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Il Trattato attribuisce espressamente all’Unione il potere di stipulare accordi tariffari e commerciali, nel

conteso delle competenze relative alla politica commerciale comune; nonché accordi di associazione con

uno o più Stati terzi o con organizzazioni internazionali.

L’attuale art. 47 TUE, nel conferire personalità giuridica all’Unione, comporta la possibilità di intrattenere

rapporti contrattuali con i Paesi terzi nell’insieme dei settori disciplinati dai Trattati. Stiamo parlando non

solo degli accordi espressamente previsti dai trattati o in atti vincolanti, ma anche tutti quelli finalizzati al

perseguimento di uno scopo dei Trattati.

Inoltre, in assenza di espressa attribuzione, la capacità dell’Unione può risultare necessaria per realizzare un

obiettivo fissato dai trattati o da atti vincolanti qualora possa incidere su norme comuni o alterarne la

portata. In questi casi il potere di contrarre non appartiene più agli Stati membri.

Successivamente, la portata della competenza dell’Unione è stata ulteriormente precisata: essa è esclusiva

in tema di politica commerciale comune.

Inoltre, la competenza esterna va misurata su quella interna anche se quest’ultima non è stata ancora

esercitata.In tale prospettiva, il parallelismo tra competenza esterna e competenza interna funge da

parametro nella verifica dell’estensione della competenza a stipulare dell’Unione, che infatti non può

superare i limiti fissati con l’attribuzione delle competenze interne, pur considerando i poteri impliciti o

sussidiari di cui all’art. 352 TFUE.Inoltre, sempre in funzione di tale parallelismo va definita l’ampiezza della

competenza esclusiva dell’Unione rispetto a quella condivisa con gli Stati membri (concorrente) ed a quella

esclusiva degli Stati membri.

Nei settori della politica commerciale, per la negoziazione e conclusione di accordi, il Consiglio delibera

all’unanimità se, nei medesimi accordi, sono contenute disposizioni per le quali è richiesta l’unanimità per

l’adozione di norme interne.

Allo stesso modo, il Consiglio delibera all’unanimità per la negoziazione e la conclusione di accordi che

abbiano ad oggetto:

Scambi di servizi culturali e audiovisivi qualora tali accordi possano arrecare pregiudizio alle diversità

 culturali e linguistiche dell’Unione.

Scambi di servizi nell’ambito sociale, dell’istruzione e della sanità, qualora tali accordi possano

 modificare l’organizzazione nazionale di tali servizi e limitare la competenza degli Stati membri riguardo

alla loro prestazione.

In particolare, il Consiglio autorizza l’avvio dei negoziati su raccomandazione della Commissione o dell’Alto

rappresentante quando gli accordi riguardano esclusivamente o principalmente la politica estera e di

sicurezza comune.

È sempre il Consiglio competente a:

Designare il negoziatore o il responsabile della squadra di negoziato, in ragione della materia oggetto

 dell’accordo.

Impartire direttive al negoziatore.

 Nominare un comitato speciale che deve essere consultato durante la negoziazione dell’accordo.

Anche la firma dell’accordo così come la sua applicazione provvisoria, prima della sua entrata in vigore,

devono essere autorizzate con delibera del Consiglio. Quest’ultimo adotta, poi, con delibera a maggioranza

qualificata una decisione relativa alla conclusione dell’accordo.

È prescritta l’unanimità per:

Accordi di associazione.

 Accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica con gli Stati terzi candidati all’adesione all’UE.

 Accordi nei settori di scambio di servizi culturali, culturali.

La procedura di conclusione degli accordi internazionali varia parzialmente per gli accordi compresi

nell’ambito delle materie di competenza concorrente, i c.d. accordi misti.In questo caso, l’entrata in vigore è

subordinata alla ratifica anche degli Stati membri, secondo le rispettive procedure costituzionali. Lo stesso

si dica quando vi è incertezza sulla competenza o quando gli Stati terzi richiedono che l’accordo sia concluso

anche dai singoli Stati membri.

Inoltre, è prevista l’approvazione del Parlamento europeo per:

Accordi di associazione;

 Accordo sull’adesione dell’UE alla CEDU;

 Accordi ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure quella speciale qualora sia necessaria

 l’approvazione del Parlamento europeo.

Sulla stipulazione di altri accordi internazionali, il Parlamento è chiamato a formulare semplicemente un

parere prima della conclusione dell’accordo.

Peraltro, il Consiglio può, in casi d’urgenza, fissare un termine per la formulazione di tale parere, decorso il

quale può comunque deliberare.

Inoltre, va notato che al Parlamento non è riconosciuto alcun ruolo nella procedura di conclusione degli

accordi nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e nell’adozione della decisione diretta a

sospendere l’applicazione di un accordo.

Infine, è previsto che il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possano domandare alla Corte di

Giustizia un parere circa la compatibilità di un accordo con i trattati. E, qualora la Corte dovesse formulare

un parere negativo, l’accordo può entrare in vigore soltanto se modificato o a seguito di revisione dei

trattati.

CAPITOLO 2 – LE NORME

1. LE NORME CONVENZIONALI

Norme primarie del sistema giuridico comunitario sono anzitutto le norme convenzionali, contenutI negli

originari trattati istitutivi delle Comunità europee ed in quegli accordi internazionali che successivamente

sono stati stipulati per modificare ed integrare i primi.

Attualmente, vanno considerate norme primarie: il Trattato sull’Unione Europea (TUE) ed il Trattato sul

Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Sul

medesimo piano vanno poi considerati gli atti posti in essere dal Consiglio, ma oggetto di procedure

costituzionali di adattamento nei singoli Stati membri, al pari degli accordi.

Insieme ai principi non scritti, le norme ricordate vengono comunemente riferite alla nozione alquanto

diffusa di Costituzione della Comunità. Tali norme regolano in via primaria la vita di relazione all’interno

della Comunità:

Creando situazioni giuridiche soggettive in capo agli Stati membri, alle istituzioni comunitarie

e ai singoli.

Attribuendo a loro volta forza e portata normativa agli atti delle Istituzioni comunitarie che,

ponendosi al secondo livello del sistema, formano il diritto comunitario derivato.

Anche se alcune di esse sono state già richiamate, è utile avere un quadro globale delle principali normative

convenzionali:

Trattato CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio). Fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed

 entrato in vigore il 23 luglio 1952, con durata di 50 anni (è scaduto, infatti, nel 2002).

Trattati CEE ed Euratom, firmati a Roma il 25 marzo 1957 ed entrati in vigore il 1° gennaio 1958.

 Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1°

 novembre 1993.

Trattati che hanno successivamente modificato il TUE ed i Trattati CE ed Euratom, e cioè il Trattato di

 Amesterdam (1997-1999) ed il Trattato di Nizza (2001-2003).

Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Questi, oltre a

 modificare il TUE, ha modificato e sostituito il Trattato CE con il TFUE ed ha attribuito lo stesso valore dei

Trattati alla Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza dal Parlamento europeo, dalla

Commissione e dal Consiglio.

Per avere un quadro preciso e chiaro dell’attuale situazione normativa di base del sistema giuridico

comunitario occorre fare oggi riferimento ai trattati istitutivi, così come modificati a Lisbona, al TUE ed al

TFUE. A questi ultimi va aggiunta la Carta dei diritti fondamentali che, ripetiamo, solo col Trattato di Lisbona

assume lo stesso valore giuridico dei Trattati (art. 6 TUE).

La natura giuridica dei trattati istitutivi è quella di accordi internazionali.

Tuttavia, va subito aggiunto che i trattati comunitari rivelano alcune caratteristiche ulteriori e specifici:

In primo luogo, si tratta della specificità propria di tutti i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali,

 nel senso che essi contengono la definizione di un complesso istituzionale destinato ad esercitare le

competenze attribuite dall’ente.

In secondo luogo, pur essendo le comunità organismi a finalità non “universali” ma ben definiti e

 sottoposti al principio delle competenze di attribuzione, il Trattato CE è stato concepito come strumento

di una vera e propria integrazione europea, dunque è molto di più di un mezzo per coordinare politiche

e armonizzare legislazioni. Tali obiettivi si sono consolidati nel corso degli anni, fino all’Atto unico e al

Trattato di Maastricht, con la prefigurazione, insieme e oltre al mercato interno ed all’unione economica

e monetaria, di una vera e propria Unione Europea.

In terzo luogo, le norme convenzionali e quelle che da esse ricevono forza hanno un’incidenzadiretta ed

 immediata sulla situazione giuridica soggettiva, oltre che dello stesso ente e degli Stati membri, anche

dei singoli (qualità non esclusiva dei Trattati dell’Unione, in quanto contenuta anche in altre esperienze

della cooperazione internazionale organizzata).

Né, infine, può trascurarsi l’importanza della previsione di un meccanismo di controllo giurisdizionale,

 imperniato sulla Corte di Giustizia e sulla cooperazione tra questa e i giudici nazionali. Esso riguarda non

solo la legittimità dell’esercizio delle competenze attribuite alle istituzioni dell’Unione, dunque degli atti,

ma anche l’armonia del sistema giuridico complessivo, composto da norme internazionali, norme

dell’Unione in senso proprio e norme nazionali.

I rilievi appena svolti vanno collegati sostanzialmente all’esigenza di un’interpretazione dei trattati

focalizzata sugli obiettivi perseguiti, cioè sulcriterio teleologico di interpretazione (criterio ermeneutico),

sancito anche dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Tale principio implica che le norme

comunitarie, e in particolare quelle che impongono obblighi agli Stati membri, siano interpretate nel senso

più favorevole al processo di integrazione.

Nonostante i Trattati comunitari siano redatti in tutte le lingue ufficiali della Comunità, occorre tendere ad

un’interpretazione uniforme, così che nessuna versione linguistica possa prevalere sulle altre.

La sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario coincide con quella dell’insieme dei diritti

nazionali. L’art. 52 TUE enumera per esteso gli Stati membri cui si applica. Le competenze della Comunità

possono essere esercitate fino a dove si estende la giurisdizione degli Stati membri e dunque nei limiti

sanciti dalle rispettive disposizioni costituzionali. Nella sfera di applicazione territoriale del diritto

comunitario, pertanto, sono comprese le zone di mare e gli spazi aerei sui quali si esercita legittimamente il

potere di governo degli Stati membri, nonché i territori europei di cui uno Stato membro abbia la

rappresentanza nei rapporti esterni (com’è il caso di Gibilterra rispetto al Regno Unito).

Per alcuni territori degli Stati membri sono previsti regimi particolari (disciplinati dall’art. 355 TFUE):

Alcuni di essi sono sottratti del tutto all’applicazione dei trattati (es. le zone di Cipro sottoposte al Regno

 Unito).

Altri vi sono sottoposti solo nei limiti espressamente sanciti dai conferenti trattati di adesione (Isola di

 Man e Isole Normanne).

I dipartimenti francesi d’oltremare, nonché le Azzorre, Madeira e le Canarie possono essere oggetto di

 misure specifiche in relazione alle condizioni geo-economiche.

I c.d. Paesi e territori d’oltremare , di cui all’allegato II del Trattato, sono sottoposti allo speciale regime

 di associazione e dunque esclusi alla sfera di applicazione del Trattato, salvo il caso di un espresso

riferimento.

Va precisato, infine, che l’art. 355 TFUE non esclude che le norme europee possano produrre effetti anche

al di fuori del territorio dell’Unione. È il caso, ad esempio, delle norme sulla circolazione delle persone che

trovano applicazione anche rispetto ad attività lavorative esercitate in uno Stato terzo.

2. LA REVISIONE DEI TRATTATI ED IL DIRITTO DI RECESSO

La revisione dei trattati dell’Unione è disciplinata dall’art. 48 TUE che prevede una procedura di revisione

ordinaria e due procedure di revisione semplificate.

La procedura di revisione ordinaria può essere attivata da uno Stato membro, dal Parlamento o dalla

Commissione, tutti abilitati a sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati.

L’art. 48 TUE espressamente sancisce che tali progetti possono essere diretti “ad accrescere o a ridurre le

competenze attribuite all’Unione nei trattati”.

I progetti sono trasmessi al Consiglio europeo e notificati ai Parlamenti nazionali.

Consultati il Parlamento e all’occorrenza la Commissione – nonché la Banca Centrale Europa ove si tratti di

modifiche istituzionali nel settore monetario – il Presidente del Consiglio convoca una conferenza di

rappresentanti dei Parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento

europeo e della Commissione.

Il fine è quello di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare. Tali modifiche, poi, dovranno

essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Nell’ipotesi in cui, dopo 2 anni dalla firma di un trattato di revisione, i 4/5 degli Stati membri abbiano

ratificato, mentre uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nella procedura di ratifica, la

questione viene sottoposta al Consiglio europeo.

Le procedure semplificate attribuiscono un ruolo preminente al Consiglio europeo ed escludono la

convocazione tanto della convenzione quanto della conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati

membri.

La prima procedura è prevista per la modifica esclusivamente della parte terza del TFUE, relativaalle

1. politiche ed alle azioni interne dell’Unione. Tale revisione non include la possibilità di estendere le

competenze attribuite all’Unione ma solo un’eventuale riduzione delle stesse. I progetti sono inoltrati al

Consiglio europeo da qualsiasi Stato membro, dal Parlamento o dalla Commissione. Il Consiglio europeo

adotta una decisione al riguardo, deliberando all’unanimità, previa consultazione del Parlamento

europeo, della Commissione o della BCE (in caso di modifica monetaria). La decisione entra in vigore

“previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali”.

La seconda procedura contempla due ipotesi:

2. La prima ipotesi concerne la possibilità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata e non

 all’unanimità nell’adozione di decisioni relative al TFUE o alla parte V del TUE, tranne che tali

decisioni abbiano implicazioni militari o rientrino nel settore della difesa.

La seconda ipotesi concerne la possibilità per il Consiglio di adottare atti legislativi secondo la

 procedura legislativa ordinaria e non secondo una procedura legislativa semplice.

In entrambi i casi, l’iniziativa è presa dal Consiglio europeo all’unanimità previa approvazione del

Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono.La proposta di

modifica è poi trasmessa ai Parlamenti nazionali che, entro sei mesi, possono respingerla ed allora la

decisione è adottata dal Consiglio europeo ed entrerà in vigore senza ulteriore ratifica o approvazione da

parte degli Stati membri.

Questa procedura di revisione semplificata, ai sensi dell’art. 353 TFUE, ad esempio non può essere

applicata:

Per l’adozione della decisione di nuove categorie di risorse proprie.

 Per la decisione di sospensione dei diritti di voto di uno Stato membro…

La natura internazionalistica dei trattati dell’Unione europea è confermata anche dal diritto di recesso,

disciplinato dall’art. 50 TUE: esso ha introdotto una procedura dettagliata e precisa per cui ogni Stato

membro può decidere di recedere dal sistema dell’Unione europea, conformemente alle proprie norme

costituzionali.

L’intenzione di recedere va notificata dallo Stato membro interessato al Consiglio europeo che formula

specifici orientamenti al riguardo.

Si apre, così, un negoziato volto a definire un accordo sulle modalità del recesso, tenuto conto delle future

relazioni tra lo Stato recedente e l’Unione.

La conclusione dell’accordo è regolata dalla procedura di cui all’art. 218 TFUE, con la differenza che lo Stato

recedente non parteciperà ai negoziati dalla parte dell’UE, né prenderà parte all’adozione della decisione in

seno al Consiglio.

Tale istituzione è tenuta a deliberare, previa approvazione del Parlamento europeo, alla maggioranza

qualificata: è richiesto il consenso di almeno il 72% dei membri del Consiglio partecipanti alla decisione, che

rappresentino almeno il 65% della popolazione di tali Stati.

Lo Stato recedente non sarà più membro dell’Unione e, quindi, non sarà più vincolato dai trattati a partire

dall’entrata in vigore dell’accordo di recesso; oppure, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica,

salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato interessato, decida all’unanimità di prorogare tale

termine.

3. LA RIPARTIZIONE DI COMPETENZE TRA L’UNIONE E GLI STATI MEMBRI. PRINCIPIO DELLE COMPETENZE

DI ATTRIBUZIONE, PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ E PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’.

Gli originari trattati istitutivi non avevano previsto espressamente una ripartizione di competenze tra

Unione e Stati membri. Erano, pertanto, le stesse norme materiali ad indicare se nel settore da esso

disciplinato la Comunità godeva di una competenza esclusiva, precludendo interventi degli Stati membri.

Nel Trattato di Lisbona, ove è presente il principio delle competenze di attribuzione, il Titolo I della Parte I

del TFUE è dedicato espressamente all’enunciazione di “categorie e settori di competenza dell’Unione”.

L’art. 5.1 TUE, infatti, sancisce che la delimitazione delle competenze si basa sul principio di attribuzione e

che l’esercizio delle stesse resta regolato dai principi di sussidiarietà e di proporzionalità

Al 2° comma è ribadito che l’Unione agisce nel rispetto dei limiti delle competenze che le sono state

attribuite dagli Stati nei trattati per perseguire gli scopi da essi prefissati.

Quest’ultima affermazione ci permette di rilevare la volontà degli Stati di sottolineare che spetta a loro, e

soltanto a loro, attribuire poteri all’Unione.

Infine, la competenza dell’Unione può avere origine dall’art. 352 TFUE - clausola di flessibilità, che

predispone una formale procedura per l’ampliamento dei poteri, che seppur non espressamente attribuiti,

sono necessari per il raggiungimento dei fini assegnati all’organizzazione dai trattati.Tale norma attribuisce

al Consiglio il potere di adottare, all’unanimità, su proposta della Commissione e previa approvazione del

Parlamento, le disposizioni del caso quando un’azione dell’Unione, pur non espressamente prevista, si

renda necessaria per raggiungere un fine prefissato dai trattati.Tale clausola, tuttavia, non può essere

utilizzata quale base per l’adozione di disposizioni che condurrebbero a modifiche del Trattato.

L’integrazione dei poteri predisposta dall’art 352 TFUE, deve effettuarsi nel rispetto dei limiti e condizioni

previsti dalla stessa norma, dunque non è illimitato.

Attraverso l’art. 352 TFUE, è stata legittimata l’azione dell’Unione in settori quali:

la politica regionale e dell’ambiente;

 la politica industriale e del consumatore;

 la politica energetica e del turismo.

L’ultima parte del 2° comma dell’art. 5 TUE, ricorda che “qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei

trattati appartiene agli Stati membri”, che è esattamente il contenuto del principio delle competenze di

attribuzione, principio fondamentale del sistema, secondo il quale:le funzioni normative restano agli Stati e

l’attribuzione all’Unione costituisce l’eccezione.

Ai sensi dell’art. 2 TFUE, le competenze dell’Unione sono distinte in:

Esclusive

 Concorrenti

Accanto a queste due classiche, ne vengono inserite altre di natura ed intensità diverse; è il caso delle competenze rivolte a

sostenere, completare o coordinare l’azione degli Stati membri di cui agli artt. 5 e 6 TFUE. Va poi considerata l’importante

competenza “per definire o attuare una politica estera e di sicurezza comune” (art. 4 TFUE), secondo quanto previsto dal titolo V

del TUE.

Nei settori di competenza esclusiva è stabilito che soltanto l’Unione europea può emanare atti

giuridicamente vincolanti; ma viene anche specificato che gli Stati membri, previa autorizzazione, possono

autonomamente legiferare oppure dare attuazione agli atti dell’Unione.

Ma è difficile immaginare che le istituzioni dell’Unione rinuncino ad agire autorizzando gli Stati ad

esercitare la loro competenza normativa. In linea di massima lasceranno alle autorità nazionali la possibilità

di scegliere la forma ed i mezzi per perseguire determinati fini.

Sempre per i settori di competenza esclusiva, l’art. 3 TFUE elenca gli ambiti:

Unione doganale.

 Definizione delle regole di concorrenza del mercato interno.

 Politica monetaria.

 Conservazione delle risorse biologiche del mare.

 Politica commerciale comune.

Quanto ai settori di competenza concorrente, essi possono essere oggetto di attività legislativa sia da parte

dell’Unione che da parte degli Stati.

Ma, così come disciplinato dall’art. 2 TFUE, la competenza statale risulta essere residuale: questo vuol dire

che può essere esercitata soltanto qualora le istituzioni non abbiano fatto uso della propria, o quando

abbiano deciso di cessare di esercitare la propria.In base a ciò si determinano vari scenari:

Gli Stati dispongono dell’intera competenza normativa qualora l’Unione si astenga da qualsiasi forma

 d’intervento.

Sono chiamati, invece, ad adottare semplicemente norme di attuazione qualora l’Unione intervenga con

 una disciplina non direttamente applicabile.

Non hanno più competenze normative qualora l’Unione detti una disciplina completa.

L’art. 4, n.2, TFUE, elenca i principali settori di competenza concorrente:

- Mercato Interno - Ambiente

- Politica Sociale - Trasporti

- Agricoltura e Pesca - Energia

Ma alla luce di nuove esigenze, è possibile trasferire ulteriori materie all’Unione, ma soltanto se in capo alle

istituzioni nazionali sia conservata una pari competenza secondo un modello di cogestione.

Una competenza sui generis è contenuta nei paragrafi successivi dell’art. 4 TFUE. Infatti, con riferimento a

settori come la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio (n.3), l’esercizio di competenza dell’Unione non

impedisce agli Stati di esercitare la loro.

Relativamente ai criteri che regolano l’esercizio delle competenze dell’Unione, sia in relazione a quelle degli

Stati membri, sia quanto all’intensità dell’azione che essa può esercitare, va rilevato che il Trattato di

Lisbona non stravolge il meccanismo introdotto dal Trattato di Maastricht e faticosamente suggellato

mediante interventi successivi.La disciplina resta ancorata sostanzialmente ai principi di sussidiarietà e di

proporzionalità.

Il principio di sussidiarietà si trova dopo quello di attribuzione, a conferma della sua funzione di criterio

flessibile, che sposta l’esercizio di determinate competenze in capo all’Unione o lo lascia agli Stati membri

sulla base di valutazioni di merito.

L’intervento dell’Unione nelle materie di competenza non esclusivaè vincolato al verificarsi di 2 condizioni:

L’azione dell’Unione risulta più adeguata rispetto a quella di livello statale, regionale e locale.

1) Gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri.

2)

Dunque l’Unione deve risultare più idonea rispetto ad uno Stato membro a disciplinare un settore.

La portata e l’intensità dell’azione dell’Unione devono essere valutate in rapporto al principio di

proporzionalità, che impone di graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dell’obiettivo di volta

in volta perseguito.Più in generale, questo principio impone che l’esercizio di una determinata competenza

risponda a 3 requisiti sostanziali:

Deve essere utile e pertinente per la realizzazione dell’obiettivo per il quale è stata conferita la

1) competenza.

Deve essere necessario e indispensabile: qualora per il raggiungimento dello scopo possano essere

2) impiegati vari mezzi, la competenza sarà esercitata in modo da recare meno pregiudizio ad altri obiettivi

o interessi degni di eguale protezione (criterio di sostituibilità);

Si deve individuare un nesso tra l’azione e l’obiettivo (criterio di causalità) per evitare interventi inutili

3) ed eccessivi che possono risultare dannosi.

Il Trattato di Lisbona ha irrobustito i vincoli procedurali del principio di sussidiarietà.

Il Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità attribuisce ai Parlamenti

nazionali, per la prima volta, un ruolo autonomo rispetto allo Stato membro di appartenenza.

A questi Parlamenti è affidato il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, ex ante ed ex post.

Nella fase ex ante, la Commissione è tenuta a trasmettere ogni sua proposta ed ogni proposta modificata ai

Parlamenti nazionali ed al legislatore dell’Unione. Tale proposta deve essere motivata (presentando un

allegato) alla luce del principio di sussidiarietà e di proporzionalità.

Ogni Parlamento nazionale può presentare ai presidenti del Parlamento europeo, della Commissione e del

Consiglio, entro 8 settimane, un parere motivato in cui dovranno essere contenute le ragioni per le quali la

proposta è ritenuta non conforme al principio di sussidiarietà (c.d. allarme preventivo).

Spetta comunque alla Commissione la decisione sull’eventuale modifica o ritiro della proposta.

Attraverso i rispettivi Governi, i Parlamenti nazionali possono presentare ricorso per violazione del principio

di sussidiarietà.Dunque, ad essi è riconosciuto un ruolo importante anche in fase di controllo ex post.

Va infine ricordato il riconoscimento al Comitato delle Regioni del potere di ricorso alla Corte di giustizia per

denunciare la violazione del principio di sussidiarietà, qualora tale violazione sia dovuta ad atti legislativi sui

quali è richiesta la sua consultazione.

4. I PRINCIPI DEL DIRITTO DELL’UNIONE

Nel sistema dell’Unione europea non esiste una norma di contenuto analogo all’art. 38 dello Statuto della

Corte Internazionale di Giustizia, l’organo delle Nazioni Unite deputato alla soluzione delle controversie

giuridiche, norma che prevede l’applicazione di principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili.

Soltanto l’art. 340 TFUE, si limita, infatti, a rinviare ai “principi generali comuni ai diritti degli Stati membri”.

La rilevanza e l’applicazione di questi principi non è di poco rilievo. A volte si tratta di criteri di

interpretazione, ma il più delle volte essi sono utilizzati al fine di:

Individuare i limiti dell’esercizio di poteri da parte dell’amministrazione nei confronti degli amministrati.

 Determinare più in generale la legittimità di un atto o di un comportamento, di un’istituzione

 dell’Unione o di uno Stato membro.

Sono dunque dei veri e propri parametri di legittimità, norme idonee a creare diritti ed obblighi.

Si tratta di principi propri del diritto dell’Unione, che non sono affatto presi soltanto a prestito di volta in

volta da altri sistemi giuridici.

Rilevante applicazione hanno trovato, nella giurisprudenza della Corte, alcuni principi collegati alle garanzie

proprie del sistema comunitario.

IL PRINCIPIO DELLA CERTEZZA DEL DIRITTO

4.1

Di frequente applicazione è il principio della certezza del diritto, nei suoi numerosi e diversi aspetti. Il

principale profilo riguarda la trasparenza dell’attività dell’amministrazione, nel senso che la normativa

comunitaria deve essere chiara e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti, in modo

che possano agire in modo adeguato. Ad esempio a tale principio si è fatto riferimento in tema di termine

ragionevole dato alla Commissione per pronunciarsi sulla compatibilità di aiuti statali notificati.

Un aspetto ulteriore del principio della certezza del diritto è quello del legittimo affidamento, che

rappresenta un vero e proprio parametro di legittimità degli atti.

Esso viene in rilievo nell’ipotesi di modificazione improvvisa di una disciplina e la sua violazione può

costituire motivo di invalidità della nuova disciplina.

Tale principio rileva se l’amministrazione abbia fatto nascere nell’interessato un’aspettativa

ragionevolmente fondata; per contro, non si può invocare rispetto ad una prassi nazionale non conforme al

diritto comunitario.

Non si può invocare il legittimo affidamento in determinate situazioni: è il caso, ad esempio, di una prassi

nazionale non conforme al diritto dell’Unione.

IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’

4.2

Il principio di proporzionalità consente di verificare la legittimità di un atto che imponga un obbligo ovvero

una sanzione in base alla sua idoneità o necessità rispetto ai risultati che si vogliono conseguire. Spetta,

pertanto, al giudice verificare se i mezzi prefigurati per raggiungere lo scopo dell’atto sIano idonei e non

eccedano quanto è necessario per raggiungerlo. Il principio richiede, ad es., che la sanzione in caso di

violazione di un obbligo comunitario non sia più grave di quanto è necessario.

Un principio spesso utilizzato come chiave di lettura delle norme comunitarie è quello dell’effettoutile, che

impone un’applicazione o anche un’interpretazione delle stesse che sia funzionale (utile) al raggiungimento

delle loro finalità.

Tra l’altro, è sulla base di tale principio che si è attribuito effetto diretto anche alle direttive.

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE

4.3

Tale principio è sancito dal Trattato con riguardo alla tutela dell’ambiente (art. 191, 2, TFUE), ma che la

Corte di giustizia ha definito come un principio generale che impone l’adozione di misure atte a prevenire

rischi per la sicurezza e la salute, oltre che per l’ambiente.

4.4 IL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE

Il principio di leale cooperazione è collegato dal Trattato di Lisbona all’art. 4 n.3 TUE, il quale stabilisce

l’obbligo:

Per l’Unione e gli Stati membri al rispetto e all’assistenza reciproca nell’adempimento dei compiti

 derivanti dai trattati.

Per gli Stati membri di adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare

 l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati.

Per gli Stati membri di facilitare l’assolvimento dei compiti dell’Unione e astenersi dal porre in essere

 misure che possano compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato e dell’Unione.

Ne è seguito un uso frequente del principio, con diversa portata e diversi significati.

In quanto dovere di leale collaborazione degli organi nazionali nei confronti delle istituzioni dell’Unione,

1) il principio è venuto in rilievo come obbligo di facilitare le istituzioni comunitarie nell’assolvimento dei

loro compiti. È il caso, ad esempio, delle obbligazioni connesse alla trasposizione delle direttive, delle

informazioni che gli Stati sono tenuti a dare alla Commissione, dell’esecuzione delle sentenze della

Corte.

In secondo luogo, il dovere di cooperazione delle autorità nazionali è venuto in rilievo come dovere di

contribuire alla realizzazione degli obiettivi del Trattato persino in carenza del legislatore comunitario.

L’ipotesi comprende 2 figure:

La prima è quella in cui lo Stato membro, pur in assenza di misure comunitarie di

a. armonizzazione, è comunque in grado di assicurare al singolo l’esercizio di una libertà

fondamentale prevista dal Trattato.

La seconda ipotesi è quella dell’obbligo affermato in capo agli Stati membri di adottare misure

b. temporanee fino all’adozione di misure comunitarie in materia di organizzazione comune dei

mercati, cioè in un settore dove la competenza comunitaria è esclusiva.

In terzo luogo, il dovere di cooperazione degli Stati membri verso la Comunità è venuto in rilievo al fine di

garantire la portata e l’effettività del sistema giuridico dell’Unione e con questo la piena efficacia dei diritti

attribuiti ai singoli da norme dell’Unione. Si pensi, ad esempio, al dovere che incombe sui giudici nazionali

di garantire una tutela giurisdizionale piena ed effettiva ai diritti dei singoli.

D’altra parte, è giurisprudenza consolidata che gli Stati membri, come sono tenuti ad adottare le misure

necessarie perché i singoli possano godere al meglio dei diritti loro attribuiti dal diritto dell’Unione, allo

stesso modo sono tenuti a garantire che i singoli osservino gli obblighi loro imposti dal sistema giuridico

dell’Unione e pertanto ad utilizzare misure idonee ad assicurare tale risultato.

Il principio sancisce anche un dovere di leale cooperazione reciproca (aiuti, agricoltura), sia per la

2) soluzione di problemi specifici, sia come connotazione dei rapporti tra istituzioni e Stati membri. Ed è

stato dunque utilizzato:

In primo luogo per affermare un obbligo di collaborazione tra Stati membri in funzione di una più

 corretta applicazione del diritto dell’Unione: ad esempio per ovviare a divergenze tra regimi

pensionistici nazionali.

In secondo luogo, il principio è stato invocato anche in relazione ai rapporti tra le istituzioni comunitarie,

 in particolare in materia di bilancio, per valutare la legittimità della loro azione;

Infine, è stato affermato l’obbligo di cooperazione delle istituzioni dell’Unionenei confronti degli Stati

3) membri. Ad esempio, di fronte ad una richiesta di un giudice nazionale alla Commissione di fornire

informazioni utili raccolte in una procedura da funzionari dell’Unione, richiesta disattesa, la Corte ha

rilevato l’obbligo della Commissione di prestare la massima collaborazione.

In definitiva, questo principio viene in rilievo soprattutto quando la realizzazione di un obiettivo del Trattato

richieda un esercizio coordinato delle competenze sia delle istituzioni dell’Unione, che di quelle nazionali.

5. IL PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA

Il principio di eguaglianza trova nel Trattato riconoscimento espresso e generale nella forma di un divieto di

discriminazione fondato sulla nazionalità (art. 18 TFUE), con applicazioni specifiche relativamente alla

libertà di circolazione delle merci e dei servizi e alla libertà di stabilimento.

Il Principio si ritrova anche nella disciplina concernente le organizzazioni comuni di mercato: ad esempio

l’art. 40 n.2, comma 2 TFUE, prevede l’esclusione di “qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori

dell’Unione”.

Occorre precisare che il principio generale di non discriminazione in base alla nazionalità di cui all’art. 18

TFUE (disposizione con effetto diretto), si applica solo in assenza di disposizioni che in modo specifico

vietino trattamenti discriminatori, ed esclusivamente nei limiti dell’ambito di applicazione del trattato.

L’affermazione secondo cui il principio generale di eguaglianza è uno dei principi fondamentali del diritto

comunitario costituisce ormai una costante della giurisprudenza della Corte che ha, per tale via, ampliato la

protezione dei singoli.Tale principio è sancito anche dalla Carta dei diritti fondamentali della UE che.

Il divieto di discriminazioni sancito dal Trattato è stato da sempre interpretato dalla Corte in senso

tradizionale, come divieto di trattare in modo diverso situazioni simili, ovvero come divieto di trattare in

modo identico situazioni diverse.

Una disparità di trattamento, è, inoltre, comunque arbitraria nell’ipotesi in cui il diverso o eguale

trattamento oggetto della controversia non sia giustificabile in base a criteri oggettivi. Per contro, non si è in

presenza di una discriminazione proibita ogni qualvolta il diverso trattamento è giustificato in modo

oggettivo.

Non sono illegittime solo le violazioni palesi del principio di uguaglianza, ma anche le discriminazioni

dissimulate o indirette. La Corte ha posto in rilievo che il divieto di discriminazione in base alla nazionalità

investe anche quelle discriminazioni fondate su parametri diversi dalla nazionalità, ma che di fatto

conducono allo stesso risultato, vale a dire a negare al cittadino dell’Unione i benefici accordati ai nazionali.

È questo il caso di un trattamento diverso fondato sulla residenza, quando non sia giustificato da motivi

oggettivi.

Del pari, violano il principio quelle normative nazionali che finiscono con lo sfavorire le donne, ad es.

retribuendo in modo diverso il lavoro part-time (allorché sono prevalentemente le donne ad optare per

questa formula):questo è contrario al principio della parità retributiva (art. 157 TFUE).

In origine era stato attribuito uno scopo duplice, quello economico di evitare distorsioni di concorrenza, e

quello sociale di miglioramento e di parificazione delle condizioni di lavoro.

Ma alla luce della giurisprudenza successiva, la finalità economica risulta secondaria rispetto a quella

sociale, proprio in quanto la norma è stata considerata l’espressione di un diritto fondamentale della

persona.

In definitiva, la Corte ha inteso garantire un’uguaglianza sostanziale e non meramente formale. La

giurisprudenza in materia di parità uomo-donna nella vicenda del rapporto di lavoro complessivamente

intesa ne è la testimonianza più significativa.

6. LA TUTELA DEI DIRITTI E LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA

Il lungo “cammino”, negli anni, della Corte di Giustizia, in merito ai diritti fondamentali, ha portato a tale

suo comportamento: la Corte si riserva il compito di verificare di volta in volta, in relazione al singolo caso

concreto, il rispetto dei diritto fondamentali.

Il controllo della Corte, rispetto al parametro dei diritti fondamentali, investe:

Atti dell’Unione

 Atti o comporamenti nazionali che danno attuazione al diritto dell’Unione

 Giustificazioni adottate da uno Stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile con

 il diritto dell’Unione

Rimangono pertanto fuori dall’ambito del controllo solo le norme nazionali prive di qualsiasi legame con il

diritto dell’Unione.

Fra i diritti fondamentali che la Corte ha avuto occasione di rilevare e di richiamare, vanno ricordati il diritto

di proprietà e il diritto al libero esercizio di un’attività economica o professionale, l’irretroattività delle

norme penali, il principio del ne bis in idem (il giudice non può esprimersi due volte sulla stessa azione) , la

previsione legale dei reati e delle pene, il rispetto dei diritti della difesa, il principio del contraddittorio,

inviolabilità del domiciolio ecc.

Inoltre merita richiamo il diritto alla tutela giurisdizionale piena ed effettiva che sfocia nell’obbligo di

motivazione e di trasparenza degli atti a cui sono tenute le amministrazioni nazionali ecc.

La giurisprudenza ha sviluppato il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale soprattutto in vista

dell’esigenza di uniformità del livello di tutela nell’Unione. Ne è derivato, da una parte, il criterio secondo

cui la tutela dei diritti attribuiti da norme dell’Unione deve essere almeno pari a quella prevista per i

diriticonferiti da norme nazionali (principio di equivalenza); dall’altra, il principio che il sistema nazionale

dei rimidi giurisdizionali deve essere tale da non rendere praticamente impossibile o eccessivamente

gravoso l’esercizio dei diritti attribuiti al singolo da norme dell’Unione (principio di effettività). La

conseguenza è stata una progressiva comunitarizzazione del livello di adeguatezza della tutela

giurisdizionale ed anche l’introduzione nei sistemi nazionali di rimedi nuovi o comunque più favorevoli al

singolo.

6.2 LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea è stata solennemente proclamata una prima volta il 7

dicembre 2000 a Nizza e una seconda volta, in una versione adattata, il12 dicembre 2007 a Strasburgo da

Parlamento, Consiglio e Commissione.

Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, la Carta di Nizza ha il medesimo valore giuridico dei trattati, ai

sensi dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea, e si pone dunque come pienamente vincolante per le

istituzioni europee e gli Stati membri e, allo stesso livello di trattati e protocolli ad essi allegati, come vertice

dell'ordinamento dell'Unione europea.

Essa risponde alla necessità emersa durante il Consiglio europeo di Colonia (3 e 4 giugno 1999

) di definire

un gruppo di diritti e di libertà di eccezionale rilevanza che fossero garantiti a tutti i cittadini dell’Unione.

È ben noto che i trattati istitutivi delle Comunità prevedevano sì una serie di libertà, ma strumentali alla

realizzazione del mercato comune.

Dai primi anni 70 la Corte, però, riconobbe che i diritti fondamentali, quali risultano dalle tradizioni

costituzionali dei paesi membri e dallaConvenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali (CEDU), fanno parte dei principi generali di cui essa garantisce l'osservanza (nelle

situazioni in cui rileva la disciplina comunitaria).

Dal 1977 le istituzioni hanno seguito l'orientamento della Corte e nel 1992, con il Trattato di Maastricht,

all'art. 6, si è formalizzata la giurisprudenza della Corte in materia.

La comunità ha riconosciuto la CEDU, pur non aderendovi, ma bisogna constatare che comunque la tutela

dei diritti fondamentali è sempre stata adeguata al di là di quanto espressamente stabilito dalla base

giuridica principale, il Trattato, fino a Maastricht.

Il progetto è stato elaborato da un'apposita Convenzione presieduta da Roman Herzog (ex presidente della

Repubblica Federale tedesca) e composta di 62 membri:

15 rappresentanti dei Capi di Stato e di Governo degli stati membri.

 1 rappresentante della commissione europea.

 16 membri del Parlamento europeo.

 30 membri dei parlamenti nazionali.

La Carta enuncia i diritti e i principi che dovranno essere rispettati dall'Unione in sede di applicazione

del diritto comunitario . L'attuazione di tali principi, comunque, è affidata anche alle normative nazionali. Il

testo della Carta inizia con un preambolo ed i 54 articoli sono suddivisi in 6 capi i cui titoli enunciano i valori

fondamentali dell'Unione:

Dignità (1-5) Solidarietà (27-38)

 

Libertà (6-19) Cittadinanza (39-46)

 

Uguaglianza(20-26) Giustizia (47-50)

 

Il settimo capo (51-54) è rappresentato da una serie di "Disposizioni Generali" che precisano l'articolazione

della Carta con laConvenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).

I diritti contenuti nella Carta sono classificabili in quattro categorie:

Le libertà fondamentali comuni, presenti nelle costituzioni di tutti gli stati membri.

1. I diritti riservati ai cittadini dell'Unione, in particolare riguardo alla facoltà di eleggere i propri

2.

rappresentanti al Parlamento europeo e di godere della protezione diplomatica comune.

I diritti economici e sociali, quelli che sono riconducibili al diritto del lavoro.

3. I diritti moderni, quelli che derivano da alcuni sviluppi della tecnologia, come la tutela dei

4.

dati personali o il divieto all'eugenetica.

7. IL DIRITTO DELL’UNIONE DERIVATO

Il sistema normativo dell’Unione comprende un ventaglio di atti giuridici adottati dalle istituzioni

dell’Unione, nei limiti delle competenze e con gli effetti che i Trattati sanciscono. Si tratta di atti che

vengono posti in essere attraverso procedimenti deliberativi che si svolgono in modo indipendente da quelli

nazionali.Però, essi incidono in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche

dei singoli, talvolta senza che occorra un intervento formale del legislatore e/o dell’amministrazione

nazionale.È, questo, l’insieme di atti che si definisce diritto derivato dell’Unione. È il caso di precisare che gli

atti in questione non possono avere l’effetto di restringere o modificare la portata di una norma dei Trattati

ovvero della giurisprudenza relativa a quella stessa norma.

Nell’ambito del sistema finora delineato va inquadrato l’art. 288 del TFUE, che sancisce la tipologia degli atti

a mezzo dei quali le istituzioni dell’Unione esercitano le competenze loro attribuite:

Regolamenti.

 Decisioni

 Direttive

 Raccomandazioni

 Pareri

Il Trattato di Lisbona introduce, all’art. 289 TFUE, per regolamenti, direttive e decisioni, una distinzione

formale tra atti legislativi ed atti non legislativi. Tale distinzione va a dipendere dal tipo di procedura con la

quale vengono adottati.

Nella prima ipotesi, regolamenti, direttive e decisioni vengono adottati con procedura legislativa,

1) ordinaria o speciale.

Nella seconda ipotesi, gli stessi atti sono adottati sulla base di una delega contenuta in un atto

2) legislativo che, ai sensi dell’art. 290 n.1 TFUE, affida alla Commissione il potere di emanare atti delegati

(espressamente denominati nel loro titolo), quindi non legislativi, di portata generale che integrano o

modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. L’esercizio da parte della

Commissione dei poteri normativi delegati è soggetto al controllo da parte del Parlamento e del

Consiglio che possono revocare la delega e fissarne le condizioni (art. 290 n.2).

La situazione cambia quando gli atti legislativi vincolanti richiedono atti di esecuzioni e provvedono ad

attribuire i relativi poteri alla Commissione o al Consiglio.

Anche gli atti di esecuzione devono essere espressamente denominati tali nel loro titolo (art. 291 TFUE),

assumendo la denominazione di regolamenti, direttive e decisioni “di esecuzione”.

Si tratta anche in questo caso di atti non legislativi, cioè atti meramente esecutivi degli atti legislativi, ma

che si distinguono dagli atti delegati perché sono destinati ad operare all’interno degli Stati membri, nonché

per il fatto che il controllo sull’esercizio delle competenze di esecuzione è affidato agli Stati membri stessi.

L’art. 288 TFUE non esaurisce, tuttavia, i tipi di atti esistenti all’interno del diritto derivato dell’Unione.

Infatti, esistono atti, talvolta anche vincolanti, non previsti dai Trattati: gli atti atipici.

8. GLI ATTI VINCOLANTI: REGOLAMENTI, DECISIONI E DIRETTIVA

REGOLAMENTO

Tra gli atti vincolanti viene anzitutto in rilievo il regolamento che, per la sua natura tipicamente normativa,

rappresenta nel sistema giuridico dell’Unione l’equivalente della legge negli ordinamenti statali.

Distinguiamo: Regolamenti di base (Parlamento europeo e Consiglio).

 Regolamenti di esecuzione (Commissione), i quali attuano i regolamenti di base e non

possono contrastare con essi.

Anzitutto, al pari della legge, il regolamento ha portata generale, nel senso che non si rivolge a soggetti

determinati e limitati, bensì considerati astrattamente, e coinvolge pertanto situazioni oggettive; ne assume

rilievo: Che il numero o l’identità dei destinatari sia suscettibile di individuazione in un dato

momento, purché la qualità di destinatario sia desumibile da una situazione obiettiva definita

dall’atto stesso.

Il fatto che l’applicazione della norma sia limitata ad uno o più Stati membri, ovvero una

parte di uno Stato membro, quando comunque gli effetti dell’atto riguardino categorie

astrattamente considerate.

La portata generale del regolamento è spesso sottoposta alla verifica della Corte di Giustizia sotto il profilo

della sua impugnabilità da parte dei singoli: questi ultimi possono impugnare solo quegli atti che li

riguardino direttamente e individualmente, cioè gli atti che non abbiano portata generale,

indipendentemente dalla specifica denominazione che ad essi abbia dato l’istituzione che li ha adottati.

La natura dell’atto, dunque, deve essere individuata in relazione alla sua sostanza, e non alla sua forma.

Altra caratteristica del regolamento è l’obbligatorietà in tutti i suoi elementi. Ciò vuol dire che i destinatari

del regolamento sono tenuti a dare applicazione completa ed integrale alle norme regolamentari, con

conseguente illegittimità di una sua applicazione parziale da parte di uno Stato. Il carattere obbligatorio,

inoltre, impedisce agli Stati la possibilità di formulare opposizioni o riserve all’atto della sua adozione,

restando così prive di effetto.

Bisogna ricordare che la generale obbligatorietà del regolamento non comporta che le sue norme designino

sempre una disciplina autosufficiente.

Infine, il regolamento è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.Esso deve essere pubblicato

sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea.La mancata pubblicazione non influisce sulla validità dell’atto,

ma ne impedisce la produzione di effetti obbligatori sino quando non venga pubblicato. Il regolamento

entra in vigore alla data che esso stesso prevede ovvero, in mancanza, il 20° giorno successivo alla

pubblicazione.

DECISIONE

La decisione è, al pari del regolamento, atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Dal regolamento essa si

differenzia per avere destinatari specificamente designati ed essere dunque priva di quella portata generale

ed astratta che è tipica degli atti legislativi.

La decisione corrisponde, in sostanza, all’atto amministrativo dei sistemi giuridici nazionali, in quanto

rappresenta lo strumento utilizzato dalle istituzioni quando sono chiamate ad applicare il diritto dell’Unione

a singole fattispecie concrete.È un atto che crea, modifica o estingue situazioni giuridiche soggettive in capo

ai destinatari. Quest’ultimi possono essere tanto gli Stati, quanto persone fisiche o giuridiche. Una

decisione può riguardare anche tutti gli Stati, senza con ciò perdere il suo carattere individuale.

Talvolta, le decisioni non sono indirizzate né a Stati membri, né a persone giuridiche o fisiche, ma hanno

una valenza generale: si tratta, ad esempio, di decisioni con le quali il Consiglio autorizza l’avvio dei

negoziati di accordi internazionali.

La portata individuale dell’atto consente l’impugnazione da parte dei singoli destinatari.

La decisione può essere adottata dal Consiglio o dalla Commissione: quest’ultima agisce in virtù di un

potere proprio, ovvero su delega del Consiglio, a seconda delle specifiche previsioni del Trattato.

Quando impone obblighi di pagamento ai singoli, la decisione è un titolo esecutivo, da far valere negli Stati

membri attraverso le procedure nazionali rispettivamente utilizzabili.

L’unica condizione che dovrà essere rispettata è l’apposizione della formula esecutiva da parte dell’autorità

nazionale che il governo di ciascuno Stato membro ha designato, previa verifica della sola autenticità del

titolo.

La decisione deve essere notificata ai destinatari e solo da tale momento produce i suoi effetti ed è ad essi

opponibile. Non è, invece, richiesta la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Nella

prassi, sono pubblicate le decisioni più importanti, per funzioni informative e quando non designano

destinatari.

DIRETTIVA

La direttiva, ai sensi dell’art. 288 comma 3, “vincola lo Stato membro a cui è rivolta per quanto riguarda il

risultato da raggiungere, salvo restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai

mezzi”.

La direttiva, dunque, non ha portata generale ma vincola solo lo Stato o gli Stati che ne sono destinatari.

Essa persegue finalità di armonizzazione e di riavvicinamento della legislazione.

La direttiva produce effetti obbligatori. L’elemento qualificante della direttiva è appunto costituito dalla

natura dell’obbligo imposto agli Stati, che è in via di principio un obbligo di risultato.

L’obbligo dello Stato è quello di adottare tutte le misure necessarie per realizzare il risultato voluto dalla

direttiva: tale obbligo investe tutti gli organi dello Stato.

In generale, si usa dire che la direttiva si limita a fissare un risultato da raggiungere, lasciando discrezionalità

agli Stati quanto al modo e agli strumenti per raggiungerlo.

Una tale caratteristica dell’atto certamente non implica che le sue disposizioni siano meno vincolanti delle

altre norme dell’Unione, né comporta un’attenuazione delle conseguenze sfavorevoli in caso di violazione

da parte degli Stati membri.

Di fronte all’affermazione che a una direttiva non si può attribuire la stessa forza obbligatoria dei

regolamenti, la Corte ha infatti opposto che l’attuazione di una direttiva è tanto più importante in quanto le

misure di attuazione sono lasciate alla discrezione degli Stati membri. Ne consegue che, ove tali misure non

raggiungessero gli scopi indicati entro il termine stabilito, le direttive rimarrebbero prive di effetti.

Ciò vuol dire che la portata dell’atto investe anche il termine fissato per l’entrata in vigore delle misure

interne. Lo stato membro che incontrasse difficoltà di attuazione tempestiva ha come unico rimedio la

richiesta all’istituzione di una proroga del termine.

In pendenza di tale termine, l’inosservanza dell’obbligo dello Stato d realizzare il risultato voluto dalla

direttiva non è sanzionabile, divenendo censurabile l’inadempimento solo alla scadenza.

In tale lasso temporale, comunque, grava sugli Stati un obbligo di standstill, che è poi il tradizionale obbligo

di buona fede: devono astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il

risultato prescritto dalla direttiva.

Neppure la discrezionalità quanto alla forma o ai mezzi è assoluta. Ad esempio, lo strumento formale

prescelto dallo Stato membro non sempre è stato ritenuto adeguato dalla Corte (ciò è avvenuto per

semplici prassi amministrative, dichiarate dalla Corte inadeguate perché modificabili a piacimento

dall’amministrazione e prive di pubblicità).

Ormai è pacifico che l’attuazione di una direttiva non richieda necessariamente una riproduzione testuale

delle sue disposizioni in una norma ad hoc; ma è necessario che comunque le misure di attuazione

realizzino quanto prescritto dalla direttiva con efficacia cogente, affinché i destinatari siano in grado di

conoscerne la piena portata e di farli valere dinanzi ai giudici nazionali.

Nella prassi, la caratteristica peculiare di imporre un obbligo di risultato è talvolta venuta meno, nel senso

che molti sono i casi di direttive che in fatto non lasciano spazio ad alternative quanto ai modi e ai tempi

per realizzare il risultato da esse prescritto. Si parla a tale riguardo, con espressione impropria, di direttive

dettagliate, le quali possono assumere la stessa portata e la stessa efficacia dei regolamenti.

In dottrina, anzi, è stata ipotizzata l’illegittimità della direttiva dettagliata, proprio a ragione della sua natura

sostanzialmente regolamentare.

Della direttiva il legislatore comunitario si è avvalso soprattutto:

Come strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali.

 Con funzione di mutuo riconoscimento di realtà giuridiche nazionali diverse, ma “rese” compatibili.

Tradizionalmente la direttiva, in quanto atto non dotato di portata generale, e con destinatari

espressamente individuati, veniva solo notificata a questi ultimi, producendo i propri effetti obbligatori a

partire dalla data della notificazione. L’art. 297 TFUE ha imposto altresì la pubblicazione sulla Gazzetta

Ufficiale delle direttive adottate secondo la procedura ordinaria, a conferma del loro più marcato carattere

normativo.In tal caso, come per il regolamento, l’entrata in vigore sarà stabilita dalla direttiva stessa ovvero,

in mancanza, al 20° giorno successivo alla pubblicazione.

9. GLI ATTI NON VINCOLANTI: RACCOMANDAZIONI E PARERI

L’art. 288 TFUE prefigura anche 2 tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri.

Il potere di adottare tali atti è riconosciuto a tutte le istituzioni dell’Unione.

L’art. 292 TFUE disciplina la procedura di adozione delle raccomandazioni da parte del Consiglio, il cui

potere è subordinato alla proposta della Commissione.

Un ruolo privilegiato, tuttavia, è attribuito alla Commissione, che formula raccomandazioni o pareri nei

settori definiti dal Trattato, sia quando espressamente previsto, sia quando l’istituzione lo ritenga

necessario.

Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili, anche in considerazione dell’ampio impiego

che ne fanno le istituzioni. In generale:

Le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono l’invito a conformarsi ad

 un certo comportamento.

I pareri costituiscono l’atto con cui le stesse istituzioni o altri organi dell’Unione fanno conoscere il loro

 punto di vista su una determinata materia. Attraverso i pareri, l’istituzione esercita dunque una funzione

di orientamento, consigliando il soggetto in questione.

L’assenza del carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico degli atti

in esame, specialmente delle raccomandazioni. A tal proposito, la Corte ha affermato che esse non possono

essere considerate prive di effetto giuridico e, pertanto, i giudici nazionali devono tenerne conto ai fini

dell’interpretazione di norme nazionali o di altri atti comunitari vincolanti.

Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Normalmente, essi

vengono comunque pubblicati per facilitarne la conoscenza e l’efficacia.

Il Trattato definisce “pareri” anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del processo

legislativo dell’Unione nell’esercizio della funzione consultiva che lo stesso Trattato assegna loro.

Si tratta, tuttavia, di atti non riconducibili a quelli previsti dall’art. 288 TFUE, dato che non sono destinati a

produrre alcun effetto all’esterno del meccanismo decisionale dell’Unione e sono quindi dotati di valenza

esclusivamente interistituzionale.

10.ELEMENTI COMUNI AGLI ATTI DELL’UNIONE: MOTIVAZIONE, BASE GIURIDICA, EFFICACIA NEL TEMPO

MOTIVAZIONE

Gli atti dell’Unione vincolanti devono avere una naturalemotivazione, pena l’annullamento per violazione

delle forme sostanziali. Perché l’obbligo di motivazione sia adempiuto è necessario che l’atto contenga la

specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali l’istituzione è fondata. L’esigenza da soddisfare è:

Da un lato, quella di far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui l’istituzione

ha applicato il Trattato.

Dall’altro, quella di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare un controllo

giurisdizionale adeguato. Il valore della tutela del destinatario del precetto, fa sì che la motivazione

debba essere comunicata all’interessato contestualmente all’atto.

Il rispetto dell’obbligo va verificato in funzione della natura e del contenuto dell’atto, nonché del contesto

giuridico in cui esso si colloca. In ogni caso, deve essere chiaro l’iter logico seguito dall’istituzione nel porre

in essere l’atto, nonché gli elementi necessari per permettere ai destinatari di apprezzarne la portata.

Bisogna accertarsi del tenore letterale dell’atto e del contesto normativo e fattuale in cui si colloca.

Eccezione: ad esempio, se l’atto rientra in una prassi costante o segue una procedura ripetitiva, la

motivazione può anche essere più sommaria.

Inoltre, l’obbligo di motivazione non richiede l’adozione di formule particolari: è sufficiente che dal tenore

dell’atto si evincano le ragioni di fatto e di diritto.

Il difetto e la carenza di motivazione dell’atto sono vizi che si traducono nella violazione di forme sostanziali.

Ne consegue che si tratta di motivi di ordine pubblico che il giudice può e deve sollevare anche d’ufficio.

BASE GIURIDICA

Oltre all’obbligo di motivazione, l’istituzione che adotta l’atto deve fare anche menzione di una o a più

specifiche norme del Trattato, cioè la basegiuridica, la cui omissione integra un vizio sostanziale dell’atto, a

meno che non sia possibile determinarla in base ad altri elementi.

La scelta della base giuridica è operata con riferimento agli elementi oggettivi e qualificanti dell’atto che

siano suscettibili di controllo giurisdizionale, quali lo scopo e l’oggetto dell’atto stesso. Quando il

provvedimento investe più settori, occorre verificare se entrambi i profili sono essenziali ovvero se l’uno è

principale e l’altro accessorio, al fine di stabilire se debbano utilizzarsi 2 basi giuridiche diverse ovvero una

sola.

Il richiamo ad una norma di diritto primario, della quale l’atto costituisce il momento di attuazione, assume

rilievo in relazione a 3 distinti profili.

Il primo profilo attiene alle competenze della Comunità, che sono ispirate al criterio dell’attribuzione

 specifica nel Trattato. È pertanto necessario che l’azione delle istituzioni trovi giustificazione in una

norma del Trattato che alla Comunità attribuisce lo specifico potere di volta in volta esercitato.

Il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le istituzioni dell’Unione, che rispondono

 anch’esse al principio di attribuzione.

Il terzo profilo è quello procedimentale, in quanto la scelta dell’una o dell’altra base giuridica implica

 una procedura diversa di formazione del consenso (unanimità o maggioranza) e/o un diverso

coinvolgimento del Parlamento (procedura legislativa ordinaria o speciale). Ne consegue la

connotazione in senso più o meno democratico dell’esercizio della funzione normativa dell’Unione a

seconda che la base giuridica prescelta preveda un più o meno intenso coinvolgimento del Parlamento.

Se alla diversità del fondamento giuridico si accompagna una diversità nel procedimento, l’atto dovrà

trovare fondamento esclusivo nella norma che implica il procedimento più garantista e più rispettoso

del principio democratico.

L’omissione della base giuridica rileva anche sotto il profilo dell’identificazione della categoria a cui l’atto

appartiene, e persino della sua efficacia vincolante o non.

EFFICACIA NEL TEMPO

Per quanto concerne l’efficacia degli atti nel tempo, abbiamo già parlato del regime di pubblicazione

trattando dei singoli atti. I principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento impongono che la

norma dell’Unione non trovi applicazione ai rapporti giuridici definiti anteriormente alla sua entrata in

vigore (dunque senza effetto retroattivo). L’efficacia retroattiva della norma dell’Unione, infatti, è

ipotizzabile solo in via d’eccezione, ove ciò sia imposto dall’obiettivo da realizzare e comunque sia

salvaguardato il legittimo affidamento degli interessati.

Inoltre, nella motivazione, l’istituzione deve indicare le ragioni che giustifichino l’efficacia retroattiva che si

intende attribuire all’atto in questione.

INTERPRETAZIONE

Come per le norme convenzionali, le versioni degli atti dell’Unione nelle 23 lingue ufficiali dell’Unione fanno

tutte egualmente fede, sì che in caso di dubbio occorre operare un confronto.

Se c’è discordanza, l’interprete deve procedere ad una lettura delle norme in funzione dell’economia

complessiva e delle finalità dell’atto.

In ogni caso, quando sono possibili più interpretazioni, va privilegiata quella che consente di salvaguardare

l’effetto utile della norma.

11. ALTRI ATTI

Oltre agli atti prefigurati dall’art. 288 TFUE, sono previsti anche altri atti atipici in senso lato, che riguardano

ipotesi specifiche funzionali all’attività istituzionale.Tra questi:

I regolamenti interni delle istituzioni , che hanno normalmente un’efficacia circoscritta ai rapporti

 interni delle istituzioni. È addirittura possibile che un atto venga censurato per violazione del

regolamento interno dell’istituzione che lo ha adottato; sono inoltre censurabili le violazioni di quelle

norme regolamentari che creano diritti o aspettative rilevanti in capo ai singoli. Di portata diversa sono i

regolamenti di procedura della Corte di giustizia e del Tribunale.

I programmi generali , in origine adottati dal Consiglio per la soppressione delle restrizioni in materia di

 libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi.

La constatazione dell’avvenuta approvazione del bilancio da parte del Presidente del Parlamento

 Europeo.

Taluni atti preparatori, quali ad esempio le proposte della Commissione.

 Le misure adottate dal Consiglio in materia di visti, asilo, immigrazione e altre pratiche connesse alla

 libera circolazione delle persone (titolo V, capo 2 del TFUE).

Il quadro degli atti comunitari si è inoltre arricchito di atti atipici in senso proprio:

Le decisioni sui generis

: atti vincolanti normalmente adottati dal Consiglio che non hanno specifici

 destinatari, ma sono pur sempre obbligatorie e di portata generale.

Gli accordi interistituzionali, tra Consiglio, Commissione e Parlamento: ad esempio, quelli collegati alla

 disciplina di bilancio.

Le risoluzioni del Consiglio che, sebbene sprovviste di efficacia vincolante, rivestono notevole

 importanza in quanto esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni concernenti determinati

settori di intervento dell’Unione.

Le comunicazioni della Commissione, strumenti utilizzati con notevole frequenza ed aventi forme e

 contenuti diversi. Le informative sono destinate in particolar modo ad alimentare il dialogo tra

istituzioni su temi in cui si prefigura l’adozione di veri e propri atti normativi. Le interpretative sono volte

a far conoscere agli Stati ed agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivanti dal diritto dell’Unione, in

particolare alla luce degli sviluppi giurisprudenziali registratisi nel settore di cui si tratta.

Le dichiarazioni comuni del Parlamento, Consiglio e Commissione, ad esempio sulla procedura di

 bilancio, su diritti fondamentali ecc.

Le dichiarazioni a verbale del Consiglio, che talvolta accompagnano l’adozione di un atto e che possono

 essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una disposizione di diritto derivato.

Gli accordi amministrativi, stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi.

La qualificazione dell’atto spetta al giudice e, quindi, alla Corte di giustizia e al Tribunale, in funzione

dell’oggetto e delle finalità che in concreto caratterizzano l’atto.

12. DIRITTO DELL’UNIONE E DIRITTO INTERNO

Va esaminato ora il rapporto che all’interno del sistema giuridico dell’Unione si crea tra le norme

convenzionali e comunitarie da una parte, e quelle nazionali dall’altra.

Per quanto concerne il rapporto con gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, va fatta una prima

distinzione tra:

Il rapporto con le norme dei trattati : tali norme hanno lo stesso impatto che caratterizza ogni altra

 normativa internazionale pattizia. Tali norme richiedono per la loro entrata in vigore l’esaurimento delle

procedure prescritte in ciascuno Stato membro.

Per l’Italia, occorre la legge di autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione, l’una e l’altro

normalmente oggetto di un unico testo legislativo (legge di adattamento).

Il rapporto con il diritto comunitario derivato : in questo caso non si richiede una procedura “speciale” di

 adattamento, ma eventualmente che si pongano in essere quei provvedimenti nazionali che, di volta in

volta, gli stessi atti comunitari impongono ai fini della loro attuazione.

In definitiva, occorre verificare di volta in volta, in base alla forma ed alla sostanza dell’atto comunitario, e

qualunque ne sia la denominazione, quale sia l’impatto sui sistemi giuridici nazionali e quali siano gi

interventi formali richiesti o imposti agli Stati membri perché il diritto o l’obbligo comunitario possa

considerarsi a tutti gli effetti rilevante ed operante.

Il regolamento, ad esempio, è espressamente definito dal Trattato come direttamente applicabile.

Questo vuol dire che l’atto è destinato a produrre i suoi effetti senza che sia necessario un intervento

formale di una qualche autorità nazionale. Pertanto, un eventuale atto interno, anche solo confermativo del

regolamento, sarebbe contrario al Trattato, in quanto può rappresentare un ostacolo o può ritardare

l’applicazione del regolamento in modo simultaneo e uniforme in tutta la Comunità.

Discorso differente per le direttive, in quanto, conformemente all’art. 249 del Trattato, sono esse stesse ad

imporre allo Stato membro di adottare gli atti necessari alla loro puntuale attuazione.

In Italia, il tema dell’attuazione legislativa e/o amministrativa degli obblighi comunitari è da sempre un tema

dolente. Ritardi, resistenze, più spesso la semplice vischiosità del sistema parlamentare sono all’origine dei

troppi inadempimenti italiani alle obbligazioni comunitarie, tradotte in sentenze di condanna della Corte di

giustizia.

Per ovviare almeno in parte a tale inconveniente, è stata introdotta la legge comunitaria annuale, dunque

una legge-contenitore che riunisce tutte le misure occorrenti a dare attuazione ad atti comunitari e/o a

pronunce della Corte. A tal fine, entro il 31 gennaio di ogni anni il governo deve presentare un disegno di

legge indicando le misure necessarie per adeguare l’ordinamento nazionale al diritto comunitario, e cioè:

Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi

 comunitari.

Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione

 avviate dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana.

Disposizioni di attuazione di atti comunitari.

 Disposizioni che autorizzano il governo ad attuare in via regolamentare le direttive.

 Disposizioni necessarie a dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni

 esterne dell’Unione.

Disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province

 autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l’applicazione

di atti comunitari nelle materie di legislazione concorrente.

Disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inadempienza delle regioni e

 delle province autonome.

13. L’EFFETTO DIRETTO DELLE NORME DELL’UNIONE

Occorre ora considerare il modo di essere e di operare degli atti comunitari all’interno dei sistemi giuridici

nazionali e in particolare di quello italiano.

L’effetto diretto (self-executing) risiede nell’idoneità della norma comunitaria di creare diritti ed obblighi

direttamente ed utilmente in capo ai singoli (non importa se persone fisiche o giuridiche), senza che lo

Stato debba porre in essere una qualche procedura formale.

In termini pratici, l’effetto diretto si risolve nella possibilità:

Per il singolo, di far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva

 vantata in forza della norma comunitaria.

Per l’amministrazione, di far sì che il singolo adempia agli obblighi sanciti dalla norma comunitaria e/o

 goda direttamente dei diritti attribuiti da quella norma.

Non sono mancati i tentativi di distinguere la nozione di effetto diretto da quella di applicabilità diretta.

Effetto diretto : con tale espressione si indicherebbe l’idoneità della norma comunitaria a

creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al giudica nazionale.

Applicabilità diretta : essa costituirebbe una qualità di quegli atti le cui norme non richiedono,

per produrre effetti, alcun provvedimento interno ulteriore.

In linea generale, con l’applicabilità diretta si rileva una qualità della norma, con l’effetto diretto se ne coglie

l’incidenza sulla posizione giuridica del singolo, che non è necessariamente il destinatario della norma.

La distinzione, peraltro, non trova alcun riscontro nella giurisprudenza, che utilizza indifferentemente le due espressioni.

Dell’effetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano sufficientemente chiare e

precise e la cui applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti comunitari o nazionali, di esecuzione

o comunque integrative, né che la norma sia formalmente destinata ad essi: possono, infatti, essere

provviste di effetto diretto anche le norme indirizzate agli Stati membri, ma la cui osservanza si collega

comunque ad un diritto del singolo.

Del resto, la giurisprudenza sull’effetto diretto è nata proprio con riguardo ad una norma – l’art. 30 TFUE – palesemente rivolta

agli Stati membri, nella celebre sentenza Van Gend en Loos, 5 febbraio 1963.

La Corte, affermata l’esigenza di verificare l’idoneità della norme a produrre effetti diretti alla luce non solo del tenore letterale,

ma anche della sua finalità, rilevò in primo luogo che il trattato non si è limitato alla creazione di obblighi reciproci degli Stati

membri, e che si è invece inteso realizzare “un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a

favore del quale gli Stati hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani; tale ordinamento riconosce come

soggetti anche i cittadini degli Stati membri”.

Il singolo, dunque, può far valere i diritti che derivano dall’ordinamento comunitario dinanzi al giudice

nazionale. È il caso di specificare che la norma comunitaria prevista di effetto diretto obbliga, alla sua

applicazione, non solo il giudice, ma tutti gli organi dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli

periferici, anche in forza dell’obbligo di leale collaborazione.

La nozione di effetto diretto ha trovato ampio riconoscimento nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e

delle giurisdizioni nazionali. I requisiti previsti dall’art. 30 TFUE prevedono che la norma sia chiara, precisa e

suscettibile di applicazione immediata, dunque non condizionata ad alcun provvedimento formale

dell’autorità nazionale.

Tali caratteristiche possono essere presenti, oltre che nelle norme del Trattato, anzitutto nei regolamenti.

Ciò non vuol dire, però, che tutte le disposizioni di un regolamento siano provviste di effetto diretto. Un

regolamento, infatti, può ben contenere una o più disposizioni che impongono o vietano un

comportamento agli Stati membri, obbligando ad adottare le normative ulteriori necessarie per la sua

attuazione.

Ricordiamo ancora una volta che se il regolamento è applicabile direttamente ed è provvisto di effetto

diretto, ogni ulteriore misura è superflua e non può in alcun modo condizionarne l’efficacia.

Dell’effetto diretto sono provviste poi le decisioni, sia quelle rivolte ai singoli, sia quelle destinate ad uno

Stato membro.

Dell’effetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi stipulati dalla

Comunità con Paesi terzi, sempre che, tenuto conto dell’oggetto e della natura dell’accordo, dal testo,

dall’oggetto e dalla natura della disposizione si possa rilevare una situazione giuridica soggettiva chiara e

precisa, senza alcuna subordinazione all’adozione di un atto ulteriore.

Lo stesso vale per le decisioni degli organi misti istituiti da tali accordi.

La Corte non ha mai voluto sottoscrivere la tesi dell’effetto diretto delle norme dell’OMC (Organizzazione

Mondiale del Commercio). La motivazione è fondata:

Sulla natura e la portata dell’accordo, la cui osservanza sarebbe fondata più sul criterio del negoziato

 che non sulla vincolatività delle norme come tali.

Sul fatto che l’attribuzione dell’effetto diretto è esclusa in molti Paesi contraenti, con la conseguenza che

 mancherebbe la pur necessaria reciprocità.

Infine, sulla circostanza che il controllo giurisdizionale priverebbe le istituzioni “politiche” della

 Comunità del margine di manovra di cui dispongono le altre parti contraenti.

L’EFFETTO DIRETTO DELLE DIRETTIVE

Più complesso è il problema dell’effetto diretto nel caso di una direttiva, a cui la giurisprudenza ha pure

attribuito tale qualità.

Se è vero che questo atto si rivolge ad uno o più Stati membri, imponendo loro un risultato da realizzare

nelle forme che sceglieranno, è vero anche che nella prassi non mancano direttive che contengono

disposizioni con le caratteristiche tipiche delle norme aventi effetto diretto. L’ipotesi, però, non va confusa

con le direttive dettagliate, che di fatto impongono un certo comportamento per perseguire determinati

obiettivi.

Il problema si pone solo per le ipotesi di mancata, non corretta o non tempestiva attuazione delle direttive.

Infatti, nei casi di attuazione puntuale, il problema degli effetti diretti non si pone, dal momento che i singoli

ne saranno comunque investiti attraverso i provvedimenti nazionali (anche se la loro posizione giuridica va

già ancorata alla disposizione comunitaria, che rappresenta la chiave di interpretazione delle norme

nazionali).

In realtà, l’attribuzione dell’effetto diretto a determinate disposizioni contenute in direttive si fonda sugli

stessi argomenti utilizzati riguardo a norme del trattato rivolte agli Stati membri:

Un preciso obbligo dello Stato ha come contropartita un diritto del singolo.

 L’art. 288 TFUE non esclude che atti diversi dal regolamento producano gli stessi effetti.

 La portata dell’obbligazione imposta allo Stato sarebbe ridotta se i singoli non potessero far valere

 l’efficacia e i giudici nazionali non potessero prenderla in considerazione.

Ne consegue che, ancora una volta, la sostanza prevale sulla forma: anche le disposizioni contenute nelle

direttive hanno effetto diretto se possiedono un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso,

tale da non essere condizionato all’emanazione di atti ulteriori.

Peraltro, non si può trascurare un elemento che emerge con sufficiente chiarezza nella prassi, e cioè che

l’effetto diretto, più che essere costruito come una qualità intrinseca della direttiva, risulta collegato ad un

intervento sanzionatorio, qual è quello di ovviare alle negligenze e ai ritardi degli Stati membri

nell’adempimento degli obblighi loro imposti.

In tale prospettiva, l’effetto diretto è una vera e propria sanzione per gli Stati inadempienti, attribuendo al

giudice nazionale (in cooperazione con quello comunitario) il compito di realizzare lo scopo della direttiva e

tutelare le posizioni giuridiche individuali.

Le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente trasposta possono essere

fatte valere dal singolo solo nei confronti dello Stato e non anche di altri individui.

Tale limitazione è comunemente definita con l’espressione effetto diretto verticale, che vale a sottolineare

l’invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato.

La stessa giurisprudenza ha invece escluso l’effetto diretto orizzontale delle disposizioni di una direttiva,

cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti privati, siano essi

persone fisiche o giuridiche. Infatti, la direttiva vincola solo lo Stato o gli Stati cui è rivolta, dunque non può

creare di per sé, in assenza delle prescritte misure di attuazione, obblighi per un singolo, con la

conseguenza che nei confronti di quest’ultimo non può essere fatta valere.

Tornando al discorso, si tratta comunque di un effetto verticale unilaterale, nel senso che al singolo che fa

valere il proprio diritto lo Stato non può opporre la mancata trasposizione della direttiva di cui si è reso

inadempiente; mentre lo Stato non può far valere un obbligo del singolo sancito dalla direttiva non

trasposta.

Solo a partire dal momento della corretta trasposizione, infatti, il singolo sarà in grado di conoscere

adeguatamente la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva e valutare se si trova o meno nella

condizione di ricorrere al giudice.

Ed è appunto in questo senso che si è pronunciata la Corte, a partire dalla sentenza Emmott del 1991; difatti

la Corte ha progressivamente precisato la nozione di effetto diretto verticale delle disposizioni di una

direttiva, dandogli la maggiore ampiezza possibile. Ad es., riconoscendo l’invocabilità della direttiva nei

confronti di enti territoriali, di autorità incaricate di mantenere l’ordine pubblico anche se indipendenti

dallo Stato, di autorità che offrono servizi sanitari pubblici.

La costruzione che limita l’effetto diretto alla dimensione verticale è da sempre alquanto contestata. Le

conseguenze “poco ortodosse” di tale approccio, peraltro, sono evidenti. Si pensi, ad es., che nel caso di un

rapporto di lavoro, cui inerisca una direttiva comunitaria in parte provvista di effetto diretto, sarà favorito il

dipendente di un ente pubblico rispetto al dipendente di un’azienda privata.

Non mancano, in realtà, pronunce della stessa Corte di Giustizia nelle quali di fatto è stato attribuito effetto

diretto orizzontale ad una direttiva, ad esempio quella sulla parità tra uomo e donna sull’accesso e sulle

condizioni di lavoro.

14. L’OBBLIGO DI INTERPRETAZIONE CONFORME AL DIRITTO DELL’UNIONE

L’obbligo d’interpretazione conforme impone a tutti gli organi nazionali, soprattutto ai giudici,

d’interpretare il proprio diritto interno in modo quanto più compatibile con le prescrizioni del diritto

comunitario.

Di conseguenza, i giudici nazionali devono individuare, tra tutti i significati possibili della norma interna

rilevante per il caso specifico, quello che appaia maggiormente conforme all’oggetto ed allo scopo della

direttiva disciplinante la materia.

Nel far questo, devono utilizzare il metodo teleologico, che consente di adattare per via ermeneutica il

contenuto della disposizione interna agli obiettivi prescritti dall’ordinamento comunitario.

In tal modo si realizza un effetto orizzontale delle direttive, le cui norme vengono direttamente applicate dal

giudice nazionale ai rapporti tra privati attraverso l’interpretazione conforme del diritto internola quale è

teleologicamente orientata alla realizzazione dei risultati prescritti dalla direttiva dell’ordinamento

comunitario.

Rimangono dei casi in cui il criterio dell’interpretazione conforme non può giovare.Per esempio, quando vi

sia una palese e non sanabile difformità tra la norma interna e quella contenuta nella direttiva. Quando ciò

si verifica, e la norma sia provvista di effetto diretto, il giudice deve disapplicare la norma nazionale

contrastante, affinché non si pervenga ad un esito contrario al diritto comunitario.

L’obbligo di interpretazione conforme o “adeguatrice” ha nel tempo acquisito spazi di applicazione

sempre più ampi.

15. IL PRIMATO DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA SUL DIRITTO INTERNO

L’elemento dell’effetto diretto si collega strettamente e necessariamente ad un’altra qualità delle norme

comunitarie: il primato, la prevalenza o la preminenza sulle norme interne con esse contrastanti, sia

precedenti che successive, e qualunque ne sia il rango, all’occorrenza anche costituzionale.

La conseguenza pratica è che la norma interna contrastante con quella comunitaria non può essere

applicata, o meglio deve essere disapplicata, di modo che il rapporto in questione resti disciplinato dalla

sola norma comunitaria.

Il giudice nazionale ha infatti l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare al singolo la

tutela che quel diritto gli attribuisce, disapplicando di conseguenza la norma interna confliggente, sia

anteriore che successiva a quella comunitaria.

La giurisprudenza comunitaria più recente ha anche affermato l’obbligo dell’amministrazione di non dare

seguito ad un atto amministrativo la cui legittimità era stata riconosciuta con sentenza passata in giudicato,

ma la cui incompatibilità comunitaria era stata successivamente stabilita dalla Corte di giustizia ad esito di

un rinvio pregiudiziale.

All’affermazione di questo principio è pervenuta molto presto la Corte di Giustizia, come riconoscimento

complementare rispetto a quello dell’effetto diretto. Non altrettanto si può dire in relazione ad alcune

giurisdizioni nazionali: è il caso della Corte Costituzionale Italiana.

In primo luogo, l’ipotesi che la norma comunitaria sia posteriore a quella nazionale va distinta dall’ipotesi

opposta:

Se la norma comunitaria è posteriore a quella nazionale, il principio che da sempre disciplina la

 successione del tempo, lexposteriorderogat priori, già risolve il problema. Ed infatti, la norma nazionale

che confliggesse con una norma comunitaria successiva, è da considerarsi superata o all’occorrenza

abrogata, o anche non più idonea a regolare la fattispecie.

Se la norma nazionale confliggente è successiva a quella comunitaria, sorgevano dei problemi. Infatti

 alla norma comunitaria era assegnato il rango di legge ordinaria, tale essendo la legge di adattamento al

Trattato con la quale in Italia si è dato accesso anche a tutto il diritto comunitario derivato.

ITER DI AFFERMAZIONE DEL PRINCIPIO

La dialettica riguardante tali “problemi”, risale alla sentenza n° 14 del 1964.

In essa la Corte Costituzionale, a proposito del rapporto tra una legge ordinaria e una legge avente lo stesso

rango (quella di adattamento al Trattato), affermò che andava applicato il principio vigente in materia di

successione delle leggi nel tempo e che pertanto la sintonia della legge di nazionalizzazione con il Trattato

non andava neppure verificata, dovendosi comunque applicare in quanto successiva.

Investita a sua volta del problema, la Corte di giustizia nella sentenza Costa ha enunciato una posizione

antitetica. Ribadendo i principi e la prospettiva già affermati nella pronuncia Van Gend en Loos, in

particolare che il Trattato ha istituito un ordinamento giuridico proprio, il giudice comunitario ne ha dedotto

che gli Stati membri non potrebbero opporre al Trattato leggi interne successive, senza con questo far

venire meno la necessaria uniformità ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunità. Se ne è tratta

la conseguenza che una normativa nazionale incompatibile col diritto comunitario è del tutto priva di

efficacia anche se successiva.

In tale prospettiva il diritto comunitario prevale in virtù di una forza propria, secondo una visione monista

del rapporto tra norme comunitarie e diritto interno.

Il contrasto tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia, dunque, era in origine netto. In seguito, la Corte

Costituzionale italiana si è progressivamente avvicinata, se non proprio all’ispirazione di principio, almeno al

risultato affermato e sostenuto dalla Corte di Giustizia: quello dell’effetto diretto e del primato in quanto

necessari a soddisfare l’esigenza fondamentale di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della

Comunità.

Infatti, dopo una decina d’anni, la Corte Costituzionale, con le sentenze Frontini e IndustrieChimiche,

pervenne ad un parziale adattamento alle ragioni del diritto comunitario.

Nella sentenza Frontini (n. 183 del 1973) la Corte riconosceva che l’ordinamento nazionale e quello

comunitario sono autonomi e distinti, pur se coordinati attraverso una precisa articolazione di competenze.

Ne consegue che, dove c’è competenza comunitaria in base al Trattato, lo Stato deve astenersi dal

pregiudicare l’immediata applicazione dei regolamenti.

Inoltre la Corte Costituzionale riconosceva la peculiarità del fenomeno comunitario e soprattutto che i

regolamenti sono immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini, senza la necessità di norme

interne di adattamento o di recezione.

Nella successiva sentenza Industrie Chimiche, il giudice costituzionale affrontò specificamente il problema

del conflitto tra un regolamento comunitario e una legge interna ad esso posteriore. Considerandolo come

un problema di articolazione ed esercizio delle competenze e dunque di pertinenza del legislatore rispetto a

materie occupate anche da norme comunitarie, la Corte Costituzionale ne trasse la conseguenza che il

conflitto non potesse essere altrimenti risolto se non attraverso un giudizio di legittimità costituzionale.

Dunque, il giudice nazionale, di fronte ad un conflitto tra norma comunitaria e norma nazionale posteriore,

che si configurava come conflitto di costituzionalità tra legge di adattamento dei trattati e norma

costituzionale di copertura (cioè l’art. 11 della Costituzione), doveva sottoporlo all’apprezzamento di

legittimità della Corte Costituzionale.

La soluzione affermata dalla Corte Costituzionale non ebbe molti consensi, né dalla giurisprudenza

nazionale, né dalla dottrina. Le critiche riguardavano l’insoddisfacente tutela dei singoli e l’appesantimento

di tempi e procedure.

La reazione decisiva venne dalla Corte di Giustizia nella sentenza Simmenthal (sentenza 9 marzo 1978). Un

giudice italiano chiedeva in via pregiudiziale alla Corte se l’obbligo di attivare previamente il giudizio di

costituzionalità, perché potesse essere disapplicata la norma nazionale contrastante con il diritto

comunitario, non fosse a sua volta incompatibile con il diritto comunitario, in particolare con l’esigenza di

dare applicazione immediata ed uniforme in tutti i Paesi membri alle norme comunitarie.

Al giudice era preclusa l’applicazione immediata della norma comunitaria, in quanto doveva previamente

esaurirsi il procedimento di verifica di compatibilità costituzionale richiesto dalla costruzione adottata.

La Corte di Giustizia fornì una risposta molto chiara al quesito del giudice italiano. In particolare, affermò

che l’effetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia data loro applicazione

immediata, che le norme interne successive incompatibili non si formano validamente. Dunque, è

incompatibile una norma o una prassi nazionale che non consentisse al giudice di non applicare subito la

norma contrastante con il diritto comunitario e lo costringesse ad attenderne la previa rimozione.

La Corte Costituzionale è stata dunque chiamata a rimediare sulla posizione espressa nella sua

giurisprudenza precedente. Lo ha fatto nella sentenza Granital (n. 170 del 1984). Il punto di partenza è che i

2 ordinamenti sono distinti e autonomi anche se coordinati, in quanto in forza dell’art. 11 Cost. sono state

trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie. L’autonomia implica:

Da un lato che la norma comunitaria provvista del requisito della immediata applicabilità impedisce alla

 norma nazionale eventualmente contrastante di venire in rilievo per la disciplina del rapporto.

Dall’altro, che la norma nazionale confliggente non è né nulla né invalida, ma solo inapplicabile al

 rapporto controverso.

In termini processuali, l’effetto diretto della norma comunitaria rende inammissibile la questione di

legittimità costituzionale della norma nazionale confliggente.

La Corte Costituzionale ha lasciato, tuttavia, che non si sottraggano alla sua verifica 2 ipotesi:

Quella di un eventuale conflitto della norma comunitaria con i principi fondamentali del nostro

 ordinamento costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana.

Quella di norme interne che si assumano dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza

 del Trattato o il nucleo essenziale dei suoi principi.

La posizione della Corte Costituzionale italiana nell’ambito dell’efficacia del diritto comunitario all’interno

del nostro ordinamento, si è sviluppata nel tempo.

1) Si è precisato il ruolo della Corte di Giustizia nell’interpretazione del diritto comunitario, e si è rilevata

l’immediata applicabilità, in luogo delle norme nazionali confliggenti, delle norme comunitarie così come

interpretate nelle sentenze della Corte.

2) È stata, poi, riconosciuta l’efficacia e l’applicabilità immediata (e,dunque, la preminenza in caso di

conflitto) di quelle disposizioni di direttive che rispondano ai requisiti individuati dalla giurisprudenza della

Corte di giustizia ai fini dell’attribuzione dell’effetto diretto alle norme comunitarie, indipendentemente

dalla qualificazione formale dell’atto.

Resta, infine, da ricordare la giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha limitato l’ammissibilità del

referendum abrogativo delle norme che si collegano ad impegni comunitari, escludendola prima in

relazione alla legge di adattamento, e poi anche in relazione a tutte quelle leggi che, direttamente o

indirettamente, segnano l’adempimento del Paese ad obblighi comunitari.

Quanto alla Corte di Giustizia, la sua posizione è stata riaffermata in numerose occasioni. Tra quelle più

significative va annoverata sicuramente la sentenza Factortame, che riproponeva il quesito se, in assenza di

un potere del giudice nazionale di dare applicazione immediata al diritto comunitario, tale potere debba

poter essere esercitato in forza dello stesso diritto comunitario.

La Corte ha puntualmente affermato che una norma interna che sia di ostacolo alla protezione

giurisdizionale effettiva di un diritto che in singolo vanta in forza del diritto comunitario deve essere

disapplicata dal giudice nazionale; non ha alcuna importanza che la norma interna incompatibile sia

anteriore o posteriore a quella comunitaria.

16. RILIEVI SULLA NATURA DEL RAPPORTO TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO ITALIANO

Raggiunto il risultato pratico di far prevalere la norma comunitaria sulla norma nazionale incompatibile,

resta la divergenza di fondo sulla ricostruzione della natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto

interno.Tale divergenza è in definitiva una specificazione di quella tra monismo e dualismo in ordine al

rapporto tra diritto internazionale e diritto interno.

Il fenomeno comunitario ha degli aspetti di tale originalità da costringere spesso ad un uso diverso di talune

categorie giuridiche tradizionali. L’approccio al rapporto tra sistema comunitario e sistemi nazionali,

pertanto, non può che essere diverso rispetto al altri fenomeni di cooperazione organizzata tra Stati sovrani.

Fatta questa premessa, va chiarito che malgrado la diversità del fenomeno comunitario:

La dimensione internazionale resta ancora un dato ineliminabile.

 Sono sempre gli strumenti del negoziato e dell’accordo internazionale a segnare le tappe fondamentali

 nella ripartizione delle competenze tra Stati e istituzioni comunitarie;

E’ ancora di tipo prevalentemente contrattuale il processo di formazione del diritto comunitario

 derivato.

E’ ancora per mezzo degli strumenti costituzionali di adattamento e di attuazione degli Stati membri,

 per quanto rapidi e automatici, che viene instaurato e regolato il rapporto tra il diritto comunitario e il

diritto interno.

È escluso, invece, che una volta attribuita una competenza alla Unione, gli Stati membri ne possano

verificare il corretto esercizio al di fuori dei meccanismi all’uopo predisposti dal Trattato.

In definitiva, la ricostruzione dell’efficacia del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti giuridici

nazionali come il frutto di una forza propria del diritto comunitario stesso, è certamente una formula

suggestiva, ma altrettanto scorretta sotto il profilo della teoria giuridica generale, né riesce a rappresentare

il reale modo di essere dei meccanismi predisposti.

L’importante è che la norma comunitaria produca i suoi effetti nel modo e nei tempi da essa voluti, senza

che l’uno e gli altri siano in qualche modo condizionati ad un ulteriore formale intervento di questo o

quell’altro organo interno, se non quando la stessa norma comunitaria lo richiesta. In tal modo:

La norma provvista di effetto diretto deve produrre i suoi effetti anche in capo ai singoli fin dal

 momento della usa piena operatività.

La norma sprovvista di effetto diretto impone agli Stati membri di creare, modificare o abrogare le

 norme interne, secondo le necessità richieste per la sua osservanza. In difetto, vi sarà una violazione

degli obblighi da parte dello Stato, non certo la nullità della norma nazionale contrastante.

Il sistema comunitario, quindi, prevede:

La non applicazione della norma nazionale contrastante con quella comunitaria provvista di effetto

 diretto.

La procedura di infrazione e l’obbligo dello Stato di prendere le misure necessarie, quando la norma

 comunitaria non sia provvista di effetto diretto.

La Corte di Giustizia, infatti, ha recentemente precisato che in caso di contrasto tra norma nazionale

posteriore e norma comunitaria non vi è inesistenza della prima, ma il giudice nazionale è tenuto a

disapplicarla.

Non c’è spazio, dunque, per una qualificazione in chiave di forza propria del diritto comunitario con

riguardo ai rapporti con il diritto interno. Tale qualificazione mal si concilia con alcuni elementi:

Qualunque integrazione e/o modificazione del trattato richiede normali procedure costituzionali di

 ratifica e di adattamento da parte degli Stati membri;

Le competenze comunitarie sono quelle attribuite dagli Stati membri con il trattato e non altre.

 L’operatività delle norme comunitarie sprovviste di effetto diretto è condizionata alla trasposizione e

 attuazione secondo meccanismi predisposti sai sistemi costituzionali interni.

La norma interna in contrasto con una norma comunitaria non è nulla ma deve essere abrogata,

 modificata o sostituita dagli Stati. Infatti occorre distinguere:

Contrasto con una norma avente effetto diretto: disapplicazione della norma interna;

1. Contrasto con una norma sprovvista di effetto diretto: la regola nazionale serba il proprio valore

2. ma può essere rimossa all’occorrenza attraverso un procedimento di controllo di legittimità

costituzionale.

Relativamente poi al fondamento giuridico della prevalenza delle norme comunitarie provviste di effetto

diretto sulle norme nazionali, è stato ipotizzato anche il ricorso ad un criterio di specialità, che non sarebbe

né quodmateriam né quodpersonam, bensì collegato alla specialità del procedimento di adattamento. la

tesi però può creare ambiguità, considerato che:

La norma comunitaria provvista di effetto diretto non è oggetto di volta in volta di una

procedura di adattamento.

Il criterio di specialità presuppone che le norme a confronto siano commensurabili: oltre

che della stessa origine, esse dovrebbero essere di pari rango e del pari applicabili potenzialmente

alla fattispecie, cosa che non accade.

In definitiva, non si vede perché al fine di giustificare il primato del diritto comunitario si debbano seguire

percorsi artificiosi, quando un migliore risultato può essere conseguito in modo lineare e chiaro,

riconoscendo che l’ordinamento giuridico nazionale ha attribuito alla norma comunitaria provvista di

effetto diretto una collocazione sì esterna all’ordinamento stesso, ma prevalente rispetto alle norme

nazionali che disciplinano la stessa materia.

IL NUOVO ARTICOLO 117 DELLA COSTITUZIONALE

Con la riforma del titolo V della Parte II della nostra Costituzione non è mutato nella sostanza il quadro dei

rapporti del nostro ordinamento con lo scenario giuridico comunitario in cui il nostro Paese si colloca. In

particolare, il nuovo art. 117 della Costituzione sancisce il principio che “la potestà legislativa è esercitata

dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto:

Della Costituzione,

 Dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

Inoltre: Mentre rientrano nella legislazione esclusiva solo la politica estera, i rapporti internazionali e i

 rapporti dello Stato con L’Unione Europea

E’ materia di legislazione concorrente quella dei rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle

 regioni.

Le regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla

formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi

internazionali e degli atti dell’Unione Europa secondo le regole stabilite dalla legge dello Stato (art. 117

Cost.).

Tale disposizione:

Non solo conferma la potestà regionale dia attuazione delle direttive comunitarie.

 ma conferma la tendenza ad attribuire alle Regioni un ruolo sempre maggiore rispetto al passato nel

 rapporto con l’Unione Europea.

Ciò implica che anche sul versante dell’osservanza degli obblighi comunitari le Regioni abbiano una

responsabilità più evidente, se pur limitata dal contesto nazionale.

L’interlocutore delle istituzioni comunitarie, comune, è lo Stato membro nella sua unità, sua è la

\responsabilità della puntuale e corretta osservanza degli obblighi sanciti dal Trattato ovvero da atti

vincolanti delle istituzioni. La conseguenza è che la violazione da parte delle regioni o di altri enti locali di

norme comunitarie resta imputabile allo Stato e questi soltanto ne risponderà alla Comunità.

Nulla di sostanziale è cambiato neppure sul piano del rapporto tra legislazione statale e regionale da una

parte, e diritto comunitario dall’altra. Il quadro è stato ulteriormente semplificato: in particolare all’art. 11 –

che è stato fino ad oggi la soluzione dei problemi prativi – si è aggiunta la formulazione espressa, nell’art.

117, sull’obbligo di rispettare i vincoli posti dall’ordinamento comunitario (nella sentenza n. 406 del 2005 la

Corte Costituzionale richiama espressamente l’art. 117 Cost. per la prima volta, in occasione di una

violazione del diritto comunitario da parte di una legge regionale).

Non risulta modificato neppure il rapporto tra norme comunitarie e norme costituzionali, rispetto al quale il

principio della primauté della norma comunitaria incontra il limite dei principi strutturali del nostro sistema

e dei diritti fondamentali della persona, limite di fatti fino ad oggi rimasto sulla carta. Per il resto, continua

ad essere alquanto rara l’ipotesi che una norma comunitaria incida sul riparto di attribuzioni tra Stato e

Regioni, che pure la nostra Corte Costituzionale ha escluso dalla riserva dei principi strutturali del nostro

sistema costituzionale.

Non va dimenticato il principio della leale collaborazione tra istituzioni comunitarie e nazionali, principio

che conduce anche ad un vincolo di interpretazione delle norme nazionali in conformità agli obblighi

esterni. Ed anche a questo riguardo, nella novella costituzionale non c’è niente di nuovo.

In relazione, infine, allo juscontrahendi delle Regioni, poi, il problema non è di attribuire o meno ad esse la

competenza a stipulare trattati internazionali, che è sempre possibile. Il problema è di trovare per le Regioni

degli interlocutori che ne consentano l’esercizio in termini reali. A tal proposito non sembra che il percorso

sia facile e la discussione matura.

CAPITOLO 3 – LA TUTELA GIURISDIZIONALE

1. LA TUTELA GIURISDIZIONALE NEL SISTEMA DELL’UNIONE

La specificità del sistema dell’Unione rispetto ad altre esperienze di cooperazione organizzata tra Stati

risiede nel meccanismo di tutela giurisdizionale che è stato realizzato per gestire il rapporto tra norme e

ordinamenti di natura ed origine diversa.

Si tratta, infatti, di un meccanismo di tutela che non ha precedenti in altre esperienze:

Sia sotto il profilo funzionale.

 Sia sotto il profilo degli effetti che il suo funzionamento produce sulla posizione giuridica soggettiva

 dei destinatari del sistema stesso: le istituzioni comunitarie, gli Stati membri, i singoli.

Non a caso il sistema di controllo giurisdizionale è l’elemento fondamentale di quel modo di essere della

Comunità europea che viene rappresentato con l’espressione “Comunità di diritto”.

Tale espressione vuole ammonire che al sistema giurisdizionale non possono e non devono sottrarsi né le

istituzioni, né gli Stati membri, né i singoli.

Alla realizzazione di questo risultato hanno contribuito il giudice dell’Unione e la Corte di Giustizia, che

hanno garantito con forza sempre maggiore la tutela delle posizioni giuridiche su cui incide il diritto

comunitario, indipendentemente da una sintonia col diritto nazionale.

Il Trattato di Lisbona ha mantenuto inalterato il previgente sistema giurisdizionale comunitario,

estendendolo anche al settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, con la differenza

che la denominazione attuale è di tutela giurisdizionale dell’Unione.

La Corte di giustizia ha quindi acquisito una competenza generale in relazione al diritto dell’Unione

Europea, in conseguenza dell’abolizione della struttura in pilastri delineata dal Trattato di Maastricht.

Restano al di fuori della competenza della Corte:

La politica estera e di sicurezza comune.

- L’esame della validità o proporzionalità di leggi penali e di operazioni di polizia riguardo al

- mantenimento dell’ordine pubblico interno di uno Stato membro.

Il sistema di tutela giurisdizionale si articola su due piani procedurali distinti, ma funzionalmente collegati:

Il primo è quello del controllo diretto della Corte di Giustizia e/o del Tribunale, ai quali si affiancano i

 c.d. tribunali specializzati. Tale controllo può essere attivato dalle istituzioni, dagli Stati membri o dai

singoli, esaurendosi in una pronuncia del giudice dell’Unione;

Il secondo è quello della procedura pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e

 giudice dell’Unione (attraverso il rinvio pregiudiziale dal primo al secondo), che si risolve in un controllo

indiretto della Corte di Giustizia, spettando al giudice nazionale la decisione della causa.

Sotto il profilo funzionale, inoltre, il sistema di controllo giurisdizionale comunitario investe:

Da una parte, la legittimità degli atti dell’Unione.

 Dall’altra, la compatibilità delle norme e prassi nazionali con il diritto dell’Unione.

2. IL CONTROLLO DIRETTO SULLA LEGITTIMITA’ DI ATTI E COMPORTAMENTI DELLE ISTITUZIONI

DELL’UNIONE. L’AZIONE DI ANNULLAMENTO

Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità degli atti dell’Unione è attribuito alla competenza

esclusiva della Corte di giustizia dell’Unione Europea la quale comprende: Corte di Giustizia, Tribunale e

Tribunali Specializzati.

Il controllo si realizza attraverso diverse procedure e con effetti diversi:

L’azione di annullamento

- L’azione in carenza

- L’eccezione incidentale d’invalidità

- L’azione di danni da responsabilità extracontrattuale dell’Unione

- Il contenzioso in materia di personale

-

Il Tribunale è ora competente a conoscere:

Dei ricorsi diretti proposti da persone fisiche o giuridiche.

- Dei ricorsi proposti dagli Stati membri contro la Commissione.

- Dei ricorsi proposti dagli Stati membri contro il Consiglio in relazione agli atti adottati nell’ambito

- degli aiuti di Stato, le misure di difesa commerciale e gli atti mediante i quali il Consiglio esercita

competenze d’esecuzione.

Dei ricorsi diretti ad ottenere il risarcimento dei danni causati dalle istituzioni dell’Unione Europea o

- dai loro dipendenti.

Dei ricorsi in materia di marchio comunitario ecc.

-

Le sentenze e le ordinanze del Tribunale sono impugnabili dinanzi alla Corte di Giustizia solo per motivi di

diritto.

L’azione di annullamento è regolata dall’art. 263 TFUE e consiste nell’impugnazione mediante ricorso di un

atto adottato dalle istituzioni comunitarie che si pretende viziato e pregiudizievole. Immediato è, dunque, il

collegamento tra la funzione di controllo del giudice dell’Unione e quella propria di un giudice

amministrativo.

Atti impugnabili sono:

Gli atti adottati congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento.

 Gli atti che non siano raccomandazioni o pareri, posti in essere dal Consiglio, dalla Banca centrale

 Europea, dalla Commissione.

Gli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.

L’espressa esclusione di raccomandazioni e pareri indica che sono impugnabili unicamente gli atti vincolanti

(regolamenti, direttive e decisioni). La giurisprudenza della Corte di Giustizia, ispirata al criterio di

privilegiare la sostanza rispetto alla forma, ha progressivamente precisato la categoria di atti impugnabili,

fondandosi sull’esigenza di una protezione giurisdizionale completa ed effettiva che un sistema di controllo

giurisdizionale deve poter soddisfare.Se ne ha una conferma anche in relazione alla natura dell’atto. La

Corte ha precisato che sono impugnabili tutti gli atti e i provvedimenti posti in essere dalle istituzioni

dell’Unione che producano o mirino a produrre effetti vincolanti per i destinatari, indipendentemente dal

nomeniuris, dalla sua natura e dalla sua forma.

Impugnabili sono gli atti definitivi. Sotto tale profilo, non sono impugnabili gli atti preparatori in quanto non

modificano la posizione giuridica del destinatario (ad es. la comunicazione della Commissione alle imprese

che segna l’apertura di un’inchiesta nei loro confronti in materia di concorrenza). I vizi di questi atti però

possono essere fatti valere in sede di impugnazione del relativo atto definitivo.

Sono, invece, impugnabili:

Gli atti con cui la Commissione comunica l’apertura di una procedura di controllo sulla compatibilità

 di un aiuto statale, in quanto simili atti comportano per lo Stato una conseguenza rilevante: e cioè

che in attesa della decisione definitiva esso non può erogare l’aiuto.

Gli atti che autorizzano o approvano la conclusione di un accordo.

 Gli atti della Commissione adottati nell’esercizio di una sua autonoma competenza.

Inizialmente si era portati a comprendere tra gli atti impugnabili anche quelli adottati dal Parlamento

(legittimazione passiva), se ed in quanto anch’essi idonei a produrre effetti vincolanti per i terzi.

Tale eventualità ha trovato legittimazione con il Tratatto di Maastricht, che ha poi esteso il controllo anche

agli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.

Invece, soltanto con il Trattato di Lisbona è stato esteso il controllo sugli atti adottati dal Consiglio europeo,

nonché dagli organi ed organismi dell’Unione, a condizione che producano effetti su terzi.

Legittimati ad impugnare gli atti comunitari sono:

Stati membri , anche rispetto ad atti destinati ad altri Stati membri o a individui. La legittimazione è

 attribuita unicamente allo Stato, e non anche alle sue eventuali articolazioni decentrate: le regioni e

i comuni possono impugnare un atto dell’Unione solo in quanto persone giuridiche e dinanzi al

Tribunale di primo grado.

Istituzioni dell’Unione: il Consiglio (per gli atti della Commissione e del Parlamento) e la

 Commissione (per gli atti del Consiglio e del Parlamento). La Corte dei Conti e la Banca centrale

europea restano legittimate ad adire la Corte solo per salvaguardare le proprie prerogative.

Il Trattato di Maastricht ha poi introdotto una specifica ipotesi di azione di annullamento per

 violazione del diritto, su ricorso del governatore della Banca centraledi uno Stato membro, ovvero

del Consiglio direttivo della Banca centrale europea, relativamente alla rimozione dello stesso

governatore. Questo sembra essere l’unico caso in cui un atto nazionale può essere impugnato

direttamente dinanzi alla Corte di giustizia, nonché l’unico caso in cui un atto può essere impugnato

anche da un organo dell’Unione, quale il consiglio direttivo della Banca.

I singoli, persone fisiche o giuridiche, in primo grado dinanzi al Tribunale e in secondo grado, per

 motivi di diritto, dinanzi alla Corte.

La nozione di persona giuridica, che è comunitaria, è molto ampia e prescinde dalla natura pubblica

o privata dell’entità in questione, nonché dalla nazionalità. Anche uno Stato terzo, infatti, può agire

ai sensi dell’art. 263. La stessa nozione, inoltre, è stata interpretata fino a dare rilievo all’autonomia

necessaria per agire come ente responsabile nei rapporti giuridici, al di là delle qualificazioni proprie

di ogni diritto nazionale.

Il singolo può impugnare:

Le decisioni a lui specificamente indirizzate (es. irrogazione di un’ammenda).

 Gli atti di cui non è il formale destinatario ma che lo riguardano direttamente e individualmente.

 Il singolo deve essere identificato o identificabile quale destinatario sostanziale dell’atto e deve

esservi un nesso di causalità tra la situazione individuale e la misura adottata.

Dire che l’atto deve riguardare direttamente il singolo significa che non è richiesta alcuna misura

ulteriore per l’applicazione dell’atto preso in considerazione.

Dire che l’atto deve riguardare il singolo individualmente significa che il provvedimento lo tocca a causa di

determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi

lo identifica alla stessa stregua dei destinatari.

Quanto detto per i regolamenti vale anche per le direttive, che del pari hanno normalmente una portata

normativa generale e che in ogni caso non pongono obblighi a carico dei singoli; occorre verificare se il

singolo possa essere riguardato direttamente e individualmente dall’atto.

Il Trattato di Lisbona ha revisionato le condizioni di ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti dai

singoli, persone fisiche o giuridiche, sancendo il loro diritto di impugnare gli atti regolamentari che li

riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.

Per atti regolamentari si intendono quegli atti di carattere generale adottati secondo una procedura diversa

da quella legislativa.

Il termine per l’impugnazione è di 2 mesi e decorre dalla pubblicazione dell’atto, ovvero dalla sua

notificazione al ricorrente ovvero – come criterio residuale – dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto

effettiva conoscenza.

Nel caso di atti pubblicati, il termine decorre dalla data in cui la Gazzetta ufficiale è stata effettivamente

diffusa, quando non coincide con la data esposta.

Non c’è decadenza quando si verta in tema non di invalidità, ma di inesistenza dell’atto, ipotesi tuttavia

assai remota.

I vizi che possono essere fatti valere sono quelli tradizionali del contenzioso amministrativo:

Incompetenza: sia quella relativa dell’istituzione che ha adottato l’atto, sia quella assoluta

 dell’Unione in quanto tale.

Violazione delle forme sostanziali: difetto di motivazione, mancata consultazione di un’altra

 istituzione o di un organo qualora espressamente prevista, errata individuazione della base

giuridica.

Violazione di legge: violazione di norme del Trattato e di diritto derivato dell’Unione, dei principi

 generali consolidati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (ad es. non discriminazione,

legittimo affidamento), delle norme che vincolano l’Unione (come le norme internazionali

convenzionali provviste di effetto diretto, la cui sussistenza va valutata anche in funzione della

natura e dello scopo dell’atto).

Sviamento di potere: si verifica quando l’amministrazione, nell’ambito della discrezionalità di cui

 gode, esercita un determinato potere allo scopo esclusivo o almeno determinante di raggiungere

fini diversi da quelli per cui il potere in questione è stato conferito o da quello dichiarato.

Questo deve risultare da “indizi obiettivi, pertinenti e concordanti”.

Lo sviamento di potere comprende anche lo sviamento di procedura, cioè il caso in cui una

determinata procedura venga utilizzata a fini diversi da quelli per i quali è stata istituita e per far

fronte alle circostanze del caso di specie.

Il ricorso proposto al giudice comunitario non ha effetto sospensivo.

Tuttavia, l’art. 278 TFUE prevede la possibilità di chiedere alla Corte la sospensione dell’atto impugnato in

via cautelare. Questa previsione ha lo scopo di evitare che l’effetto utile della sentenza definitiva sia

vanificato dal tempo occorrente per renderla.

Presupposti di questa misura sono:

L’apparenza del diritto (il fumus boni iuris).

 L’irreparabilità del danno che scaturirebbe dall’esecuzione del provvedimento impugnato (il

 periculum in mora).

Il bilanciamento degli interessi a confronto.

L’art. 278 TFUE dispone che la Corte può ordinare anche le misure provvisorie, diverse dalla sospensione,

che ritiene necessarie. La misura viene decisa dal Presidente della Corte, che eccezionalmente può investire

anche il plenum. L’ordinanza cautelare del Presidente del Tribunale è impugnabile dinanzi alla Corte, con i

limiti analoghi a quelli posti all’impugnazione di una pronuncia ordinaria del giudice di primo grado.

In caso di accoglimento del ricorso, l’esito del giudizio è l’annullamento dell’atto impugnato, in particolare la

dichiarazione che l’atto è nullo e non avvenuto, secondo la terminologia dell’art. 264.

L’annullamento dell’atto produce quindi effetti ex tunc (retroattivamente), ma la Corte può stabilire che

l’annullamento abbia effetti ex nunc o che esso produca i suoi effetti fino a quando l’amministrazione avrà

modificato o sostituito con un nuovo atto quello impugnato

La sentenza di annullamento – che è efficace dal giorno in cui viene pronunciata – ha l’effetto della cosa

giudicata, sia in senso formale che sostanziale, relativamente ai punti di fatto e di diritto che siano

effettivamente definiti dalla sentenza.

Viceversa, un atto che sia uscito indenne da una procedura di annullamento, può essere rimesso in

discussione sotto profili e per motivi diversi in un successivo procedimento.

L’annullamento può essere richiesto anche solo in relazione ad una o alcune disposizioni dell’atto; in ogni

caso, poi, la Corte può annullare l’atto solo parzialmente, lasciando inalterate le parti restanti dopo la

sentenza.

Sebbene l’art. 231 TCE si riferisca solo ai regolamenti, la Corte ha esteso la relativa applicazione anche alle

direttive e alle decisioni in ossequio al principio della certezza del diritto. Questo orientamento è stato

consacrato nel Trattato di Lisbona (264 TFUE), il quale prevede che: “la Corte, ove lo reputi necessario,

precisa gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi”.

3. L’AZIONE IN CARENZA

Il ricorso in carenza è uno strumento che tende a porre rimedio all’ illegittima inattività di un’istituzione

dell’Unione o della Banca Centrale Europea. Tale strumento consente, infatti, di mettere in discussione il

comportamento del Parlamento Europeo, del Consiglio, della Commissione nonché – a seguito delle

modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht – del Parlamento e della BCE, in relazione ai settori che

rientrano nella loro competenza, allorché tali istituzioni, in violazione del Trattato, astengano dal

pronunciarsi (art. 232 del trattato CE).

L’introduzione del ricorso davanti alla Corte è subordinata ad una fase amministrativa preliminare.

Occorre, infatti, che l’istituzione sia formalmente invitata a prendere posizione per mezzo di una lettera di

messa in mora la quale deve intervenire entro un termine ragionevole (a partire dal momento in cui appare

chiaro che l’istituzione in questione non ha intenzione di agire).

Dal momento della messa in mora l’istituzione ha 2 mesi per prendere posizione; trascorso invano tale

termine, l’autore della messa in mora può introdurre il ricorso, a sua volta entro il termine di 2 mesi.

Qualora, invece, l’istituzione in questione:

Rifiuti di prendere posizione,

 Adotti l’atto voluto dal richiedente,

 Adotti un provvedimento, anche se diverso da quello sollecitato,

non vi è più spazio per l’introduzione di un ricorso in carenza, dovendosi attivare la normale procedura di

annullamento ex art. 263.

L’assenza di decisione deve essere attuale e permanere anche durante tutto il corso della procedura. Infatti,

se l’introduzione risponde alla messa in mora, adottando l’atto voluto dal richiedente, la procedura diventa

senza oggetto. Resta, ovviamente, la possibilità di impugnare l’atto ex art. 263 se lo si ritiene viziato.

Infine, il ricorso in carenza non può essere utilizzato per aggirare i termini di impugnazione dell’atto quali

previsti dall’art. 263: non è, pertanto, possibile chiedere, dopo la scadenza di tali termini, la revoca o la

modificazione di un atto per poi, in caso negativo, introdurre un ricorso in carenza dinanzi alla Corte di

Giustizia.

Legittimati attivi sono gli Stati membri e le istituzioni.

Si è discusso se l’astensione che può dare vita al ricorso debba necessariamente riferirsi all’adozione di un

atto vincolante, così da creare un parallelismo funzionale e logico con il ricorso d’annullamento; oppure

possa collegarsi anche ad altre ipotesi. A ben vedere, però, si evince che non vi è particolare interesse ad

esperire un simile ricorso nei casi di omissione di atti privi di effetti vincolanti.

A differenza delle istituzioni e degli Stati membri, il singolo può agire in carenza solo quando l’istituzione

abbia omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere.

La Corte ha escluso che il singolo possa agire in carenza, ad es., rispetto ad un atto rivolto agli Stati, rispetto

ad una proposta della Commissione, rispetto a decisioni comunque destinate a terzi. Successivamente è

stata riconosciuta ai singoli la possibilità di ricorrere nelle ipotesi in cui essi possano considerarsi

direttamente ed individualmente .

Nell’ambito di una procedura fondata sull’art. 265, il ricorrente – Stato membro o singolo – ha anche la

possibilità di chiedere ed ottenere provvedimenti provvisori ai sensi dell’art. 279 TFUE, ove ricorrano le

condizioni già ricordate a proposito dell’azione di annullamento.

Infine, va segnalato che i ricorsi in carenza accolti fino ad oggi sono stati pochi, di cui uno, il primo, è stato

introdotto dal Parlamento contro il Consiglio, in quanto quest’ultimo aveva omesso di adottare una politica

di trasporti come richiesto dal Trattato.

Va inoltre segnalato che la sentenza di accoglimento del ricorso in carenza corrisponde ad una pronuncia di

mero accertamento, che non esclude la proposizione di un’azione di responsabilità extracontrattuale,

nell’ipotesi in cui il comportamento omissivo dell’istituzione dell’Unione abbia cagionato un danno.

4. L’ECCEZIONE D’INVALITA’

L’art. 277 TFUE prevede la possibilità di dar luogo ad un’eccezione incidentale di invalidità, per far valere

l’illegittimità di un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione.

Le parti possono sollevarla nel corso di una procedura già attivata per altri motivi dinanzi alla Corte, al fine

di far dichiarare l’inapplicabilità dell’atto in questione. A tal fine faranno valere gli stessi motivi previsti

dall’art. 263, nonostante sia trascorso il termine previsto per il ricorso di annullamento.

La sfera di applicazione dell’eccezione di invalidità era, nel Trattato CE, formalmente limitata ai regolamenti,

mentre nel TFUE è stata estesa a tutti gli atti di portata generale. Lo scopo dell’art. 277 è proprio quello di

evitare che un atto viziato, ancorché non impugnato, possa costituire una base giuridica valida per altri atti.

L’eccezione può essere estesa, dunque, anche ad atti che non hanno la forma del regolamento ma

producono effetti analoghi e non potrebbero essere impugnati dai singoli.

Al contrario, sono sempre stati respinti i tentativi di far valere, dopo la scadenza dei termini, l’illegittimità di

atti che il singolo avrebbe potuto impugnare con normale ricorso di annullamento.

In definitiva, l’eccezione di invalidità non può essere utilizzata per eludere l’onere della tempestività

dell’impugnazione, dovendo restare un mezzo offerto al singolo nella sola ipotesi in cui gli sia preclusa ogni

altra possibilità.

La circostanza che l’eccezione di invalidità risulti collegata all’impossibilità per i singoli di agire ex art. 263,

non implica tuttavia che agli Stati membri e alle istituzioni sia in ogni caso impedito di formulare una tale

eccezione.

In ogni caso, neanche lo Stato può eccepire in via incidentale l’illegittimità di una decisione di cui sia

destinatario, in una procedura per un inadempimento consistente nella mancata osservanza di quella stessa

decisione. Allo stesso modo, lo Stato non può eccepire in via incidentale l’illegittimità di una direttiva –

nell’ambito di una procedura di infrazione – per giustificarne la mancata trasposizione.

L’effetto di un eventuale accoglimento dell’eccezione di invalidità è l’inapplicabilità dell’atto, e non già il suo

annullamento. Formalmente, pertanto, l’atto viene dichiarato inapplicabile alla fattispecie ma resta

pienamente in vigore. La conseguenza pratica per l’istituzione che lo aveva adottato è che procederà

comunque alla sua modificazione o, all’occorrenza, alla sua abrogazione.

5. L’AZIONE DI RESPONSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE

La competenza della Corte in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, e di conseguente

risarcimento dei danni, va anch’essa collegata alla funzione di controllo sulla legittimità degli atti

dell’Unione.

Infatti, l’ipotesi più rilevante a riguardo è quella di un pregiudizio provocato dall’applicazione di un atto

normativo dell’Unione che si pretende illegittimo.

La disciplina dell’art. 340, comma 2°, TFUE si limita ad imporre all’Unione di risarcire i danni causati dalle

sue istituzioni ovvero dagli agenti nell’esercizio delle loro funzioni.

Il 3° comma, poi, estende questa disciplina ai danni causati dalla BCE e dai suoi agenti, con la sola differenza

che in tali ipotesi l’obbligo di risarcimento ricade direttamente sulla BCE e non sull’Unione.

La competenza:

Spetta alla Corte di giustizia quando il danno sia stato cagionato da un’istituzione dell’Unione o dai suoi

 agenti, ovvero dalla BCE o dai suoi agenti.

Spetta ai giudici nazionali quando il danno è stato prodotto da organi nazionali, sia pure in conseguenza

 all’applicazione di una normativa dell’Unione.

La Corte ha progressivamente elaborato il principio della competenza efficiente, in base al quale è il

giudice nazionale a dover essere adito qualora sia nella condizione di statuire utilmente.

Per contro, la Corte afferma la sua competenza quando è solo essa a poter agire utilmente.

Così, il sistema funziona in modo da garantire in ogni caso la protezione giurisdizionale del soggetto leso.

Un aspetto di rilievo concerne il rapporto tra l’azione di responsabilità e l’azione di annullamento ovvero il

ricorso in carenza. In un primo momento la Corte – nella pronuncia Plaumann – dichiarò inammissibile una

domanda di risarcimento fondata sull’illegittimità di un atto di cui non era stato previamente richiesto

l’annullamento. In quest’ottica, l’azione ex art. 263 era un presupposto per l’azione di responsabilità

extracontrattuale. Più tardi, la Corte ha invece affermato che l’azione di danni rappresenta un rimedio

autonomo, distinto dagli altri mezzi sia per la funzione, sia per le condizioni di esercizio.

In ogni caso, lo scopo è quello di evitare che l’azione di responsabilità venga utilizzata per conseguire lo

stesso risultato che avrebbe potuto essere raggiunto con un’azione diversa.

Dunque, l’azione di danno non può essere il mezzo per neutralizzare gli effetti di un atto lesivo quando tale

obiettivo può venire egualmente raggiunto attraverso una normale azione di annullamento.

Le condizioni della responsabilità extra contrattuale dell’Unione (e del conseguente obbligo risarcitorio)

sono state precisate nella giurisprudenza della Corte:

Illiceità del comportamento dell’istituzione.

 Danno effettivo.

 Nesso di causalità fra il danno e il comportamento dell’istituzione.

Quanto più ampio è il potere discrezionale dell’istituzione, tanto più occorre che sia grave la violazione dei

limiti al suo esercizio perché sussista la responsabilità: in particolare, occorre che si tratti di violazione di

norme destinate a proteggere gli interessi degli stessi ricorrenti.

Per converso, quando il margine di discrezionalità è ridotto, la mera violazione della norma può integrare

l’ipotesi di violazione grave e manifesta.

Il danno, poi, deve essere in un certo senso individualizzato, e questo non si verifica quando l’atto investe

categorie molto ampie di operatori economici e le sue conseguenze sono molto attenuate al livello dei

singoli.

Per quanto concerne la responsabilità patrimoniale degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione,

la Corte ha precisato che valgono le 3 condizioni previste per la responsabilità delle istituzioni.

Quanto al danno risarcibile, la prova incombe al ricorrente. Sono risarcibili:

Il pregiudizio materiale e quello morale, quest’ultimo quantificabile anche in equità.

 Il danno emergente (perdita subita) e il lucro cessante (mancato guadagno).

Inoltre, si deve tenere conto dell’effettiva svalutazione monetaria successiva all’evento dannoso.

La giurisprudenza della Corte ha inoltre ritenuto ammissibile la domanda di interessi moratori, che

decorrono dalla sentenza che accerta la responsabilità dell’Unione. Il tasso d’interesse è fissato in genere

tra il 6 e l’8% e comunque mai in misura superiore a quanto chiesto dal ricorrente.

Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Corte di giustizia ha dovuto far fronte alla pretesa di responsabilità

extracontrattuale dell’Unione per atti del terzo pilastro (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale).

Il riferimento va alle cause Gestoras pro Amnistia e Segi, in cui due organizzazioni a tutela dei diritti umani ricorrevano in appello

dinanzi alla Corte per invocare il risarcimento del danno loro derivante da una posizione del Consiglio, che le includeva in un

elenco di soggetti considerati coinvolti in atti terroristici.

La Corte, rilevato che l’art. 35 non contemplava un caso simile, riconosceva l’esistenza di una lacuna nel sistema di tutela

giurisdizionale per le ipotesi in cui un atto del terzo pilastro, generalmente considerato privo di effetti giuridici nei confronti di

terzi, avesse prodotto invece una lesione della loro posizione giuridica soggettiva.

Tale questione è stata risolta con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in quanto i meccanismi di tutela giurisdizionale del

primo pilastro, ivi compresa l’azione di responsabilità extracontrattuale, sono stati estesi al terzo pilastro, sebbene sia previsto un

periodo transitorio di 5 anni.

6. IL CONTENZIOSO IN MATERIA DI PERSONALE

La competenza a conoscere delle controversie tra l’Unione e i suoi agenti appartiene alla Corte, nei limiti e

nelle condizioni determinati dallo statuto del personale o risultanti dal regime ad essi applicabile.

Tale competenza, prevista dall’art. 270 TFUE, è stata esercitata in primo grado dal Tribunale fino al 2005, poi

è stata devoluta al Tribunale della Funzione Pubblica dell’UE.

Le pronunce di questa camera giurisdizionale potranno essere oggetto di impugnazione per i soli motivi di

diritto dinanzi al Tribunale di primo grado; e la Corte sarà chiamata a pronunciarsi solo nelle ipotesi

eccezionali di richiesta di riesame da parte dei primo Avvocato generale.

Il Tribunale della Funzione Pubblica è competente a conoscere tutte le controversie che afferiscono al

rapporto di impiego: assunzioni, condizioni di lavoro, trattamento economico, ecc.

La possibilità di agire non spetta solo ai funzionari e agli altri agenti, ma anche agli aspiranti funzionari che

partecipano ad un concorso e che intendano contestarne lo svolgimento e/o i risultati.

Il regime del contenzioso della funzione pubblica è disciplinato dagli artt. 90 e 91 dello statuto del

personale, che prevedono una procedura precontenziosa.

In questa procedura è necessario:

L’esperimento di un reclamo in via amministrativa.

 Il rigetto di tale reclamo (che può essere anche implicito) mediante una decisione.

Deve sussistere un interesse del ricorrente ad agire, e l’atto impugnato deve essere tale da recargli

pregiudizio.

Il termine per agire è di 3 mesi, che decorrono:

Dal giorno della notifica della decisione che statuisce sul reclamo.

 In caso di provvedimento implicito, dalla data in cui scade il termine per la decisione.

Il ricorso può essere diretto ad ottenere sia l’annullamento di un atto, sia il risarcimento dei danni derivanti

da un atto o da un comportamento dell’istituzione di cui si tratta.

Attesa l’autonomia delle diverse azioni, il funzionario può scegliere la procedura che ritenga più

appropriata, con il solo limite che l’azione di responsabilità non può essere un mezzo per eludere

l’irricevibilità di un’azione di annullamento concernente l’illegalità dello stesso atto e tendente ad ottenere

lo stesso risarcimento.

Il ricorrente può chiedere, insieme all’annullamento dell’atto, sia provvedimenti provvisori, sia la

sospensione dell’atto (quest’ultima è molto difficile da ottenere perché può ostacolare il buon

funzionamento del servizio interessato).

Le azioni promosse dai dipendenti contro le istituzioni sono numerose, ma considerata la prudenza

dimostrata dal giudice dell’Unione sono stati pochi i ricorsi accolti.

7. L’IMPUGNAZIONE DELLA SENTENZA DEL TRIBUNALE

L’art. 256 TFUE prevede la possibilità che tutte le azioni siano trattate in primo grado dal Tribunale, fatta

eccezione per i rinvii pregiudiziali.

Il Tribunale ha ormai assunto il ruolo di giudice di primo grado a competenza generale, fatta eccezione per

le decisioni adottate dalle camere giurisdizionali, dove esercita la funzione di giudice di secondo grado.

Il trasferimento di competenze al Tribunale ha inteso contribuire ad un miglioramento del livello di tutela

giurisdizionale complessivamente offerto dal sistema dell’Unione, in particolare con riguardo alla tutela dei

singoli. Ciò va inteso sotto un duplice profilo:

Il primo è quello del doppio grado di giurisdizione, che è comunque un segno di civiltà giuridica.

 Il secondo riguarda l’attenzione che si deve ai fatti, alle esigenze istruttorie e ai relativi strumenti

 processuali, specie nelle cause in cui proprio la ricchezza dei fatti ne impone un uso maggiore.

La creazione del Tribunale, quindi, ha consentito un accrescimento della tutela giurisdizionale dei singoli

sotto entrambi i profili sottolineati. Ciò ha comportato per la Corte:

Una riduzione del numero delle cause.

- Un’accentuazione del suo ruolo di giudice costituzionale in senso lato, custode dell’uniformità di

- applicazione del diritto dell’Unione nei Paesi membri e dunque dell’armonia del sistema nel suo

insieme.

La cognizione del Tribunale, dunque, si sostituisce in primo grado nelle competenze che il Trattato attribuiva

alla Corte rispetto alle azioni attivate da ricorsi individuali: di annullamento, in carenza e di responsabilità

extracontrattuale.

Quanto si è detto a proposito di tali procedure vale, pertanto, anche per il giudizio dinanzi al Tribunale.

È possibile che la Corte ed il Tribunale siano contemporaneamente chiamati a decidere su cause aventi lo

stesso oggetto, che sollevino le stesse questioni d’interpretazione ovvero mettano in discussione la

legittimità di un atto. Si pensi ad una decisione della Commissione in tema di aiuti pubblici alle imprese,

impugnabile dagli Stati membri davanti alla Corte, e dalle singole imprese davanti al Tribunale. In tale

ipotesi vi possono essere diverse soluzioni:

Il Tribunale potrà,sentite le parti, sospendere la procedura e attendere la pronuncia della Corte.

 Il Tribunale può scegliere di spogliarsi della causa lasciando che sia la Corte a decidere.

 Può infine accadere che sia la Corte a sospendere la procedura, la quale continuerà dinanzi al

 Tribunale.

L’impugnazione della sentenza di primo grado può essere proposta entro 2 mesi dalle parti.

Una posizione privilegiata è assicurata agli Stati ed alle istituzioni, i quali possono impugnare una sentenza

del Tribunale indipendentemente dalla loro presenza nella procedura dinanzi al Tribunale, con la sola

eccezione delle controversie dei funzionari. In tal caso, tuttavia, la Corte – ove accolga l’impugnazione –

potrà precisare gli effetti della decisione annullata che devono essere considerati definitivi nei confronti

delle parti della controversia.

L’impugnazione deve essere diretta a rimediare ai pretesi errori in diritto della sentenza di primo grado.

Essa, pertanto, non può limitarsi ad una mera riproposizione della domanda originaria, ovvero sollevare per

la prima volta dinanzi alla Corte un motivo non sollevato nella prima fase.

Ciò non esclude:

Che si possa sollecitare la Corte alla rivalutazione dei punti di diritto già esaminati dal Tribunale (in

 particolare per quando concerne l’interpretazione e l’applicazione del diritto comunitario).

Che la Corte, anche in assenza di motivi di ricorso, affronti i punti rilevabili d’ufficio.

Si tratta, dunque, non tanto di un giudizio di appello (in cui si possono rivisitare anche i fatti), bensì di un

giudizio di cassazione. I vizi censurabili sono:

L’incompetenza del Tribunale.

 I vizi di procedura che hanno causato pregiudizio al ricorrente.

 La violazione del diritto comunitario.

Al giudice di secondo grado è stata lasciata discrezionalità finalizzata all’eliminazione degli errori di diritto

che possono pregiudicare la coerenza dell’ordinamento e l’uniformità di applicazione delle norme.

Per errore di diritto si intende:

Non solo l’errore nell’interpretazione/identificazione della norma,

 ma anche l’errore nella qualificazione giuridica dei fatti accertati e/o della fattispecie che comporti

 l’applicazione della norma ad una fattispecie non regolata.

Si tratta cioè, di ogni vizio suscettibile di pregiudicare l’uniforme applicazione del diritto comunitario.

La Corte ha affermato la competenza esclusiva del Tribunale con riferimento alla valutazione delle prove.

L’azione del Tribunale, però, è sottoposta ad un duplice limite.

Infatti la Corte può:

Verificare se le prove assunte dal Tribunale siano state acquisite regolarmente, e se siano stati

 rispettati i principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e produzione

della prova,

sindacare lo snaturamento degli elementi di prova (inesattezza materiale degli accertamenti

 probatori).

Occorre, inoltre, mettere in luce che – nonostante non sia espressamente previsto tra i vizi censurabili –

anche il vizio di motivazione della sentenza impugnata (errore di diritto) può concretizzare un’ipotesi di

violazione del diritto dell’Unione.

Un ulteriore motivo di impugnazione può consistere nell’eccessiva durata della procedura dinanzi al

Tribunale.

La Corte può dichiarare il ricorso manifestamente irricevibile ed anche manifestamente infondato, con

semplice ordinanza e sentito l’avvocato generale.

La sentenza della Corte che accoglie l’impugnazione comporta l’annullamento della pronuncia del Tribunale.

La Corte, peraltro, può:

Essa stessa decidere la controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.

 Rinviare la causa nuovamente al Tribunale il quale, in questo caso, sarà vincolato alla decisione della

 Corte relativamente ai punti di diritto.

8. REVOCAZIONE, RIESAME, RINVIO

Lo statuto della Corte prevede l’istituto della revocazione della sentenza, applicabile alle pronunce sia del

Tribunale che della Corte, entro 10 anni dalla data della sentenza.

Non si tratta di un’impugnazione, bensì di un mezzo straordinario di ricorso.

Condizione indispensabile per attivare la procedura è la scoperta, dopo la sentenza, di elementi di fatto

nuovi, anteriori alla sentenza e tali che, se conosciuti e apprezzati dal giudice, avrebbero potuto condurre

ad una diversa soluzione della controversia.

Avverso la sentenza pronunciata in contumacia è prevista l’opposizione, da proporsi entro un mese dalla

notifica della sentenza. Il procedimento segue lo stesso rituale di quello ordinario.

Infine, è prevista la possibilità di chiedere l’interpretazione del dispositivo di una pronuncia, ovvero di un

suo punto specifico, sia su iniziativa di una parte principale che di una parte interveniente.

Con il Trattato di Nizza è stato introdotto il riesame da parte della Corte di giustizia delle sentenze del

Tribunale, di difficile qualificazione e classificazione giuridica.

Si tratta di una procedura d’urgenza che può trovare applicazione sia nei ricorsi diretti, che in quelli indiretti,

a condizione che sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse.

L’iniziativa di proporre alla Corte il riesame deella decisione del Tribunale è stata affidata al primo Avvocato

generale. Tale proposta deve essere presentata entro un mese a decorrere dalla pronuncia della decisione

del Tribunale. La Corte deve poi decidere, entro un mese dalla presentazione della proposta,

sull’opportunità di procedere al riesame.

Tra le novità introdotte dal Trattato di Nizza occorre annoverare anche l’istituto del rinvio, collegato al

trasferimento di alcune competenze pregiudiziali dalla Corte al Tribunale, in quanto questo troverà

applicazione solo se e quando verranno effettivamente affidate al Tribunale siffatte competenze.

Specificatamente, l’art.256, par. 3 TFUE attribuisce al Tribunale la facoltà di disporre un rinvio alla Corte

«ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe compromettere l’unità o la

coerenza del diritto comunitario». Tale rimedio è quindi subordinato alla sussistenza delle medesime

condizioni eccezionali previste per il riesame, ma è soggetto al potere discrezionale del Tribunale.

9. IL CONTROLLO GIURISDIZIONALE SULLA CORRETTA APPLICAZIONE DEL DIRITTO DELL’UNIONE NEGLI

STATI MEMBRI. LA PROCEDURA D’INFRAZIONE

Il controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia sulla puntuale applicazione del diritto dell’Unione in tutti

gli Stati membri mira non solo a verificare continuamente la compatibilità di atti e comportamenti di tali

Stati con il diritto dell’Unione, ma anche ad assicurare l’uniformità/armonia di applicazione delle norme

comunitarie.

La procedura di infrazione (art. 258 TFUE) si collega al ruolo attribuito alla Commissione di custode della

corretta applicazione dei Trattati e degli atti dell’Unione da parte degli Stati membri.

La procedura di infrazione è sostanzialmente diretta a porre termine alla violazione del diritto dell’Unione e

pertanto a far sì che il comportamento dello Stato membro si modifichi e sia coerente con il dettato delle

norme.

Tale procedura potrà essere avviata ogni qualvolta si è in presenza di una qualsiasi obbligazione che

incomba su di uno Stato membro.

L’inadempimento può consistere in un comportamento o in un atto normativo, o in una pratica

amministrativa, o nell’aver omesso di dare formale attuazione ad un obbligo dell’Unione (si pensi alla

mancata attuazione di una direttiva).

La procedura di infrazione, quale prevista dall’art. 258 TFUE, ha in primo luogo una fase precontenziosa, che

si svolge su impulso e responsabilità della Commissione, allo scopo di stimolare una soluzione non

giudiziaria.

L’attenzione della Commissione può essere richiamata da interrogazioni parlamentari, comuni cittadini o da

associazioni, che indirizzano alla Commissione un esposto scritto in cui indicano i fatti che costituiscono

un’inosservanza del diritto dell’Unione.

Se all’esito della verifica la Commissione ritiene che un’infrazione sia stata commessa dallo Stato membro,

la stessa invia a quest’ultimo una lettera di messa in mora. In sostanza, si tratta di un’indicazione delle

ipotesi di inosservanza del diritto dell’Unione che la Commissione imputa allo Stato membro.

Quest’ultimo ha la possibilità e l’onere di rispondere alle censure della Commissione, facendo valere gli

argomenti di fatto e di diritto che ritiene opportuni.

Il passo ulteriore della Commissione, se non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, è l’invio a

quest’ultimo di un parere motivato: in esso sono specificate le infrazioni che ancora si ritengono commesse,

gli elementi di fatto e di diritto che sostengono la contestazione, ed il termine entro il quale lo Stato

membro è tenuto a mettere fine all’inadempimento.

La lettera di messa in mora e il parere motivato costituiscono passaggi obbligatori della procedura

d’infrazione, in quanto definiscono l’oggetto della controversia e soddisfano l’esigenza del contradditorio cui

si ispira la fase precontenziosa.

La funzione di questa fase è anche quella di stimolare una soluzione non giudiziaria, in modo da pervenire

ad una soluzione dell’infrazione.

Con il parere motivato, la Commissione delimita definitivamente l’inadempimento imputato allo Stato

membro e gli argomenti sui quali fonda la sua posizione. Se entro il termine fissato dal parere motivato lo

Stato membro non si adegua a quanto richiesto dalla Commissione, quest’ultima può presentare un ricorso

alla Corte di giustizia.

Nel ricorso, i motivi di doglianza (lamentela) devono corrispondere perfettamente a quelli indicati nella fase

precontenziosa (ed in particolare nel parere motivato).

L’inadempimento deve essere rigorosamente provato dalla Commissione, e non può essere fondato su

presunzioni. Ad es., non può fondarsi sulla presunzione che un testo apparentemente ambiguo di una

normativa sarà applicato in maniera difforme dal diritto dell’Unione.

Non è previsto un termine per la presentazione del ricorso da parte della Commissione, che dunque

conserva un’ampia discrezionalità. La Commissione non ha un obbligo di attivare e proseguire la procedura

di infrazione, ma solo una facoltà. Pertanto, si esclude la configurabilità di un diritto del singolo ad esigere

che l’istituzione agisca.

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso dinanzi alla Corte, tuttavia, è determinata dalla

scadenza del termine concesso allo Stato nel parere motivato. Se quel termine è trascorso senza che lo

Stato abbia adempiuto, sussiste l’interesse pieno della Commissione a portare lo Stato dinanzi alla Corte.

Quest’ultima, investita della causa, è tenuta a giudicare, con la sola eccezione della rinuncia all’azione da

parte della stessa Commissione.

A non diversa conclusione si perviene quando l’inadempimento sia stato nella sostanza già accertato

(ad es. l’incompatibilità di una legge con il diritto dell’Unione accertata dalla Corte nell’ambito di una

procedura pregiudiziale ex art. 267 TFUE).

La Corte, inoltre, non può dichiarare cessata la materia del contendere se lo Stato adempie nel corso del

giudizio; anche in tal caso, infatti, permane l’interesse della Commissione – sola a poter rinunciare all’azione

– a vedere dichiarato l’inadempimento.

Né ha alcuna influenza il fatto che lo Stato membro riconosca il proprio inadempimento (come peraltro

avviene in moltissimi casi, indicati comunemente come infrazioni non contestate).

La Corte ha affermato la propria competenza ad adottare misure cautelari, e talvolta ha anche sospeso

l’applicazione di una normativa nazionale inaudita altera parte, in attesa dell’ordinanza conclusiva del

procedimento cautelare.

L’ordinanza della Corte finisce con l’avere una portata addirittura più incisiva o almeno più immediatamente

efficace rispetto alla sentenza definitiva. Quest’ultima, infatti, lascia agli Stati membri o all’amministrazione

dell’Unione di provvedere a trarne le conseguenze. Inoltre, la prassi non conosce casi di inosservanza di

ordinanze cautelari della Corte, mentre ben conosce casi di ritardo nell’inosservanza di sentenze definitive

che, come accennato, preludono alle cc.dd. doppie condanne.

La procedura di infrazione è condotta nei confronti dello Stato membro, in quanto è allo Stato

unitariamente considerato che viene attribuito l’inadempimento.

Il sistema giuridico dell’Unione, dunque, riconosce lo Stato come unico interlocutore delle istituzioni o degli

altri Stati membri.

Infatti, ciascuno Stato membro è libero di articolare come meglio crede le competenze sul piano interno,

ma una tale circostanza non può essere invocata dallo Stato, cui incombe l’obbligo di assicurare il corretto

adempimento degli obblighi comunitari. In definitiva, è sempre lo Stato membro ad essere dichiarato

responsabile. Ciò, peraltro, va considerato nella prospettiva anche più ampia delle giustificazioni che lo

Stato può opporre alla contestazione di un’infrazione e alla sussistenza dell’inadempimento, tra le quali non

figurano disposizioni o prassi del proprio sistema giuridico. È possibile invocare la forza maggiore per

giustificare difficoltà temporanee di adempimento, ma solo per il periodo strettamente necessario ad

un’amministrazione diligente per porvi rimedio.

Lo Stato, inoltre, non può giustificare il proprio comportamento:

Né con l’inadempimento di altri Stati membri.

 Né opponendo al ricorso della Commissione, per violazione di un atto dell’Unione, l’invalidità di

 quest’ultimo quando non l’abbia impugnato nei termini e alle condizioni di cui all’art. 263 del Trattato.

L’art. 259, poi, prevede la possibilità che tale procedura possa essere attivata anche da uno Stato membro

per vedere riconosciuto l’inadempimento di un altro Stato membro.

Il Trattato inoltre prevede una procedura accelerata: la Commissione e gli Stati membri possono, saltando la

fase precontenziosa, adire direttamente la Corte.

È il caso dell’art. 108, in materia di aiuti di Stato, qualora lo Stato di cui si tratta:

Non si conformi nel termine impartito ad una decisione di incompatibilità dell’aiuto concesso,

 ovvero eroghi un aiuto prima ancora che la Commissione si sia pronunciata sulla sua compatibilità.

Infine, in base all’art. 271 il Consiglio di amministrazione della Banca Centrale Europea può proporre ricorso

alla Corte per far constatare la mancata esecuzione, da parte degli Stati membri, degli obblighi derivanti

dallo statuto della Banca.

10. EFFETTI DELLA SENTENZA DI INADEMPIMENTO E SANZIONE PECUNIARIA

Gli effetti di una pronuncia della Corte all’esito di una procedura di infrazione sono prefigurati dall’art. 260

TFUE. La sentenza riconosce che lo Stato è inadempiente rispetto ad una o più obbligazioni che gli derivano

dal trattato ovvero da un atto dell’Unione. Si tratta dunque di una sentenza meramente dichiarativa.

Gli Stati dichiarati inadempienti sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza

impone. La Corte di Giustizia, infatti, ha affermato che, se una pronuncia accerta l’incompatibilità con il

trattato di una legge nazionale, lo Stato avrà l’obbligo di modificarla, adeguandola alle esigenze del diritto

dell’Unione. I giudici, inoltre, devono garantire l’osservanza della norma europea così come interpretata

dalla Corte, determinando anche i diritti che i singoli ne traggono.

L’incompatibilità di una normativa nazionale può essere definitivamente rimossa solo con disposizioni

vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico di quelle riconosciute in contrasto con l’ordinamento

dell’Unione.

Il TFUE non fissa alcun termine per l’esecuzione della sentenza che accerti l’inadempimento, è evidente

tuttavia che l’esigenza fondamentale dell’applicazione immediata ed uniforme del diritto dell’Unione

richiede tempi brevi.

Nella versione precedente al trattato di Maastricht, l’art. 260 si fermava a questo punto, con la conseguenza

che l’ipotesi di mancata o non corretta o non tempestiva esecuzione della sentenza era configurabile quale

normale inadempimento, come tale passibile a sua volta di una procedura di infrazione ai sensi dell’art.

258. Questa è l’ipotesi comunemente definita di doppia condanna.

Il trattato di Maastricht ha aggiunto nell’art. 260 la previsione di una sanzione pecuniaria per l’ipotesi che

uno Stato membro non abbia adottato le misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che

riconosce l’inadempimento. In tal caso, la procedura di infrazione può essere reiterata così come appena

ricordato, ma la Commissione chiede alla Corte anche la condanna dello Stato al pagamento:

Di una somma forfettaria, nei casi di inadempimento puntuale e isolato.

 Ovvero di una penalità di mora, nei casi di mancata abrogazione o adozione di norme.

Le due sanzioni possono anche essere cumulate.

Il Trattato di Lisbona ha aggiunto una novità, prevedendo che la Commissione possa direttamente

richiedere nel primo ricorso alla Corte di condannare lo Stato inadempiente al pagamento della sanzione

pecuniaria. Tuttavia, tale procedura si applica solo se lo Stato non abbia trasposto una direttiva adottata

secondo la procedura legislativa.

In base agli artt. 280 e 299 del TFUE, la sentenza della Corte è titolo esecutivo all’interno degli ordinamenti

nazionali, con apposizione della relativa formula in base alla mera verifica di autenticità da parte

dell’autorità competente (per l’Italia, il Ministero degli Esteri).

Indipendentemente dalla sanzione pecuniaria, la sentenza che accerta l’infrazione non è affatto priva di

conseguenze. Infatti, se si accerta che una norma è incompatibile con il diritto dell’Unione o una direttiva

non è stata trasposta, la conseguenza è un obbligo per i giudici e le amministrazioni di non applicare la

norma nazionale.

La Corte Costituzionale italiana, inoltre, ha riconosciuto che l’interpretazione della norma dell’Unione,

compiuta attraverso una sentenza della Corte di Giustizia resa in sede di procedura di infrazione, ha la

stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate. In altri termini, si impone al giudice la non

applicazione della norma interna confliggente e l’applicazione della norma dell’Unione provvista di effetto

diretto, così come interpretata dalla Corte di giustizia.

11. CONTROLLO GIURISDIZIONALE E COOPERAZIONE TRA GIUDICE NAZIONALE E GIUDICE DELL’UNIONE.

FUNZIONE E OGGETTO DEL RINVIO PREGIUDIZIALE

Nel sistema di controllo giurisdizionale un ruolo decisivo ha assunto la cooperazione tra Corte di giustizia e

giudice nazionale. Infatti, l’applicazione in concreto delle norme e degli atti comunitari è per molta parte

demandata agli Stati membri e alle rispettive amministrazioni.

Nella patologia dei rapporti giuridici, dunque, il giudice nazionale è spesso chiamato ad applicare il diritto

dell’Unione.

Questa circostanza:

Da un lato, rafforza la tutela di cui gode il singolo.

 Dall’altro, pone dei problemi di uniformazione dell’interpretazione di 27 giudici diversi.

È in questa prospettiva che è stato messo a fuoco il meccanismo del rinvio pregiudiziale prefigurato dall’art.

267 TFUE, che dà al giudice nazionale la facoltà – se di ultima istanza, l’obbligo – di chiedere alla Corte di

Giustizia una pronuncia sull’interpretazione ovvero sulla validità di una norma dell’Unione, quando tale

pronuncia sia necessaria per risolvere la controversia.

Quindi, il rinvio pregiudiziale può riguardare:

L’interpretazione degli atti.

 La validità degli atti delle istituzioni e della Banca centrale europea.

 L’interpretazione degli statuti che regolano la vita delle istituzioni, laddove sia previsto dagli statuti

 stessi.

Può essere necessaria al giudice nazionale una risposta ai seguenti interrogativi:

Quale sia la corretta interpretazione di una norma dell’Unione (rinvio pregiudiziale di

 interpretazione).

Se la norma comunitaria rilevante sia valida ed efficace (rinvio pregiudiziale di validità).

La funzione essenziale del rinvio pregiudiziale è di realizzare un’interpretazione e quindi un’applicazione del

diritto comunitario uniforme in tutti i Paesi membri, in modo che esso abbia dovunque la stessa chiave di

lettura, e quindi la stessa efficacia.

Alla Corte di Giustizia spetta l’ultima parola in ordine all’interpretazione del diritto dell’Unione; in questo

caso la sua competenza è esclusiva.

La seconda funzione del rinvio pregiudiziale di interpretazione è quella di verificare la legittimità di una

legge nazionale o di un atto amministrativo rispetto al diritto dell’Unione.

Quando un singolo ritiene di aver subito un pregiudizio per effetto dell’applicazione di una norma o di una

prassi nazionale assunta come incompatibile con il diritto dell’Unione, può far valere tale incompatibilità in

2 modi:

Il primo consiste nella segnalazione alla Commissione, che deciderà se attivare o meno la procedura di

 infrazione ex art. 258.

Il secondo è quello di chiedere al giudice nazionale di procedere al rinvio pregiudiziale di interpretazione

 ex art. 267.

Può accadere che si proceda contestualmente nei 2 modi indicati; ma si tratta di 2 procedure con oggetto e

conseguenze diverse:

La prima tende all’accertamento di una violazione da parte del diritto nazionale;

 La seconda ad una lettura della norma comunitaria dalla quale potrà eventualmente dedursi

 un’incompatibilità di una norma nazionale.

La terza funzione consiste nel completare il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti

dell’Unione. A tal proposito, solo la Corte di Giustizia può dichiarare l’eventuale illegittimità dell’atto

dell’Unione; il giudice può solo confermarne la legittimità.

L’ipotesi del rinvio pregiudiziale di validità rientra a pieno titolo nell’esercizio della funzione di controllo

giurisdizionale sugli atti dell’Unione devoluta alla Corte. Tale ipotesi, pertanto, va collegata alle procedure di

controllo diretto, quali l’azione di annullamento, l’eccezione di invalidità e l’azione di responsabilità.

Ciò vuole dire che anche il rinvio pregiudiziale di validità completa il sistema dei rimedi giurisdizionali

predisposti per la tutela dei diritti del singolo rispetto agli atti posti in essere dalle istituzioni dell’Unione.

Si tratta di una possibilità in più data al singolo, giudice permettendo, perché si verifichi la legittimità di un

atto dell’Unione di cui non è il destinatario specifico e dal quale non risulta direttamente ed

individualmente investito.

Più problematica è l’ipotesi di un atto che il singolo abbia mancato di impugnare direttamente dinanzi alla

Corte di Giustizia e di cui il giudice nazionale chieda alla Corte di accertarne la validità.

Nell’ipotesi che il singolo sia destinatario formale dell’atto, rileva la regola generale che preclude al

 singolo di rimettere in discussione l’atto dopo la scadenza dei termini di impugnazione.

Relativamente all’ipotesi che il singolo non sia destinatario formale dell’atto la Corte ha precisato che,

 quando il singolo sia indiscutibilmente legittimato ad impugnare l’atto, pur non essendone il formale

destinatario, il giudice nazionale deve considerare l’atto dell’Unione come definitivo, con la

conseguenza che non vi sono le condizioni per procedere al rinvio pregiudiziale di validità.

L’oggetto del rinvio pregiudiziale è quanto mai ampio.

Per il rinvio di interpretazione, si tratta di tutto il sistema giuridico dell’Unione, dai trattati istitutivi agli

accordi di associazione, dagli atti delle istituzioni, anche quelli non vincolanti, ai principi generali del diritto

dell’Unione.

Gli atti sottoposti alla verifica di validità sono quelli posti in essere dalle istituzioni, dagli organi e dagli

organismi dell’Unione: mentre il trattato di Maastricht ha attribuito alla cognizione della Corte gli atti della

CE, il Trattato di Lisbona ha esteso la competenza del giudice dell’Unione agli atti compiuti dagli organi ed

organismi dell’Unione. Sono esclusi invece gli “atti” della Corte, cioè le sentenze. Si tratta, dunque, di tutti

gli atti vincolanti, i quali potranno essere impugnati per tutti i vizi suscettibili di provocarne l’invalidità

(compresa la non conformità al diritto internazionale).

12. CONDIZIONI SOGGETTIVE E OGGETTIVE DEL RINVIO PREGIUDIZIALE

Il rinvio pregiudiziale può essere deciso da qualunque giudice nazionale (amministrativo, penale, civile,

tributario, del lavoro), purché si tratti della giurisdizione di uno Stato membro.

La nozione di giurisdizione ai sensi dell’art. 267 TFUE è una nozione del diritto dell’Unione: essa va, dunque,

definita dalla Corte di Giustizia. Quest’ultima vi ha provveduto in base a diversi elementi qualificanti:

l’origine legale e non convenzionale dell’organo, la stabilità, l’obbligatorietà, l’applicazione del diritto,

l’indipendenza e la terzietà.

Sono, in particolare, esclusi dalla nozione di giurisdizione la pubblica accusa (come il procuratore della

Repubblica italiana), gli arbitri, gli ordini professionali quando non rendono decisioni di natura

giurisdizionale.

Sono stati viceversa compresi nella nozione il giudice cautelare, il giudice italiano dell’ingiunzione e il

giudice istruttore.

La nozione di giurisdizione comprende evidentemente tutti i giudici degli Stati membri.

Per quanto riguarda il sistema italiano, occorre ricordare alcune ipotesi specifiche. Anzitutto è stata negata

la qualità di giurisdizione ai sensi dell’art. 267 al Tribunale in sede di volontaria giurisdizione ed in

particolare di omologazione di società commerciali, con l’argomento che in quel contesto l’organo non è

chiamato a risolvere una controversia.

Di qualche rilievo è stata l’attribuzione della qualifica di giurisdizione al Consiglio di Stato anche

nell’esercizio della sua funzione consultiva, in particolare quando è chiamato a dare il suo parere in sede di

ricorso straordinario al Capo di Stato, con l’argomento che di fatto si tratta di un parere vincolante.

Per quanto riguarda la Corte dei Conti, si è sottolineato che tale organo può essere in alcuni casi qualificato

come giurisdizione, ed in altri tale qualità non gli può essere riconosciuta, in particolare quando non

esercita funzioni giurisdizionali.

Problema specifico è se la Corte Costituzionale possa essere compresa nella nozione di giurisdizione ai sensi

dell’art. 267.

Dal tenore di tale disposizione sembra potersi dedurre che il rinvio compete al giudice della controversia,

nel senso di giudice che definisce la causa. Quindi occorre distinguere:

Le ipotesi in cui il giudice che definisce la causa è il giudice a quo: in questi casi è quest’ultimo a

 decidere – qualora dovessero porsi contestualmente il problema di legittimità costituzionale e quello di

compatibilità comunitaria – a quale rinvio dare la precedenza.

Le ipotesi in cui il giudice costituzionale sia egli stesso il giudice che definisce la causa, come nel caso di

 conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, ove è anche giudice di unica e ultima istanza, sì che sarebbe

a stretto rigore obbligato al rinvio.

La valutazione sulla necessità del rinvio e dunque della pronuncia pregiudiziale della Corte ai fini della

decisione della causa spetta di regola al giudice nazionale. Egli, essendo a conoscenza dei fatti e degli

elementi di diritto rilevanti, è infatti nella condizione migliore per valutare la pertinenza delle questioni di

diritto dell’Unione sollevate dalla causa. Ciò non esclude che la Corte possa interpretare il quesito e rilevare

gli aspetti di diritto che richiedono una verifica di validità o un’interpretazione delle norme dell’Unione, fino

al punto di pronunciarsi relativamente a norme non chiamate in causa nei quesiti.

Di regola la Corte non potrebbe sindacare la motivazione del provvedimento di rinvio, né la pertinenza della

questioni ivi contenute. Questa regola, però, va incontro a numerose eccezioni.

Nella giurisprudenza più recente la Corte ha infatti sindacato, in determinate situazioni, la pertinenza dei

quesiti pregiudiziali ad essa sottoposti, riservandosi il potere di verificare la propria competenza a

rispondere.

In primo luogo, la Corte ha rifiutato di rispondere al quesito pregiudiziale sollevato in occasione di una

 controversia che ha considerato fittizia. Tale sarebbe stata, in particolare, una causa in cui le parti erano

perfettamente d’accordo sull’esito del litigio e sull’interpretazione delle norme dell’Unione, ma

tendevano a far risultare l’incompatibilità di una norma di un Paese diverso da quello del foro;

In secondo luogo, la Corte ha escluso di potersi pronunciare in presenza di questioni puramente

 ipotetiche, o non obiettivamente necessarie al giudice nazionale per risolvere la controversia;

In terzo luogo, la Corte ha rilevato che le motivazioni di rinvio troppo scarne e imprecise fornite dal

 giudice nazionale, non le consentono di fornire un’interpretazione utile del diritto comunitario, né

consentono alle altre parti interessate di svolgere puntuali osservazioni sulla controversia;

La Corte si è rifiutata di rispondere ai quesiti posti dal giudice di rinvio quando l’atto di cui era richiesta

 l’interpretazione non era configurabile come atto adottato dalle istituzioni (nella specie si trattava della

norma di un accordo tra uffici centrali assicurativi degli Stati membri);

Un’ulteriore ipotesi di rifiuto della Corte è stata quella in cui le norme comunitarie in questione non

 erano applicabili alla situazione puramente interna.

In relazione a quest’ultimo punto, la Corte si è dichiarato competente a pronunciarsi sull’interpretazione

delle norme comunitarie anche quando la fattispecie non è regolata dal diritto dell’Unione, ma dal diritto

nazionale, in quanto quest’ultimo operi un rinvio a disposizioni di diritto europeo perché sia determinato il

contenuto o l’interpretazione delle norme (nazionali) applicabili ad una situazione puramente interna

(sentenza Dodzi); o anche nel caso in cui la norma in questione riproduca pressoché testualmente una

norma dell’Unione.

Tale giurisprudenza non può non destare qualche perplessità:

In primo luogo, appare in contrasto con gli stessi presupposti logici del rinvio pregiudiziale, oltre che

 con lo stesso principio di attribuzione delle competenze. Infatti, quando una norma dell’Unione

come tale non è applicabile, manca la base giuridica della competenza della Corte ai sensi dell’art.

267 TFUE.

In secondo luogo, quando il diritto dell’Unione non è applicabile, oltre che mancare la base

 giuridica, inoltre può mancare la stessa esigenza di uniformità di interpretazione e di applicazione.

La stessa Corte, peraltro, aveva cominciato saggiamente a rivedere la propria posizione, e questo lasciava

ben sperare in un ripensamento anche sulla giurisprudenza Dodzi. Così non è stato, poiché la Corte ha

ribadito tale orientamento.

13. FACOLTA’ E OBBLIGO DI RINVIO

Il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla Corte un quesito

pregiudiziale ogni volta che la risposta è indispensabile per giudicare della controversia dinanzi ad esso

pendente.

Il giudice che ha rivolto il quesito alla Corte deve essere lo stesso che ne riceverà la risposta, nel senso che

quest’ultima deve essere necessaria per la decisione di quell’organo giurisdizionale e non per quella di un

organo diverso.

Anche in sede di giudizio di rinvio della Corte di Cassazione il giudice, che pure è tenuto ad applicare i

principi di diritto indicati dal giudice di legittimità, conserva la facoltà di attivare il meccanismo pregiudiziale

davanti alla Corte di giustizia, se ritiene sussista un problema di validità o di interpretazione di norme

comunitarie.

Quando, invece, si tratta di un giudice di ultima istanza (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato), inteso come

giudice le cui sentenze non siano soggette ad impugnazione, egli ha l’obbligo di operare il rinvio. Tale

differenza trova giustificazione nella circostanza che normalmente la giurisprudenza delle Corti supreme si

consolida con maggior forza ed autorità.

In caso pronuncia erronea, ovviamente, questo può determinare un rischio maggiore rispetto all’esigenza di

uniforme applicazione del diritto dell’Unione.

L’obbligo del rinvio pregiudiziale può venir meno in alcuni casi:

In primo luogo, non c’è obbligo di rinvio quando la questione sia materialmente identica ad una già

 sollevata e già decisa in via pregiudiziale dalla Corte;

Inoltre, si è ammessa un’eccezione per le ipotesi in cui la risposta al quesito non alimenti alcun

 ragionevole dubbio interpretativo.

Il giudice nazionale, in tal caso, deve essere convinto che la stessa evidenza si imporrebbe ai giudici degli

altri Stati membri. Si è così introdotta nel sistema comunitario la categoria dell’atto chiaro.

Si delinea, in questo modo, il rischio di veder trasformati molti atti dell’Unione, notoriamente oscuri, in atti

chiari.

Tali preoccupazioni sono destinate ad essere, almeno in parte, ridimensionate, atteso che la Corte di

Giustizia ha di recente espressamente riconosciuto che gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni

causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell’Unione riconducibili ad organi giudiziari.

In particolare, vi può essere obbligo di risarcimento quando si omette di ottemperare all’obbligo di rinvio

pregiudiziale.

Inoltre, nell’ipotesi di omesso rinvio si potrebbe prefigurare una violazione dei diritti fondamentali ad un

equo processo e ad un giudice precostituito per legge.

Peraltro, non fa venir meno l’obbligo del rinvio la circostanza che la Commissione abbia rinunciato a

proseguire una procedura di infrazione nei confronti di uno Stato membro a riguardo della normativa

oggetto del rinvio pregiudiziale. La Commissione, infatti, non ha il potere di dare un’interpretazione

definitiva delle norme dell’Unione.

Indipendentemente dall’obbligo e dalla facoltà di rinvio, la Corte, in base all’art. 104 n.3 del regolamento di

procedura, può seguire una procedura semplificata sulle domande pregiudiziali.

Questa procedura si chiude con un’ordinanza, senza la trattazione orale, né conclusioni scritte dell’avvocato

generale.

Le ipotesi in cui è possibile tale procedura sono:

Quando la questione sia identica ad una già definita;

 Quando sia desumibile con chiarezza dalla giurisprudenza;

 Quando la soluzione non alimenti alcun ragionevoledubbio.

La decisione del rinvio è solo del giudice, che può operarlo anche d’ufficio (“da giudice a giudice”).

Sebbene nella maggior parte dei casi siano le parti a sollecitare il rinvio e a suggerire i termini dei quesiti, è

pur sempre il giudice che provvede alla loro formulazione. Le parti non possono modificarli, né integrarli.

Esse, tuttavia, potranno svolgere delle osservazioni, scritte ed orali, nella procedura dinanzi alla Corte di

giustizia.

14. GIUDIZIO CAUTELARE NAZIONALE E RINVIO PREGIUDIZIALE

Infine, è opportuno richiamare l’attenzione su alcune pronunce pregiudiziali di grande interesse, in cui la

Corte si è soffermata sulla tutela cautelare che i giudici interni devono poter apprestare a diritti vantati dai

singoli in forza di norme dell’Unione e in attesa della sentenza definitiva.

Le ipotesi sottoposte all’attenzione della Corte sono state tre.

La prima ipotesi è quella del diritto vantato in base ad una norma dell’Unione e negato da una legge o da un

atto amministrativo nazionale. Tale ipotesi è stata prospettata alla Corte dal giudice inglese, davanti al quale

la società Factortame, deducendo l’incompatibilità comunitaria di una norma nazionale e dunque la

necessità di non applicarla, chiedeva che, in attesa della pronuncia definitiva, la sua applicazione fosse

sospesa. In altri termini, chiedeva la tutela cautelare del diritto che pretendeva essergli conferito da una

norme comunitaria.

La risposta della Corte è stata basata sullo stesso fondamento già utilizzato nella sentenza Simmenthal (la

necessità di dare prima ed immediata applicazione al diritto comunitario). In questa sentenza, infatti, era

stato attribuito al giudice italiano un potere che il diritto nazione gli negava (ossia il potere di non applicare

la norma contrastante con il diritto dell’Unione).

La seconda ipotesi riguarda il potere del giudice nazionale di sospendere in via cautelare l’applicazione di

una normativa nazionale (legge o atto amministrativo), a ragione di una pretesa illegittimità dell’atto

dell’Unione di cui l’atto impugnato rappresenta la misura interna di attuazione.

La giurisprudenza ha riconosciuto che il giudice nazionale può eccezionalmente esercitare in via cautelare il

potere in questione, purché operi un rinvio alla Corte di giustizia affinché si pronunci in via pregiudiziale

sulla validità dell’atto.

Per pervenire ad un tale risultato, la Corte ha fatto valere, in particolare, l’esigenza di coerenza del sistema.

Se dunque la Corte può sospendere l’applicazione di un atto nel contesto di un’azione di annullamento,

anche il singolo deve poter chiedere ed ottenere dal giudice nazionale, attraverso la sospensione dell’atto

interno di attuazione, la sospensione dell’atto dell’Unione.

Ma la domanda al giudice nazionale di tutela cautelare per un diritto del singolo non può che avere risposta

negativa.

L’adozione di un provvedimento cautelare che investa un atto dell’Unione richiede la presenza di condizioni

rigorose:

Il fumus boni iuris (consistenti riserve sulla validità dell’atto);

 Il periculum in mora;

 La necessità di tenere conto degli interessi dell’Unione;

 Il giudice nazionale deve osservare le eventuali pronunce del giudice dell’Unione.

15. GLI EFFETI DELLA SENTENZA PREGIUDIZIALE

La sentenza interpretativa della Corte pronunciata su rinvio pregiudiziale vincola il giudice a quo, che è

tenuto ad applicare la norma dell’Unione così come interpretata dalla Corte, all’occorrenza lasciando

inapplicata la norma nazionale contrastante.

Tale sentenza deve essere considerata anche al di fuori del contesto processuale che l’ha provocata, in

quanto si pronuncia su punti di diritto. Altri giudici, dunque – nonché le amministrazioni nazionali – saranno

tenuti ad applicare le norme così come interpretate dalla Corte.

Ciò non esclude la possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale, vuoi per sollecitare un ripensamento della

Corte su nuovi elementi, vuoi per avere dei chiarimenti sulla pronuncia già resa.

Il caso di sentenza su rinvio pregiudiziale di validità è parzialmente diverso. Quando la Corte si pronuncia

nel senso della validità dell’atto dell’Unione, l’effetto è limitato al caso di specie e ai motivi specifici della

censura. Ciò lascia inalterata la possibilità di contestare la legittimità dell’atto in un momento successivo per

motivi diversi.

Quando invece la Corte si pronuncia nel senso dell’invaliditàdell’atto, si produce lo stesso effetto di una

sentenza di annullamento ex art. 263. L’istituzione che ha posto in essere l’atto, pertanto, potrà solo

adottare un atto diverso che tenga conto dei motivi che hanno portato la Corte alla dichiarazione di

invalidità. La dichiarazione di invalidità, in sostanza, vincola oltre all’amministrazione anche gli altri giudici

dinanzi ai quali l’atto dovesse ancora essere invocato.

Per quanto concerne gli effetti nel tempo della sentenza pregiudiziale, normalmente si tratta di un’efficacia

ex tunc, in quanto la pronuncia definisce la portata della norma dell’Unione così come avrebbe dovuto

essere intesa ed applicata fin dal momento della sua entrata in vigore.

Ciò vuol dire che gli effetti della sentenza si estendono anche ai rapporti sorti in epoca precedente alla

sentenza stessa, purché non esauriti.

La giurisprudenza, tuttavia, ha esteso alle pronunce pregiudiziali la facoltà di dichiararne l’efficacia ex nunc,

facoltà prevista dall’art. 264 per le sole sentenze di annullamento.

Richiamando il principio generale della certezza del diritto, la Corte ha limitato nel tempo gli effetti di

sentenze pregiudiziali interpretative, con riflessi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di norme

nazionali. Nonostante la norma così come interpretata dalla Corte debba essere applicata dal giudice

nazionale anche a rapporti sorti prima della sentenza, può sussistere l’esigenza di limitarne la possibilità per

gli interessati di farla valere in relazione a rapporti giuridici costituiti in buona fede.

L’ipotesi di effetti ex nunc della sentenza interpretativa resta comunque eccezionale. La Corte, infatti, vi ha

fatto ricorso solo in presenza di circostanze specifiche e ben precise: ad es., il rischio di gravi ripercussioni

economiche dovute all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della

normativa nazionale fino ad allora ritenuta valida.

Diverso è il tema del rispetto dei termini di decadenza e prescrizione posti dal diritto nazionale all’esercizio

di un diritto e all’azione ad esso collegata. Per tale ipotesi rileva:

Il principio del rispetto delle regole processuali nazionali, nei limiti dell’equivalenza dei rimedi posti a

 tutela di diritti attribuiti dal diritto nazionale e di quelli attribuiti dal diritto dell’Unione.

Il principio dell’effettività della tutela, cioè la non eccessiva difficoltà di esercitare un diritto

 attribuito da fonte dell’Unione.

Spetta al giudice nazionale verificare se equivalenza ed effettività ricorrano nel caso concreto, salva la

possibilità per il giudice dell’Unione di fornire le indicazioni che ritenga utili.

In definitiva, la Corte ha individuato un vero e proprio standard europeo di tutela giurisdizionale dei diritti

dei singoli, in particolare per quanto riguarda la motivazione degli atti amministrativi, il diritto alla tutela

giurisdizionale, l’adeguatezza del risarcimento…

Pertanto, il potere riservato agli Stati membri di utilizzare gli strumenti nazionali per garantire la tutela di

diritti attribuiti dal diritto dell’Unione è in fatto sottoposto al controllo della Corte di giustizia.

Tale controllo è fondato su 2 parametri:

Quello della non discriminazione, che impone di riservare ai diritti di origine dell’Unione almeno la

 stessa tutela riservata dall’ordinamento nazionale ai diritti attribuiti da quell’ordinamento.

Quello dell’effettività, che impone l’adeguatezza dei rimedi per garantire tutela effettiva rispetto ai

 parametri individuati dalla Corte.

16. I PARERI DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

La Corte di giustizia può rendere anche pareri. Anzi tutto, è competente a rendere pareri in ordine alla

compatibilità con il trattato di accordi tra l’Unione e i Paesi terzi o le organizzazioni internazionali.

Il parere può essere chiesto dal Parlamento, Consiglio, dalla Commissione o da uno Stato membro.

Il parere della Corte è preventivo e dunque non può che essere chiesto in un momento precedente alla

stipulazione. Non c’è, comunque, un termine a quo: è sufficiente che l’oggetto dell’accordo sia già noto,

anche se i negoziati non siano iniziati.

Per quanto riguarda l’oggetto, il controllo può investire non solo le disposizioni di diritto sostanziale, ma

anche quelle che riguardano la competenza, la procedura o l’organizzazione istituzionale dell’Unione.

L’ipotesi in esame, anche se tradizionalmente classificata come competenza consultiva, si colloca più

correttamente tra i procedimenti di controllo della legittimità degli atti dell’Unione.

Lo scopo del parere, in definitiva, è quello di evitare che i dubbi di compatibilità don il Trattato o di

competenza a stipulare diano luogo ad un contenzioso successivo alla stipulazione.

La circostanza che un preteso vizio dell’atto non sia stato preventivamente oggetto di parere non preclude

la strada dell’impugnazione.

Se la Corte si pronuncia nel senso dell’incompatibilità di talune disposizioni dell’accordo, quest’ultimo non

potrà entrare in vigore. Ne consegue che, se permane l’interesse e la volontà di stipularlo, esso dovrà

essere modificato.

Infine, ai sensi dell'art. 103 del trattato CEEA, la Corte emette delle deliberazioni preventive su richiesta di

uno Stato membro, nell’ipotesi in cui sia sorto un contrasto tra quest’ultimo e la Commissione in merito alla

compatibilità con il Trattato di un progetto di accordo negoziato dallo stesso Stato con:

Uno Stato terzo

 Un’organizzazione internazionale

 un cittadino di uno Stato terzo.

Lo Stato membro di cui si tratta è tenuto a conformarsi alla deliberazione della Corte.

17. SANZIONI PER LE VIOLAZIONI DEL DIRITTO DELL’UNIONE E OBBLIGO RISARCITORIO DELLO STATO

INADEMPIENTE NEI CONFRONTI DEL SINGOLO

Il trattato CECA prevedeva all’art.88 che, in caso di mancata esecuzione da parte di uno Stato membro di

una decisione della Commissione, la stessa istituzione potesse (previo parere positivo del Consiglio)

infliggere misure di natura sanzionatoria consistenti nella sospensione del pagamento di somme ovvero

nell’adozione, da parte della stessa Commissione o degli altri Stati membri, di provvedimenti che fossero

idonei a neutralizzare gli effetti dell’accertato inadempimento

Invece i Trattati di Roma (CE e EURATOM) non prevedono specifiche sanzioni per il caso di violazioni degli

obblighi comunitari, ma solo procedure per l’accertamento delle stesse.

La prassi ha, tuttavia, individuato alcuni meccanismi che consentono di collegare a talune infrazioni misure

di tipo sanzionatorio, come la perdita del diritto al finanziamento comunitario.

Ma tale rimedio ha portata molto ridotta in quanto riguarda solo infrazioni collegate ad attività finanziate

dall’Unione e non le infrazioni degli Stati membri in genere.

Il problema dell’effettività del diritto dell’Unione si pone in maniera più frequente riguardo all’ipotesi di

mancata o non corretta trasposizione di direttive. Tali inadempimenti degli Stati mantengono e creano

disarmonie all’interno di un ordinamento giuridico che tende a un’interpretazione e applicazione uniforme

di regole comuni. Infatti il fatto che uno Stato, rompa unilateralmente l’equilibrio tra i vantaggi e gli oneri

derivanti dalla sua appartenenza alla Comunità, lede l’uguaglianza degli Stati membri dinanzi al diritto

comunitario e determina discriminazioni a carica dei loro cittadini.[sent. ]

Il Trattato di Maastricht prevede, all’art. 228 (260 TFUE), una sanzione pecuniaria in caso di perdurante

inadempimento; sanzione per la quale sono state sollevate perplessità per la forza poco deterrente, che

rimane di ispirazione internazionalistica. Ma ogni obiezione sarebbe prematura, occorre attendere il

consolidarsi di una prassi (sia della Commissione che della Corte) che ora è ancora insufficiente.

Diversamente si pone la giurisprudenza, che è andata affermando il diritto del singolo al risarcimento del

danno patrimoniale subito a causa dell’inadempimento dello Stato

membro.

Da tempo, già con riguardo alla CECA, la giurisprudenza aveva affermato che l’art.86 impone allo stato

membro non solo di revocare l’atto incompatibile con il diritto dell’Unione, ma anche la riparazione dei

danni eventualmente subiti (formula abbastanza ampia per comprendere anche un risarcimento danni).

Va poi segnalata la giurisprudenza che respinge l’eccezione di irricevibilità del ricorso o cessata materia del

contendere quando, nel corso del giudizio o dopo la scadenza dei termini fissati nel parere motivato, lo

Stato membro metta fine all’infrazione contestatagli.

La prosecuzione del giudizio, anche dopo che il contestato inadempimento sia stato fatto cessare, vuole

stabilire con la sentenza il presupposto della eventuale responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli

che abbiano subito un danno patrimoniale a seguito dell’inadempimento. In tal caso lo Stato dovrà

risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni del diritto interno relative alla

responsabilità della pubblica amministrazione.

Questo orientamento si è consolidato nella sentenza Francovich (1991) relativamente alle conseguenze

della mancata trasposizione di una direttiva che, tutelando i lavoratori in caso d’insolvenza del datore,

imponeva agli Stati di istituire un meccanismo di garanzia per i crediti retributivi maturati (tale direttiva non

era stata trasposta dall’Italia).

Nella sentenza si afferma che: “La possibilità di risarcimento è indispensabile qualora la piena efficacia delle

norme comunitarie sia subordinata alla condizione di un’azione da parte dello Stato e, di conseguenza i

singoli, senza tale azione, non possono far valere davanti al giudice nazionale i diritti loro riconosciuti dal

dir. Comunitario. Ne consegue che il principio di responsabilità dello stato per danni causati ai singoli da

violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del trattato”.

Una volta affermata l’esistenza del principio di responsabilità, la Corte ha precisato le condizioni per darne

attuazione concreta, ossia:

Che il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli.

 Che il contenuto di tali diritti possa essere individuato nelle disposizioni della direttiva.

 Che sussista un nesso di causalità tra violazione dell’obbligo e danno subito dai soggetti lesi.

Tali condizioni sono sufficienti per far sorgere a vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento,

che trova fondamento direttamente nel diritto dell’Unione.

Altro punto che la Corte ha dovuto chiarire riguardava la possibilità di evocare la responsabilità

patrimoniale anche per violazioni di norme aventi effetto diretto, e dunque invocabili dinanzi al giudice ( a

differenza delle norme non aventi effetto diretto).

La risposta della Corte è stata ovviamente positiva, in quanto la norma provvista di effetto diretto la tutela a

favore del singolo non solo c’è già, ma è direttamente azionabile dallo stesso singolo, con la differenza che

in questo caso la tutela sostanziale e processuale dovrà essere accompagnata con la tutela patrimoniale.

Altro tema da approfondire riguarda la possibilità di estendere la responsabilità alla violazione di un obbligo

dell’Unione dello Stato membro dovuta:

All’attività o inattività del legislatore (gli Stati hanno proceduto a limitare la propria libertà, anche

 rispetto all’attività legislativa, attribuendo determinate competenze legislative alle istituzioni

dell’Unione. Dunque, se anche il legislatore nazionale non osserva un obbligo imposto dalle istituzioni

comunitarie, che esso stesso si è obbligato a rispettare, non c’è ragione di negare il diritto dei singoli ad

agire per il risarcimento del danno subito).

Alla violazione da parte del potere esecutivo.

 Alla violazione del diritto comunitario da parte di un organo giurisdizionale ( a tal riguardo dobbiamo

 ricordare la sentenza Kòbler, che ha evidenziato la questione, ossia che la tutela dei diritti derivanti dal

diritto dell’Unione “sarebbe affievolita se fosse escluso che i singoli possano ottenere un risarcimento

allorché i loro diritti vengano lesi da una violazione del dir. comunitario imputabile a una decisione di un

organo giurisdizionale di ultimo grado di uno Stato membro”.

Il principio di responsabilità è principio generale che non indaga su quale organo nazionale abbia violato

l’obbligo, dovendo tutti gli organi statali contribuire all’osservanza delle norme comunitarie. Per lo stesso

principio, non rileva che l’obbligo di risarcimento dipenda dal riparto di competenze tra organi interni in

ciascuno Stato membro (altrimenti si verificherebbe una discriminazione tra cittadini comunitari).

Per ciò che concerne le tre condizioni della responsabilità degli Stati membri non devono essere diverse, a

parità di situazioni, da quelle che sono richieste per la responsabilità dell’Unione.

La Corte affermando ciò ha accomunato il legislatore nazionale a quello dell’Unione anche nell’ipotesi in

cui non vi sia alcun potere discrezionale, ma per l’uno o per l’altro un obbligo di risultato o condotta o di

astensione.

Le tre condizioni della responsabilità patrimoniale della Stato (e quindi anchedell’Unione) sono:

a) che la norma violata conferisca diritti ai singoli(insomma il diritto conferito ai singoli deve essere

pienamente e immediatamente riconoscibile)

b) che la violazione sia grave e manifesta.

c) che vi sia un nesso di causalità tra violazione e danno.

La colpa, invece, non è una condizione della responsabilità, ma può contribuire a determinare la gravità

della violazione.

Sulla prima e la terza non c’è molto da dire, mentre un discorso a parte merita la seconda condizione; sulla

quale la Corte ha indicato i criteri a cui deve far riferimento il giudice nazionale per determinare la

violazione grave e manifesta, ossia:

- il grado di chiarezza e precisione della norma dell’Unione;

- l’ampiezza del potere discrezionale consentito dalla norma(in quanto nell’ipotesi in cui lo Stato membro

non si fosse trovato di fronte a scelte normative e disponesse di un margine di discrezionalità

considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione

può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione grave e manifesta. Tale principio è

applicabile anche al giudice nazionale di ultima istanza nell’ipotesi in cui non disponga di alcuna

discrezionalità quanto al rinvio pregiudiziale e sia quindi obbligato ad effettuarlo)

- il carattere intenzionale o involontario della trasgressione,

- la scusabilità o no dell’eventuale errore;

- il comportamento di un’istituzione comunitaria che abbia potuto concorrere all’infrazione.

La Corte ha poi affermato che la violazione grave e manifesta ricorre in ogni caso quando permane dopo

una pronuncia che abbia accertato l’inadempimento o esista una solida giurisprudenza in materia.

Importante è che sia stata esclusa subito e con chiarezza la necessità di un previo accertamento della Corte,

specie se limitato alle procedure di infrazione. Tale limite, considerata la discrezionalità di cui dispone la

Commissione al riguardo, si sarebbe tradotto in una violazione del principio di effettività della tutela

giurisdizionale. Perché sia garantita una tutela effettiva, occorre che l’ammontare del risarcimento sia

adeguato.

Al riguardo, le condizioni stabilite dal diritto nazionale non possono essere meno favorevoli di quelle

riguardanti situazioni analoghe interne, né tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente

difficile il risarcimento. Ciò è sufficiente per far ritenere che in materia trovino applicazione anche il

principio di equivalenza e quello di effettività della tutela giurisdizionale.

Infine, la giurisprudenza non ha mancato di precisare che negli Stati membri a struttura federale non è

necessario che al risarcimento del danno provveda lo Stato federale perché siano adempiuti gli obblighi

dell’Unione.

18. LE RICADUTE DELLA GIURISPRUDENZA DELL’UNIONE SULLA RESOPNSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE

DEGLI STATI MEMBRI NELL’ORDINAMENTO ITALIANO

In un primo tempo la Corte di cassazione, avendo premesso che l’ordinamento dell’Unione, nell’adottare

una direttiva, non può che imporre un obbligo di risultato agli Stati membri, lasciando all’ordinamento

interno la qualificazione giuridica soggettiva attribuita ai singoli, rilevò che la funzione legislativa, e quindi il

potere politico, erano sottratti a qualsiasi sindacato giurisdizionale. La conseguenza era, per la Carte di

Cassazione, che di fronte all’attività o inattività del legislatore, non si può quindi parlare di illecito ex art.

2043 c.c., né può configurarsi un diritto del singolo al risarcimento danni per mancata attuazione di una

direttiva, bensì un diritto ad essere indennizzati delle diminuzioni patrimoniali subite in conseguenza

dell’esercizio di un potere non sindacabile dalla giurisdizione.

L’evoluzione della giurisprudenza ha percorso la strada maestra del risarcimento del danno conseguente alla

violazione dello Stato nella prospettiva e nella logica della responsabilità aquiliana ex. Art. 2043 c.c.

A ciò si aggiunga la giurisprudenza, della Cassazione a sezioni unite, in tema di risarcimento del danno da

lesione degli interessi legittimi che chiude il cerchio sulle possibilità per il giudice di affermare senza riserve

la responsabilità dello Stato legislatore per i danni causati da atti normativi.

L’attenzione ha riguardato anche la responsabilità dello Stato originata da fatto del giudice, per pronunce in

contrasto con il diritto dell’Unione.

In relazione alla legge italiana sulla responsabilità civile dei magistrati, la Corte si è pronunciata nel senso

che è incompatibile con il diritto dell’Unione una legislazione nazionale che escluda o limiti la responsabilità

dei giudici alle sole ipotesi di dolo e colpa grave; e che escluda in maniera generale la responsabilità del

giudice di ultimo grado per l’interpretazione delle norme e dei fatti.

In particolare, la normativa italiana sulla responsabilità civile dei giudici non può in qualche modo

condizionare o limitare la responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione così come sancita

e disciplinata da tale diritto.

19. CENNI SULLA PROCEDURA

Il procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte è regolato, oltre che dalle norme dei Trattati e del

Protocollo sullo Statuto della Corte di Giustizia, anche dai rispettivi regolamenti di procedura.

Il procedimento prevede una fase scritta e una fase orale, prima che si proceda alla decisione della causa.

Nelle azioni dirette promosse dinanzi al Tribunale o alla Corte (annullamento, carenza, resp.

extracontrattuale), la procedura si attiva con un ricorso (redatto nella lingua del ricorrente, a meno che il

convenuto non sia uno Stato membro, e allora si utilizza la lingua dello Stato) da presentare entro il termine

stabilito dal TFUE per ciascuna azione (ad esempio per l’azione di annullamento il termine è di due mesi

dalla pubblicazione, dalla notifica al ricorrente ovvero il giorno in cui ha avuto conoscenza dell’atto).

Il ricorso contiene:

L’indicazione delle parti e dei difensori, con la precisazione del domicilio eletto.

 L’esposizione dell’oggetto della controversia, dei mezzi dedotti e delle prove che eventualmente si

 offrono.

L’esatta enunciazione della domanda.

Tale ricorso verrà inviato a mezzo raccomandata alla cancelleria della Corte, che provvede alle traduzioni,

alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, nonché alla notifica alla controparte.

Entro un mese la controparte può presentare un controricorso. Le parti hanno anche diritto a presentare

una replica ed una controreplica entro un mese. I termini possono essere prorogati, su richiesta delle parti,

dal Presidente del Tribunale o dalla Corte.

La procedura pregiudiziale inizia davanti al giudice nazionale, con la sospensione del procedimento e la

rimessione di un’ ordinanza alla Corte di Giustizia con i quesiti (di interpretazione ovvero di validità del

diritto comunitario) che richiedono una risposta ai fini della decisione. L’ordinanza, che deve contenere in

quadro essenziale ed esauriente degli elementi di fatto e di diritto della causa, nonché l’esposizione dei

motivi che rendono necessaria una pronuncia, va trasmessa alla cancelleria della Corte di Lussemburgo. La

cancelleria provvede alla traduzione dell’ordinanza nelle lingue ufficiali e la trasmette, oltre che alle parti,

anche alla Commissione, ad altre istituzioni interessate e agli Stati membri, nonché non membri, nel caso di

pregiudiziale su un accordo della Comunità con Stati terzi.

Entro il termine di due mesi, i soggetti appena citati possono presentare osservazioni scritte, o comunque

possono partecipare all’udienza per manifestare la loro posizione oralmente.

Il giudice relatore e l’avvocato generale possono chiedere alle parti le informazioni supplementari su fatti,

documenti o altri elementi; le risposte sono comunicate alle altre parti.

La lingua della procedura è quella del giudice di rinvio.

Nei ricorsi diretti, le parti diverse dagli stati membri e dalle istituzioni dell’Unione devono essere

rappresentate da un avvocato abilitato al patrocinio in uno stato membro, anche quando la parte sia essa

stessa un avvocato.

Nelle procedure pregiudiziali viceversa le parti possono essere difese dai soggetti abilitati a difenderle nella

fase nazionale.

Gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione possono intervenire in tutte le procedure attivate con ricorso

dinanzi al giudice dell’Unione, sia per supportare la domanda, sia per contestarla. L’intervento è consentito

anche alle persone fisiche o giuridiche, a condizione che provino di essere direttamente investite dalla

decisione impugnata, ed abbiamo un interesse alla soluzione della controversia.

Nella procedura pregiudiziale, possono svolgere osservazioni scritte e partecipare all’udienza gli Stati

membri e le istituzioni dell’Unione; la Commissione, considerata la sua funzione di vigilanza sul rispetto dei

Trattati, svolge sempre e comunque il suo ruolo di amicuscuriae.

Dopo l’ultima memoria, il giudice relatore, sentito l’avvocato generale, deposita una relazione d’udienza che

riassume i termini essenziali della causa, il quadro normativo e la posizione delle parti.

Sulla base di questa il tribunale o la Corte decide se la causa richiede o meno un supplemento di istruttoria

o di altra documentazione. In caso affermativo si fissa la composizione del collegio (plenaria o sezione) e la

data dell’udienza o, in mancanza, delle conclusioni dell’avvocato generale.

All’udienza, i difensori delle parti principali e intervenienti espongono i punti che non erano stato

sufficientemente illustrati nel corso della procedura scritta.

La fase orale termina con la lettura in udienza pubblica del dispositivo delle conclusioni dell’avvocato

generale, nella lingua di quest’ultimo.

Il dispositivo della Corte o del tribunale, all’esito della fase deliberativa, viene letto in udienza pubblica,

nella lingua di procedura. La traduzione nelle altre lingue viene resa immediatamente disponibile. Nella

G.U. viene pubblicato il dispositivo della sentenza. Nelle procedure pregiudiziali, la cancelleria del giudice a

quo riceve copie delle conclusioni dell’avvocato generale della sentenza.

Il regolamento di procedura della Corte prevede che quando sussista una manifesta incompetenza del

giudice ovvero l’atto introduttivo sia manifestamente irricevibile, la Corte può decidere, sentito l’avvocato,

con ordinanza motivata. Lo stesso accade nel caso in cui la questione posta nella procedura pregiudiziale è

identica a una sulla quale la Corte ha già statuito, o quando la risposta può essere deducibile dalla

giurisprudenza o quando la questione posta non lascia dubbi ragionevoli.

Il Tribunale di primo grado, invece, può fare altrettanto anche in caso di ricorso manifestamente infondato.

Con la procedura del 1° Luglio 2000 è stata prevista la possibilità di una procedura pregiudiziale accelerata,

in deroga al regolamento alle disposizioni di procedura, in caso di comprovata urgenza straordinaria. In

questo caso viene fissata la data d’udienza immediatamente e le parti possono presentare memorie scritte

sui punti essenziali della questione pregiudiziale e partecipare all’udienza orale. La Corte statuisce, sentito

l’avvocato generale, ciò che esclude le conclusioni scritte.

Più in generale, con le modifiche intervenute nei regolamenti di procedura della Corte e del Tribunale è

prevista la possibilità di una procedura accelerata in caso di urgenza dove il contraddittorio scritto si riduce

ad una memoria,che è possibile integrare le prove anche nel corso dell’udienza orale e che l’avvocato

generale è solo sentito.

Prima del 2004 tutte le sentenze e le conclusioni degli avvocati generali erano pubblicate nella Raccolta

della giurisprudenza della Corte e del tribunale (tradotte in tutte le lingue ufficiali), dopo tale anno si è

deciso di adottare una pubblicazione selettiva per far fronte all’aumento del carico di lavoro dovuto alle

adesioni dei nuovi Stati membri.

CAPITOLO 4 – LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI

1. CENTRALITA’ DEL MERCATO INTERNO NEL SISTEMADELL’UNIONE. INTEGRAZIONE NEGATIVA E

INTEGRAZIONE POSITIVA

Indiscussa è la centralità del mercato comune delle merci e dei fattori della produzione (lavoro, servizi e

capitali). La Corte ha più volte ribadito che gli articoli del Trattato relativi alla libera circolazione delle merci,

delle persone, dei servizi e dei capitali sono norme fondamentali per la Comunità ed è vietato qualsiasi

ostacolo, anche di minore importanza, a detta libertà. Eppure l’espressione non ha mai ricevuto una

specifica definizione.

Ne troviamo una in una sentenza della Corte di Giustizia, dove si rileva che le nozione di mercato comune…

mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intercomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un

mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno.

Definizione simile si ritrova all’art. 26TFUE spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera

circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.

Bisogna precisare che le espressioni mercato comune, mercato interno e mercato unico si equivalgono.

La realizzazione del mercato unico era prefigurata all’ art. 2 del Trattato di Roma come lo strumento atto a:

promuovere lo sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità e

 perseguire, più in generale, i compiti della Comunità enunciati dallo stesso articolo.

Quindi gli Stati membri devono svilupparsi armoniosamente , ma anche ravvicinarsi gradualmente.

La gradualità del processo di integrazione ha fatto sì che in un primo momento si sia dato spazio

soprattutto alla dimensione negativa dell’integrazione fra i mercati e fra le attività economiche, infatti si è

posto l’accento sull’eliminazione, poste dagli Stati membri, delle barriere e sulle regole di concorrenza;

insomma vi è un favorper le limitazioni alle libertà degli Stati contraenti, purché preordinate al

perseguimento dell’obiettivo di integrazione.

Nei secondi anni Ottanta, con la pubblicazione del libro bianco sul mercato interno e poi la stipulazione dell’

Atto Unico, si è aperta la strada alla seconda fase del processo di integrazione, ossia la sua dimensione

positiva.

Le modifiche apportate dall’ Atto Unico sono:

Sul piano delle modalità decisionali, sostituisce in ipotesi significative il criterio di maggioranza a quello

 dell’unanimità.

Prefigura in taluni temi lo strumento del regolamento in luogo della direttiva.

 Prevede che il Consiglio, quando non vi sia armonizzazione, possa far applicare il criterio del mutuo

 riconoscimento delle normative nazionali in determinati settori.

Infine, importanti sono le iniziative dell’Atto Unico circa le c.d. politiche di accompagnamento che incrementano

 le competenze comunitarie.

Il Trattato di Maastricht ha poi introdotto, come strumenti per raggiungere l’obiettivo della sviluppo

armonioso della Comunità, un’unione economica e monetaria, e diverse politiche comuni orizzontali.

2. LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI. CAMPO D’APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA. NOZIONE DI MERCE,

SFERA TERRITORIALE, DESTINATARI

Il processo di liberalizzazione, che era previsto si concludesse il 31/12/1969, fu già compiutamente

realizzato a partire dal giugno 1968 dai sei Stati allora membri. La disciplina si articola in tre distinti

momenti, che investono:

l’unione doganale, cioè l’abolizione di dazi e tasse di effetto equivalente all’interno del mercato

a) comune, e la fissazione di una tariffa doganale comune per gli scambi dei Paesi terzi(artt. Da 23 a

27);

divieto d’imposizioni fiscali interne agli Stati membri che siano discriminatorie per i prodotti

b) importati (art.90);

abolizione delle restrizioni quantitative agli scambi intracomunitari e delle misure di effetto

c) equivalente, nonché l’abolizione dei monopoli commerciali (artt. da 28 a 31).

La nozione di merce comprende tutti i prodotti valutabili in danaro e quindi idonei ad essere oggetto di

transazioni commerciali (tale definizione è stata data dalla Corte chiamata a rispondere se rientrassero in

tale nozione gli oggetti d’interesse artistico, storico, etc.: la risposta fu positiva). Sono compresi nella

nozione anche le monete non aventi più corso legale ed addirittura i rifiuti.

I prodotti che riguardano la sicurezza in senso stretto(armi munizioni e materiale bellico), inseriti in uno

specifico elenco predisposto dal Consiglio, soggiacciono alla previsione dell’art.346 TFUE e sono quindi,

fuori dalla sfera di applicazione materiale delle norme disciplinanti la libera circolazione delle merci.

Quando non sono oggetto di specifica disciplina sulla politica agricola comunitaria, anche i prodotti agricoli

e della pesca rientrano nella disciplina del mercato comune. Le sostanze radioattive, i medicinali ad uso

umano e veterinario sono soggetti a particolari discipline.

La sfera d’applicazione territoriale della disciplina coincide con quella di applicazione del Trattato, dunque

col territorio degli Stati membri; le eccezioni e specificità riguardano alcune zone insulari che interessano la

Francia (i dipartimenti d’oltremare), la Spagna (le Canarie) ed il Portogallo (Madeira e Azzorre): rispetto a

tali territori, il Consiglio può adottare misure specifiche dirette a stabilire le condizioni di applicazione del

Trattato.

I paesi d’oltremare soggiacciono a un regime particolare disciplinato da una decisione del Consiglio.

Il campo di applicazione territoriale, relativo alla circolazione delle merci, va distinto dal territorio doganale

della Comunità(che è il territorio entro il quale trova applicazione la normativa doganale comunitaria).

Le norme che disciplinano il mercato comune sono rivolte in generale agli Stati membri, nel senso che

impongono a questi degli obblighi che ruotano attorno alla liberalizzazione degli scambi in merci persone,

servizi e capitali.

I singoli beneficiano dell’effetto diretto che accompagna gran parte delle norme relative alla liberalizzazione

degli scambi(quindi sono titolari di diritti ceh possono far valere direttamente dinanzi ai giudici); quanto ai

divieti, la Corte ha precisato che il comportamento del singoli (es. un accordo tra imprese) dev’essere

valutato alla luce delle regole di concorrenza, mentre le norme sulla libera circolazione delle merci si

riferiscono solo alle normative ed alle pratiche amministrative adottate dagli Stati membri e dalle istituzioni

comunitarie.

3. L’UNIONE DOGANALE. ORIGINE DELLE MERCI E REGIME DI LIBERA PRATICA

art.28 TFUE afferma che l’Unione comprende un’unione doganale, che si estende al complesso degli

L’

scambi di merci e comporta il divieto, fra gli stati membri, dei dazi doganali all’importazione e

all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale

comune nei loro rapporti con i paesi terzi

Già nel GATT si possono rinvenire le nozioni di zona di libero scambio (insieme del territori doganali nel

quali si aboliscono i dazi limitatamente ai prodotti originari del Paesi aderenti) e di unione doganale

(all’abolizione dei dazi e si aggiunge l’uniformità sostanziale dei dazi applicati agli scambi con i Paesi terzi).

Tuttavia, rispetto a questa concezione, l’idea di unione doganale realizzata nella Comunità è ancora più

avanzata (non a caso è definita perfetta), in quanto rilevano altresì:

il beneficio della libera circolazione, salvo eccezioni, anche per i prodotti originari di Paesi

terzi ed introdotti nell’area comunitaria;

regime di preferenza per i prodotti comunitari;

 disciplina doganale complessiva uniforme, che si avvale anche di un meccanismo di

interpretazione giudiziaria centralizzata;

destinazione al bilancio comunitario delle entrate della tariffa doganale.

Un confronto significativo da fare è con lo Spazio Economico Europeo realizzato a partire dal 1994 con i

Paesi dell’ EFTA. Tale Spazio, rientra a tutti gli effetti nell’ipotesi e nella nozione di zona di libero scambio e

non in quella di Unione Doganale, nella misura in cui gli scambi riguardano i soli prodotti originari dei Paesi

membri.

Approfondiamo, allora, cosa si intende per “Paese d’origine”: ovviamente è il posto in cui il prodotto è

fabbricato (se si tratta di produzione complessa, ai fini dell’individuazione dell’origine, Paese d’origine del

prodotto è quello in cui si è avuta l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale: questo e il criterio dello

stadio produttivo determinante).Il criterio è dunque lo stadio produttivo determinante, cioè della

trasformazione economicamente e merceologicamente rilevante[in materia di prodotti ittici, poi, è stato

stabilito il criterio della bandiera della nave; in caso di bottino realizzato da più navi di diversa nazionalità, il

criterio è quello della nave cui si possa imputare il momento essenziale della battuta o della campagna di

pesca].

I prodotti originari di Paesi terzi, che siano stati regolarmente importati in un qualsiasi Paese comunitario,

sono in regime di libera pratica, godendo, salvo eccezioni, della stessa libertà di circolazione delle merci

originarie degli Stati membri. Ogni prodotto, poi, viene provvisto di un documento doganale unico.

4. ABOLIZIONE DEI DAZI DOGANALI E DELLE TASSE DI EFFETTO EQUIVALENTE.

L’abolizione dei dazi doganali è alla base del regime di libera circolazione delle merci, ed è sancita dall’art.

30 TFUE, che è una norma fondamentale del sistema ed è provvista di effetto diretto. I dazi doganali

all’esportazione sono stati definitivamente aboliti il 31 dicembre 1961, mentre quelli all’importazione

dovevano essere aboliti nel 1969(alla fine della disciplina transitoria), ma lo sono stati di fatto già nel luglio

dell’anno precedente, con una decisione c.d. di accelerazione.

La tassa di effetto equivalente è un onere pecuniario che è direttamente o indirettamente collegato

all’importazione o all’esportazione di un prodotto: pur non essendo un dazio, comporta gli stessi effetti

restrittivi sugli scambi intracomunitari In ogni caso deve trattarsi di:

un onere pecuniario (altrimenti sarebbe una misura rientrante nel divieto ex art. 34);

 deve colpire il prodotto in ragione dell’importazione o esportazione, rendendola più onerosa

ovvero aggravandone gli adempimenti amministrativi-burocratici.

Viceversa, non ha importanza il momento in cui viene imposto tale onere, che può essere anche successivo

a quello del passaggio della frontiera, così come il suo ammontare, che può essere anche minimo. Al

riguardo, inoltre, non rileva neanche il soggetto beneficiario, che può anche non essere lo Stato, così come

anche al finalità che si vuole perseguire.

Le disposizioni di cui agli artt. 28 e 30 possono essere invocate dal singolo in ragione dell’importazione di un

prodotto proveniente da un altro Stato membro. Non rileva che l’introduzione del prodotto sia in una parte

del territorio (es. Regioni), piuttosto che nell’insieme del territorio statale, né che l’onere colpisca anche i

prodotti provenienti da altre regioni dello stesso Stato membro(ad esempio è stata vietato il dazio di mare

che riguardava i prodotti introdotto nei territori francesi d’oltremare, perché i prodotti erano provenienti da

altre parti del territorio dello Stato membro).

Va escluso che tale divieto possa essere attuato anche nei confronti dei paesi terzi, ma gli Stati membri non

hanno comunque completa autonomia, perché tale onore tributario rientra nella politica commerciale

comune e al sistema della Tariffa Doganale Comune(che ha disposto il divieto agli stati membri di elevare o

introdurre unilateralmente le tasse esistenti dalla sua entrata in vigore-1968-, salvo talune eccezioni e

deroghe introdotte dalla Comunità e comunque uniformi).

Le deroghe al divieto sono mollo limitate:

un’ipotesi è quella di un onere pecuniario richiesto dall’amministrazione per un servizio

prestato in favore e/o nell’interesse dell’importatore; ma si deve trattare di un servizio reso

individualmente effettivamente prestato dall’amministrazione, in tal caso esso ha carattere di vero e

proprio corrispettivo(e dunque deve essere proporzionato alla qualità e al costo del servizio);

altra ipotesi è quella di oneri pecuniari, imposti da convenzioni internazionali, per favorire la

libera circolazione delle merci. Nella stessa logica rientra anche le ipotesi dei montanti

compensativi monetari istituiti nell’ambito della politica agricola comune, in quanto oggetto di

misure comunitarie destinate a compensare l’instabilità monetaria.

Altra ipotesi è quella in cui l’onere è parte di un sistema generale di tributi interni, che

colpisca con uguali criteri e sistematicamente sia il prodotto importato che quello nazionale.

5. DIVIETO D’IMPOSIZIONI FISCALI DISCRIMINATORIE

Il divieto di imporre dazi doganali deve essere integrato con l’art. 110 TFUE, il quale vieta di applicare tributi

interni che siano discriminatori per i prodotti importati. Ovviamente l’imposizione tributaria, pur restando

nella sfera di libertà degli Stati membri, deve conservare un carattere di assoluta neutralità tra prodotti

nazionali e prodotti importati, cosicché l’attraversamento del confine non costituisca l’occasione per oneri

tributari più gravosi: tale divieto appare complementare ai divieti ex artt. 28-30 del Trattato, poiché mira ad

evitare che questi siano aggirati attraverso lo strumento tributario.

I definitiva l’art. 110 mira a garantire la libera circolazione delle merci in condizione di neutralità fiscale

rispetto alla concorrenza tra prodotti nazionali e prodotti di altri paesi comunitari.

Il divieto comprende qualsiasi onere pecuniario di natura tributaria imposto dallo Stato o da un ente

pubblico territoriale, indipendentemente dal beneficiario che può anche non essere lo Stato.

Il divieto va inteso anche se il prodotto provenga da un Paese terzo, ed il prodotto si trovi in regime di libera

pratica.

L’art. 90 è applicabile sia alle imposte indirette che alle imposte dirette. Una tassa incompatibile a tale

disposizione è vietata solo per la misura in cui colpisce le merci importate più di quelle nazionali.

Non deve però farsi confusione col divieto di tasse di effetto equivalente: i due divieti non possono

applicarsi cumulativamente, poiché danno luogo a regimi sostanzialmente diversi (es. le tasse d’effetto

equivalente ( che colpiscono il prodotto in ragione della sua importazione o esportazione, vanno

semplicemente abolite; mentre le imposte interne, che colpiscono tutti i prodotti discriminando quelli

importati da quelli nazionali o che comunque colpiscono merci secondo criteri obiettivi indipendentemente

dalla provenienza, vanno applicate in modo da escludere qualsiasi discriminazione tra prodotti tra prodotti

nazionali e prodotti importati). Quindi l’ipotesi del tributo interno ha come condizione fondamentale la

generalità e l’astrattezza dell’onere. Deve trattarsi di onere tributario.

L’elemento della discriminazione rileva in quei tributi che abbiano l’effetto di scoraggiare l’importazione di

merci originarie di altri Stati membri a vantaggio dei prodotti come ad es.:

tassazione molto elevata per le vetture che superano un certo livello di potenza fiscale,

cosicché all’onere soggiacciono solo le vetture importate;

tributo che colpisce solo l’uso del prodotto, quando questo sia importato solo per quell’uso.

 Un’ imposta dovuta dal trasportatore del prodotto, applicate a secondo se si tratti di

trasporto nazionale ovvero internazionale, in modo che il primo sia esente da imposta etc.

Insomma il criterio decisivo è costituito dall’incidenza effettiva del tributo sul prodotto nazionale e sul

prodotto importato.

Inoltre, al fine di qualificare esattamente l’onere si dovrà osservare se il gettito è destinato a finanziare

attività che giovano specificamente ed esclusivamente al prodotto nazionale tassato, e la compensazione è

totale ( e allora parleremo di tassa di effetto equivalente) o se i benefici compensano solo parzialmente

l’onere che grava sui prodotti nazionali e quindi l’imposta va a discriminare i prodotti importati, al pari di

quando la compensazione è totale.( e la tassa rientra nella disposizione dell’art.110).

Ex art. 1110 co. 1:. “uno Stato membro non può applicare ai prodotti degli altri Stati membri tributi interni

superiori a quelli applicati ai prodotti nazionali similari”. Dal primo comma di tale articolo chiaro il primo

termine di paragone, ossia i prodotti devono essere similari, cioè devono avere proprietà analoghe e

rispondono alle stesse esigenze, in base a un criterio non di identità ma di analogia. Poi bisogna far

riferimento a una serie di altri fattori, quali la fabbricazione, il gusto, il tenore alcolico per le bevande,

nonché l’idoneità a rispondere agli stessi bisogni del consumatore. Tra i prodotti nazionali, poi, vanno intesi

anche quelli per cui non esiste una produzione nazionale, ma un mercato dell’usato.

Inoltre, ex art. 110, co.2 : “uno Stato membro non può applicare, ai prodotti degli altri Stati membri tributi

interni volti a proteggere indirettamente altre produzioni” Ossia non si fa più riferimento ai soli prodotti

similari, ma si amplia il raggio d’azione e si parla di prodotti concorrenti. Ad esempio in tema di bevande

alcoliche si è affermata l’illegittimità di una tassazione di un vino importato, leggero e di basso costo, più

elevata di quella applicata sulla birra, tipica nazionale.

Relativamente, poi, all’apparente contiguità con il divieto di restrizioni quantitative alle importazioni ex

art.34, o ancora al divieto di misure di effetto equivalente, basta dire che la disposizione ex art. 34 è una

norma di portata generale. Quindi si applica in via del tutto residuale alle disposizione ex artt. 28 e 30 e

110.

Nel caso di tasse parafiscali può rilevare anche rispetto alla disciplina degli aiuti di Stato, tassa che

comunque va a incidere sulla concorrenza e sugli scambi. Allora sarà sottoposta al controllo della

Commissione, e più in generale agli artt.107 e 108 TFUE, sia sotto il profilo sostanziale che procedurale.

Comunque il giudice nazionale dovrà valutare la compatibilità della tassa rispetto a norme del Trattato

diverse dagli artt.107 e 108, così da non precludere a questi la possibilità di valutarla rispetto all’art. 110 o

ad altre disposizioni.

Per ciò che concerne la ripetizione di somme percepite dalle amministrazioni nazionali a titolo di tributo

ovvero dazio doganale in violazione del diritto comunitario, la giurisprudenza ha stabilito che è contro

quest’ultimo un sistema di rimborso fondato sulla presunzione della ripercussione e che ponga a carico del

contribuente la prova del contrario o altre limitazioni.

6. RESTRIZIONI QUANTITATIVE E MISURE DI EFFETTO EQUIVALENTE. L’ORIENTAMENTO ORIGINARIO

DELLA COMMISSIONE

Fondamentale nella disciplina del mercato comune delle merci e il divieto di restrizioni quantitative degli

scambi e di qualsiasi misura effetto equivalente, divieto che investe sia le importazioni (art. 34) che le

esportazioni (art. 35). In particolare, rileva l’ipotesi delle misure di effetto equivalente che comprende

quella gamma molto ampia di provvedimenti che hanno effetti protezionistici,rappresentando cosi un

ostacolo oggettivo agli scambi intracomunitari.

Nessuna questione pongono le restrizioni quantitative (ossia quelle che limitano l’importazione o

esportazione al di là di una certa quantità, o anche in assoluto.

In un primo tempo, la nozione di misura di effetto equivalente si riferiva solo alle misure distintamente

applicabili ai prodotti nazionali ed a quelli importati(infatti tali misure venivano definite distintamente

applicabili); a seguito di una direttiva del 1969 (70/50) tale nozione fu ampliata comprendendovi ogni atto

posto in essere da un’autorità pubblica che, pur non vincolante sul plano giuridico, possa indurre i

destinatari ad una scelta di acquisto in favore del prodotto nazionale. Ma la novità più rilevante di tale

direttiva fu che tra le misure vietate vennero inserite anche quelle che, pur se applicabili indistintamente ai

prodotti nazionali ed a quelli importati, producono sulla libera circolazione effetti restrittivi al di là di quelli

propri di una regolamentazione commerciale (es: effetti sproporzionati rispetto al fine perseguito). Chiaro è

che, comunque, la Commissione non vietava, con questa direttiva, le misure indistintamente applicabili,

poiché i loro effetti restrittivi sono inerenti alla disparità delle disposizioni nazionali.

7. LA NOZIONE DI MISURA DI EFFETTO EQUIVALENTE NELLA GIURISPRUDENZA

La nozione, molto ampia nella giurisprudenza, di misura di effetto equivalente, vuole dare un effetto

funzionale e utile all’art.34 TFUE. E’ bene precisare che stiamo parlando di una disposizione fondamentale

per l’economia del sistema comunitaria, che ha, infatti, effetto diretto.

Nella sentenza DASSONVILLE (1988), la Corte ha enunciato una nozione di misura di effetto equivalente

ancora oggi pienamente valida. Con riferimento ad una disposizione nazionale che subordinava

l’importazione di un whisky al fatto che fosse esibito un certificato rilasciato dal Paese esportatore, la Corte

rilevò che un operatore che avesse importato quel prodotto da un Paese diverse, in cui però il whisky si

trovava in libera pratica ed in cui non veniva richiesto quello stesso certificato, incontrava oneri superiori a

quelli che incombevano sull’importatore diretto.

La famosa formula-Dassonville sancisce che: “ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa

ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza gli scambi intracomunitari, va considerata

come una misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative”. Il divieto ha portata generale. Esso non è

quindi condizionato ad una riduzione effettiva degli scambi, ma s’impone per il solo fatto che la misura

rappresenti anche potenzialmente un aggravio non giustificato per gli operatori commerciali. Quindi

l’aggravio non deve essere dimostrato, in quanto basta l’effetto potenziale di ostacolo alle importazioni.

Ancora, non è necessario che il provvedimento nazionale riduca sensibilmente gli scambi intracomunitari,

ricadendo nel divieto anche una misura che si esaurisca in un ostacolo lieve ed anche quando vi siano altre

possibilità di smercio del prodotto importato.

Pur trattandosi di un divieto indirizzato agli Stati membri, esso può investire anche i comportamenti dei

privati, nella misura in cui questi non possono in via convenzionale (sulla base di un accordo tra imprese che

ostacoli gli scambi intracomunitari) derogare alle disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle

merci. Ovviamente le misure restrittive devono essere misure statali o comunque imputabili alle p.a., i

comportamenti dei singoli rilevano sul piano della concorrenza.

Il comportamento dello Stato può venire in rilievo in relazione ad atti posti in essere da privati (ad esempio

la lettura congiunta degli artt. 10 e28 del trattato stabilisce che lo Stato deve impedire che i privati creino

ostacoli indebiti alla libera circolazione delle merci), o ancora può rilevare in tema di tutela della

concorrenza in particolare del divieto di aiuti pubblici alle imprese.

Le istituzioni comunitarie, infine, sono tenute a rispettare il divieto di ostacolare gli scambi con misure di

effetto equivalente a restrizioni quantitative.

8. LE MISURE DISTINTAMENTE APPLICABILI

Tra le misure d’effetto equivalente, bisogna anzitutto considerare le misure distintamente applicabili ai

prodotti nazionali ed ai prodotti importati, quelle cioè che subordinano la commercializzazione di questi

ultimi a condizioni diverse o più onerose rispetto a quelle applicabili ai primi.

Ricordiamo i controlli, ad esempio sanitari. Tali controlli, se operati in modo sistematico, costituiscono

misure vietate ex art. 34, salvo se non rientrano nelle deroghe ex art. 36. O ancora, un’altra ipotesi è quella

delle misure che impongono una documentazione specifica per l’importazione o esportazione del prodotto

( ad esempio una licenza o un certificato di conformità, insomma facciamo riferimento a qualsiasi formalità

burocratica che ha un effetto dissuasivo)

Altra ipotesi riguarda le misure che favoriscono la canalizzazione delle importazioni attraverso determinati

operatori in regime di distribuzione selettiva, così da scoraggiare o impedire le cd. importazioni parallele,

che sono il simbolo della realizzazione effettiva di un libero a comune mercato delle merci. Ad esempio

sono state dichiarate illegittime ex art.34 le misure disposte dall’amministrazione italiana per aggravare gli

adempimenti e gli oneri di immatricolazione delle autovetture importate non dagli importatori c.d. ufficiali

designati dalle case produttrici, ma da operatori c.d. paralleli.

9. NORMATIVE SUI PREZZI

Vi sono poi delle misure che pur se neutre rispetto al rapporto tra prodotti nazionali e prodotti importati,

possono produrre, di fatto, una riduzione delle importazioni. Alcuni esempi riguardano le discipline dei

prezzi applicate in presenza di certe condizioni (ad es. quando viene stabilito un prezzo massimo di

rivendita, può accadere che il prodotto importato risulti fuori mercato, nel senso che il suo smercio viene

reso impossibile o più difficile rispetto a quello del prodotti nazionali); o quando vengono fissati dei prezzi

che da un lato vogliono favorire l’industria e la ricerca nazionale attraverso una considerazione dei fattori di

costo che sfavorisca i prodotti importati; dall’altro non consideri spese e oneri relativi all’importazione tra

gli elementi che contribuiscono alla determinazione del prezzo.

10. NORMATIVE SULLA QUALITA’ E SULLA PRESENTAZIONE DEL PRODOTTO

Altra ipotesi di misure indistintamente applicabili riguarda le normative sulla qualità e presentazione del

prodotto, per le quali si è affermato il principio per cui un prodotto legittimamente commercializzato in uno

Stato membro può essere importato e commercializzato, senza ostacoli, anche negli altri Stati membri

(principio del mutuo riconoscimento). Tale principio muove dal presupposto che, in assenza di disciplina

comunitaria di armonizzazione, le legislazioni nazionali relative alle condizioni di commercializzazione di

determinati prodotti possono essere diverse, il che non esclude che siano ugualmente rispettose della

salute o delle esigenze del consumatore. Ne consegue che uno Stato deve accettare i prodotti importati

anche quando le specifiche tecniche prescritte per i prodotti nazionali non siano state effettuate ma il

livello di protezione dell’utilizzatore sia equivalente, o che gli stessi prodotti siano sottoposti a controlli

equivalenti già negli stessi Stati membri.

Comunque questi intralci c.d. ostacoli tecnici si tollerano solo in vista della soddisfazione di esigenze

imperative, relative all’efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute, etc. Caso tipico del genere è

quello dl CASSIS DE DIJON, avente ad oggetto l’importazione in Germania di un liquore francese: il giudice

tedesco era chiamato a verificare la compatibilità con l’art. 34 di una normativa nazionale relativa alle

bevande alcoliche, nel punto in cui fissava in via del tutto generale (perciò anche per i prodotti nazionali) un

livello minimo di contenuto alcolico, affinché certe categorie di bevande potessero essere commercializzate

come tali in Germania. Di qui la Corte precisò che gli intralci alla libera circolazione delle merci, derivanti da


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto dell'Unione Europea del professor Di Federico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto dell'Unione Europea, Tesauro. Gli argomenti trattati sono i seguenti: l'Unione Europea come ente sovranazionale e intergovernativo, il Trattato di Maastricht, il lungo cammino delle Comunità europee.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher pi_87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Di Federico Giacomo.

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