Storia dell'amministrazione

Storia dell’amministrazione

I° LEZIONE

– L’auto-amministrazione della società corporata e l’etero amministrazione del principe

1 dello Stato italiano?

1) Quando nascono le strutture amministrative nell’ambito

si è costituito all’indomani dell’Unità d’Italia. Formalmente, lo Stato

1) Lo Stato italiano italiano

iniziò ad essere operativo dal 17 marzo 1861 (giorno in cui le Camere del Regno si riunirono per la

prima volta a Torino). Tuttavia, le strutture amministrative dello Stato italiano non nacquero così

dal nulla, ma sono le eredi di quelle precedenti che hanno avuto un loro lungo e tormentato

percorso di elaborazione nel corso dei secoli. Le strutture amministrative dello Stato unitario

pertanto si basavano su quelle elaborate nei secoli precedenti.

Che cosa è lo “Stato di giustizia”? Quando

2) Quando hanno origine le strutture amministrative?

succede lo Stato moderno? Quali sono le differenze tra queste due forme di Stato?

Le strutture amministrative all’interno degli Stati

2) nacquero tra la fine del XV e il XVI secolo

“Stato di giustizia” (tipicamente

quando si passò da uno medievale), in cui il Sovrano riconosce

come suo unico dovere quello di comporre le controversie che i sudditi deferiscono alla sua

decisione, ad uno Stato tipico della prima età moderna. Le strutture amministrative durante lo

“Stato di giustizia” erano ridotte e venivano espletate occasionalmente. Soltanto con l’inizio del

nella fase storica dell’età moderna,

Cinquecento gli organi politici degli Stati incominciarono ad

assegnare agli enti subordinati una quantità di compiti di natura amministrativa considerevole.

avevano l’impegno non soltanto di raccogliere grandi eserciti professionali per la

Infatti, tali enti ma anche di farsi carico dell’organizzazione

difesa dello Stato e di trovare le risorse correlate,

complessiva della società dell’epoca. Ad esempio, svilupparono una loro politica economica,

assoggettarono le istituzioni religiose e culturali, garantirono un minimo livello di sicurezza per le

persone e le proprietà. Cercarono di prevenire i rischi sociali o naturali come le carestie, le

malattie epidemiche, la conflittualità religiosa e realizzarono un programma di opere pubbliche. La

tra queste due fasi storiche è che lo “Stato di giustizia” era una società medievale in cui

distinzione

i detentori del potere supremo si limitavano al ruolo di giudici giustizieri, mentre lo Stato di prima

età moderna era assegnataria di molti compiti amministrativi che tuttavia ancora non svolgeva

pienamente. In altre parole, lo Stato di prima età moderna non espletava ancora una vera e propria

“funzione amministrativa”

3) Che cosa significa “funzione amministrativa”?

La funzione amministrativa è quell’insieme di attività concrete poste in essere dal potere

3)

esecutivo per adempiere ai fini prefissati dalle leggi.

4) Che cosa sono i “pacta subiectionis”? Come si configura lo Stato nell’epoca della prima età

moderna?

I “pacta subiectionis” sono dei patti di assoggettamento o vincoli paracontrattuali che si

4)

costituirono tra i soggetti che operavano per il Re e che svolgevano i primi compiti amministrativi.

Lo Stato di prima età moderna non è unitario, ma è governato dal Sovrano e da un conglomerato di

altri soggetti sottoposti che sono legati alla figura del principe Sovrano da questi pacta

proprio la presenza di questi “pacta subiectionis” portò la coscienza

subiectionis. Per alcuni secoli

collettiva a considerarli come fonte giuridica della vera costituzione dello Stato. Lo Stato iniziò a

Autore documento: Floriano Federico Canonico

configurarsi come una “aggregazione federativa”, contenitore di una pluralità di organismi

diversi. La loro identità non discende da un atto creativo del Sovrano, ma da una propria auto-

organizzazione. Sono questi organismi che operavano per il Sovrano e che erano regolati dai patti

di assoggettamento che cercarono di soddisfare i bisogni quotidiani dei governati.

5) Quali sono questi organismi che erano predisposti a soddisfare i bisogni dei governati? Come era

dell’autorità statale?

articolato il sistema istituzionale? La società corporativa fece parte

5) Questi organismi erano:

• Le Comunità contadine, rurali o cittadine, amministratrici di risorse collettive

indispensabili alla sopravvivenza degli abitanti.

• Gli Ordinamenti urbani dalla struttura complessa

• Le Comunità corporative che erano in grado di erogare ogni sorta di servizi ai loro affiliati

• Gli Ordinamenti ecclesiastici che erano i monopolisti di un controllo culturale delle masse e

a mantenere l’equilibrio sociale nelle fasce

dispensatori di una carità fondamentale

marginali della popolazione.

• Stati e Parlamenti rappresentativi di vasti territori locali attenti a far rispettare i propri

diritti acquisiti tradizionalmente dal principe

L’universo istituzionale d’antico regime era articolato da un ordito di sistemi istituzionali

sovrapposti, capaci di fornire la maggior parte delle prestazioni necessarie alla vita collettiva. Il

giurista francese Jean Bodin, il primo teorico della sovranità del XVI secolo, a tal proposito,

scriveva:

“La monarchia legittima non ha nessun fondamento più sicuro che gli Stati del popolo, i corpi e i

collegi. Se c’è bisogno di levare le imposte in denaro, di riunire le forze per la guerra, di mantenere

saldo lo Stato contro i nemici, tutto ciò non si può fare meglio che per mezzo degli Stati del popolo

e di ciascuna provincia, città e comunità”.

Da questo testo ricaviamo che le città, i villaggi, le rappresentanze cetuali, i corpi professionali

obbligati dell’amministrazione centrale, la quale ancora non dispone di strumenti

erano i terminali

efficaci per raggiungere individualmente i singoli sudditi e realizza perciò i propri obiettivi da un

sviluppò attorno all’autorità

fitto ordito di istanze intermedie. La società corporativa crebbe e si

statale. Ebbe una collaborazione strettissima che si sciolse soltanto con la Rivoluzione e con

l’avvento dello Stato liberale.

Qual è il primo carattere dell’amministrazione nella fase della sua preistoria? Quali sono i due

6)

tipi di amministrazione?

Il primo carattere dell’amministrazione

6) è di non essere uno, ma tanti quanti sono i suoi centri di

imputazione degli interessi collettivi presenti all’interno dello spazio statuale. Tali centri non

esistono in forza di una decisione del potere centrale, ma in virtù di un loro diritto originario. I due

“amministrazioni dei

livelli di amministrazione si possono rispettivamente indicare come

e “amministrazioni dei governanti”. Benché destinati ad integrarsi reciprocamente,

governati”

questi due livelli di governo apparivano nettamente distinti. Ognuno di essi era chiamato a

esigenze sociali, cioè a svolgere un’attività di tipo sostanzialmente

soddisfare determinate

“amministrativo”, ma ciò avveniva utilizzando due statuti giuridici nettamente diversi. I primi,

ossia le amministrazioni dei governati, erano sostanzialmente e tendenzialmente consensualistici. I

“L’amministrazione dei governati”

secondi, invece, erano marcatamente a carattere autoritativo. o

dei “corpi” come un’auto-amministrazione,

era concepita affidata ai loro stessi membri e fondata

Autore documento: Floriano Federico Canonico

su una reciproca, formale equiparazione. Le decisioni d’interesse comune erano sempre assunte o

L’amministrazione dei governanti

quanto meno ricondotte alla collettività nel suo insieme. o del

dei suoi aiutanti si dichiarava apertamente come un’etero-amministrazione,

principe o non

incardinata su rapporto associativo tra eguali, ma piuttosto su una relazione di originaria disparità

tra sovrano e suddito. A decidere era soltanto il principe o chi agiva in suo nome, mentre i

governati comparivano nel rapporto come semplice oggetto di tali determinazioni. Naturalmente i

sudditi dovevano rispettare entrambe le amministrazioni. Ma la differenza più grande tra il potere

dei primi e dei secondi consisteva nella circostanza che solo il principe sovrano poteva costringerli

in via definitiva a fare qualcosa contro la loro volontà.

7) Quali sono le qualità che contraddistinguono il principe da qualsiasi altro soggetto

dell’ordinamento? Quali poteri ha il Principe Sovrano?

7) Le qualità tipiche e peculiari del principe sono due:

È il punto di origine di ogni potere riscontrabile all’interno dello spazio politico, nel senso

1. che nessuna persona o istituzione può essere titolare di qualche porzione di autorità

pubblica che non derivi almeno indirettamente da una sua investitura.

2. Capacità di derogare al diritto oggettivo, nonché ai diritti soggettivi degli individui tramite

libere manifestazioni di volontà tendenzialmente insindacabili.

E’ soprattutto questa facoltà di modificare unilateralmente l’ordinamento circostante e la posizione

dentro a costituire “la nota

di chi ci vive essenziale della sovranità stessa, la sua caratteristica

specifica” tipico del potere supremo è l’ “absolutio

( come scriveva Bodin). Il carattere veramente

legis” cioè il potere del sovrano di svincolarsi dalle leggi. In altre parole, il sovrano è legibus

solutus, cioè svincolato dalle leggi, ma egli può incidere sulla sfera soggettiva dei governati tramite

libere manifestazioni di volontà imperativa. Il Sovrano poteva colpire la proprietà dei sudditi

mediante requisizioni, espropri e imposizioni di prestazioni coattive d’ogni genere. Il Sovrano

poteva revocare i privilegi e i benefici concessi da lui o dai suoi predecessori, poteva sopprimere le

libertà acquisite in virtù della consuetudine.

II° LEZIONE

–

1 La potestas principis

1) Che cosa è la “potestas principis”? In che cosa consisteva il potere del principe Sovrano?

La “potestas principis” è testualmente il potere del principe, l’autorità suprema dello Stato incardinata

1)

nella figura del principe. Il potere del principe Sovrano aveva una peculiarità, una caratteristica del tutto

altre figure dell’apparato statale. Egli aveva la libertà

originale rispetto alle di agire in qualsiasi modo. Era

la figura incontrastabile e al vertice dell’ordinamento. Sua Maestà il Re aveva il potere di sopprimere o

modificare la sfera giuridica individuale dei suoi sudditi. Essa era una peculiarità di natura costituzionale.

Gli atti del Sovrano erano imputabili soltanto a lui e alla sua persona, perché egli disponeva del potere del

regno.

2) Il Sovrano agiva autonomamente o aveva degli apparati statali che lo assistevano e lo supportavano nelle

decisioni? Avevano un’identità giuridica Avevano un’autorità autonoma e svincolata i soggetti

autonoma?

più “intimi” del Sovrano? Gli atti emanati dai soggetti più vicini al Sovrano a chi erano imputati?

Il Sovrano, nell’ambito degli Stati premoderni, aveva delle funzioni e dei

2) compiti enormemente più vasti

di quelli che egli era in grado di svolgere personalmente. Teoricamente, era una prerogativa riservata solo

Autore documento: Floriano Federico Canonico

al Sovrano il potere di incidere nei diritti dei governati. Tuttavia, il Sovrano non riusciva a occuparsi di tutte

le questioni. Pertanto, era assistito e coadiuvato da una struttura di uffici che stava sotto di lui. Il monarca

quindi era circondato da un complesso sistemi di organi di supporto che aiutavano il Sovrano nelle

decisioni. In particolare, una delle questioni certamente più delicate era la sola dispensazione della grazia.

Il Sovrano, infatti, era tenuto ad ascoltare le suppliche dei sudditi e per decidere il Re si affidava ad un

gruppo di collaboratori. Le strutture e gli uffici che lavoravano per il Re erano un pezzo significativo

dell’apparato Tuttavia, esse non avevano un’identità

statale almeno da un punto di vista sociologico.

giuridica autonoma rispetto alla figura del Sovrano. Esse piuttosto configuravano come parti costitutive del

suo stesso corpo ideale. Infatti, proprio a tal proposito, il Re di Francia Luigi XV affermava:

“Il mio Consiglio non è ne’ un corpo né un Tribunale separato da me; sono io stesso che agisco per tramite

suo”

Le parole del Re Luigi XV esprimevano non soltanto l’autorità regale sui suoi sottoposti, ma rimarcava la

condizione che tutti i suoi consiglieri e i suoi ministri agivano per suo conto in quanto quella era la sua

Anche i più stretti collaboratori del Re e i soggetti più “intimi”

diretta e ineluttabile volontà. (ad esempio

segretari, ministri, favoriti) non svolgevano altra azione se non quella diretta e voluta dal Sovrano stesso.

Tali soggetti erano i diretti vicari del potere supremo del Re. Tutti gli atti emanati da questi soggetti erano

formalmente imputabili al Sovrano, anche se spesso egli non aveva avuto alcun ruolo nella loro produzione

I contemporanei dell’epoca erano consapevoli di come la riconduzione di

né addirittura li aveva firmati.

quest’apparato alla persona del Sovrano fosse, in buona parte, fittizia, ma non vedevano alternative

praticabili, rispetto alla fictio medesima.

3) Perché i sudditi avevano continuamente bisogno dell’autorità del principe Sovrano?

I sudditi avevano continuamente bisogno dell’autorità del Sovrano per soddisfare tutta quella domanda di

3)

giustizia che non trovava risposta nel diritto e nelle leggi. Per tale motivo, il Re non era lasciato da solo a

sbrigare questo compito immane, ma era assistito e coadiuvato dai suoi vicari (segretari, ministri e giudici).

4) Che differenza c’è tra la monarchia e il dispotismo orientale? Che cosa raccomandava al Sovrano la

dell’età

dottrina giuspolitica moderna?

4) Monarchia e dispotismo orientale sono due forme di governo diverse e distinte. La monarchia è una

forma di governo fondato sul primato del diritto e non sull’arbitrio delle volontà. Pertanto il monarca prima

di esprimere una decisione cercava di solito di applicare il diritto e trovava appoggio nei suoi consiglieri e

segretari. Il dispotismo orientale era quella forma di governo tipico dei regni di oriente in cui il Sovrano

arrivava ad una decisione non tramite l’applicazione del diritto vigente, ma tramite la stessa volontà.

Tuttavia, questa è una distinzione prettamente teorica poiché di fatto il Sovrano nella monarchia assoluta

poteva modificare il diritto come meglio riteneva. Proprio per non arrivare al risultato medesimo del

dispotismo orientale, la dottrina giuspolitica dell’età moderna consigliava al Re di esercitare il proprio

potere nel modo più consapevole possibile, cercando sempre il consiglio dei propri collaboratori, ma

riservando a sé la decisione finale su ogni questione.

–

2 Le funzioni delegate. Uffici ministeriali ed economici

1) Quali tipi di uffici derivavano da una delega del potere del Sovrano? Chi era investito del compito di

comprimere i diritti dei sudditi? Chi è il magistrato? Come si fa a distinguere il magistrato da altri delegatari

“il potere di comando”?

di funzioni pubbliche? Che cosa è

Nell’ambito degli Stati pre-moderni,

1) le autorità subordinate al volere del Sovrano (tramite il conferimento

della sua delega) erano titolari di mansioni e responsabilità proprie. Esistevano due tipi fondamentali di

uffici:

• Uffici detentori di una porzione del pubblico potere

• Uffici attributivi di funzioni di carattere non autoritativo

Autore documento: Floriano Federico Canonico

Tale distinzione ha una rilevanza capitale sul piano giuridico. Infatti, soltanto alcuni soggetti che

l’autorità di comprimere i diritti dei sudditi,

agivano per conto dello Stato si vedevano riconosciuta

disponendo veramente delle loro libertà, dei loro averi e della loro vita. Questi soggetti erano i

magistrati che esercitavano tale potere attraverso l’investitura del principe Sovrano. Il filosofo e

giurista francese Jean Bodin, personaggio di spicco dell’epoca, diede questa famosa definizione della

figura del magistrato:

“Il magistrato è l’ufficiale che ha il potere di comando nell’ambito dello Stato”

Da tale definizione che ci viene tramandata da Bodin, ciò che distingue il magistrato da tutti gli altri

delegatari di pubbliche funzioni è il potere di comando. Il potere di comando è quella potestà autoritativa

intesa ad emanare ordini legalmente vincolanti e di costringere i loro destinatari a conformarvisi

ricorrendo, se è necessario, alla forza pubblica. Tuttavia, è importante sottolineare che i soggetti titolari di

una vera e propria capacità imperativa sotto il servizio del principe erano pochissimi.

dell’apparato statale?

2) Da chi era composta la maggioranza Che funzioni avevano i militari? Che ruolo

avevano gli agenti civili? Che tipo di qualità non avevano questi soggetti?

L’apparato statale dell’età premoderna era composto da una stragrande maggioranza di addetti

2)

giuridicamente privi di poteri di supremazia. Tali soggetti erano anzitutto i militari che erano i depositari

materiale. Tuttavia, essi non potevano esercitare l’uso della forza

della forza contro i civili se non in

esecuzione di un ordine regio o magistratuale. In secondo luogo, altri addetti erano gli agenti civili con

compiti di carattere esecutivo o certificativo. Essi erano: sbirri e ban