Sociologia economica - Politiche di welfare

Parte prima: il quadro generale

Teorie del welfare

Da Bismarck a Thatcher

L'atto di nascita del welfare state, invenzione delle società a economia capitalistica, fu siglato nel 1881 nel Secondo Reich tedesco, rappresentando una novità rivoluzionaria nello scenario delle società industriali di fine Ottocento. Lo sviluppo industriale europeo, infatti, fece emergere una serie di nuovi bisogni sociali, conseguenti alla formazione di un'ampia classe operaia soggetta a difficili condizioni di lavoro e alla concentrazione nelle città e nei quartieri industriali di ingenti masse popolari che vivevano in condizioni di estrema precarietà. La nuova questione sociale non poté più essere affrontata con la solidarietà comunitaria, la beneficienza privata e gli interventi di tipo pauperistico; le nuove misure sociali promossero lo stato, minando così il principio di non-intervento alla base dello stato liberale. In sintesi, il welfare state nacque come l'esito della Rivoluzione francese – portatrice delle democrazie nazionali – e di quella industriale – che condusse allo sviluppo del capitalismo.

Durante la Seconda guerra mondiale Lord Beveridge, intellettuale riformatore, consegnò al parlamento inglese l'omonimo rapporto in cui formulò i principi base di un moderno stato sociale quali: servizio sanitario obbligatorio e universalistico, una misura di reddito minimo per la sopravvivenza, un sistema di assicurazioni sociali completo e accessibile. Con il termine del conflitto, lo sviluppo del welfare state si espanse ad altri stati europei, favorito da una relativa pace internazionale e da una grande crescita economica.

Tuttavia, il 4 maggio del 1979 Margaret Thatcher – leader del Partito conservatore inglese – salì al governo, mantenendo l'incarico fino al 1990; il suo programma si fondava sullo smantellamento dell'intervento dello stato allo scopo di promuovere la libera concorrenza e l'individualismo morale. Il consenso ottenuto mostrò quanto radicale fosse non solo la crisi del welfare state, ma anche quanto illusorie fossero le aspettative di una sua costante espansione.

A partire dagli anni Settanta e Ottanta, l'idea originaria che il welfare state avrebbe sostenuto e favorito la crescita del capitalismo e della democrazia fu rimessa in discussione: il successo della Thatcher dimostrò che il consenso democratico stesso non dipendeva più in modo automatico dalla generosità del sistema del welfare, ma dalla capacità di forgiare una nuova solidarietà nazionale centrata intorno a nuove finalità collettive.

Esaurita la fase di rapida espansione economica caratterizzante i primi decenni successivi alla Seconda guerra mondiale, le società europee si accorsero che la disoccupazione non scomparve, bensì si radicò come fenomeno cronico, le diseguaglianze sociali aumentarono nuovamente, l'equilibrio demografico si ruppe e l'emancipazione femminile aumentò la fragilità dell'istituzione familiare.

A cento anni dalla sua nascita, il welfare state si trovò dinanzi alla sfida di ristrutturare il proprio funzionamento e ridefinire le proprie finalità per adeguarsi al nuovo scenario. Il welfare state rimane oggi un elemento centrale nell'organizzazione degli stati contemporanei: le spese relative al welfare assorbono in media i 2/3 della spesa pubblica complessiva. Inoltre, è aumentato il consenso democratico nei confronti del welfare, che gode di ampio favore nella popolazione. La dinamica inflattiva degli anni Settanta e Ottanta ha posto le basi per una ristrutturazione dei caratteri originali del welfare state, attorno al quale – nel tempo – si sono formate coalizioni politiche e da burocrazia pubbliche e private composte dai beneficiari dei programmi sociali.

Che cos'è il welfare state?

L'espressione welfare state fu adottata nella prima metà del 20^º secolo da esponenti politici, prevalentemente di orientamento socialista, per designare l'insieme delle politiche di intervento statale per il miglioramento delle sorti della classe operaia al di là dell'assistenza ai poveri. In prospettiva, lo stesso termine fu adottato in senso negativo anche da esponenti tradizionalisti, come sinonimo di socialismo di stato. Fu infine popolarizzato nel clima bellico della Seconda guerra mondiale, dai ripetuti interventi pubblici di William Temple -alto esponente del socialismo cristiano inglese – allo scopo di contrapporre la filosofia democratica e orientata al bene comune dello stato inglese a quella nazista.

Letteralmente, l'espressione identifica nel benessere dei cittadini la finalità costruttiva del welfare state, che non si limita a proteggere i cittadini dai rischi più gravi, ma ne promuove le migliori condizioni di vita.

Il welfare state viene identificato da Briggs nell'intervento dello stato in materia economica, atto ad alterare la dinamica endogena del mercato allo scopo di perseguire tre finalità sociali fondamentali: lotta alla povertà; protezione contro i rischi sociali; promozione delle pari opportunità e del benessere individuale e sociale.

Per ottenere questi risultati, il welfare state interviene nei processi di distribuzione delle ricompense secondo modalità differenti: in via diretta, attraverso l'erogazione di prestazioni di welfare; in via indiretta, attraverso agevolazioni fiscali e forme di regolazione dell'economia e dei rapporti di lavoro.

Vi sono poi tre circuiti fondamentali, attraverso i quali il welfare viene assicurato: l'intervento dello stato; il funzionamento del mercato; l'organizzazione delle famiglie. A partire dagli anni Novanta, si è aggiunta una quarta componente, definita "il diamante del welfare": i servizi di welfare prodotti nell'ambito del terzo settore – ovvero da parte di organizzazioni sociali fondate su base volontaria o cooperativa, finalizzate alla produzione di beni pubblici.

Fattori esplicativi ed evoluzione del welfare

Possiamo individuare quattro approcci fondamentali, che hanno offerto i contributi essenziali a comprendere lo sviluppo del welfare:

Approccio dei rischi sociali

I programmi di welfare nacquero per dare innanzitutto una risposta alla nuova questione sociale indotta dall'industrializzazione; secondo una prospettiva teorica vicino alla sociologia di Durkheim, il welfare state fu il tentativo di costruire un sistema di solidarietà volto a ridurre le diseguaglianze sociali e a proteggere la popolazione dai rischi sociali cui era sottoposta.

Secondo Baldwin, la protezione fornita dal welfare state costituisce un meccanismo istituzionale attraverso cui diversi gruppi sociali, disuguali per esposizione ai rischi e per risorse detenute, trovano conveniente mettere in comune alcune risorse allo scopo di assicurarsi contro i rischi cui sono sottoposti; ne consegue che la solidarietà comporta una riduzione delle disuguaglianze tra i gruppi sociali. Da questo punto di vista quindi, il welfare è un sistema di solidarietà allargato fondato sulla condivisione dei rischi, che non avviene più entro cerchie limitate, ma si estende fino a comprendere l'intera popolazione, sicché i rischi, da individuali, diventano collettivi.

Baldwin considera la situazione attuariale dei diversi gruppi sociali per comprendere quale sia la convenienza di ciascun gruppo a promuovere la costruzione di un sistema nazionale di protezione contro i rischi; tale situazione dipende da: esposizione ai rischi; grado di autosufficienza nel fronteggiarli – self-reliance.

Poiché in un sistema pubblico conta anche la capacità dei gruppi sociali di sopportare i costi della protezione collettiva, il sistema di welfare provvede a redistribuirli, spostandoli parzialmente dalle classi più svantaggiate, a quelle con meno incidenza di rischi. Le profonde trasformazioni sociali e economiche dell'epoca postindustriale tuttavia, hanno esposto alcuni gruppi sociali ai nuovi rischi sociali che non hanno ancora pieno riconoscimento negli attuali sistemi di welfare; il loro profilo è spesso in conflitto con i vecchi rischi, fortemente protetti dagli attuali programmi di welfare.

Approccio strutturale

Il welfare state nacque in seguito alla Rivoluzione industriale e alla diffusione del modo di produzione capitalistico, pertanto è importante considerare il legame tra welfare e capitalismo. Il concetto di welfare capitalism – o welfare keynesiano – è stato utilizzato proprio per indicare che lo sviluppo del welfare ha avuto implicazioni profonde per l'assetto dell'economia capitalista.

Il welfare state costituì una delle principali forme d'intervento pubblico basate sulle teorie di Keynes, secondo cui l'instabilità ricorrente dell'economia capitalistica dovesse essere controllata attraverso un robusto intervento regolativo dello stato – in assenza di meccanismi automatici di mercato – finalizzato a sostenere la domanda di consumi per incentivare gli investimenti dei privati. Se le risorse pubbliche non fossero sufficienti, gli stati dovrebbero adottare strategie di deficit spending allo scopo di evitare un eccessivo innalzamento della tassazione.

Alle teorie di Wilensky – che sosteneva che il welfare state è al contempo un effetto e un fattore del capitalismo – si contrappongono due teorie:

• La prima è quella neoliberista – contraria all'interventismo pubblico – secondo cui l'espansione del welfare state ha alterato le condizioni di funzionamento del mercato aumentando la spesa pubblica e riducendo il livello generale di produttività. La critica neoliberale ha individuato dei segnali di contraddizione nell'utilizzo ripetuto di manovre keynesiane, e cioè: in primo luogo, le politiche di sostegno della domanda hanno minato la competitività del sistema economico, esponendo le società occidentali a massiccia delocalizzazione delle loro attività manifatturiere una volta che i costi della mobilità internazionale sono stati drasticamente ridotti dall'apertura di un mercato internazionale del lavoro; in secondo luogo, l'aumento della spesa pubblica ha nel tempo generato centri di spesa e spettanze riconosciute impossibili da ridurre anche nelle fasi espansive del ciclo economico.
• La seconda è di stampo neomarxista, e sostiene che lo stato espleta due funzioni fondamentali nei confronti del sistema capitalistico: accumulazione, attraverso investimenti pubblici e forme di assicurazione sociale che riducono il costo di riproduzione della forza lavoro incrementando il saggio di profitto, e legittimazione, attraverso la spesa assistenziale improduttiva che permette di conservare un ordine sociale utile al capitalismo. Seguendo questa teoria, il welfare state assume un ruolo contraddittorio: dispiegando una rete di protezione sociale a difesa delle classi sociali più svantaggiate, il welfare di fatto assorbe gran parte dei costi della riproduzione sociale del modello capitalistico.

La fase più recente di evoluzione del welfare ha accentuato ancor di più le contraddizioni del rapporto tra welfare e sviluppo economico; emergono infatti nuovi fenomeni che rompono la sinergia tra questi due elementi: in primo luogo l'espansione del lavoro precario e la perdurante presenza della disoccupazione conduce a una progressiva dualizzazione sociale, mentre in secondo luogo l'elevato grado di protezione offerto dal welfare ai lavoratori che fanno parte del gruppo degli insider sembra costituire un forte elemento di vincolo del mercato del lavoro.

Approccio delle coalizioni di classe

Il determinismo che ha da sempre caratterizzato le teorie del welfare capitalism è stato corretto da approcci che hanno attribuito grande attenzione alle coalizioni sociali e politiche che hanno giocato un ruolo rilevante nella costruzione del welfare state.

Fu il passaggio "da sudditi a cittadini" a determinare la spinta per la nascita dello stato sociale, frutto di un processo plurisecolare che portò a maturare tre diversi tipi di diritti: civili, legati alla sfera della libertà e dell'inviolabilità personale; politici, fondamento della partecipazione democratica; sociali, relativi alla tutela sociale dei bisogni fondamentali – modello evolutivo di Marshall.

Fu il ruolo giocato dalle organizzazioni politiche di classe operaia a condurre il sociologo Korpi ad elaborare un modello interpretativo – il Power Resource Model – che identificò nella crescita di influenza politica dei partiti dei lavoratori il fattore decisivo per spiegare la crescita del welfare state nei paesi occidentali.

In sintesi, l'approccio fondato sull'influenza delle coalizioni di classe si differenzia da quello fondato sul concetto di welfare capitalism su due aspetti: in primo luogo, esso parte dall'idea del politically matters, ossia che il welfare state sia più l'esito dell'ascesa dello stato democratico, piuttosto che la semplice traslazione istituzionale del gioco economico degli interessi; in secondo luogo, le teorie politiche hanno adottato una prospettiva conflittuale, connessa cioè sia al conflitto d'interessi tra le classi sociali, sia quello tra politica ed economia.

Tale approccio è stato oggetto di due critiche: la prima è che l'evidenza empirica abbia mostrato che in molti paesi il welfare state sia stato favorito più da regimi autoritari o da partiti moderati, piuttosto che dai partiti socialisti o socialdemocratici; il secondo è che il Power Resource Model ha dato come acquisito il modello di evoluzione di Marshall, assumendo che il welfare state fosse il risultato di un processo unilaterale e progressivo, mentre nella realtà lo sviluppo di molti sistemi nazionali di welfare non è stato così coerente.

Esping-Andersen reagì alle critiche affermando – rispetto alla prima critica – che a determinare la crescita del welfare state furono non tanto le forze politiche ed elettorali, bensì le coalizioni politiche e sociali.