Riassunto esame Diritto dell'unione europea, prof.ssa Puoti, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro

Diritto dell'Unione Europea

Introduzione

L'Unione europea è un'entità politica di carattere sovranazionale ed intergovernativo, che dal 1/1/2007 comprende 27 Paesi membri indipendenti e democratici. La sua istituzione sotto il nome attuale risale al trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 (entrato in vigore il 1º novembre 1993), al quale tuttavia gli Stati aderenti sono giunti dopo il lungo cammino delle Comunità europee precedentemente esistenti. Dal 1º luglio 2013 entrerà a far parte dell'Unione anche la Croazia.

Paesi membri

• Austria
• Belgio
• Bulgaria
• Cipro
• Danimarca
• Estonia
• Finlandia
• Francia
• Germania
• Grecia
• Irlanda
• Italia
• Lettonia
• Lituania
• Lussemburgo
• Malta
• Paesi Bassi
• Polonia
• Portogallo
• Regno Unito
• Repubblica Ceca
• Romania
• Slovacchia
• Slovenia
• Spagna
• Svezia
• Ungheria

Sedi istituzionali

• Commissione europea
• Consiglio dell'Unione europea
• Parlamento europeo
• Corte di giustizia dell'Unione europea
• Tribunale dell'Unione europea
• Segretariato Generale del Parlamento europeo

Capitolo I: La struttura istituzionale

1. Le istituzioni dell'Unione

Il Trattato di Lisbona ha ridisegnato il quadro istituzionale dell’Unione europea, con l’obiettivo di promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e Stati membri, garantirne la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Sono qualificate come istituzioni dell’Unione:

• Parlamento
• Consiglio europeo
• Consiglio (dei ministri)
• Commissione europea
• Corte di giustizia dell’Unione
• Corte dei conti
• Banca centrale europea

A fianco delle istituzioni operano altri organismi: Comitato economico e sociale, Agenzie europee, ecc.

2. Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione. Esso esercita varie funzioni:

• Legislativa
• Di bilancio
• Di controllo politico
• Consultiva

La sede della struttura amministrativa del Parlamento si trova a Lussemburgo, le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a Strasburgo. L'attuale Presidente è Martin Shulz. Anomalo per composizione e per attribuzione di competenze, il Parlamento riassume le spinte verso la realizzazione di un modello di tipo federale. Originariamente Assemblea comune, poi Assemblea parlamentare europea in virtù di una sua decisione del 30 marzo 1962 e poi dell’Atto unico, l’istituzione fu per molti anni composta da membri dei Parlamenti nazionali, da questi designati, poi divenne Parlamento europeo.

Tale rappresentanza era:

• Indiretta: i parlamentari non venivano eletti direttamente dai cittadini europei, bensì dai rappresentanti eletti nei rispettivi Parlamenti
• Imperfetta: in alcuni casi non rifletteva esattamente e proporzionalmente la presenza di tutte le componenti politiche nei Parlamenti nazionali

L’elezione diretta dei membri del Parlamento fu decisa da un Atto del Consiglio Europeo nel 1976 e successivamente realizzata con apposite leggi nazionali (le prime elezioni si ebbero nel 1979). Il numero di parlamentari, che nella legislatura 2009 – 2014 è di 736, nella legislatura 2014 – 2019 non dovrà superare i 751 (750 + Presidente) anche se il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, su iniziativa e approvazione del Parlamento, può modificarne la composizione. Il numero di Eurodeputati per ogni Paese è approssimativamente calcolato in funzione della popolazione di ciascuno di essi. Il Trattato di Lisbona stabilisce che nessun Paese può avere meno di 6 o più di 96 deputati. I parlamentari hanno un mandato di 5 anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali. Il Parlamento europeo elegge, tra i suoi membri, il Presidente e l’ufficio di presidenza.

Immunità: i parlamentari non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti per le loro opinioni o per i voti espressi nell’esercizio della loro funzione. In ambito nazionale, vengono loro riconosciute le stesse immunità riconosciute ai membri del Parlamento del loro Paese. Sul territorio degli altri Stati membri, i parlamentari europei sono esenti da provvedimenti di detenzione e da procedimenti giudiziari. Tali immunità incontrano un limite nell’ipotesi di flagrante delitto; allo stesso Parlamento è riconosciuta la possibilità di privare un parlamentare di tali immunità.

Deliberazioni parlamentari: il Parlamento europeo delibera:

• A maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum è raggiunto quando è presente in aula 1/3 dei membri.
• E' richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento ad esempio per l’elezione del Presidente della Commissione.
• È richiesta la maggioranza dei componenti e dei 2/3 dei voti espressi, per l’approvazione della mozione di censura sull’operato della Commissione (“in seguito a ciò i membri della Commissione e l’Alto rappresentante si dimettono collettivamente dalle loro funzioni”) e per la constatazione del rischio evidente di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori su cui si fonda l’Unione.
• È prevista la maggioranza dei componenti e dei 3/5 dei suffragi espressi, qualora il Parlamento europeo volesse confermare gli emendamenti al bilancio respinti dal Consiglio.

Potere di controllo: il Trattato di Lisbona ha introdotto significative novità in merito. Il Parlamento deve:

• Eleggere il Presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo
• Esprimere un “voto di approvazione” del Presidente, dell’Alto rappresentante degli affari esteri e degli altri commissari collettivamente considerati, nominati solo successivamente dal Consiglio europeo

La Commissione è inoltre tenuta a presentare annualmente, all’esame del Parlamento, una relazione generale sull’attività svolta nell’anno precedente, nonché relazioni annuali sulla situazione sociale e sulla politica di concorrenza. A ciò si aggiungono le interrogazioni del Parlamento o dei suoi membri alla Commissione, la quale è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto. Lo stesso vale per le interrogazioni al Consiglio. Importante è anche la partecipazione dei membri o dei funzionari della Commissione e del Consiglio ai lavori delle commissioni parlamentari, che si risolve in un dialogo continuo tra le istituzioni e contribuisce a rendere effettiva l’attività di controllo del Parlamento.

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla funzione normativa, in particolar modo al processo di formazione degli atti dell’Unione e di conclusione di accordi internazionali. Il Trattato di Nizza ha collocato il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio per quanto attiene alla possibilità di adire la Corte di Giustizia sollevando l’azione di annullamento. Altra novità introdotta da questo Trattato riguarda la possibilità per il Parlamento, e non più soltanto per Consiglio, Commissione e Stati membri, di chiedere alla Corte di Giustizia un parere sulla compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del Trattato. Tale potere può avere un notevole impatto, se si considera che il parere negativo della Corte implica la necessità di ricorrere alla procedura di revisione dei trattati.

Il Trattato di Lisbona ha accresciuto ancor di più il ruolo del Parlamento:

• Ha esteso la procedura di co-decisione (procedura legislativa ordinaria), coinvolgendolo, nella forma dell’approvazione e consultazione, nella definizione degli accordi internazionali negoziati dalla Commissione e dal Consiglio
• Attribuisce al Parlamento europeo, nella procedura di bilancio, una posizione equiparata al Consiglio
• Amplia il suo ruolo nella procedura di revisione dei trattati
• Accresce il ruolo di controllo delle funzioni esecutive della Commissione

3. Il Consiglio europeo

Ha origine negli anni ’70, quando si sono tenute riunioni per discutere questioni attinenti alla Comunità. Tale prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi del dicembre 1974, in cui i capi di Stato e di governo decisero di riunirsi come “Consiglio europeo”, assieme ai loro ministri degli affari esteri ed ai rappresentanti della Commissione (il Presidente ed uno dei vice presidenti), con cadenza periodica (3 volte l’anno) e sotto la presidenza del capo di Stato o di governo che esercita la presidenza del Consiglio delle Comunità. L’Atto unico ha poi sancito formalmente l’esistenza del Consiglio europeo e la cadenza delle sue riunioni. È stato il Trattato di Lisbona ad inserirlo a pieno titolo tra le istituzioni dell’Unione. Il suo ruolo è quello di definizione degli orientamenti e delle priorità politiche generali, necessarie allo sviluppo dell’Unione europea. Il suo attuale presidente è Herman Van Rompuy. Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di Governo (dipende dalle norme nazionali) degli Stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri partecipa ai lavori, senza farne parte. Soltanto se l’ordine del giorno lo richiede, ciascun membro può farsi assistere da un ministro e il Presidente della Commissione da un membro della Commissione. Il Presidente del Parlamento europeo può essere eventualmente invitato alle riunioni per essere ascoltato. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente, che può convocare anche riunioni straordinarie qualora la situazione lo richieda. Per quanto riguarda la procedura di voto, il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvi i casi in cui Trattati dispongano diversamente. Il Consiglio può, infatti, deliberare a maggioranza qualificata (es.: per stabilire l’elenco delle formazioni del Consiglio) o a maggioranza semplice (in merito a questioni procedurali e per l’adozione del suo regolamento interno). Novità rilevante è la stabilità attribuita al Presidente, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabile una volta e preclusivo di ogni mandato nazionale. Il Presidente è investito innanzitutto del compito di presiedere e animare i lavori del Consiglio: ne deve assicurare la preparazione e la continuità, in cooperazione con il Presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio. Deve, inoltre, presentare una relazione al Parlamento dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio. Spetta al Presidente assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza, coordinandosi con l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esterni e la politica di sicurezza.

Il Consiglio ha un ruolo d’impulso e di definizione degli orientamenti politici generali necessari allo sviluppo dell’Unione; esso non esercita funzioni legislative. In particolare, ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e sicurezza comune. A volte il Consiglio è chiamato ad un ruolo di politica attiva: ad esempio, quando decide sulle formazioni del Consiglio (dei ministri) o sulla composizione del Parlamento europeo. Mentre si configura come organo gerarchicamente superiore al Consiglio, quando quest’ultimo deferisce ad esso taluni questioni. Ad esempio, in materia di sicurezza sociale, qualora uno Stato opponga resistenza all’adozione di un atto, il problema viene sottoposto al Consiglio europeo.

Quando poi il Consiglio europeo delibera all’unanimità, senza la partecipazione del Presidente e del Presidente della Commissione, esso si configura come una riunione di organi degli Stati membri. Lo stesso Consiglio europeo opera viceversa come organo di presidenza collegiale quando nomina il proprio Presidente e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. È, inoltre, attribuito al Consiglio europeo il ruolo di garante del rispetto dei principi fondamentali (libertà, democrazia, diritti dell’uomo e Stato di diritto) cui sono tenuti tutti gli Stati membri.

4. Il Consiglio

Questa istituzione ha sede a Bruxelles, ma tiene le sue sessioni a Lussemburgo nei mesi di Aprile, Giugno e Ottobre. Esso si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota un progetto di atto legislativo. Il Consiglio dell’Unione (Consiglio dei ministri) è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri, scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione della materia trattata. Il Trattato con il sancire espressamente il rango ministeriale dei suoi componenti ha voluto consentire agli Stati membri di farsi rappresentare anche da membri di governi regionali. Dunque, il Consiglio è un organo di Stati, in quanto i membri che lo compongono rappresentano i rispettivi Stati membri e a questi ultimi rispondono. È un organo a composizione variabile e si riunisce in diverse formazioni (es. agricoltura, trasporti, ambiente ecc.), il cui elenco è adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo. Fanno eccezione le formazioni:

• Consiglio “affari generali”: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio e rappresenta un collegamento rispetto al Consiglio europeo, preparandone i lavori e confermandone l’inserimento nel quadro istituzionale dell’Unione
• Consiglio “affari esteri”: elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell’azione dell’Unione

La presidenza delle formazioni del Consiglio è esercitata da gruppi predeterminati di 3 Stati membri per un periodo di 18 mesi, secondo un sistema di rotazione paritaria, stabilito da una deliberazione, a maggioranza qualificata, del Consiglio europeo. Ciascuno dei tre Stati esercita a turno la presidenza, per un periodo di 6 mesi e gli altri due lo assistono sulla base di un programma stabilito in comune. A differenza del passato, dunque, il Trattato di Lisbona, pur mantenendo la turnazione tra gli Stati, introduce una programmazione articolata in 18 mesi, un arco temporale che rende possibile fissare obiettivi più impegnativi. La presidenza ha anche una valenza politica, che si può manifestare, ad esempio, nella convocazione delle riunioni. Il Consiglio, nei casi espressamente previsti dal Trattato, agisce come un organo che riunisce i rappresentanti degli Stati membri: in questa ipotesi, i rappresentanti degli Stati membri si riuniscono e deliberano in quanto tali e non in quanto componenti del Consiglio e la deliberazione non è presa più dall’istituzione, ma da un organo intergovernativo; un esempio è la nomina dei membri della Corte di giustizia. Il Consiglio si riunisce su convocazione del Presidente, per iniziativa di quest’ultimo o di uno dei suoi membri o della Commissione. Esso è assistito da un Segretario generale, che ne rappresenta un supporto funzionale ed amministrativo.

Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri), è una struttura che con il tempo ha acquisito sempre maggiore rilievo. Esso è responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dallo stesso Consiglio. È un organismo autonomo, cui è anche attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno. Struttura di collegamento tra l’Unione e i Paesi membri, il COREPER coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano l’attività normativa del Consiglio e ne rappresenta al tempo stesso il filtro politico. Al Consiglio è stato attribuito un vasto potere normativo e di coordinamento. Ai sensi dell’art. 26 TUE: “il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio”. Esercita anche “funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento delle condizioni stabilite nei trattati”. Le deliberazioni del Consiglio, salvo diversa previsione, sono prese a maggioranza qualificata. Fino al 31 ottobre 2014, la soglia di validità delle delibere viene mantenuta a 255 voti favorevoli dei 2/3 degli Stati membri, prevedendo la possibilità per ciascuno Stato di chiedere la verifica che la maggioranza qualificata comprendesse almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione: c.d. clausola demografica. A partire dal 1º novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio (con un minimo di 15), rappresentanti un numero di Stati membri che corrispondano almeno al 65% della popolazione dell’Unione. Le astensioni di uno o più membri presenti o rappresentanti non ostano all’adozione della deliberazione per la quale è richiesta l’unanimità (esempio per le misure relative alla sicurezza sociale o alla protezione sociale). Ciascun membro del Consiglio può ricevere delega da uno solo degli altri membri.

5. La Commissione europea

La Commissione ha sostituito l’Alta Autorità della CECA ed è, al contrario del Consiglio, un organo di individui, nel senso che i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità, non accettando istruzioni da nessun governo (art. 17 TUE), fatta eccezione per l’Alto rappresentante dell’Unione.