Riassunto esame Diritto Comunitario, prof. indefinito, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro

Capitolo I - La struttura istituzionale

Le istituzioni dell'Unione

Il Trattato di Lisbona ha ridisegnato il quadro istituzionale dell'Unione Europea, con l'obiettivo di "promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli stati membri, garantire l'efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni".

Nel nuovo assetto istituzionale sono qualificate istituzioni dell'Unione:

• Il Parlamento;
• Il Consiglio europeo;
• Il Consiglio;
• La Commissione;
• La Corte di Giustizia dell'Unione;
• La Corte dei conti;
• La Banca Centrale europea.

In tale cornice sono state introdotte nuove figure, in particolare il Presidente del Consiglio europeo e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e per la politica di sicurezza. A fianco delle istituzioni operano anche altri organismi, alcuni menzionati dai trattati come ad esempio il Comitato economico sociale, il Comitato delle regioni, le agenzie europee creati con atti delle istituzioni sulla base della c.d. "clausola di flessibilità".

Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto dai "rappresentanti dei cittadini dell'Unione". Esso esercita congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio, nonché funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati, ed elegge il Presidente della Commissione.

Originariamente Assemblea comune, poi Assemblea parlamentare europea (in concomitanza con la creazione della CEE e dell'Euratom), finalmente Parlamento Europeo in virtù di una sua decisione del 30.03.1962 e poi dell'Atto unico, l'istituzione fu composta per molti anni dai membri dei Parlamenti nazionali da questi designati, così che la rappresentatività dei popoli riuniti nella Comunità era indiretta e imperfetta:

• Indiretta, in quanto i parlamentari non erano eletti dai cittadini europei ma dai rappresentanti di questi ultimi eletti in seno ai rispettivi Parlamenti;
• Imperfetta, in quanto non rifletteva esattamente e proporzionalmente la presenza di tutte le componenti politiche in seno ai Parlamenti nazionali.

L'elezione diretta dei membri del Parlamento fu decisa da un Atto del Consiglio europeo del 20.09.1976 e successivamente realizzata con apposite leggi nazionali. Le prime elezioni si sono svolte nel 1979 in base a dei sistemi elettorali diversi.

Il numero dei membri del Parlamento che nella legislatura 2009-2014 è di 736, nella legislatura 2014-2019 non potrà essere superiore a 751. Il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, su iniziativa e con l'approvazione del Parlamento europeo, può modificare la composizione. I parlamentari hanno un mandato di cinque anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali.

Stando alla formulazione del Trattato, i membri del Parlamento dovrebbero rappresentare i cittadini dell'Unione collettivamente considerati. Essi contribuiscono a formare una coscienza europea e a esprimere la volontà politica dei cittadini dell'Unione. Nell'organizzazione dei lavori, i parlamentari si dividono in commissioni permanenti per materie.

Il Parlamento elegge, tra i suoi membri:

• Il Presidente;
• L'ufficio di presidenza.

Per quanto riguarda le immunità ed i privilegi riconosciuti ai membri del Parlamento europeo:

• I parlamentari europei non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti per le loro opinioni o per i voti espressi nell'esercizio della loro funzione;
• Per la durata delle sessioni, ai parlamentari sono estese, sul territorio nazionale, le stesse immunità riconosciute ai membri del Parlamento del loro paese;
• Sul territorio degli altri stati membri, i parlamentari europei sono esenti da provvedimenti di detenzione e da procedimenti giudiziari, anche relativamente agli atti compiuti al di fuori delle loro funzioni.

Queste immunità incontrano un limite nell'ipotesi di flagrante delitto. In ogni caso, allo stesso Parlamento europeo è riconosciuta la possibilità di privare un parlamentare delle immunità suddette.

Il Parlamento Europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum è raggiunto quando sono presenti in aula un terzo dei membri. Le delibere si ritengono valide a meno che non venga constatata la mancanza del numero legale.

In alcuni casi è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento europeo:

• Ad esempio per l'elezione del Presidente della Commissione;
• Per l'ammissione di nuovi stati.

È richiesta, invece, la maggioranza dei componenti e dei due terzi dei voti espressi:

• Per l'approvazione della mozione di censura sull'operato della Commissione;
• Per la constatazione del rischio evidente di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori su cui si fonda l'Unione.

È richiesta la maggioranza dei componenti e dei tre quinti dei suffragi espressi:

• Qualora il Parlamento europeo volesse confermare gli emendamenti al bilancio respinti dal Consiglio.

La sede della struttura amministrativa del Parlamento è Lussemburgo. Le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a Strasburgo.

Il Parlamento ha poteri di controllo, ed inoltre partecipa al processo di formazione delle norme e a quello di approvazione del bilancio. Relativamente al potere di controllo, va tenuto presente che tra il Parlamento e la Commissione non c'era mai stato un vero rapporto di fiducia, atteso che i membri della Commissione erano designati dagli Stati membri senza una partecipazione sostanziale del Parlamento.

Nella prassi, però, era stato introdotto il voto parlamentare al momento dell'entrata in funzione della Commissione. All'inizio di ogni anno la Commissione presentava al Parlamento un programma di lavoro, con la possibilità di un dibattito e quindi di valutazione da parte del Parlamento.

Il Trattato di Lisbona, modificando la procedura di nomina della Commissione, ha introdotto significative novità nel senso di una più consistente partecipazione del Parlamento. Infatti, il Parlamento:

• Elegge il Presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo;
• Deve esprimere un "voto di approvazione" del Presidente, dell'Alto rappresentante per gli affari esteri e degli altri Commissari che sono formalmente nominati solo in un momento successivo dal Consiglio europeo.

La Commissione è tenuta a presentare annualmente al Parlamento una relazione generale sull'attività svolta nell'anno precedente, nonché relazioni annuali sull'agricoltura, sulla situazione sociale e sulla politica di concorrenza. In tali occasioni il Parlamento procede al loro esame.

A ciò si aggiungono:

• Le interrogazioni del Parlamento o dei suoi membri alla Commissione, ai quali quest'ultima è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto;
• La partecipazione dei membri della Commissione o del Consiglio ai lavori delle commissioni parlamentari, che si risolve in un dialogo continuo tra le istituzioni;
• La possibilità del Parlamento di pronunciare una censura sull'operato della Commissione, da approvare con la maggioranza dei 2/3 dei voti espressi e la maggioranza dei membri. Se il Parlamento utilizza questo strumento i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. (In realtà un simile provvedimento però non è mai stato approvato).

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla funzione normativa. Più che all'esercizio di autonomi poteri decisionali o legislativi, si tratta di una partecipazione al processo di formazione degli atti comunitari e di conclusione degli accordi internazionali. Anche sotto questo profilo si è avuta una evoluzione rimarchevole nel corso degli anni.

Tale partecipazione si manifesta con modalità diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura prevista. Oltre al potere di fissare il proprio statuto e le condizioni per l'esercizio delle funzioni dei suoi membri, c'è che il Parlamento gode ormai di un vero e proprio potere generale di "pre-iniziativa". Esso, in particolare, può chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate quando reputi necessaria l'adozione di un atto dell'Unione europea. La Commissione qualora decida di non dare seguito alla richiesta del Parlamento europeo, deve comunque motivare il suo rifiuto.

I trattati di riforma hanno progressivamente rafforzato il ruolo del Parlamento, introducendo novità di rilievo. Il Trattato di Nizza:

• Ha posto il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio quanto alla possibilità di adire la Corte di Giustizia sollevando l'azione di annullamento;
• Ha introdotto la possibilità anche per il Parlamento europeo – e non più solo per il Consiglio, Commissione e Stati membri – di chiedere alla Corte di giustizia un parere sulla compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del Trattato. Tale potere può avere un notevole impatto, dato che il parere negativo della Corte implica la necessità di ricorrere alla procedura di revisione dei trattati.

Il Trattato di Lisbona ha accresciuto ancora di più il ruolo del Parlamento europeo, estendo la procedura di codecisione, divenuta "procedura legislativa ordinaria", coinvolgendolo nella forma dell'approvazione o della consultazione, nella definizione degli accordi internazionali negoziati dalla Commissione e dal Consiglio attribuendo al Parlamento europeo nella procedura di bilancio una posizione equiparata al Consiglio, ampliandone il ruolo nella procedura di revisione dei trattati e accrescendo il ruolo di controllo delle funzioni esecutive della Commissione.

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo non va confuso con il Consiglio che invece è una istituzione comunitaria. Il Consiglio europeo, invece, è nato parallelamente ma all'esterno della struttura istituzionale comunitaria, dalla prassi delle riunioni al vertice tra i capi di Stato e di governo degli Stati membri. Tale prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi nel 1974, in cui i capi di Stato e di governo decisero di riunirsi come "Consiglio Europeo", assieme ai loro ministri degli affari esteri ed ai rappresentanti della Commissione, con cadenza periodica e sotto la presidenza del Presidente del Consiglio delle Comunità. L'esistenza del Consiglio europeo, inoltre, è stata sancita dall'Atto unico.

Nel sistema antecedente all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona il Consiglio europeo occupava una posizione peculiare, di rilievo, ma non era collocato all'interno del sistema istituzionale in senso proprio. Il trattato di Lisbona ha inserito il Consiglio europeo a pieno titolo tra le istituzioni dell'Unione. Risulta confermato il suo ruolo d'impulso e di definizione degli orientamenti politici generali necessari allo sviluppo dell'Unione europea, rimanendo esclusa la funzione legislativa.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri e dal suo presidente e dal presidente della Commissione. Se l'ordine del giorno lo richiede, ciascun membro del Consiglio europeo può decidere di farsi assistere da un ministro e il Presidente della Commissione da un membro della Commissione. La prassi è che il Presidente del Parlamento incontri il Consiglio all'inizio di ogni riunione.

Il Consiglio si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente; quest'ultimo può convocare convocazioni straordinarie qualora la situazione lo richieda. Per quanto riguarda la procedura di voto, il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvi i casi in cui i trattati dispongano diversamente.

Il Consiglio europeo può deliberare:

• A maggioranza qualificata (ad esempio per stabilire l'elenco delle formazioni del Consiglio);
• O a maggioranza semplice (in merito a questioni procedurali).

Non partecipano alla votazione i Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione. Quindi, le principali novità sono:

• L'estensione del principio maggioritario anche delle deliberazioni del Consiglio europeo rappresenta una novità importante;
• La stabilità attribuita al Presidente, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabile una volta.

Il Presidente:

• È investito del compito di presiedere e animare i lavori del Consiglio europeo;
• Deve assicurare la preparazione e la continuità dei lavori, in cooperazione con il presidente della Commissione;
• Deve presentare al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni.

Per quanto riguarda le competenze, il Consiglio Europeo ha un ruolo d'impulso e di definizione degli orientamenti generali, necessari allo sviluppo dell'Unione europea; e, inoltre viene precisato che non esercita funzioni legislative. Il Consiglio ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e sicurezza comune e nel settore della politica di sicurezza e di difesa comune; inoltre definisce gli interessi e gli obiettivi strategici dell'azione esterna dell'Unione, nonché le funzioni che hanno implicazioni in materia di sicurezza.

Quando il Consiglio europeo delibera all'unanimità, senza la partecipazione del Presidente e del Presidente della Commissione, esso si configura come una riunione di organi degli Stati membri. Il Consiglio europeo opera viceversa come organo di presidenza collegiale quando nomina il proprio Presidente e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. In tale configurazione il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente della Commissione. È attribuito al Consiglio europeo il ruolo di garante del rispetto dei principi fondamentali cui sono tenuti gli Stati membri.

Il Consiglio

Il Consiglio dell'Unione, ovvero il Consiglio dei Ministri, è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri, scelti nell'ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione della materia trattata. Il Trattato ha inteso consentire agli Stati membri di farsi rappresentare anche da membri di governi regionali. Il Consiglio è un organo a composizione variabile e si riunisce pertanto in diverse formazioni, cui elenco è adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo ad eccezione delle formazioni affari generali e affari esteri che sono definite dal Trattato.

In particolare, il Consiglio affari generali assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio e rappresenta un momento di collegamento rispetto al Consiglio europeo dovendo preparare i lavori di questo e confermandone il pieno inserimento nel quadro istituzionale dell'Unione. Il Consiglio affari esteri elabora l'azione esterna dell'Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell'azione dell'Unione.

La presidenza delle formazioni del Consiglio tranne quella Affari esteri che spetta all'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, è esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, secondo un sistema di rotazione paritaria. Tali gruppi sono composti tenendo conto delle diversità degli Stati membri e degli equilibri geografici dell'Unione. Ciascuno dei tre Stati esercita a turno la presidenza, per un periodo di sei mesi e gli altri due lo assistono sulla base di un programma stabilito in comune.

Quindi, il Trattato di Lisbona introduce una programmazione articolata in 18 mesi, un arco temporale più lungo che rende possibile fissare obiettivi più impegnativi. La presidenza del Consiglio si può manifestare sia nella convocazione delle riunioni, sia nell'impulso da attribuire ai diversi argomenti di discussione e di deliberazione.

Il Consiglio in alcuni casi espressamente previsti dal Trattato agisce come organo che riunisce i rappresentanti degli Stati membri, all'occorrenza le stesse persone fisiche che siedono nel Consiglio. In questa ipotesi i rappresentanti degli Stati membri si riuniscono e deliberano in quanto tali e non in quanto componenti del Consiglio; e la deliberazione è presa non più dall'istituzione, bensì da un organo intergovernativo (ad esempio la nomina dei membri della Corte di Giustizia). Il Consiglio si riunisce su convocazione del Presidente, per iniziativa di quest'ultimo o di uno dei suoi membri o della Commissione.

Il Consiglio è assistito da un Segretariato generale, che ne rappresenta il supporto funzionale ed amministrativo. Tale organo ha una struttura articolata in varie direzioni generali e in un servizio giuridico, con sede a Bruxelles, ed è posto sotto la responsabilità di funzionamento di un Segretario generale.

Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) è composto dai rappresentanti diplomatici di tutti gli Stati membri accreditati presso l'Unione. Il suo ruolo è stato definitivamente sancito dal Trattato di fusione. Esso è stato istituito per non sobbarcare di lavoro i ministri che intervengono nel Consiglio. Infatti, è responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dal Consiglio stesso. Il COREPER è un organo autonomo, cui è attribuito anche il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno. Esso svolge una funzione di collegamento tra la Comunità e i Paesi.