Riassunto esame Diritto Comunitario, prof. indefinito, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro

Capitolo I - La Struttura Istituzionale

1. Le istituzioni dell’Unione

Il Trattato di Lisbona ha ridisegnato il quadro istituzionale dell’Unione Europea, con l’obiettivo di

“promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e

quelli degli stati membri, garantire l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni”.

Nel nuovo assetto istituzionale sono qualificate istituzioni dell’Unione:

- Il Parlamento;

- Il Consiglio Europeo;

- Il Consiglio;

- La Commissione

- La Corte di Giustizia dell’Unione;

- La Corte dei conti;

- La Banca Centrale europea.

In tale cornice sono state introdotte nuove figure, in particolare il Presidente del Consiglio europeo

e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e perla politica di sicurezza.

A fianco delle istituzioni operano anche altri organismi, alcuni menzionati dai trattati come ad es. il

Comitato economico sociale, il Comitato delle regione, le agenzie europee creati con atti delle

istituzioni sulla base della c.d. “clausola di flessibilità”.

2. Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto dai “rappresentanti dei cittadini dell’Unione”. Esso esercita

congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio”, nonché “funzione di

controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati; ed “elegge il Presidente della

Commissione”.

Originariamente Assemblea comune, poi Assemblea parlamentare europea (in concomitanza con la

creazione della CEE e dell’Euratom), finalmente Parlamento Europeo in virtù di una sua decisione

del 30.03.1962 e poi dell’Atto unico, l’istituzione fu composta per molti anni dai membri dei

Parlamenti nazionali da questi designati, si che la rappresentatività dei popoli riuniti nella Comunità

era indiretta e imperfetta:

 indiretta, in quanto i parlamentari non erano eletti dai cittadini europei ma dai

rappresentanti di questi ultimi eletti in seno ai rispettivi Parlamenti;

 imperfetta, in quanto non rifletteva esattamente e proporzionalmente la presenza di tutte le

componenti politiche in seno ai Parlamenti nazionali.

L’elezione diretta dei membri del Parlamento fu decisa da un Atto del Consiglio europeo del

20.09.1976 e successivamente realizzata con apposite leggi nazionali. Le prime elezioni si sono

svolte nel 1979 in base a dei sistemi elettorali diversi.

Il numero dei membri del Parlamento che nella legislatura 2009-2014 è di 736, nella legislatura

2014-2019 non potrà essere superiore a 751. Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, su

iniziativa e con l’approvazione del Parlamento europeo, può modificare la composizione.

I parlamentari hanno un mandato di cinque anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi

nazionali.

Stando alla formulazione del Trattato, i membri del Parlamento dovrebbero rappresentare i cittadini

dell’Unione collettivamente considerati. Essi contribuiscono a formare una coscienza europea e a

esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione.

Nell’organizzazione dei lavori, i parlamentari si dividono in commissioni permanenti per materie,

Il Parlamento elegge, tra i suoi membri:

- il Presidente

- l’ufficio di presidenza.

Per quanto riguarda le immunità ed i privilegi riconosciuti ai membri del Parlamento europeo:

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- i parlamentari europei non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti per le loro opinioni

o per i voti espressi nell’esercizio della loro funzione;

- per la durata delle sessioni, ai parlamentari sono estese, sul territorio nazionale, le stesse

immunità riconosciute ai membri del Parlamento del loro paese;

- sul territorio degli altri stati membri, i parlamentari europei sono esenti da provvedimenti di

detenzione e da procedimenti giudiziari, anche relativamente agli atti compiuti al di fuori

delle loro funzioni.

Queste immunità incontrano un limite nell’ipotesi di flagrante delitto.

In ogni caso, allo stesso Parlamento europeo è riconosciuta la possibilità di privare un parlamentare

delle immunità suddette.

Il Parlamento Europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum è raggiunto quando

sono presenti in aula un terzo dei membri.

Le delibere si ritengono valide a meno che non venga constatata la mancanza del numero legale.

In alcuni casi è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento europeo:

- ad es. per l’elezione del Presidente della Commissione;

- per l’ammissione di nuovi stati.

È richiesta, invece, la maggioranza dei componenti e dei due terzi dei voti espressi:

- per l’approvazione della mozione di censura sull’operato della Commissione;

- per la constatazione del rischio evidente di violazione grave da parte di uno Stato membro

dei valori su cui si fonda l’Unione.

È richiesta la maggioranza dei componenti e dei tre quinti dei suffragi espressi:

- qualora il Parlamento europeo volesse confermare gli emendamenti al bilancio respinti dal

Consiglio.

La sede della struttura amministrativa del Parlamento è Lussemburgo.

Le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a

Strasburgo.

Il Parlamento ha poteri di controllo, ed inoltre partecipa al processo di formazione delle norme e a

quello di approvazione del bilancio.

Relativamente al potere di controllo, va tenuto presente che tra il Parlamento e la Commissione

non c’era mai stato un vero rapporto di fiducia, atteso che i membri della Commissione erano

designati dagli Stati membri senza una partecipazione sostanziale del Parlamento.

Nella prassi, però, era stato introdotto il voto parlamentare al momento dell’entrata in funzione della

Commissione.

All’inizio di ogni anno la Commissione presentava al Parlamento un programma di lavoro, con la

possibilità di un dibattito e quindi di valutazione da parte del Parlamento.

Il Trattato di Lisbona, modificando la procedura di nomina della Commissione, ha introdotto

significative novità nel senso di una più consistente partecipazione del Parlamento.

Infatti, il Parlamento:

 elegge il Presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo;

 deve esprimere un “voto di approvazione” del Presidente, dell’Alto rappresentante per gli

affari esteri e degli altri Commissari che sono formalmente nominati solo in un momento

successivo dal Consiglio europeo.

La Commissione è tenuta a presentare annualmente al Parlamento una relazione generale

sull’attività svolta nell’anno precedente, nonché relazioni annuali sull’agricoltura, sulla situazione

sociale e sulla politica di concorrenza. In tali occasioni il Parlamento procede al loro esame.

A ciò si aggiungono:

 le interrogazioni del Parlamento o dei suoi membri alla Commissione, ai quali quest’ultima

è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto;

 la partecipazione dei membri della Commissione o del Consiglio ai lavori delle

commissioni parlamentari, che si risolve in un dialogo continuo tra le istituzioni;

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 la possibilità del Parlamento di pronunciare una censura sull’operato della Commissione, da

approvare con la maggioranza dei 2/3 dei voti espressi e la maggioranza dei membri. Se il

Parlamento utilizza questo strumento i membri della Commissione si dimettono

collettivamente dalle loro funzioni e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e

la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. (in

realtà un simile provvedimento però non è mai stato approvato).

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla funzione normativa.

Più che all’esercizio di autonomi poteri decisionali o legislativi, si tratta di una partecipazione al

processo di formazione degli atti comunitari e di conclusione degli accordi internazionali. Anche

sotto questo profilo si è avuta una evoluzione rimarchevole nel corso degli anni.

Tale partecipazione si manifesta con modalità diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura

prevista.

Oltre al potere di fissare il proprio statuto e le condizioni per l’esercizio delle funzioni dei suoi

membri, c’è che il Parlamento gode ormai di un vero e proprio potere generale di “pre-iniziativa”.

Esso, in particolare, può chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate quando reputi

necessaria l’adozione di un atto dell’unione europea.

La Commissione qualora decida di non dare seguito alla richiesta del Parlamento europeo, deve

comunque motivare il suo rifiuto.

I trattati di riforma hanno progressivamente rafforzato il ruolo del Parlamento, introducendo novità

di rilievo.

Il Trattato di Nizza:

 ha posto il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio quanto alla

possibilità di adire la Corte di Giustizia sollevando l’azione di annullamento;

 ha introdotto la possibilità anche per il Parlamento europeo – e non più solo per il Consiglio,

Commissione e Stati membri – di chiedere alla Corte di giustizia un parere sulla

compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del Trattato. Tale potere può

avere un notevole impatto, dato che il parere negativo della Corte implica la necessità di

ricorrere alla procedura di revisione dei trattati.

Il Trattato di Lisbona ha accresciuto ancora di più il ruolo del Parlamento europeo, estendo la

procedura di codecisione, divenuta “procedura legislativa ordinaria”, coinvolgendolo nella forma

dell’approvazione o della consultazione, nella definizione degli accordi internazionali negoziati

dalla Commissione e dal Consiglio attribuendo al Parlamento europeo nella procedura di bilancio

una posizione equiparata al Consiglio, ampliandone il ruolo nella procedura di revisione dei trattai e

accrescendo il ruolo di controllo delle funzioni esecutive della Commissione.

3. Il Consiglio Europeo

Il Consiglio europeo non va confuso con il Consiglio che invece è una istituzione comunitaria.

Il Consiglio europeo, invece, è nato parallelamente ma all’esterno della struttura istituzionale

comunitaria, dalla prassi delle riunioni al vertice tra i capi di Stato e di governo degli Stati

membri.

Tale prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi nel 1974, in cui i capi di Stato e di

governo decisero di riunirsi come “Consiglio Europeo”, assieme ai loro ministri degli affari esteri

ed ai rappresentanti della Commissione, con cadenza periodica e sotto la presidenza del Presidente

del Consiglio delle Comunità. L’esistenza del Consiglio europeo, inoltre, è stata sancita dall’Atto

unico.

Nel sistema antecedente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il Consiglio europeo occupava

una posizione peculiare, di rilievo, ma non era collocato all’interno del sistema istituzionale in

senso proprio.

Il trattato di Lisbona ha inserito il Consiglio europeo a pieno titolo tra le istituzioni dell’Unione.

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Risulta confermato il suo ruolo d’impulso e di definizione degli orientamenti politici generali

necessari allo sviluppo dell’Unione europea, rimanendo esclusa la funzione legislativa.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri e dal suo

presidente e dal presidente della Commissione.

Se l’ordine del giorno lo richiede, ciascun membro del Consiglio europeo può decidere di farsi

assistere da un ministro e il Presidente della Commissione da un membro della Commissione.

La prassi è che il Presidente del Parlamento incontri il Consiglio all’inizio di ogni riunione.

Il Consiglio si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente; quest’ultimo può

convocare convocazioni straordinarie qualora la situazione lo richieda.

Per quanto riguarda la procedura di voto, il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvi i casi

in cui i trattai dispongano diversamente.

Il Consiglio europeo può deliberare:

- a maggioranza qualificata (ad esempio per stabilire l’elenco delle formazioni del Consiglio);

- o a maggioranza semplice (in merito a questioni procedurali).

Non partecipano alla votazione i Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione.

Quindi, le principali novità sono:

- l’estensione del principio maggioritario anche delle deliberazioni del Consiglio europeo

rappresenta una novità importante;

- la stabilità attribuita al Presidente, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata

per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabile una volta.

Il Presidente:

- è investito del compito di presiedere e animare i lavori del Consiglio europeo;

- deve assicurare la preparazione e la continuità dei lavori, in cooperazione con il presidente

della Commissione;

- deve presentare al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni. .

Per quanto riguarda le competenze il Consiglio Europeo ha un ruolo d’impulso e di definizione

degli orientamenti generali, necessari allo sviluppo dell’Unione europea; e, inoltre viene precisato

che non esercita funzioni legislative.

Il Consiglio ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e sicurezza

comune e nel settore della politica di sicurezza e di difesa comune; inoltre definisce gli interessi e

gli obiettivi strategici dell’azione esterna dell’Unione, nonché le funzioni che hanno implicazioni in

materia di sicurezza.

Quando il Consiglio europeo delibera all’unanimità, senza la partecipazione del Presidente e del

Presidente della Commissione, esso si configura come una riunione di organi degli Stati membri.

Il Consiglio europeo opera viceversa come organo di presidenza collegiale quando nomina il

proprio Presidente e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

In tale configurazione il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento

europeo un candidato alla carica di Presidente della Commissione.

È attribuito al Consiglio europeo il ruolo di garante del rispetto dei principi fondamentali cui

sono tenuti gli Stati membri.

4. Il Consiglio

Il Consiglio dell’Unione, ovvero il Consiglio dei Ministri, è composto dai rappresentanti di tutti gli

Stati membri, scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in

funzione della materia trattata. Il Trattato ha inteso consentire agli Stati membri di farsi

rappresentare anche da membri di governi regionali.

Il Consiglio è un organo a composizione variabile e si riunisce pertanto i diverse formazioni, cui

elenco è adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo ad eccezione delle formazioni

affari generali e affari esteri che sono definite dal Trattato.

In particolare, il Consiglio affari generali assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del

Consiglio e rappresenta un momento di collegamento rispetto al Consiglio europeo dovendo

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preparare i lavori di questo e confermandone il pieno inserimento nel quadro istituzionale

dell’Unione.

Il Consiglio affari esteri elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite

dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.

La presidenza delle formazioni del Consiglio tranne quella Affari esteri che spetta all’Alto

rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, è esercitata da gruppi

predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, secondo un sistema di rotazione

paritaria.

Tali gruppi sono composti tenendo conto delle diversità degli Stati membri e degli equilibri

geografici dell’Unione.

Ciascuno dei tre Stati esercita a turno la presidenza, per un periodo di sei mesi e gli altri due lo

assistono sulla base di un programma stabilito in comune.

Quindi, il Trattato di Lisbona introduce una programmazione articolata in 18 mesi, un arco

temporale più lungo che rende possibile fissare obiettivi più impegnativi.

La presidenza del Consiglio si può manifestare sia nella convocazione delle riunioni, sia

nell’impulso da attribuire ai diversi argomenti di discussione e di deliberazione.

Il Consiglio in alcuni casi espressamente previsti dal Trattato agisce come organo che riunisce i

rappresentanti degli Stati membri, all’occorrenza le stesse persone fisiche che siedono nel

Consiglio.

In questa ipotesi i rappresentanti degli Stati membri si riuniscono e deliberano in quanto tali e non

in quanto componenti del Consiglio; e la deliberazione è presa non più dall’istituzione, bensì da un

organo intergovernativo (ad esempio la nomina dei membri della Corte di Giustizia).

Il Consiglio si riunisce su convocazione del Presidente, per iniziativa di quest’ultimo o di uno dei

suoi membri o della Commissione.

Il Consiglio è assistito da un Segretariato generale, che ne rappresenta il supporto funzionale ed

amministrativo. Tale organo ha una struttura articolata in varie direzioni generali e in un servizio

giuridico, con sede a Bruxelles, ed è posto sotto la responsabilità di funzionamento di un Segretario

generale.

Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) è composto dai

rappresentanti diplomatici di tutti gli Stati membri accreditati presso l’Unione.

Il suo ruolo è stato definitivamente sancito dal Trattato di fusione. Esso è stato istituito per non

sobbarcare di lavoro i ministri che intervengono nel Consigli.

Infatti, è responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e della realizzazione dei compiti

attribuiti dal Consiglio stesso.

Il COREPER è un organo autonomo, cui è attribuito anche il potere di adottare decisioni di

procedura nei casi previsti dal regolamento interno.

Esso svolge una funzione di collegamento tra la Comunità e i Paesi