Sociologia economica - Politiche di welfare

assenza di meccanismi automatici di mercato – finalizzato a sostenere la domanda di consumi per incentivare gli investimenti dei

privati. Se le risorse pubbliche non fossero sufficienti, gli stati dovrebbero adottare strategie di deficit spending allo scopo di

evitare un eccessivo innalzamento della tassazione.

Alle teorie di Wilensky – che sosteneva che il welfare state è al contempo un effetto e un fattore del capitalismo – si

contrappongono due teorie:

la prima è quella neoliberista – contraria all’interventismo pubblico – secondo cui l’espansione del welfare state ha alterato le

condizioni di funzionamento del mercato aumentando la spesa pubblica e riducendo il livello generale di produttività. La critica

neoliberale ha individuato dei segnali di contraddizione nell’utilizzo ripetuto di manovre keynesiane, e cioè: in primo luogo, le

politiche di sostegno della domanda hanno minato la competitività del sistema economica, esponendo le società occidentali a

massiccia delocalizzazione delle loro attività manifatturiera una volta che i costi della mobilità internazionale sono stati

drasticamente ridotti dall’apertura di un mercato internazionale del lavoro; in secondo luogo, l’aumento della spesa pubblica ha

nel tempo generato centri di spesa e spettanze riconosciute impossibili da ridurre anche nelle fasi espansive del ciclo economico.

La seconda è di stampo neomarxista, e sostiene che lo stato espleta due funzioni fondamentali nei confronti del sistema

capitalistico: accumulazione, attraverso investimenti pubblici e forme di assicurazione sociale che riducono il costo di riproduzione

della forza lavoro incrementando il saggio di profitto, e legittimazione, attraverso la spesa assistenziale improduttiva che

permette di conservare un ordine sociale utile al capitalismo. Seguendo questa teoria, il welfare state assume un ruolo

contraddittorio: dispiegando una rete di protezione sociale a difesa delle classi sociali più svantaggiate, il welfare di fatto assorbe

gran parte dei costi della riproduzione sociale del modello capitalistico.

La fase più recente di evoluzione dl welfare ha accentuato ancor di più le contraddizioni del rapporto tra welfare e sviluppo

economico; emergono infatti nuovi fenomeni che rompono la sinergia tra questi due elementi: in primo luogo l’espansione del

lavoro precario e la perdurante presenza della disoccupazione conduce a una progressiva dualizzazione sociale, mentre in

secondo luogo l’elevato grado di protezione offerto dal welfare ai lavoratori che fanno parte del gruppo degli insider sembra

costituire un forte elemento di vincolo del mercato del lavoro.

Approccio delle coalizioni di classe

Il determinismo che ha da sempre caratterizzato le teorie del welfare capitalism è stato corretto da approcci che hanno attribuito

grande attenzione alle coalizioni sociali e politiche che hanno giocato un ruolo rilevante nella costruzione del welfare state.

Fu il passaggio “da sudditi a cittadini” a determinare la spinta per la nascita dello stato sociale, frutto di un processo plurisecolare

che portò a maturare tre diversi tipi di diritti: civili, legati alla sfera della libertà e dell’inviolabilità personale; politici, fondamento

della partecipazione democratica; sociali, relativi alla tutela sociale dei bisogni fondamentali – modello evolutivo di Marshall.

Fu il ruolo giocato dalle organizzazioni politiche di classe operaia a condurre il sociologo Korpi ad elaborare un modello

interpretativo – il Power Resource Model – che identificò nella crescita di influenza politica dei partiti dei lavoratori il fattore

decisivo per spiegare la crescita del welfare state nei paesi occidentali.

In sintesi, l’approccio fondato sull’influenza delle coalizioni di classe si differenzia da quello fondato sul concetto di welfare

capitalism su due aspetti: in primo luogo, esso parte dall’idea del politically matters, ossia che il welfare state sia più l’esito

dell’ascesa dello stato democratico, piuttosto che la semplice traslazione istituzionale del gioco economico degli interessi; in

secondo luogo, le teorie politiche hanno adottato una prospettiva conflittuale, connessa cioè sia al conflitto d’interessi tra le classi

sociali, sia quello tra politica ed economia.

Tale approccio è stato oggetto di due critiche: la prima è che l’evidenza empirica abbia mostrato che in molti paesi il welfare state

sia stato favorito più da regimi autoritari o da partiti moderati, piuttosto che dai partiti socialisti o socialdemocratici; il secondo è

che il Power Resource Model ha dato come acquisito il modello di evoluzione di Marshall, assumendo che il welfare state fosse il

risultato di un processo unilaterale e progressivo, mentre nella realtà lo sviluppo di molti sistemi nazionali di welfare non è stato

così coerente.

Esping-Andersen reagì alle critiche affermando – rispetto alla prima critica – che a determinare la crescita del welfare state furono

non tanto le forze politiche ed elettorali, bensì le coalizioni politiche e sociali e – rispetto alla seconda critica – che il welfare state

non è semplicemente un’erogazione di denaro pubblico, bensì consiste in forme di regolazione di mercato. Nella sua analisi,

Esping-Andersen considera: le regole di eleggibilità; il tasso di sostituzione dei benefici di welfare nei confronti del reddito da

lavoro; l’estensione dei benefici.

Approccio istituzionale

Rimlinger dimostrò che l’evoluzione del welfare state non fu sempre determinata dallo sviluppo delle democrazie di massa, bensì

fu favorita dalla costituzione di una moderna burocrazia pubblica e di un sistema politico-istituzionale stabilizzato.

Lo schema evolutivo di Rokkan espone le fasi fondamentali della costruzione del welfare:

formazione dello stato militare e fiscale, in cui avviene l’unificazione top-down dello stato a livello economico, politico e militare;

costruzione dello stato nazionale, in cui l’élite nazionale stabilisce un rapporto diretto con la popolazione mediante la leva

obbligatoria, lo sviluppo di un sistema scolastico pubblico, l’unificazione linguistica e l’armonizzazione religiosa;

diffusione della partecipazione democratica, in cui si assiste allo sviluppo delle istituzioni democratiche e al riconoscimento della

cittadinanza;

redistribuzione pubblica, cioè lo sviluppo del welfare state e l’istituzione della cittadinanza sociale.

Al contempo, fu importante anche l’esistenza di una forte infrastrutturazione sociale fondata sulle molteplici appartenenze

culturali e religiose che consentì – ad esempio in Germania e in Italia – di scaricare una quota rilevante dei costi finanziari e

organizzativi al di fuori della macchina statale.

II. IL MODELLO DI WELFARE NELL’EPOCA D’ORO

L’evoluzione di lungo periodo

Per studiare le trasformazioni del welfare state nel lungo periodo, possiamo concentrarci sui tre indicatori principali utili a valutare la

sua consistenza complessiva: il quanto, il chi, il che cosa.

Per valutare la variazione nel tempo dell’importanza del welfare, gli analisti rapportano l’importo complessivo della spesa sociale al

PIL, fornendo una misura che illustra il peso del welfare in rapporto alla performance complessiva del sistema economico.

Dall’Ottocento ad oggi, la dinamica espansiva della spesa pubblica non ha conosciuto inversioni di rotta: nella fase iniziale – in cui la

spesa pubblica era pari a circa il 10% del PIL europeo – il welfare rispose soprattutto ai bisogni derivanti dalla “questione operaia”. Si

ebbe poi un’importante crescita tra la Prima e la Seconda guerra mondiale, quando il peso della spesa pubblica divenne quasi un

quarto del PIL; la Grande Depressione diede poi l’impulso per l’adozione dei principi di Keynes. Durante i Trenta Gloriosi, la spesa

pubblica arrivò ad assorbire oltre il 40%, per poi superare il 50% nel 1980, fase in cui lo sviluppo del welfare rallentò e si consolidò.

Relativamente all’utilizzo, tra i primi decenni del 20° secolo e la Seconda guerra mondiale, gran parte della spesa pubblica era rivolta

alla lotta contro l’analfabetismo e alla costruzione di un sistema scolastico unico nazionale; nel corso degli anni Trenta però, divenne

rilevante anche la spesa pensionistica. Nel secondo periodo postbellico poi, crebbe la spesa sanitaria e presero piede i sussidi di

disoccupazione, spesa che aumentò esponenzialmente a partire dal 1980. Infine, a partire dai Novanta, fu ripresa la spesa per

l’istruzione, mentre quella previdenziale iniziò a decelerare a causa delle riforme pensionistiche europee.

Il boom delle spese per la protezione sociale si ebbe nei Trenta gloriosi, quando la copertura pensionistica – il tasso di sostituzione

delle pensioni di base arrivò a rappresentare il 50% del salario medio – e sanitaria arrivò ad interessare l’intera popolazione, mentre

restarono limitati gli ammortizzatori sociali (sussidi) – allo scopo di incentivare le politiche di attivazione dei disoccupati; anche

l’istruzione pubblica in quel periodo visse un grande aumento della copertura.

Le condizioni socioeconomiche: il compromesso di mezzo secolo

Nei paesi dell’Europa occidentale il movimento di convergenza nei Trenta gloriosi può essere sintetizzato nei seguenti elementi: tutti i

principali furono caratterizzati da processi di industrializzazione; fu possibile stabilire in quasi tutti i paesi un regime prolungato di

piena occupazione; il sistema sociale fu caratterizzato da una distinzione tra le classi sociali, ma con una precisa tendenza alla

riduzione delle disuguaglianze; l’organizzazione sociale fu caratterizzata da una rigida divisione del lavoro per genere.

In tutti i paesi dell’Europa occidentale e orientale, sino al 1970, l’industria manifatturiera fu in costante crescita, fenomeno che

coincise con l’introduzione dei principi del fordismo nell’organizzazione dei sistemi produttivi; tali principi permisero di sviluppare un

regime di produzione di massa, aumentare i salari e accedere ai beni fino a quel momento considerati esclusivi dei ceti più ricchi.

I Trenta gloriosi furono poi caratterizzati dalla creazione su scala di massa di un nuovo ceto sociale – i colletti bianchi – formato da

lavoratori intellettuali chiamati a operare entro sistemi organizzativi fortemente gerarchizzati. Inoltre, la società dei Trenta gloriosi fu

fondata su una rigida divisione di classe; tuttavia, l’espansione del welfare – unitamente alla crescita dei salari industriali – contribuì a

una diminuzione progressiva delle diseguaglianze economiche, fenomeno dovuto anche alla progressiva istituzionalizzazione dei

conflitti sociali, nel tentativo di raggiungere quel compromesso per equilibrare i conflitti tra lavoratori e datori di lavoro. Ciò avvenne

da un lato attraverso una forte regolazione pubblica del mercato del lavoro, dall’altro mediante la diffusione di accordi neocorporativi

tra le parti sociali. Negli anni Cinquanta e Sessanta poi,si assistette alla riduzione dell’employment gender gap, dovuta soprattutto

all’aumento della disoccupazione maschile e all’aumento della propensione delle donne ad entrare nel mondo del lavoro.

In conclusione, il modello consolidato di welfare state dominante al termine dei Trenta gloriosi si fondò su un equilibrio stabile tra

modello tradizionale di famiglia imperniato su una divisione tra uomini e donne, e una struttura economica di tipo fordista

caratterizzata dalla divisione di classe e dalla ricerca della maggiore efficienza possibile.

I principali sistemi di intervento

Sono tre gli interventi nei sistemi di protezione relativi ai rischi sociali di vecchiaia, disoccupazione e malattia:

Sistema pensionistico

Le funzioni introdotte nel secondo dopoguerra con lo sviluppo dei sistemi pensionistici furono: assicurazione contro i rischi

connessi alla longevità e contrasto del rischio di povertà della persona anziana. Tali funzioni non sono però espletate da tutti i

sistemi pensionistici nella stessa maniera, poiché ciascuno di essi deve scegliere come regolare una serie di aspetti fondamentali:

alla base della concessione della pensione, quanto cioè essa debba avere natura previdenziale o assistenziale

logica di finanziamento del sistema stesso, che può avvenire per mezzo della fiscalità generale o dai contributi sociali

modalità di gestione delle risorse, distinguendo tra sistemi pensionistici a capitalizzazione e a ripartizione

modalità di calcolo dell’importo della pensione, che può essere a somma fissa, calcolata in base al criterio contributivo o

metodo

retributivo

di anni necessari per avere acesso alle prestazioni pensionistiche

numero

di frammentazione o integrazione fra categorie e gruppi occupazionali

grado e ruolo di uno o più pilastri pensionistici

presenza

Prima del secondo dopoguerra, erano due i modelli di sistema pensionistico: quello bismarckiano, basato sul solo pilastro

pubblico, finanziato tramite contributi e costruito sulla funzione di redistribuzione forzosa dei consumi; quello beveridgiano, la cui

funzione era alleviare i rischi di povertà in età anziana, tramite una pensione minima dall’importo fisso finanziata tramite fiscalità

generale.

Con il secondo dopoguerra, i nuovi modelli introdotti furono: quelli monopilastro, basati su schemi assicurativi pubblici,

obbligatori, inclusivi e con prestazioni legate alla retribuzione; quelli multipilastro, che mantennero l’approccio beveridgiano.

Politiche del lavoro

Il secondo ambito dell’intervento pubblico è rappresentato dalle politiche di regolazione del mercato del lavoro e, come nel caso

del sistema pensionistico, prevede diverse dimensioni attorno alle quali tali sistemi possono essere classificabili:

o obbligatorietà per il lavoratore dell’iscrizione a un’assicurazione

volontarietà della protezione su uno o più livelli

articolazione

di finanziamento, che prevede contributi a carico o delle sole aziende, o dei soli lavoratori, o variabili di entrambi

modalità delle prestazioni offerte dal pilastro assicurativo

generosità

per accedere ai benefici delle prestazioni assicurative

requisiti o meno di schemi di integrazione del salario in caso di sospensioni o riduzioni delle attività lavorative

presenza

I modelli che hanno preso piede sono stati: quello delle assicurazioni volontarie sussidiate dallo stato; quello comprensivo –

caratterizzato da prestazioni a somma fissa – adottato dai paesi anglosassoni; quello corporativo – caratterizzato da indennità di

disoccupazione maggiormente ancorate ai redditi pregressi – adottato dai paesi dell’Europa continentale e mediterranea.

Politiche sanitarie

Le scelte fondamentali che un paese deve osservare sono:

in base al quale una persona è coperta dai rischi relativi alla salute

principio di finanziamento

meccanismo

gestore dei fondi ed erogatore delle prestazioni

soggetto

di centralizzazione o decentramento del sistema

grado

I modelli previsti sono: quello dell’assicurazione privata di malattia, basata su copertura volontaria grazie al mercato e pagata

dagli individui; quello mutualistico, nel quale si richiede ai lavoratori e alle imprese di assicurarsi, prevedendo contributi che i

soggetti versano a casse mutue; quello del servizio sanitario nazionale, basato sul principio di cittadinanza.

Sistema di istruzione pubblica

Le caratteristiche di tali sistemi sono:

dello stato e degli attori privati nel finanziamento, nell’amministrazione e nell’offferta di istruzione

ruolo complessivo di investimento pubblico nel campo dell’istruzione

livello di forme di segregazione nei percorsi di studi

presenza

attribuito alla formazione tecnico-professionale

ruolo delle aziende nel sistema scolastico in relazione ai percorsi di transizione scuola-lavoro

ruolo

I modelli previsti sono: quello scandinavo, caratterizzato da alti livelli di spesa pubblica e bassi di spesa privata; quello

continentale-francofono, caratterizzato da un livello di spesa pubblica e un tasso di accesso all’istruzione dela secondaria

superiore più contenuti; quello continentale-germanico, basato su un robusto investimento pubblico, seppur più contenuto di

quello scandinavo.

I regimi di welfare

Sono 3 i regimi di welfare capitalism proposti da Esping-Andersen:

è quello in cui è minore sia il grado di demercificazione – cioè la capacità di sottrarre un individuo dala dipendenza

liberale:

dalla sua collocazione nel mercato del lavoro – sia di destratificazione – cioè la misura in cui l’intervento del welfare limita

l’impatto tra le differenze di classe. Lo stato interviene limitatamente e concentra i suoi interventi in maniera selettiva, lasciando

il mercato come fonte primaria per il soddisfacimento dei bisogni.

ha un grado medio di demercificazione, mantenendo un alto livello di destratificazione. Lo stato

conservatore-corporativo:

interviene attraverso schemi assicurativi obbligatori che proteggono parzialmente i lavoratori.

assicura un grado di demercificazione e destratificazione alto, basandosi su programmi universalistici che

socialdemocratico:

hanno come riferimento il cittadino/residente.

A partire dagli studi di Esping-Andersen, si sono sviluppati vari filoni critici di revisione del modello d 3 regimi, ma i più rilevanti sono:

femminista rispetto al ruolo della famiglia nei regimi di welfare, introducendo il concetto di defamilizzazione, impiegato

critica

con riferimento sia ai compiti di cura, sia alla dipendenza degli individui dalle risorse familiari

di integrazione e di revisione dei regimi, considerando con più attenzione il welfare dei servizi

proposte di integrazione e di rivisitazione sul numero e sulla composizione dei regimi. Dentro questo filone si collocano Ferrera e

proposte

altri studiosi che hanno argomentato come i paesi sudeuropei presentino delle specificità:

1. Modello di intervento pubblico misto, basati su programmi assicurativi legati alla posizione occupazionale in campo

pensionistico e sistemi universalistici in sanità

2. Scarso sviluppo delle politiche assistenziali

3. Forte dualismo

4. Elevato particolarismo

5. Forte familismo – o basso grado di defamilizzazione

III. LE TRAIETTORIE ATTUALI DI CAMBIAMENTO

Il contesto socioeconomico e l’emergere dei nuovi rischi sociali

A cominciare dagli anni Settanta le basi sociali ed economiche del compromesso di metà secolo cominciarono a indebolirsi

fortemente ponendo le basi per una profonda trasformazione della società europea e per una crisi del modello consolidato di welfare;

tale svota comportò un generale rallentamento dei tassi di crescita, causato da un complesso di fattori tra cui l’aumento dei costi

energetici e del costo del lavoro, la crescita della competizione internazionale, e la tendenza inflattiva.

I Trenta gloriosi furono caratterizzati da un aumento dell’intervento pubblico nell’economia, ma in assenza di una crescita economica

in grado di sostenere il livello della spesa pubblica, molti paesi entrarono in una potenziale crisi fiscale permanente. Caratteristica di

tale periodo fu poi la crisi della manifattura e la graduale transizione verso un sistema economico postindustriale – fondato, oltre che

sulla manifattura, sulla produzione di beni immateriali e servizi.

Conseguenza di tali trasformazioni fu l’indebolimento del regime di piena occupazione, che conobbe un periodo di crescita nella metà

degli anni Novanta, per poi declinare nuovamente nel 2007. Si ebbe poi una profonda ristrutturazione organizzativa del sistema

produttivo, che ha aumentato il suo grado di flessibilità attraverso la riduzione dell’organico e il decentramento produttivo.

Parallelamente ai cambiamenti nella struttura produttiva, poi, vi è stato sia un invecchiamento della popolazione, sia una

pluralizzazione delle forme familiari.

Con i nuovi cambiamenti sono ovviamente emersi nuovi rischi sociali, ovvero nuove esigenze di protezione sociale, risultato di un

processo al contempo sociale e politico. Per meglio comprenderli, è utile richiamare l’approccio della political economy, secondo cui,

nella società capitalista, i rischi sociali crescono e si diffondono all’interno dei tre meccanismi dai quali gli individui traggono le

proprie risorse: mercato del lavoro, organizzazione familiare, welfare state. Nella società del dopoguerra, la protezione contro i vecchi

rischi sociali fu garantita dall’associazione di un lavoro sicuro, una divisione stabile dei ruoli all’interno della famiglia e una

progressiva estensione delle garanzie sociali fornite dal welfare state.

I nuovi rischi sociali emergono a causa di due fenomeni: le trasformazioni nel mercato del lavoro; la riduzione delle capacità di

protezione sociale delle famiglie per effetto dell’aumentata occupazione femminile e dell’invecchiamento demografico. A ciò vanno

aggiunti i processi di riorganizzazione in atto in altri due sistemi: quello abitativo e quello della mobilità internazionale. Il primo è

diventato cruciale a causa dell’aumento del costo di accesso all’abitazione, la seconda è invece diventata importante in seguito sia al

nuovo impulso alle migrazioni internazionali, sia per le mutate caratteristiche di tale fenomeno. Le principali conseguenze di queste

dinamiche sono: nuove porzioni di popolazione sono più vulnerabili alle conseguenze sociali negative legate ai nuovi rischi; i

programmi consolidati di welfare hanno perso di efficacia e appropriatezza, pertanto richiedono una riconfigurazione.

Le trasformazioni del welfare nella fase di austerità permanente

Negli anni Novanta il tema centrale degli studi sulle politiche sociali diventa quello di capire cosa accada al welfare nelle fasi di

austerità permanente, fase dovuta – secondo Pierson – alla crescente pressione sulle finanze pubbliche derivante dai cambiamenti

socioeconomici. I sistemi di welfare devono quindi affrontare tre sfide: contenere i costi crescenti legati ai vecchi rischi; adattare i

tradizionali sistemi di welfare ai nuovi rischi; adattare i modelli di governo e di governance a un contesto ambientale più complesso.

Le interpretazioni a riguardo sono due: il rentrenchment, basata cioè sul taglio del welfare state – cui si contrappone la resilience; la

recalibration, basata sulla ricalibratura dei sistemi.

Resistenza

Secondo Pierson, i sistemi di welfare sono dotati di una capacità di resistenza al cambiamento e ai tagli grazie a una serie di

meccanismi e processi politico-istituzionali: il primo è che i cittadini (elettori) si oppongono ai tagli perché avversi al rischio; il

secondo è di natura istituzionale e legato ai fenomeni di path dependency – le scelte passate e le istituzioni che ne sono derivate

vincolano le decisioni attuali e future di un dato sistema – che rendono difficile introdurre e implementare i tagli.

I governi che vogliano comunque effettuare i tagli evitando di essere puniti dagli elettori possono adottare tre strategie

(difficilmente applicabili): diluire nel tempo le conseguenze negative delle riforme; ridurre la tracciabilità delle scelte politiche

divide et impera,

effettuate; adottare una strategia basata sul principio del che prevede la rottura del potenziale fronte degli

oppositori prevedendo compensazioni per alcuni gruppi e scaricando le conseguenze negative su altri gruppi.

Rentrenchment

Rentrenchment esplicito

Il meccanismo che si è dimostrato più efficace nel favorire forme di rentrenchment si è basato su riforme con periodi lunghi di

implementazione e che hanno scaricato sui gruppi socialmente e soprattutto politicamente più deboli i costi e gli effetti

negativi delle stesse. Le riforme applicate in molti paesi europei si sono caratterizzate per: non colpire i diritti degli attuali

beneficiari dei programmi di welfare e delle figure centrali sul mercato del lavoro; diminuire la protezione sociale per chi

beneficerà in un futuro più lontano di alcune prestazioni di welfare.

Rentrenchment nascosto

A partire dalla prima metà del primo decennio del nuovo secolo si è sviluppato un filone di letteratura che introduce il

rentrenchment nascosto, un programma – non dichiarato apertamente – di privatizzazione dei rischi sociali senza un esplicito

smantellamento del welfare state. Gli studi su tale meccanismo mostrano come sia possibile tagliare un sistema di welfare

adottando strategie di cambiamento graduale; in particolare, cambiamenti dagli effetti profondi si possono ottenere anche

attraverso l’accumulazione nel tempo di una serie di piccoli – spesso neanche rilevanti – aggiustamenti e trasformazioni nel

funzionamento dei programmi di welfare pubblici, che negli anni ottengono un effetto cumulativo rilevante.