente.

Lo stesso vale nel caso l'inadempimento dello Stato sia stato già accertato, ad esempio, nell'ambito

di una procedura pregiudiziale (ex art. 267 TFUE – vedi dopo).

La Corte ha infatti sempre respinto l'eccezione di irricevibilità del ricorso della Commissione fondata

sull'adempimento tardivo dello Stato.

Inoltre non ha alcuna influenza per la procedura, il fatto che lo Stato riconosca il proprio

inadempimento (come spesso accade → c.d. “infrazioni non contestate”).

La Corte può adottare misure cautelari anche nell'ambito della procedura di infrazione, in virtù

dell'art. 279 TFUE.

L'ordinanza cautelare della Corte, nella misura in cui ingiunge allo Stato membro un certo

comportamento, ed in particolare la sospensione immediata di una normativa o prassi nazionale, è

risultato essere più efficace della sentenza definitiva. Quest'ultima infatti, ai sensi dell'art. 260 lascia

agli Stati membri o all'amministrazione dell'Unione di provvedere a trarne le conseguenza.

La prassi non conosce casi di inosservanza di ordinanze cautelari, mentre conosce casi di

inosservanza di sentenze definitive che preludono alle c.d. “doppie condanne”.

La procedura di infrazione è condotta nei confronti dello Stato membro, in quanto è ad esso

unitariamente che viene attribuito l'inadempimento (anche se de facto esso è ad opera di enti

periferici come regioni, province,...).

È il caso, ad esempio, della trasposizione di direttive che investono le competenze regionali e che

quindi in base al diritto interno spettano agli enti territoriali.

La giurisprudenza è chiara al riguardo; ogni Stato è libero di gestire come meglio crede le

competenze sul piano interno, ma tale circostanza non può tuttavia essere invocata dallo Stato (cui

incombe l'obbligo di assicurare il corretto adempimento degli obblighi dell'Unione) per giustificare il

mancato rispetto degli obblighi e in particolare la puntuale esecuzione delle direttive.

La responsabilità dello Stato membro dunque opera rispetto a qualsiasi ipotesi di violazione e quale

che sia l'organo che vi abbia dato origine.

Ai fini delle giustificazioni che lo Stato può opporre alla contestazione di un'infrazione e alla

sussistenza dell'inadempimento sono dunque irrilevanti:

disposizioni o prassi del proprio sistema giuridico interno o altre contingenze nazionali;

− difficoltà interne;

− crisi di governo o sospensione delle attività parlamentari a causa dello scioglimento delle

− Camere per giustificare ritardi nell'adozione di norme;

la circostanza che si sia prodotto un danno per effetto della mancata trasposizione di una

− direttiva;

condizione di reciprocità (uno Stato membro non può giustificare il proprio inadempimento

− con l'inadempimento di altri stati membri);

invalidità dell'atto (uno Stato non può opporre al ricorso della Commissione per violazione di

− un atto dell'Unione l'invalidità di questo, quando non lo abbia impugnato nei termini e nelle

condizioni ex art. 263 TFUE).

La Corte ha però precisato che è possibile invocare la forza maggiore per giustificare difficoltà

temporanee di inadempimento, ma solo per il periodo strettamente necessario ad una

amministrazione diligente per porvi rimedio.

Procedura d'infrazione Stato membro vs Stato membro:

Va ricordato che in virtù dell'art. 259 TFUE la procedura d'infrazione può essere attivata da uno

Stato membro per veder riconosciuto l'inadempimento di un altro Stato membro.

Nella fase precontenziosa lo Stato membro investe la Commissione della sua doglianza e

all'istituzione competono gli stessi adempimenti della procedura normale (lettera di messa in mora e

parere motivato).

Se però la Commissione non invia il parere entro 3 mesi dall'inizio della procedura, lo Stato può

adire direttamente alla Corte. In tale ipotesi cambia solo il soggetto che ricorre dinnanzi alla Corte.

Vi sono inoltre specifiche ipotesi di inadempimento per cui il TFUE prevede una procedura

accelerata, nel senso che la Commissione e gli Stati membri possono adire direttamente alla Corte.

Sono i casi di:

art. 108 in materia di aiuti di Stato, qualora lo Stato non si conformi nel termine prescrittoad

− una decisione di incompatibilità dell'aiuto concesso, ovvero eroghi un aiuto prima ancora

che la Commissione si sia pronunciata sulla sua compatibilità nell'ambito della procedura

avviata al riguardo;

art. 114 n.9 in materia di ravvicinamento delle legislazioni, qualora uno Stato abusi del

− potere concessogli di applicare misure nazionali più rigorose rispetto alle misure di

armonizzazione adottate a livello UE;

art. 348 comma 2, qualora uno Stato abusi della facoltà riconosciutagli dagli artt. 346 e 347

− di adottare misure a tutela di interessi essenziali per la sua sicurezza, in deroga ad obblighi

previsti dai Trattati;

art. 271 lett. a), in base al quale il Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli

− investimenti può proporre ricorso alla Corte, assumendo in tal caso gli stessi poteri

d'iniziativa della Commissione per far constatare la mancata esecuzione, da parte degli Stati

membri, dgli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca

art. 271 lett d),in relazione alle controversie sull'esecuzione degli obblighi imposti alle

− Banche centrali nazionali dai Trattati e dallo Statuto SEBC: in tale ipotesi è il Consiglio della

BCE che dispone, nei confronti delle Banche centrali nazionali, degli stessi poteri della

Commissione nei confronti degli Stati membri.

10. EFFETTI DELLA SENTENZA DI INADEMPIMENTO E SANZIONE PECUNIARIA (art. 260

TFUE)

La sentenza di inadempimento:

La sentenza della Corte riconosce testualmente che lo stato è inadempiente rispetto ad una o più

obbligazioni che gli derivano dai Trattati o da un atto dell'Unione.

È dunque una sentenza meramente dichiarativa, in quanto non esiste la possibilità di attuare in

forma coattiva la pronuncia della Corte.

Che il riconoscimento tramite sentenza dell'inadempimento possa dar luogo a qualsiasi azione di

altri Stati membri al di fuori dei meccanismi dell'Unione, è formalmente escluso dall'art. 344.

Gli Stati dichiarati inadempienti sono comunque tenuti a prendere i provvedimenti che l'esecuzione

della sentenza impone (abrogare, modificare o introdurre una norma, trasporre una direttiva,...).

La Corte ha precisato che la pronuncia che accerti l'incompatibilità con i Trattati di una legge

nazionale comporta:

per lo Stato, l'obbligo di modificarla, adeguandola alle esigenze del diritto dell'UE;

− per i giudici, di garantire l'osservanza della norma comunitaria così come interpretata dalla

− Corte, determinando anche i diritti che i singoli ne traggono.

L'incompatibilità di una norma nazionale può essere definitivamente rimossa solo con disposizioni

vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico, dunque lo stesso rango, di quelle riconosciute in

contrasto con l'ordinamento dell'UE.

Il TFUE non fissa alcun termine per l'esecuzione della sentenza che accerti l'inadempimento; è

evidente però che l'esigenza dell'applicazione immediata ed uniforme del diritto dell'UE sancita

dall'art. 4 del Trattato UE, richiede necessariamente tempi brevi.

La doppia condanna:

Nella versione precedente del Trattato di Maastricht, l'ipotesi di mancata o non corretta o non

tempestiva esecuzione della sentenza era configurabile quale normale inadempimento e come tale

a sua volta passabile di procedura d'infrazione. Questa ipotesi viene definita di doppia condanna e

ha riguardato non poche volte l'Italia (-.-').

La sanzione pecuniaria per inadempimento:

Il Trattato di Maastricht ha codificato la doppia condanna ed ha aggiunto nello stesso art. 260 TFUE

la previsione di una sanzione pecuniaria per l'ipotesi che uno Stato membro non abbia adottato le

misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che riconosce l'inadempimento. In tal caso

la procedura d'infrazione può essere reiterata, ma la Commissione chiede alla Corte anche la

condanna dello Stato al pagamento di:

una somma forfettaria → nei casi di inadempimento puntuale e isolato;

− una penalità di mora → nei casi di mancata abrogazione o adozione di norme.

Il Trattato di Lisbona ha aggiunto 2 novità, prevedendo:

che la Commissione possa ricorrere direttamente alla Corte di giustizia dopo aver inviato la

• sola lettera di messa in mora allo Stato che si sia reso inadempiente alla prima sentenza di

condanna emanata ai sensi dell'art. 258 TFUE (procedura accelerata);

la possibilità della Commissione di richiedere già nel primo ricorso alla corte, ex art. 258

• TFUE, la condanna dello Stato inadempiente al pagamento di una sanzione pecuniaria (si

applica solo se lo Stato non abbia comunicato alla Commissione le misure di trasposizione

di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa).

Seppure orientamenti come quelli contenuti nelle Comunicazione della Commissione possono

contribuire a garantire la trasparenza, la prevedibilità e la certezza del diritto dell'azione condotta di

questa istituzione, è anche vero che la Corte, nell'esercizio del potere di cui all'art. 260 n.2 TFUE,

non è vincolata alla posizione assunta dalla Commissione.

L'art. 260 prevede l'imposizione forfettaria come alternativa alla penalità di mora o viceversa, ma in

realtà esse possono essere cumulate, in particolare nei casi in cui l'inadempimento sia perdurato a

lungo e tenda a persistere.

In base agli artt. 280 e 299 del TFUE, la sentenza della Corte è titolo esecutivo all'interno degli

ordinamenti nazionali, con apposizione della relativa formula in base alla mera verifica di autenticità

da parte dell'autorità competente (Italia → Ministro degli Esteri).

Oltre alla sanzione pecuniaria vi sono però altre conseguenze.

Qualora lo Stato sia inadempiente per avere introdotto o mantenuto nel suo ordinamento una norma

incompatibile con il diritto UE, ovvero mancato di trasporre una direttiva, la conseguenza è, per i

giudici e le amministrazioni nazionali, un obbligo di non applicare la norma nazionale dichiarata

incompatibile dalla Corte, ma direttamente le norme comunitarie che siano provviste dell'effetto

diretto, così come interpretate dalla Corte nella sentenza.

La Corte Costituzionale italiana ha riconosciuto che l'interpretazione della norma dell'Unione,

compiuta tramite sentenza d'infrazione della Corte, ha la stessa immediata efficacia delle

disposizioni interpretate. Si impone così al giudice di non applicare la norma interna confliggente

ma l'applicazione della norma UE provvista di effetto diretto, così come interpretata dalla Corte di

giustizia.

In ambito nazionale si prevede (art. 16-bis L. 4 febbraio 2005 n.11) il diritto dello Stato di rivalersi

nei confronti di enti territoriali e enti pubblici in relazione sia al pagamento di sanzioni pecuniarie

derivanti da sentenze di condanna rese dalla Corte, ai sensi dell'art. 260 TFUE sia all'obbligo di

restituzione di somme indebitamente percepite provenienti dai fondi strutturali.

11. CONTROLLO GIURISDIZIONALE E COOPERAZIONE TRA GIUDICE NAZIONALE E

GIUDICE DELL'UNIONE. FUNZIONE E OGGETTO DEL RINVIO PREGIUDIZIALE (art. 267

TFUE)

Nel sistema di controllo giurisdizionale sulla corretta ed uniforme applicazione del diritto dell'Unione

in tutti gli Stati membri, un rilievo decisivo ha assunto la cooperazione tra la Corte di giustizia e

giudice nazionale, quest'ultimo definito giudice comune o naturale del diritto dell'UE.

L'applicazione in concreto delle norme e degli atti dell'UE è per molta parte demandata agli Stati

membri ed alle rispettive amministrazioni. La gran parte delle situazioni giuridiche disciplinate dal

diritto europeo finisce così per essere regolata sul piano interno (o perchè vengono applicate

direttamente dall'amministrazione nazionale o per trasposizione).

Ad applicare il diritto dell'Unione nella forma dell'atto nazionale imposto da una normativa europea è

principalmente il giudice nazionale; ma essendoci svariati giudici operanti in sistemi giuridici

differenti che sono chiamati ad applicare in via diretta o mediati il diritto UE, ciò crea oggettivamente

un problema di uniformità e quindi di corretta applicazione dello stesso diritto dell'Unione.

Il rinvio pregiudiziale:

In questa prospettiva grande importanza va data al rinvio pregiudiziale, prefigurato dall'art. 267

TFUE, che da al giudice nazionale la facoltà, e se di ultima istanza l'obbligo, di chiedere alla Corte

di Giustizia una pronuncia sull'interpretazione ovvero sulla validità di una norma dell'Unione,

quando siffatta pronuncia sia necessaria per risolvere la controversia di cui è stato investito.

Di fronte ala possibile o accertata rilevanza di una norma dell'Unione per la soluzione di una

controversia, può essere utile o necessario al giudice nazionale avere una risposta ai seguenti

possibili interrogativi:

quale sia la corretta interpretazione e con essa la portata della norma dell'Unione

− (all'occorrenza, se la corretta interpretazione della norma UE precluda o no l'applicazione di

un atto o norma dello Stato membro) → rinvio pregiudiziale d'interpretazione;

se la norma dell'Unione sia valida ed efficace → rinvio pregiudiziale di validità.

Il meccanismo è similare al rinvio pregiudiziale del giudice comune alla Corte Costituzionale per la

verifica della costituzionalità delle leggi.

Competenze:

L'art. 267 TFUE ha attribuito alla Corte competenza generale in materia pregiudiziale.

L'unica eccezione alla competenza della Corte è rappresentata dalla “validità o proporzionalità di

operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell'applicazione della legge di uno Stato

membro o l'esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento

dell'ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna” (a questa eccezione si affiancano

delle limitazioni in favore di UK, Irlanda e Danimarca).

La Corte è anche competente a pronunciarsi sull'interpretazione delle disposizioni dell'Accordo sullo

Spazio economico europeo (SEE) che siano nella sostanza identiche a disposizioni di diritto

dell'Unione, sia che sia adita direttamente e di comune accordo dalle parti della controversia, sia in

via pregiudiziale, anche su iniziativa dei Paesi non dell'UE aderenti all'accordo SEE.

Il rinvio pregiudiziale d'interpretazione:

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I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher ilaaa! di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto comunitario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Strazzari Davide.

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