Riassunto esame Diritto, testo consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro: parte 3

Introduzione

Considerazioni generali

Con il trattato di Lisbona (in vigore 1/01/2009 art.1) l'Unione europea sostituisce la Comunità europea. Il processo di integrazione europea è iniziato con la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (1951), continuato con la Comunità economica europea e l'Euratom (1957), con le sue successive modificazioni fino all'UE con il trattato di Lisbona, il quale tratta le norme che disciplinano i rapporti tra l'unione e le sue istituzioni, gli stati membri e i cittadini.

Queste norme hanno natura e origine diverse:

• Internazionale, i trattati istituiti delle Comunità e dell'Unione
• Dell'Unione, gli atti degli organi che formano la struttura istituzionale dell’Unione (istituzioni)
• Nazionale, le leggi e gli atti che gli stati membri pongono in essere per dare attuazione al sistema giuridico complessivo

Il sistema di integrazione dell'UE non ha termini reali di confronto nelle altre iniziative di cooperazione intergovernativa perché presenta alcune peculiarità:

• Presenza di un Parlamento europeo eletto a suffragio universale
• Utilizzo di atti direttamente applicabili ed efficaci negli Stati membri
• Sistema di tutela giurisdizionale con diverse e pari responsabilità del giudice comunitario e del giudice nazionale

L'attenzione nella prassi giurisprudenziale nell'esame dei singoli aspetti del sistema giuridico comunitario vuole essere una sollecitazione ad un approccio concreto per risolvere i problemi.

L'Europa comunitaria: cenni sulla sua evoluzione

Nell'immediato dopoguerra si pensava soprattutto a impedire il riprodursi delle situazioni politiche, economiche e militari che avevano portato alla guerra. I primi problemi riguardavano da una parte l'assetto territoriale e militare dell'Europa centrale e dall'altra parte le vicende economiche dell'industria carbosiderurgica; nacquero così la NATO e la CECA. La CECA aveva nell'Alta Autorità un organo di gestione dotato di ampia indipendenza deliberativa rispetto ai Paesi membri e vastissimi poteri decisionali nei confronti delle imprese nel settore (ente sovranazionale).

Il Trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 (in vigore il 25 luglio 1952) da Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo. La struttura decisionale prevedeva accanto all'Alta Autorità un Consiglio speciale dei Ministri, un'Assemblea comune e una Corte di giustizia. Nel 1952 fu firmato un trattato che avrebbe dovuto portare ad una Comunità europea di difesa, ma il trattato non entrò mai in vigore.

Nel 1955, nel corso di una conferenza tenutasi a Messina, iniziarono a circolare le idee di un unico mercato e di iniziative comuni nel settore dei trasporti, il compito di dar corpo a queste ipotesi fu affidato al gruppo Spaak. Accanto alla CECA si delineò con i trattati istitutivi a Roma il 25 marzo 1957 la Comunità economica europea e la Comunità europea per l'energia atomica (Euratom). All'inizio le tre comunità erano separate ma avevano in comune la Corte di giustizia e l'Assemblea.

Il 1 luglio 1967 entrò in vigore il trattato del 9 aprile 1965 sulla fusione degli esecutivi. Successivamente si aggiunsero altri Stati:

• Danimarca, Regno Unito e Irlanda nel 1973
• Grecia nel 1981
• Spagna e Portogallo nel 1986
• Austria, Finlandia e Svezia nel 1995
• Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria nel 2004
• Romania e Bulgaria nel 2007
• Croazia nel 2013

Nel luglio 1968 le barriere doganali tra gli stati membri erano già abolite e la politica agricola e la politica commerciale acquistavano una fisionomia unitaria. Nella metà degli anni settanta si comincia a porre le basi per una convergenza economica e per un'unione monetaria, inoltre si rafforza l'impegno per ridurre le disarmonie regionali con la creazione del Fondo europeo di sviluppo regionale.

Nel 1979 l'elezione del parlamento divenne a suffragio universale; nel 1984 vi è un'iniziativa da parte del Parlamento di formare un'Unione Europea ispirata al modello federale e con maggiori competenze, questo progetto non ebbe seguito. Nel 1986 viene stipolato l'Atto Unico in cui vengono assegnati nuovi campi di azione (ambiente, trasporti, energia, telecomunicazioni) e si consolida la dimensione sociale, obiettivo di coesione economica e sociale. Sempre in quegli anni il Consiglio usa sempre più spesso il voto a maggioranza e il Parlamento viene maggiormente coinvolto.

Il trattato di Maastricht e l'Unione Europea

Il suddetto trattato è stato firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore 1 novembre 1993. L'unione resta fondata sulle comunità europee di cui conserva l'acquis (l'insieme dei diritti, degli obblighi giuridici e degli obiettivi politici che accomunano e vincolano gli stati membri dell'Unione Europea e che devono essere accolti senza riserve dai paesi che vogliano entrare a farne parte) integrandolo con nuove politiche.

Il trattato sull'Unione europea si componeva di tre pilastri (tralasciando i principi e obiettivi dell'Unione (titolo I)):

• Disposizioni che modificavano i trattai esistenti (titoli II, III, IV) → comunità
• Previsione di una politica estera e di sicurezza comune (titolo V) → PESC
• Disposizioni sulla cooperazione bei settori di giustizia e di affari interni (titolo VI)

La denominazione Comunità economica europea (CEE) divenne Comunità europea e venne istituita una cittadinanza dell'Unione. Inoltre vennero aumentati i settori di competenza come la protezione della salute, la protezione dei consumatori e della cultura, sviluppo reti transeuropee dell'industria, protezione civile, turismo.

I trattati di Amsterdam e di Nizza. La carta dei diritti fondamentali

Il trattato di Amsterdam è stato firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999. La novità più significativa è stata sicuramente l'introduzione del titolo IV relativo ai visti asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone. Il terzo pilastro ha preso il nome di Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Per risolvere alcuni punti rimasti irrisolti sono stati fatti diversi consigli e conferenze, tra cui la conferenza apertasi a Bruxelles nel febbraio del 2000 e terminata con il Consiglio europeo di Nizza, nel quale è stato firmato il Trattato sull'unione europea (TUE). IL TUE è entrato il vigore il 1 febbraio 2003 assieme alla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea. A Nizza inoltre è stata proclamata la Carta fondamentale dei diritti dell'Unione europea, questa ha sancito un complesso di diritti fondamentali, articolato su valori come dignità, libertà, eguaglianza, solidarietà, cittadinanza europea e della giustizia.

Il momento attuale: il trattato di Lisbona

Questo trattato è stato firmato il 13 dicembre 2007 ed è entrato in vigore il 1 dicembre 2009. Questo trattato ha comportato il succedersi dell'Unione europea alla Comunità europea ed una revisione del TUE e del TFUE. Il terzo pilastro viene definitivamente comunitarizzato, la carta di Nizza ottiene un valore vincolante. Le novità più importanti sono:

• Maggior tutela dei diritti fondamentali
• Più incisiva partecipazione nei processi decisionali dei parlamenti nazionali e del parlamento europeo
• Un presidente europeo la cui carica dura 2,5 anni che si affianca alla durata semestrale del Consiglio dei ministri
• Protocollo sulla concorrenza
• Consolidamento politiche sull'ambiente, energia e immigrazione

Un passo avanti dell'Unione è stato in occasione del Consiglio europeo del 28-29 giugno 2012 con l'introduzione di uno scudo anti-spred, il patto per la crescita e l'occupazione, è stata approvata una ricapitalizzazione delle banche.

Capitolo 1: la struttura istituzionale

Le istituzioni dell'Unione

Dopo il trattato di Lisbona le istituzioni dell'Unione sono:

• Il parlamento europeo
• Il Consiglio europeo
• Il Consiglio
• La Commissione europea
• La Corte di Giustizia del'Unione europea
• La Banca centrale europea
• La Corte dei conti

In questa cornice sono stati introdotti il Presidente del Consiglio europeo e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e per la politica di sicurezza.

Il parlamento europeo

È composto dai rappresentanti dei cittadini dell'Unione ed esercita:

• Congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa
• La funzione di bilancio
• Funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite nei trattati
• Elegge il Presidente della Commissione

Il parlamento è emblematico della specificità dell'Unione poiché riassume le spinte verso una democratizzazione dei processi decisionali e verso una maggiore integrazione. Questa istituzione fu per molti anni composta da membri dei Parlamenti nazionali, quindi la rappresentatività dei popoli era indiretta e imperfetta. Era indiretta perché i parlamentari non venivano eletti direttamente dai cittadini europei ed imperfetta perché non rifletteva esattamente e proporzionalmente la presenza di tutte le componenti politiche. Le prime elezioni si sono svolte nel 1979.

Il numero dei membri della legislatura 2014-2019 non può superare 751. Il Consiglio europeo deliberando all'unanimità può modificare la composizione. I parlamentari hanno un mandato di cinque anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali. L'elettorato attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo segue le stesse condizioni di ogni stato. I partiti politici sono definiti a livello europeo.

Nell'organizzazione dei lavori i parlamentari si dividono in commissioni permanenti con competenza per materie. Il parlamento elegge tra i suoi membri il presidente e l'ufficio di presidenza. I parlamentari europei non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti per le loro opinioni e per i voti espressi nell'esercizio delle loro funzioni. Secondo il TFUE il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum è raggiunto quando sono presenti in aula un terzo dei membri e le delibere si ritengono valide a meno che non venga constata la mancanza del numero legale.

È richiesta la maggioranza assoluta dei componenti per l'elezione del presidente della Commissione, in materia di procedura semplificata di revisione dei trattati e per l'ammissione di nuovi stati. Tra Parlamento e Commissione non vi è mai stato un rapporto di fiducia ma nella prassi era stato introdotto il voto parlamentare al momento dell'entrata in funzione della Commissione. Dopo il trattato di Lisbona il Parlamento elegge il presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo, deve inoltre esprimere un voto di approvazione dell'Alto rappresentante per gli affari esteri e degli altri commissari.

Il parlamento e i suoi membri possono fare le interrogazioni alla Commissione. Il parlamento ha la possibilità di pronunciare la censura sull'operato della commissione, se utilizza questo strumento i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri si dimette. Il parlamento su richiesta di un quarto dei suoi membri può costituire una commissione temporanea d'inchiesta incaricata di esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'Unione.

La funzione normativa del Parlamento è stata progressivamente rafforzata sia per una maggiore partecipazione nel processo di formazione degli atti dell'Unione e di conclusione di accordi internazionali negoziati dal Consiglio e della Commissione. La partecipazione al procedimento legislativo si manifesta con intensità diversa a seconda che il Trattato attribuisca al parlamento:

• Un diritto di consultazione
• Un potere di codecisione
• Autonomia decisionale

Il trattato di Lisbona ha accresciuto il ruolo del Parlamento europeo estendendo la procedura di codecisione divenuta procedura legislativa ordinaria. Il parlamento ha il potere di pre iniziativa legislativa, ovvero può chiedere alla Commissione di presentare proposte quando reputa necessaria la formazione di un atto dell'Unione europea.

Il Trattato di Nizza ha messo sullo stesso piano Parlamento, Commissione e Consiglio e ha introdotto la possibilità del parlamento europeo di chiedere alla Corte di Giustizia un parere sulla compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del trattato.

Il Consiglio europeo

È nato dalla prassi delle riunioni al vertice fra i capi di Stato o di governo degli Stati Membri. Queste riunioni si sono tenute, non regolarmente, dal 1961. L'Atto unico ha poi sancito la creazione di questo organo e ha stabilito la cadenza delle sue riunioni. Nel sistema antecedente al trattato di Lisbona, il Consiglio europeo occupava una posizione di rilievo ma non era collocato all'interno della struttura istituzionale. Il trattato di Lisbona ha inserito il Consiglio Europeo tra le istituzioni. È confermato il suo ruolo d'impulso e di definizione degli orientamenti e delle priorità politiche generali.

Le novità introdotte dal trattato di riforma riguardano la composizione: il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. L'Alto rappresentante dell'Unione europea per gli affari esteri partecipa ai lavori senza farne parte. Se l'ordine del giorno lo richiede ciascun membro può farsi assistere da un ministro. Il presidente del Parlamento può essere invitato ad assistere alle riunioni per essere ascoltato.

Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente, il quale può convocare riunioni straordinarie. Generalmente il Consiglio Europeo delibera per consenso ma può anche deliberare a maggioranza qualificata o maggioranza semplice. Il presidente viene eletto a maggioranza qualificata per un periodo di 2,5 anni. I suoi compiti sono:

• Presiedere e animare il consiglio
• Adoperarsi per facilitare la coesione e il consenso
• Presentare al Parlamento una relazione dopo ciascuna riunione
• Rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza

Il Consiglio europeo ha un ruolo importante nel processo di formazione delle istituzioni, in particolare nella nomina della Commissione. Le competenze del Consiglio europeo sono:

• Ruolo d'impulso e definizione degli orientamenti politici generali
• Funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e sicurezza comune
• Definisce gli interessi e gli obiettivi strategici dell'azione dell'Unione
• Ruolo di politica attiva quando decide sulle formazioni del consiglio o sulla composizione del Parlamento europeo

Il Consiglio europeo è un organo gerarchicamente superiore al consiglio, quando il Consiglio europeo delibera all'unanimità, si configura come una riunione di organi degli Stati membri. Lo stesso Consiglio europeo opera viceversa come organo di presidenza collegiale quando nomina il proprio Presidente e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Il consiglio

Il Consiglio dell'Unione è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri, normalmente ministri in funzione della materia trattata. Il Consiglio è un organo a composizione variabile e quindi si riunisce in diverse formazioni. Il Consiglio affari esteri elabora l'azione esterna dell'Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo ed il presidente è l'alto rappresentante per gli affari esteri e per la sicurezza. La presidenza del consiglio dell'Unione è esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi secondo un sistema di rotazione paritaria. La presidenza ha anche una valenza politica che si può manifestare nella convocazione delle riunioni.

Il Consiglio opera come organo che riunisce i rappresentanti degli Stati membri, in questo i membri non agiscono come componenti del Consiglio ma come rappresentanti degli Stati membri. Il Consiglio è assistito da un Segretario generale e si riunisce su convocazione del Presidente. Il COREPER (Comitato de rappresentanti permanenti degli Stati membri) è composto dai rappresentanti diplomatici di tutti gli Stati membri accreditati presso l'Unione. Con il Trattato di fusione il COREPER si è deciso che è l'organo responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti al Consiglio stesso.

Il COREPER è un organismo autonomo a cui è anche attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno. Esso coordina il lavoro di tante commissioni tecniche che preparano l'attività normativa del Consiglio e ne rappresenta il filtro politico. Al Consiglio è stato attribuito un vasto potere normativo e di coordinamento. Il consiglio esercita con il Parlamento la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Inoltre ha funziono di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati.

Le deliberazioni del Consiglio sono prese a maggioranza qualificata, la quale è calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti per ciascuno stato membro, per esempio 29 voti per la Germania, Francia, Italia e Regno Unito mentre 3 a Malta. A partire dal 1 novembre 2014 verrà introdotto un sistema di votazione a doppia maggioranza, nel quale per maggioranza qualificata si intenderà almeno il 55% dei membri del consiglio, inoltre questi devono rappresentare almeno il 65% della popolazione dell'Unione. Per le deliberazioni che richiedono la maggioranza semplice, il Consiglio delibera a maggioranza.