Storia del diritto dell'Unione Europea - Appunti

Ballardini Dario

Storia del diritto dell’Unione Europea

Le prime forme di cooperazione

Nel 1949 si crea la NATO (cooperazione militare tra i paesi occidentali) e il consiglio

d’Europa (cooperazione politica tra i paesi europei).

Nel 1948 si crea l’OECE (cooperazione economica) tra i paesi europei, per creare le

condizioni per gestire al meglio i fondi del Piano Marshall, e sviluppare le economie

europee, attuando una progressiva liberalizzazione degli scambi commerciali,

attraverso il “codice della liberalizzazione degli scambi doganali”, e dei movimenti di

capitali, con il “codice della liberalizzazione dei movimenti di capitali”; per facilitare i

pagamenti si crea l’unione europea dei pagamenti (UEP), che agisce per la

compensazione tra debiti e crediti tra paesi diversi. Quest’organizzazione ottenne

risultati molto positivi, ma c’erano due limiti: limitato potere decisionale (si decideva

all’unanimità) e limitate cooperazioni (il trattato istitutivo non aveva previsto niente

oltre la UEP).

La CECA

Ci fu l’esigenza di forme di cooperazione più stretta (si pensò anche ad una

federazione), soprattutto da parte di Francia e Germania; quest’ultima, infatti, in

quanto paese sconfitto, aveva visto paralizzata la sua ricostruzione economica, politica

e militare; la Francia era la più timorosa di questa ricostruzione, e per questo il

ministro degli esteri Schumann, su proposta di Monet, propose di mettere in comune

le risorse di carbone e d’acciaio con la Germania e con qualsiasi altro stato europeo,

andando nella direzione della costruzione di una federazione di stati europei.

Questa proposta fu accettata, oltre che dalla Germania, dal Benelux (unione doganale

tra Belgio, Olanda e Lussemburgo) e dall’Italia; il Regno Unito rifiutò perché riteneva

che avrebbe potuto compromettere il suo rapporto con i paesi del Commonwelth.

Nel 1951 fu firmato il trattato istitutivo della CECA, che entrò in vigore nel 1952.

-obbiettivi: la CECA realizza un mercato comune del carbone e dell’acciaio creando

una zona di libero scambio ed eliminando discriminazioni sui produttori e sui

consumatori di questi prodotti;

-istituzioni: Alta Autorità, composto da membri nominati dai governi ma indipendenti

da essi; emette, a maggioranza, atti vincolanti (decisioni generali o individuali,

raccomandazioni) o non vincolanti (pareri); Consiglio speciale dei Ministri, composto da

un ministro per ogni stato; svolge attività consultiva ed emette pareri vincolanti per

l’Alta Autorità; Assemblea comune, organo consultivo composto da parlamentari degli

stati; Corte di Giustizia, composto da giudici nominati dai governi, svolge un ruolo

giurisdizionale; si pronuncia sulla legittimità degli atti dell’Alta Autorità (su richiesta

del Consiglio, dell’Assemblea o delle imprese) e valuta eventuali inadempimenti ai

trattati. In certi ambiti, l’Alta Autorità, prima di prendere delle decisioni, doveva

chiedere pareri, oltre al Consiglio, all’Assemblea e al comitato consultivo (o economico

e sociale), composto da tecnici (produttori, lavoratori);

-risorse finanziarie: -proprie, in quanto derivano dalle imposizioni sulle vendite del

carbone e dell’acciaio e dai prestiti contratti sul mercato internazionale;

-durata: -50 anni (fino al 2002);

La CECA viene definita “comunità sovranazionale” perché assume decisioni vincolanti

per gli stati membri a prescindere dalla volontà degli stessi, a causa dell’indipendenza

dell’Alta Autorità dai governi e per il sistema decisionale a maggioranza.

La CECA si rivela prestissimo uno dei principali fattori della ricostruzione europea,

infatti altri stati cercano una forma di collegamento con essa: nel 1954 il Regno Unito

firma un trattato d’associazione, che gli garantisce rapporti privilegiati.

Monet pensava che quest’istituzione sarebbe stata solo il primo passo verso una

federazione.

La CED

Il governo francese propose di mettere in comune le forze armate, e nel 1952 si

firmò il trattato CED (comunità europea di difesa); in questa istituzione si volevano

accorpare gli apparati della CECA, sostituendo però l’Alta Autorità con un

commissariato; lo stesso trattato prevedeva che l’assemblea lavorasse per il

raggiungimento di una federazione, nonostante il fatto che il trattato CED non era

ancora stato ratificato, e per far questo si cercò di costituire una politica comune

(CEP). Ma proprio la Francia che decide di non ratificare il trattato CED e con esso

anche la proposta della CEP; i motivi erano:

-rifiuto della sinistra francese ad un riarmo tedesco, anche se controllato;

-mutamento del governo francese che non voleva agire senza il Regno Unito;

-l’influenza di una corrente di pensiero che vedeva necessaria un’integrazione

economica per poter raggiungere quella politica;

Verso i trattati di Roma

Il ministro degli esteri belga Spaak, insieme ai paesi del Benelux, crea un memorandum

che prevede una ricerca di cooperazione economica estesa ad altri settori oltre a

quello carbo-siderurigico.

Alla conferenza di Messina (1955), Spaak propose un piano di politica comune in vari

settori, che avrebbero dovuto portare alla creazione di un mercato comune: venne

formato il “comitato Spaak” per valutare queste proposte; viene invitato a partecipare

anche il Regno Unito ma rifiutò perché il comitato prevede forme di cooperazione

maggiori di quelle già presenti nella zona di libero scambio.

Nell’aprile 1956 il rapporto Spaak arriva alla conclusione che bisogna creare un

mercato comune, e che si deve creare una comunità di cooperazione per lo studio

dell’energia atomica; nel maggio 1956 a Venezia il rapporto Spaak viene accettato

dalla conferenza intergovernativa, e nel marzo 1957 a Roma vengono firmati i tre

trattati: quelli istitutivi della CEE (comunità economica europea), dell’EURATOM

(comunità europea per l’energia atomica), e la convenzione per le istituzioni comuni.

Per entrambe le comunità si riuniscono l’Assemblea e la Corte di Giustizia.

Il 1 gennaio 1958 entrarono in vigore i nuovi trattati e le nuove comunità.

L’EURATOM

-obbiettivi: creazione di un mercato comune attinente al settore dell’energia

atomica, attraverso la creazione di un’unione doganale e di un’agenzia per

l’approvvigionamento, che funzionava da mediatore tra i venditori e i compratori delle

materie fissili; politica comune per la ricerca nucleare, per la quale si creò un centro

comune per la ricerca nucleare;

-istituzioni: uguali a quelle della CECA (Consiglio dei Ministri, Assemblea, Corte di

Giustizia), tranne l’Alta Autorità che viene sostituita con la Commissione, che creò un

centro comune di ricerca in quattro membri (Germania, Belgio, Olanda, Italia) e un

progetto d’insegnamenti quinquennali con oggetto l’energia atomica; la Commissione

emanava degli atti: vincolanti (regolamenti, decisioni e direttive) e non vincolanti

(raccomandazioni e pareri);

-risorse finanziarie: derivano da contributi degli stati membri;

-durata: tempo indeterminato;

La CEE

-obbiettivi: creazione di un mercato comune attraverso la creazione di un’unione

doganale (che permetteva la libera circolazione delle merci, dei servizi, delle persone

e dei capitali) e l’abolizione di qualsiasi misura che potesse limitare la libera

circolazione delle merci (salvo che siano fatte per motivi di moralità pubblica, di

pubblica sicurezza, ecc.); l’instaurazione di politiche comuni (agricoltura, concorrenza,

trasporti, ecc.)

-istituzioni: Consiglio dei Ministri, Assemblea, Corte di Giustizia, la Commissione, che

emanava atti vincolanti (regolamenti, decisioni e direttive) e non vincolanti

(raccomandazioni e pareri);

-risorse finanziarie: inizialmente derivano da contributi degli stati membri, in

seguito da risorse proprie;

-durata: tempo indeterminato;

La politica agricola comune prevedeva la creazione di un fondo europeo per

l’orientamento e la garanzia dell’agricoltura (FEOGA), strutturato in due sezioni:

orientamento per incidere sulla struttura del mercato agricolo (per esempio

ammodernamento) e garanzia (per incidere sui prezzi, sia tra gli stati membri sia con

paesi terzi).

La politica comune dei trasporti era stata ideata per evitare che diverse condizioni di

trasporto potessero incidere sui prezzi delle merci, creando le compartimentazioni

che si stavano cercando di eliminare con l’unione doganale; nella fase iniziale si

focalizza sui trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili, perché il trasporto

marittimo e aereo non incidevano in modo rilevante sui trasporti, e sottostavano a una

regolamentazione internazionale che si riteneva sufficiente.

La politica comune sulla concorrenza era stata pensata per evitare squilibri all’interno

del mercato; vengono vietate tutte le intese tra imprese che producono effetti

anticoncorrenziali, oltre agli abusi di posizioni dominanti.

Inizialmente le risorse finanziarie erano affidate al contributo degli stati, ma in

seguito si pensò di passare a un sistema di autofinanziamento: si trovò un accordo nel

1969 e nel 1970 il Consiglio decise il passaggio al finanziamento con risorse proprie,

oltre a dare poteri all’Assemblea sul bilancio; nel 1985, nel 1988 e nel 2000 (decisione

597/2000) si ampliò ulteriormente il potere dell’assemblea sul bilancio, composto da:

a-prelievi agricoli;

b-dazi della tariffa doganale esterna comune;

c-una percentuale sull’IVA riscossa dagli stati membri, che non poteva essere

superiore al 50% del prodotto nazionale lordo (PNL) dello stato;

d-un’aliquota sul PNL degli stati membri;

Il trattato prevedeva anche:

-il ravvicinamento delle disposizioni legislative degli stati membri nella misura

necessaria per la realizzazione del mercato comune;

-la creazione di un fondo sociale europeo (FSE), che aveva come obbiettivo quello di

migliorare le possibilità di occupazione e il tenore di vita dei lavoratori;

-la creazione di una banca europea per gli investimenti (Bei), che avrebbe dovuto

mettere a disposizione risorse per facilitare l’espansione economica della comunità;

-un regime di associazione alla comunità dei paesi e dei territori d’oltremare (i paesi

che avevano rapporti privilegiati;

Nell’EURATOM e nella CEE il Consiglio dei Ministri aveva il potere decisionale sulle

proposte della commissione; in alcuni casi la commissione aveva potere decisionale, in

altri il consiglio delega la commissione a prendere decisioni basandosi su una linea

generale decisa dal consiglio; esistono cinque categorie di atti:

-regolamenti: atti obbligatori in tutti i loro elementi aventi portata generale ed

astratta;

-decisioni: atti obbligatori in tutti i loro elementi aventi portata individuale;

-direttive: atti obbligatori in quanto al fine e al tempo per raggiungerlo;

-raccomandazioni: atti non obbligatori;

-pareri: atti non obbligatori;

I trattati istitutivi delle comunità europee hanno creato un nuovo ordinamento, che

contiene norme primarie (contenute nei trattati e indirizzate agli stati e alle

istituzioni) e secondarie (prodotte dalle istituzioni e indirizzate agli stati, alle

istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche).

L’EFTA e l’allargamento delle comunità

Nel 1959 la Gran Bretagna conclude un trattato per istituire una zona di libero

scambio (EFTA) con la Svezia, la Norvegia, la Danimarca, l’Austria, la Svizzera e il

Portogallo; ma nel 1961, accortasi del buon funzionamento delle comunità, avanza

formale richiesta di adesione: questa viene respinta dalla presidente francese De

Gaulle, che riteneva che l’ingresso del Regno Unito avrebbe legato troppo l’Europa agli

USA, oltre ha mettere in discussione il primato francese nella CEE.

Nel 1966 i laburisti vanno al governo e l’anno dopo la Gran Bretagna fa nuovamente

richiesta di adesione, insieme alla Danimarca, alla Norvegia e all’Irlanda; nel 1972

vengono firmati i trattati di adesione, ma in Norvegia il referendum popolare respinge

la ratifica, e dopo alcune modifiche entra in vigore solo per gli altri tre stati.

Questo porta ad un indebolimento per l’EFTA, e quindi le comunità stipulano con gli

stati rimanenti un accordo che istituisce una zona di libero scambio.

Nel 1990 si decide di aprire un negoziato diretto a trasformare la zona di libero

scambio in uno spazio economico europeo (SEE), dove avrebbero potuto circolare

liberamente merci, persone, servizi e capitali, oltre alla creazione di istituzioni

comuni, tra i paesi CEE, i paesi EFTA, l’Islanda e la Finlandia. Il trattato SEE viene

firmato nel 1992,non viene ratificato dalla Svizzera ed entra in vigore per tutti gli

altri paesi nel 1994. Nel frattempo altri stati avevano aderito alle comunità: la Grecia

già del 1961 era associata alla CEE, status che prevedeva una zona di libero scambio,

che si interrompe con il colpo di stato dei colonnelli; nel 1975 la Grecia presenta

domanda di adesione, firma nel 1979 ed entra nelle comunità nel 1981. Nel 1977 fanno

domanda di adesione Spagna e Portogallo, firmano i trattati nel 1985 che entrano in

vigore nel 1986. L’Austria, la Svezia, la Finlandia e la Norvegia presentano domanda di

adesione, firmano il trattato nel 1994, ma in Norvegia il referendum popolare respinge

la ratifica, e dopo alcune modifiche entra in vigore solo per gli altri tre stati nel 1995.

In seguito sono state presentate 13 domande di adesione: tutte, tranne quella della

Turchia, sono state prese in considerazione; nel 2002 si è deciso di avviare i negoziati

con 10 stati (Malta, Cipro, Slovenia, Repubblica Ceca, Polonia, Slovacchia, Ungheria,

Lettonia, Lituania ed Estonia), rinviando quelli con la Romania e al Bulgaria. Nel 2004

verranno avviate le negoziazioni per l’adesione della Turchia, se ci saranno dei

presupposti di democratizzazione e di rispetto dei diritti umani.

Verso l’Atto Unico

Aldilà della struttura istituzionale delle comunità, i capi di stato si riunivano nel

Consiglio Europeo ogni sei mesi per valutare i progressi dell’integrazione.

Nel vertice di Parigi del 1974, si ricerca la possibilità di sviluppare un unione politica e

un unione monetaria, e si incarica il primo ministro belga Tinderman di studiare queste

proposte; nel 1976, il “rapporto Tinderman” prefigura un’Europa “a due velocità”, in cui

gli stati più evoluti possono accelerare l’integrazione, e gli altri si uniranno in seguito.

Successivamente vengono incaricati tre esperti, denominati “tre saggi” per studiare

una cooperazione politica, ma il loro rapporto non ottiene consensi; nel 1981, mediante

un’iniziativa dei ministri degli esteri italiano (Colombo) e tedesco (Gersher), viene

presentato un progetto che proponeva di affiancare alla cooperazione economica una

cooperazione politica. Un gruppo di parlamentari europei, denominato “club del

coccodrillo”, capeggiato da Altiero Spinelli, elabora un progetto che prevedeva la

creazione di una nuova unione europea: sottoposto al parlamento europeo il rapporto

viene approvato. Al vertice europeo di Fountainbleu, nel 1984, viene fondato un

comitato di esperti (capeggiato dall’irlandese Dunge) per studiare le problematiche

connesse alla creazione di una nuova comunità; nel 1985 viene presentato il rapporto,

ma non tutti i paesi europei si dimostrano favorevoli ad un’unione più stretta,

soprattutto il Regno Unito di Margaret Tatcher; su iniziativa di Andreotti, che

presiedeva il Consiglio, viene effettuata una votazione a maggioranza che prevede una

futura conferenza intergovernativa per la creazione della nuova comunità. Nel 1985

vengono individuate le modifiche da apportare ai trattati.

L’Atto Unico

Il nuovo trattato prende il nome di Atto Unico, perché riunisce i due testi riguardanti

la cooperazione in politica estera e le modifiche ai trattati; non tutti gli stati sono

favorevoli, infatti il 17 febbraio 1986 non aderiscono Italia, Grecia e Danimarca; viene

firmato il 28 febbraio 1986 con l’approvazione del parlamento europeo, ed entra in

vigore il 1 luglio 1987.

Le novità introdotte dall’Atto Unico furono:

-modifiche istituzionali;

-realizzazione del mercato unico per il 1992;

-ampliamento dei poteri del parlamento;

-creazione di un organo giurisdizionale europeo affiancato alla Corte di Giustizia;

-la creazione del sistema monetario europeo (SME)

-l’ampliamento delle competenze comunitarie;

Sino al 1971 gli accordi di Bertton Woods erigevano un sistema di cambi basato sulla

parità fissa tra oro e dollaro e tra le altre monete e il dollaro; in seguito all’annuncio di

Nixon della fine di questi accordi, l’Europa crea un sistema monetario europeo basato

su una sistema di fluttuazioni rispetto ad un punto di riferimento (ECU), chiamato

serpente monetario europeo.

L’Atto Unico fissa il termine per la creazione del mercato unico, ad occuparsene fu

Jack Delors che presentò un libro bianco che esponeva dettagliatamente il progetto

per il MEC. Nel 1989 viene convocata una conferenza per la realizzazione di un’unione