Storia del diritto italiano - la storia d'Italia

Il governo costituzionale di Stefano Merlini

Lo Statuto Albertino entrò in vigore il 4/3/1848 grazie a un accordo politico stretto dalla corona e i movimenti liberali. Lo Statuto Albertino possiede i caratteri dell'irrevocabilità e perpetuità, infatti non è nei poteri giuridici e politici del re la revoca pura e semplice dello statuto stesso (perciò il re perde i poteri di revisione). L'unico organo competente a revisionare lo Statuto Albertino è il Parlamento attraverso il suo potere legislativo a cui partecipa anche il re; da ciò è evidente il carattere intrinseco dello Statuto Albertino di flessibilità, elemento costitutivo della stessa carta, che ha permesso l'adattamento dello statuto al regno d'Italia, pure se nato per il Regno del Piemonte.

Importante è comunque il carattere di flessibilità dello Statuto Albertino perché ha permesso di apporgli notevoli modificazioni in positivo. Il tema della flessibilità ha portato il Giannini a suddividere la costituzione liberale in due diverse costituzioni, in base al loro sistema elettorale:

• Una "oligarchica" secondo cui l'unico detentore del potere era il ceto dei più abbienti;
• Un'altra "democratica" basata sul suffragio universale.

L'inserimento nello Statuto Albertino dell'art. 67 conferma che attraverso la controfirma ministeriale gli autori del testo costituzionale intendevano giungere alla separazione del potere di governo dal re, affidandolo all'iniziativa dei ministri responsabili. All'indomani dell'entrata in vigore dello Statuto Albertino, però, la forma di governo risultante era quella "costituzionale", bisognerà aspettare i primi del 900 con Giolitti, per una svolta di governo in senso (parzialmente) parlamentare.

La struttura di governo originaria e l'influenza della corona

Infatti originariamente (art. 65) il primo ministro e gli altri ministri venivano nominati dal re, il cui potere si muove così del tutto al di fuori dagli schemi parlamentari, tanto è vero che il procedimento di formazione del governo lo si può definire "aparlamentare". Ad accentuare questa caratteristica del governo ci pensa la capacità del re di porre in essere, a seguito di consultazioni, un "privato" atto di incarico (di solito una lettera autografa) attraverso il quale nominava i ministri. Più precisamente il primo ministro, ricevuto l'incarico dal re, iniziava la ricerca di alleanze politico-personali che gli permettessero di poter contare su una maggioranza nella camera dei deputati (magg. parlamentare), mentre il decreto di nomina interveniva quando l'incaricato presentava al re la lista dei ministri.

Inoltre il re possedeva anche il potere di revocare liberamente l'incarico conferito senza alcun tipo d'obbligo, come poteva essere ad esempio la motivazione. Così, con la prassi del doppio incarico e della revoca non motivata, il re poteva conferire l'incarico a più persone contemporaneamente, e ciò dimostra la riluttanza del re a riconoscere nel primo ministro l'unico responsabile di composizione e politica generale del governo. Lo statuto ha una forte presenza della corona nel potere esecutivo determinata da quello stato di guerra che si protrasse dal 1848 alla presa di Roma e durante il quale il Re esercitò il comando delle forze armate secondo l'art. 5 dello stesso statuto.

Il ruolo del re nella politica estera e interna

Secondo lo stesso articolo il Re ha il potere di dichiarare la guerra, di concludere i trattati, e di sottoscrivere convenzioni internazionali evidenziando il coinvolgimento della corona nella politica estera (chiaro significato anti-parlamentare della presenza del Re nella politica estera in quanto codesta dovrebbe essere materia di competenza del governo). Però si possono fondamentalmente distinguere due differenti momenti: quello della destra storica, in cui prevale il conflitto-competizione tra il governo e il re; e quello della rivoluzione parlamentare del 1876 in cui i rapporti tra la corona e i governi sembrano farsi meno conflittuali del passato.

L'art. 9 dello statuto attribuiva al re il potere di sciogliere la camera dei deputati, di convocare le camere e di prorogarne le sessioni. La convocazione, il potere più importante, consentiva l'apertura delle sessioni parlamentari con "il discorso della corona" attraverso il quale il re fissa gli oggetti dei quali le camere si devono occupare. Dopo l'emanazione dello Statuto la fissazione dell'odg fu ritenuta manifestazione di autonomia delle camere, pertanto tal potere fu attribuito al Presidente dell'Assemblea.

L'istituto della proroga delle sessioni previsto nell'art. 9, così come quello della chiusura delle stesse, è un potere aparlamentare, in quanto condizionavano al placet dell'esecutivo l'esercizio dei poteri sovrani propri del parlamento. La proroga delle sessioni usata dal governo per mettere a tacere l'opposizione è spesso seguita dalla chiusura delle sessioni (consuetudine introdotta nel 1850 e non prevista nello statuto). Questo causò effetti gravissimi come la decadenza di tutti i progetti di legge pendenti in parlamento e la cessazione della presidenza delle due camere. Così il parlamento fu frequentemente posto per mesi nell'impossibilità di esercitare le proprie funzioni.

L'evoluzione verso un governo parzialmente parlamentare

Come detto, la prima forma di governo "parzialmente parlamentare" si ebbe con Giolitti quando alla base dell'attività di governo sussistevano i principi stabiliti dal decreto "Zanardelli" (1901), il quale riduce le prerogative della corona e attribuisce al consiglio dei ministri il potere di nominare e revocare le maggiori cariche dello Stato come il presidente del senato, i senatori, il dirigente generale della banca d'Italia e il capo di stato maggiore. Il consiglio dei ministri diventa il solo organo competente a deliberare la politica generale del governo della quale il primo ministro era promotore e tutore.

Nonostante ciò, nell'epoca Giolittiana il procedimento legislativo si basava ancora sul vetusto sistema degli uffici che si rifiutava di regolamentare l'esistenza dei partiti politici e il principio della competenza dei parlamentari. Infatti in ogni sessione i membri delle camere venivano ripartiti per sorteggio in 5 (senato) 9 (camera) uffici. Ogni ufficio era competente per esaminare i progetti di legge di iniziativa parlamentare o di governo.

L'esistenza di una seconda camera, prevista dagli art. 33 e seguenti dello statuto, avrebbe potuto bloccare qualsiasi possibilità di evoluzione della forma di governo statutaria verso il modello parlamentare. L'art. 33, infatti, sceglieva un sistema bicamerale, con una seconda camera composta "in un numero non limitato" di membri nominati a vita dal re e scelti in base alla loro appartenenza a 21 categorie "meticolosamente" descritte.

L'evoluzione della forma di governo in senso parlamentare rendeva la presenza del Senato sempre più contraddittoria. Sin dall'epoca di Cavour si cominciò a discutere della riforma del Senato, non escludendo neppure la possibile elettività dei suoi membri (prima nominati a vita dal re), ma senza mai mettere in discussione il principio bicamerale e i vantaggi che derivano dalla stessa bipartizione.

Così nel 1910 si ebbe una proposta di riforma della commissione presieduta da Arcoleo, la quale mirava a ridare dignità a un organo svilito dai criteri usati per le nomine oltre che dalla crescente quantità delle stesse. Arcoleo con la sua Commissione propose così di ricondurre le categorie statutarie a tre grandi raggruppamenti:

• Di "esclusiva nomina regia";
• Destinato a un "elettorato per l'alta cultura";
• Nominato da una rappresentanza diretta dalle "forze vive" del paese (qualificati esponenti dell'industria, dell'agricoltura e del commercio).

Le riforme costituzionali del regime fascista

Dal 1848 all'avvento del fascismo è evidente l'ambiguità del sistema parlamentare. Secondo la tesi proposta dal Romanelli la forma di governo parlamentare si è realizzata in Italia in una variante di tipo monarchico che in passato aveva consentito alla corona un'assunzione diretta della responsabilità di governo. Mussolini comprese subito quali vantaggi avrebbe potuto trarre dall'utilizzazione dell'ambiguità della forma di governo vigente e perciò chiese, e infatti ottenne, la fiducia preventiva per il suo primo governo avvertendo però la Camera che la fonte del suo potere stava nella fiducia del re e nella forza del suo partito.

Fino alle leggi "fascistissime", il fascismo pur intervenendo sulla forma di stato liberale (ad es. con il decreto del 15/07/1923 gravemente limitativo della libertà di stampa), non toccò la forma di governo, almeno direttamente. La riforma costituzionale, invano ricercata dal sistema liberale, arrivò con due leggi, la l. 24/12/1925 e la l. 31/01/1926. Con la legge 24/12/1925 il Governo diventa un organo a conduzione monocratica e il Capo del Governo ha il potere di decidere e attuare l'indirizzo della politica governativa. Questo assetto sembrava escludere il re dalle decisioni della politica governativa ma in realtà non è così perché il re aveva il potere di nomina e revoca del capo del governo. Il consiglio dei ministri e i ministri erano ridotti a organi di collaborazione del capo del governo.

Invece la legge 31/01/1926 aveva come obiettivo principale, anche se implicito, il raggiungimento della forma di governo parlamentare, ponendo così il potere normativo nelle mani del governo piuttosto che in quelle del suo capo. Le aspirazioni totalitarie del fascismo si scontravano, però, con la presenza della corona ed è stato proprio con la legge 9/11/1928 che grazie all'attività del Gran Consiglio si sono ridotti fortemente i poteri della corona stessa.

L'ultima riforma costituzionale posta in essere dal regime fascista è datata nel 1939 con l'istituzione della Camera dei fasci (composta da consiglieri e non deputati con la mancata previsione di un sistema elettorale) e delle corporazioni, che abrogava, 90 anni dopo la concessione dello statuto, la Camera dei deputati. Dopo la seduta del Gran Consiglio del 25/7/1943 la revoca di Mussolini e la nomina di Badoglio prese le sembianze di un "colpo di stato monarchico". Infatti è vero che rientrava nelle competenze del re la revoca del capo dello Stato, ma è altrettanto vero che il nuovo capo dello stato non era stato indicato alla corona dal Gran Consiglio, secondo quanto prescritto dalla legge del 1928.

La riforma di governo nella Costituzione repubblicana

Il governo Badoglio fu un vero governo della corona più che un "governo dei tecnici". Tale governo volle in collaborazione con il re procedere a una sorta di "riforma costituzionale". Con l'abrogazione del PNF e del Gran Consiglio del fascismo oltre che con lo scioglimento della camera dei fasci e delle corporazioni, il governo volle scindere i suoi vecchi rapporti con il fascismo e annunciò nuove elezioni alla fine della guerra assieme al ripristino delle guarentigie.

L'abolizione del PNF non volle dire contemporaneo ripristino degli altri partiti politici, così il re credette di poter gestire più facilmente la fase di transizione. I partiti antifascisti che si erano di fatto ricostituiti, raggruppandosi nei Comitati di liberazione nazionale, dopo aver rifiutato di entrare a far parte del governo Badoglio riuscirono a imporre con il patto di Salerno 1944 la loro soluzione istituzionale.

Il patto tra Comitati di Liberazione Nazionale e Corona prevedeva dopo la liberazione di Roma il ritiro a vita privata del re Vittorio Emanuele III e la nomina di suo figlio Umberto, e la convocazione di un'assemblea alla fine della guerra che avrebbe dovuto decidere non solo la nuova costituzione ma anche la forma istituzionale dello Stato. Solo in seguito a questo patto il 18 giugno 1944 fu formato il primo governo dei CLN presieduto da Ivanoe Bonomi. Questo governo, presieduto da Bonomi, fu il primo che innovò la forma di governo italiana e il comitato centrale di liberazione nazionale si sostituì alla corona come organo rappresentativo dell'opinione pubblica italiana.

Si arrivò così all’abdicazione di Vittorio Emanuele III e al referendum del 2 Giugno 1946 dove l’Italia scelse per la Repubblica, le elezioni si svolsero con il suffragio universale e fu eletta anche l’assemblea costituente che avrebbe dovuto elaborare il progetto di costituzione. Primo capo provvisorio dello stato fu nominato Enrico de Nicola che era stato uno dei protagonisti del patto di Salerno.

La DC e il PCI, unici partiti attivi allora, si scontrarono sulla accezione da dare al concetto di "sovranità popolare": per la DC l’esercizio della sovranità popolare non spettava per intero al Parlamento; per il PCI invece c’è maggiore prudenza nella rivendicazione di autonomia locale mentre il parlamento sembra acquisire un ruolo del tutto preponderante (i comunisti propongono che la repubblica sia organizzata su base parlamentare). Il presidente dell’assemblea costituente Giuseppe Saragat, che fu poi sostituito da Umberto Terracini, prese la decisione sul futuro assetto istituzionale e costituì una commissione di 75 membri composta da numerosi gruppi parlamentari che avrebbero dovuto elaborare un progetto da sottoporre all’assemblea.

La commissione dei 75 presieduta da Meuccio Ruini si suddivideva in 3 sottocommissioni: diritti e doveri dei cittadini, l’ordinamento della repubblica e i diritti e i doveri economico-sociali. Tra l’elaborazione di tali progetti il modello ispiratore fu quello francese oltre che quello Inglese. Parecchi contrasti nacquero fra la parte laica dell’assemblea e quella cattolica per ciò che riguarda i rapporti tra stato e chiesa, e quelli della scuola e della famiglia.

Il compromesso fu il risultato perseguito da 3 culture (marxista, liberale, cattolica), e lo stesso fu convinto e giunse a risultati eccezionalmente positivi relativamente a quasi tutta la prima parte della costituzione; mentre diverse furono le opinioni per quella parte della costituzione (la seconda) che riguarda "l’ordinamento della repubblica". Togliatti (PCI) attaccò il sistema bicamerale, le limitazioni del voto di fiducia, il referendum, e la Corte costituzionale, in quanto questa realtà impediva che tutte le trasformazioni sociali vengano dibattute e risolte nell’assemblea e dall’assemblea.

L’unico che sosteneva una forma di governo Presidenziale, come quello in vigore in America, era Calamandrei, secondo il quale, la forma di governo presidenziale era il sistema elettorale e non il parlamento che avrebbe dovuto evitare le degenerazioni del parlamentarismo. Tutto il dibattito alla costituente sulla forma di governo successivo alla presentazione del progetto ruotò in fondo attorno a tale questione: con i comunisti, e spesso i socialisti, contrari ad ogni forma di stabilizzazione (nel presupposto, ormai smentito dai fatti, che sarebbe stato possibile e necessario recuperare la forma di governo del CLN) e gli altri partiti impegnati, invece, nella ricerca di istituti di stabilizzazione compatibili con il "multipartitismo estremo", ormai consapevolmente introdotto nella costituzione.

La sinistra non era poi favorevole alla attribuzione di poteri significativi al capo dello stato, e i partiti di centro e di centro destra erano impegnati a fare del presidente della repubblica uno dei principali correttivi alle degenerazioni del parlamento. Altri problemi nacquero per ciò che riguarda la nomina del presidente del consiglio e dei ministri.

La sinistra presentò un emendamento secondo il quale il governo avrebbe dovuto essere costituito dal solo consiglio dei ministri, ministri nominati dal presidente della repubblica. La funzione di tale emendamento fu quella di "impedire che nel gabinetto venisse a costituirsi una funzione staccata, preminente, avulsa, del tutto indipendente dal ministero: quella del suo presidente" (emend. La Rocca). Tale emendamento fu respinto.

Si giunse così alla definizione dei poteri: al presidente del consiglio dei ministri fu riservata la deliberazione dell’indirizzo politico generale; al presidente del consiglio la sua direzione e responsabilità, insieme ai poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri; i ministri avevano la responsabilità degli atti dei propri dicasteri. La struttura del governo veniva risolta allineando tre principi (collegialità, direzioni individuale, responsabilità ministeriale) che non erano conciliabili, anzi presupponevano ognuno una forma di governo "materiale" diversa.