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dove i tempi d’attesa sono fermi a 84 giorni. Nelle altre aree la situazione rispetto a gli

anni precedenti rimane pressoché invariata.

Calabria. Le liste d’attesa per le prestazioni sanitarie sono nella media ma si

sente lo stesso la necessità di riorganizzare i Cup. I cittadini per far fronte a determinate

esigenze si rivolgono ai privati o ad altre regioni, con un costo economico altissimo. Nel

progetto sono presenti aumenti della produttività delle strutture di specialistica

ambulatoriale e attivazione di efficaci sistemi centralizzati di prenotazione. Come

avviene in altre regioni sarà possibile fissare gli appuntamenti tramite medici di base e

farmacie.

Malasanita’ in sicilia, mezzo secolo di spartizioni

Otto morti in dieci giorni per malasanità (e come chiamarla altrimenti) sono troppi

anche per un Paese in via di sviluppo e dovrebbero far scattare una reazione equivalente

anche in un popolo paziente come quello siciliano. Per altro, c’è da sottolineare che non

si è trattato di operazioni complesse o d’avanguardia ma d’interventi ordinari, di

routine, la qualcosa non fa che aumentare lo sconcerto e la preoccupazione generali. Ce

n’è abbastanza da fare scattare l’allarme soprattutto nel ceto politico e manageriale e

perfino nella cosiddetta “classe medica” che certo non se ne può uscire scaricando tutte

le colpe sul “sistema” che finora quasi nessuno ha denunciato.

Eppure, a parte la risonanza che la vicenda sta avendo sui media, non si

annunciano iniziative politiche, parlamentari e sociali anche clamorose e comunque

corrispondenti alla gravità della situazione per individuare e rimuovere al più presto le

cause dirette o derivate di questa vera e propria debacle della sanità siciliana.

Solo qualche dichiarazione di routine e qualche provvedimento amministrativo da

parte di un assessore e di un governo che fino all’altro ieri hanno spartito a tavolino i

supermanager ai quali sono affidate le sorti della sanità pubblica isolana. Hanno

lottizzato senza sentire ragioni, anche quelle di una scrupolosa valutazione di capacità e

di moralità, di professionalità e di produttività.

Hanno proceduto come bulldozer, senza alcun rossore, ognuno intestandosi il suo

bel manager. Tutto pareva filare per il meglio. Fino a quando non è esploso lo

sgangherato sistema sanitario regionale, ideato e costruito come formidabile centro di

potere affaristico e clientelare. Su tali aspetti quasi tutti tacciono, mentre i cittadini, 31

presi dal panico e dallo sgomento, non sanno più a quale santo votarsi per assicurarsi la

riuscita di una banale operazione di appendicite. Certo, sarebbe ingeneroso

generalizzare (poiché esistono strutture e professionalità anche di buon livello) tuttavia

non si possono tollerare, soprattutto in questi tragici frangenti, posizioni miranti a

minimizzare o, peggio ancora, ignorare, rimuovere o negare la drammaticità di una

situazione, gestionale e funzionale, che non lascia tranquilli.

Oggi più che mai, in questo gran marasma, il cittadino si sente solo ed indifeso,

mentre si annunciano nuovi tagli allo stato sociale e si allentano i vincoli della

convivenza solidale. Pensandoci bene, chi difende oggi il cittadino semplice, non

raccomandato? Questi fatti, inoltre, rischiano d’incrinare la fiducia dei cittadini nella

sanità pubblica e quindi d’indurli a riprendere la via dei viaggi della speranza verso il

Nord (che con la devolution di Bossi e del centro-destra costeranno un occhio della

testa) oppure, chi potrà farlo, a ricorrere alla sanità privata che in Sicilia ha fatto

registrare, negli ultimi anni, uno sviluppo poderoso e - come al solito - molto assistito

da mamma regione. Sulla sanità siciliana bisogna, finalmente, parlare chiaro ed agire di

conseguenza, ognuno per la parte di responsabilità che gli compete, poiché se il governo

ha fatto il bello e il cattivo tempo, in questo come in altri campi, ciò è anche per

responsabilità di un’opposizione episodica, evanescente e comunque non all’altezza

della gravità del compito affidatole dall’elettorato.

Anno dopo anno, le cosiddette “aziende ospedaliere” sono state trasformate in

macchine idrovore di spesa pubblica dove, prima che alla cura, si pensa alle forniture,

alle carriere, ai posti di lavoro e quant’altro, magari in combutta con settori della

criminalità organizzata. A tale riguardo, basta seguire le inchieste e i processi in corso a

Palermo, a Catania ed altrove o le pesanti ed inequivocabili dichiarazioni del

cardiochirurgo professor Marcelletti o dell’on. Fleres di F.I., due personaggi che certo

non possono essere annoverati fra i contestatori dell’attuale governo di centro-destra. A

leggere il bilancio della Regione e quelli assai magri dei cittadini, la sanità in Sicilia,

pubblica e privata, è divenuta il grande business, l’affare più lucroso. Ma - si dirà - in

Sicilia abbiamo strutture d’eccellenza. Ora, a parte che trattasi di strutture e

professionalità importate e molto dispendiose, è lecito chiedersi: a che serve

l’eccellenza quando non si riesce ad assicurare la normale routine? D’altra parte,

l’eccellenza non è incompatibile con un moderno sistema sanitario che per essere

efficiente e razionale dovrà essere liberato dalle grinfie dei partiti, ma anche dei baroni

della sanità. Coincidenza vuole che queste morti terribili siano avvenute nel bel mezzo 32

di un confronto piuttosto intenso, quanto finora inconcludente, all’interno dei due poli in

vista delle candidature per prossime elezioni regionali e nazionali. C’è da sperare che

almeno venga fuori qualche proposta seria e fattibile di risanamento e di riqualificazione

del sistema sanitario siciliano.

Errore operatorio o allergia ai farmaci

Sabato 1 aprile 2006 Messina

Maria Anfuso, ricoverata d’urgenza all’ospedale Sirina di Taormina giovedì

mattina, lì, l’equipe medica del reparto di rianimazione ha eseguito un delicato

intervento cardiovascolare perché la donna presentava una forte emorragia che potrebbe

essere stata causata da una vite, un congegno adoperato per sostenere la colonna

vertebrale, troppo lunga o inserita male, che perciò avrebbe toccato l’aorta causando la

conseguente fatale emorragia.

Maria Anfuso è morta giovedì mattina. Era stata trasferita a casa dopo l’intervento

chirurgico alla cot di Messina ma due giorni dopo le sue condizioni si erano

velocemente complicate, i parenti allarmati, hanno deciso di trasportare la donna al più

vicino ospedale ma per mancanza di posti in altri nosocomi, è stato necessario arrivare

sino a Taormina.

Rosa Mento era stata trasportata la sera prima al nosocomio di Patti da Rometta,

dove viveva e dove era tornata dopo il medesimo intervento eseguito alla cot. Anche per

lei è stato vano ogni soccorso.

La morte delle due pazienti della clinica ortopedica cot di Messina potrebbe essere

stata causata da un errore dei medici che hanno operato le due donne o da qualche

trattamento medicamentoso eseguito nell’immediatezza dell’intervento chirurgico. Sono

queste le primissime ipotesi avanzate subito dopo la morte delle due donne, decedute a

due giorni di distanza dall’operazione eseguita nella clinica privata messinese. Lo stesso

tipo di intervento alla colonna vertebrale, pare per ernia discale, eseguita dalla stessa

equipe. Ora i tre medici sono indagati per omicidio colposo. 33

Agrigento, non c’è posto in corsia neonato muore dopo

ore d’attesa

Elicottero da Messina per portarlo a Palermo: fa tardi per il maltempo.

Canicattì- la morte di un neonato ripropone alcune perplessità sulle condizioni

della sanità siciliana. In questo caso non si tratta dell’eventuale errore di medici, ma

della mancanza di disponibilità di posti nelle strutture e l’assenza di un elisoccorso.

Un neonato è morto dopo essere stato trasferito al Policlinico di Palermo. Il

piccolo soffriva di problemi respiratori e per questo motivo, dopo la nascita avvenuta

nel reparto di Ostetricia e Ginecologia del “ Barone Lombardo” di Canicattì, è stato

trasferito in un’altra struttura ospedaliera. Dopo aver chiesto la disponibilità di posti

all’ospedale di Agrigento i medici sono riusciti a trovare possibilità di ricovero solo a

Palermo. E così da Messina si è levato in volo l’elisoccorso, l’unico in dotazione al 118

con il sistema di atterraggio verticale, per raggiungere Canicattì e poi trasferire il

piccolo all’ospedale del capoluogo siciliano. Ma le condizioni di visibilità erano

talmente precarie da causare un ritardo di oltre un’ora sulla tabella di marcia. Riusciti a

caricare la culla con il bambino, una volta giunti al policlinico non c’è stato nulla da

fare. La morte del bimbo ripropone la necessità della presenza di un reparto di

neonatologia e di un elisoccorso disponibile nelle vicinanze, per evitare che si possano

verificare ritardi nei soccorsi.

“Fogli terapeutici dove sono quelli nuovi?”

Recentemente il ministro della salute ha introdotto una normativa che obbliga le

strutture ospedaliere a scrivere nei fogli terapeutici rilasciati a persone sotto terapia per

il ritiro di farmaci, non più il nome del farmaco, ma bensì il principio attivo del

farmaco, per lasciare al medico di base la facoltà di prescrivere ricette con farmaci

equivalenti non di marca, ma con lo stesso principio attivo. Questi nuovi fogli

terapeutici si trovano solo all’ASL di piazza Lanza. Al povero malcapitato che si reca

ancora col vecchio foglio terapeutico, l’autorizzazione per il ritiro del farmaco gli viene 34

negata, gli viene consegnato il nuovo foglio terapeutico, da riempire a cura della

struttura ospedaliera che ha prescritto il farmaco, costringendo le persone a ritornare nel

presidio ospedaliero riempire il nuovo foglio, e riportarlo per l’autorizzazione al

prelievo. Viene spontaneo domandarsi: come mai, di questi nuovi fogli per terapia, negli

ospedali non esiste traccia? Sarebbe opportuno che ci fosse una seria indagine interna

dell’assessore alla sanità.

Malasanità, la sorella di Tremonti: "Amico salvo grazie al

mio nome"

L'episodio è di ottobre: "Ho deciso di raccontarlo dopo la morte di quella signora

a Cantù".

La sorella di Giulio Tremonti ha raccontato che la notte del 29 ottobre scorso un

consigliere comunale di Cantù è stato colpito da un ictus durante una seduta del

consiglio. Trasportato al pronto soccorso cittadino in stato di incoscienza, l'uomo è stato

subito sottoposto a una Tac, che confermava l'ictus. I medici del Pronto Soccorso di

Cantù hanno allora chiamato i reparti di rianimazione degli ospedali più vicini, ma tra

Como, Varese e Lecco, nessuno aveva un posto letto disponibile.

Angiola Tremonti afferma di essersi trovata coinvolta suo malgrado nella vicenda

e con grossi scrupoli: "Concluso il Consiglio comunale - racconta la sorella del ministro

- andai al pronto soccorso per manifestare la mia solidarieta' alla moglie del consigliere.

La donna, forse conoscendo la mia militanza passata nella Croce Rossa, mi chiese aiuto.

Ho lavorato in un Pronto Soccorso e un po' conosco la trafila. Tremavo dentro, mi

rifiutavo di dover usare il mio cognome, di dover dire "sono la sorella di...". Non l'ho

mai fatto. Ma di fronte a un caso di vita o di morte...".

"Così - prosegue il racconto di Angiola Tremonti - ho chiesto a un consigliere

amico di allontanarsi con me e di sentire in viva voce la telefonata. Chiamo la

rianimazione di Lecco, chiedo di parlare col medico di guardia, dico che sono Angiola

Tremonti, la sorella del ministro, dichiaro che si tratta di un amico di famiglia che è

gravissimo. Il medico si dice all'oscuro del posto precedente negato agli addetti del

Pronto Soccorso di Cantù, spiega che forse alla chiamata aveva risposto un infermiere e

che il posto letto c'è!". "Se il mezzo è discutibile, la finalità lo giustifica: il nostro amico

ora si sta riprendendo". 35

La denuncia della signora Tremonti è lapidaria: "E' sconcertante che nella regione

in cui, si dice, la sanità è al top, avvengano ancora queste cose. Purtroppo a distanza di

due mesi e mezzo - conclude riferendosi al caso dell'anziana di Cantù - una persona è

morta perché non si è stati in grado di stabilire prima dove portarla: credo sia ora di

interrompere quella catena di privilegi dove il nome conta più della persona”.

(11 gennaio 2004)

Rifiutata da trenta ospedali muore dopo il ricovero

tardivo

COMO - E' morta poche ore dopo una inutile ricerca di un posto letto in 30 ospedali.

Una caccia serrata nelle province di Como, Milano, Varese e Lecco. Alla fine il

letto è stato trovato, ma troppo tardi per una donna di 85 anni di Cantù, Maria

Antonietta Cappelletti.

La donna, lunedì sera, ha una crisi cardiaca e un'insufficienza renale.

Dopo una visita all'ospedale di Cantù i medici richiedono il ricovero.

Che avverrà solo cinque ore più tardi, dopo avere inutilmente contattato 30

ospedali. La risposta? Sempre la solita: "Ci spiace, siamo al completo". Poi, dopo

l'intervento del magistrato di turno, il letto salta fuori, nel nosocomio di Garbagnate,

vicino a Milano. Ma ormai è troppo tardi.

La donna vi arriva dopo mezzanotte. E' già in coma. Ormai non c'era più nulla da

fare. Martedì mattina l'anziana donna smette di vivere. "Forse mia madre sarebbe morta

lo stesso -racconta il figlio Natale Minelli di 57 anni- era molto malata e aveva già

subito due ictus. O forse poteva salvarsi. Non so. Comunque non si può andare avanti

con una sanità in cui si continua a tagliare e i posti letto continuano a diminuire. Lo dico

io, lo dicono i medici, ma lo dice anche tutta la gente che ha a che fare con gli ospedali.

E' tutta l'organizzazione che non va".

Natale Minelli non presenterà denuncia e non ha voluto nemmeno che fosse

effettuata l'autopsia: "A che serviva, ormai, sapere di che cosa è morta? Denunce? E chi

denuncio, è tutto il sistema che non funziona".

(10 gennaio 2004) 36

Mala sanità, gli lasciano tubo di 15 cm. nel ventre

Cassino (10-03-04) - Un tubo di drenaggio, lungo ben 15 centimetri. Questo aveva

nella pancia Vincenzo Santamaria, 70 anni residente a Pontecorvo. Ma come fa un tubo

a trovarsi all’interno del corpo umano? Vale la pena ripercorrere la vicenda, anzi il

calvario, del settantenne, che è vivo solo per la prontezza di spirito dei suoi familiari.

L’anziano, nel novembre del 2003, veniva sottoposto ad intervento chirurgico presso il

“De Prete” di Pontecorvo, aveva problemi con la cistifellea. Ma dopo l’operazione,

dopo un periodo di relativo benessere, Vincenzo Santamaria, torna ad accusare dolori,

malessere, il problema alla cistifellea sembrano non essere risolto malgrado il bisturi dei

chirurghi pontecorvesi. I familiari, vogliono vederci chiaro, ricoverano l’anziano presso

il policlinico Umberto I di Roma. Una equipe di medici, capitanati dal professor Basso,

a fine febbraio di quest’anno, riaprono Santamaria, e tra lo stupore generale, spunta

questo tubicino per il drenaggio, a quanto sembra, “dimenticato” nel ventre dell’uomo.

Le fasi dell’intervento, sono state tutte filmate dai medici romani, almeno secondo

quanto riferito dal genero di Santamaria, un piccolo imprenditore pontecorvese, che ci

ha raccontato questa incredibile vicenda: “Roba da matti” dice l’uomo senza mezzi

termini “a Roma stentavano a credere ai loro occhi, un tubo di gomma relativamente

grande dimenticato così”. Le cose per fortuna, sono finite abbastanza bene, nel senso

che Vincenzo Santamaria, ora che è in cura ai medici del policlinico romano, sta

discretamente, ma i familiari non sono per nulla soddisfatti del trattamento ricevuto dal

loro congiunto al “De Prete”, ed hanno affidato le loro ragioni all’avvocato Attilio

Turchetta: “Certo” conferma il genero “presto presenteremo un esposto alla Procura

della Repubblica, perché faccia chiarezza su questo episodio, e soprattutto accerti le

responsabilità, non tanto per i danni, dato che mio suocero si è salvato, ma perché certi

episodi non abbiano a ripetersi”.

BIANCAVILLA - L’OSPEDALE AVRA’ PRESTO LA TAC

(da il giornale La Sicilia)

Anche l’ospedale di Biancavilla avrà un’ apparecchiatura Tac. Il macchinario

verrà installato nella sede di via Guglielmo Marconi dell’ Unità Operativa Diagnosi per 37

Immagini. Per questo sono iniziati i lavori di ristrutturazione nei locali. Secondo il dott.

Scalone, direttore dell’Azienda Usl 3, l’installazione della nuova Tac, porterà

all’allineamento dell’Ospedale di Biancavilla con i moderni standard qualitativi nella

prestazione dei servizi sanitari.

Questo servizio gioverà agli utenti dei paesi limitrofi e ai degenti dell’ospedale di

Biancavilla stesso evitandogli di dover andare necessariamente nelle strutture del

catanese. Si eviterà così un inutile dispendio di energie economiche e umane.

L’apparecchiatura si aggiungerà alle altre già installate quali mammografo ed ecografo.

GRAMMICHELE - APRE UNA RSA CON 20 POSTI

LETTO (da il giornale La Sicilia)

A Grammichele, l’ex Ospedale Barbuzza, ospiterà una Residenza Sanitaria

Assistita per anziani con 20 posti letto. Tutto ciò grazie al finanziamento per la

riconversione dell’ex presidio ospedaliero in RSA. Già poco tempo addietro, negli stessi

locali, erano stati inaugurati dei poliambulatori di cardiologia, dermatologia e ortopedia.

Tutto questo gioverà molto alla città in quanto, dopo la chiusura del Barbuzza, non

disponeva di alcuna struttura sanitaria ad eccezione del 118 e della guardia medica.

Questa novità è un importante conquista che consentirà ai cittadini, soprattutto

anziani, di non sobbarcarsi faticosi viaggi per fruire di determinate prestazioni. Secondo

quanto detto dal sindaco Compagnone, i poliambulatori entreranno subito in funzione e

che a questi se ne aggiungeranno altri come laboratori di Analisi e Diagnostica.

ORTOPEDIA: CONVENZIONE COL “RIZZOLI” –

ACCORDO TRA L’ISTITUTO ONCOLOGICO DEL

MEDITERRANEO E L’ISTITUTO SPECIALISTICO DI

TORINO

(da il giornale La Sicilia)

Le neoplasie muscolo – scheletriche sono lesione frequenti e complesse sia dal

punto di vista diagnostico che terapeutico. La diagnosi deve basarsi sull’integrazione 38

delle informazioni ottenute dall’esame clinico, dall’imaging, dagli esami di laboratorio e

da quello istologico.

Il trattamento della malattia si basa sull’impiego integrato della chirurgia, della

chemioterapia e dalla terapia basale sui modificatori della risposta biologica, della

radioterapia. Ma l’integrazione tra tutte le aree è spessa faticosa causando ritardo nella

diagnosi e nel trattamento. Spesso pazienti del Sud sono costretti a lunghi, faticosi e

costosi viaggi al Nord. Ma è per questo che l’Istituto Oncologico del Mediterraneo di

Viagrande ha attivato con gli istituti ortopedici Rizzoli (IOR) di Bologna una

convenzione che consiste nell’offrire ai pazienti un percorso diagnostico e terapeutico

integrato sviluppato da un’ equipe di specialisti delle due strutture.

Questo accordo potrà fornire assistenza specialistica d’avanguardia evitando

lunghe trasferte al Nord e di attuare un percorso diagnostico terapeutico integrato. La

convenzione mira a ridurre le liste d’attesa per le prime visite, per alcune tipologie

d’interventi e per il follow up dei pazienti che sono stati ricoverati e seguiti al Rizzoli.

Potranno usufruire dei servizi i pazienti con neoplasie all’apparato muscolo –

scheletrico o all’apparato locomotore; i pazienti sottoposti ad intervento chirurgico per

neoplasie all’apparato locomotore: per i quali debba essere pianificato un programma

oncologico a tutti coloro già inseriti in un programma di follow up.

PALERMO-SANITA’, VIA ALLA CABINA DI REGIA

(dal giornale La Sicilia)

La regione ha finanziato, con dieci milioni di euro, la realizzazione del Pronto

Soccorso nell’Ospedale Garibaldi di Nesima.

In atto, il nuovo Garibaldi, pur essendo dotato di un Pronto Soccorso pediatrico e

di uno a carattere ostetrico, manca il pronto soccorso generale a cui accedere ed

eventualmente essere da li trasferiti alle varie divisioni specialistiche.

La costruzione è prevista affianco delle tre torri, in una struttura propria che sarà

collegata con il plesso principale attraverso un tappeto rotante.

Intanto procedono le pratiche per la costruzione, al posto del Garibaldi di Santa

Maria di Gesù, del grande complesso per l’emergenza compreso di rianimazione,

neurologia con la stroke-unit per l’assistenza immediata dei soggetti con ictus e di

eriporto. 39

Da parte del Comune è già stata approvata la “conformità urbanistica” e tale

adempimento da modo di avviare e completare in tempi bravi la pratica che deve portare

all’appalto dei lavori.

SANITA’ PRIVATA E LUOGHI COMUNI

(dal giornale La Sicilia)

Sfatare la falsa informazione secondo la quale, nella sanità, il privato è parassita

del pubblico a tutto danno della buona assistenza; reagire all’attacco frontale di alcuni

opinionisti volti a sostenere che il privato è privo delle qualità del pubblico; sfatare il

concetto secondo cui il privato è invenzione di poteri forti che erodono i principi

dell’onestà.

Sono questi i temi del Convegno che si è svolto alle “Ciminiere” a cura

dell’Associazione Italiana Ospedaliera Privata (AIOP).

Nell’anticipare i dati sulla presenza nel servizio nazionale dell’ospedalità privata

il professor Castorina spiega come questa incida nel nostro Paese nella misura del 20%

e ciò contro alla altre Nazioni europee.

In Sicilia gli Istituti Privati accreditati sono 54; a Catania i posti letto sono 658

con 36.000 ricoveri l’anno.

Sempre in Sicilia il personale impiegato nel privato è composto da 984 medici

dipendenti, 294 medici a rapporto libero-professionale.

Inoltre, le strutture private sono controllate più che nel pubblico per quanto attiene

a standard di sicurezza e personale: il compenso delle prestazioni nelle case di cura è

inferiore ai compensi erogati alle strutture pubbliche e molto inferiori al valore

riconosciuto dal servizio sanitaria nazionale alle strutture del centro Nord.

PALERMO-IL 118 POTENZIATO NELLE ZONE

MONTANE (dal giornale La Sicilia)

L’assessorato regionale alla Sanità potenzia il servizio del 118 nelle zone

montane. 40

L’apertura di questo servizio sanitario di emergenza nelle località più disagiate e

periferiche della Sicilia ha anche portato all’assunzione di circa 2600 operatori, tra

personale sanitario specializzato e autisti delle ambulanze.

Le ultime postazioni attivate hanno riguardato i Comuni di: Zafferane Etnea,

Mascalucia, Buscemi, Antillo, Capizzi, Cammarata, Agira, Cerami.

Il Presidente della delegazione regionale riconosce al Governo Regionale di aver

rispettato gli impegni e dato concrete risposte alle esigenze sanitarie degli abitanti delle

aree montane siciliane.

Questo potenziamento dei servizi di emergenza si può considerare un primo passo

verso una inversione di tendenza nella politica sanitaria regionale.

Con questa iniziativa si andranno a privilegiare i bisogni delle persone anziane,

con grande attaccamento alla loro terra e al paese natale.

Non si devono enfatizzare solo i casi di malasanità, ma si deve dare rilievo anche

alle molte cose buone che vengono fatte in Sicilia nel mondo della Sanità.

Infatti i cittadini dei comuni montani devono fare giornalmente i conti con la

distanza delgi ospedali più attrezzati, spesso non raggiungibili in tempi brevi senza

dimenticare le cattive condizioni delle strade.

PALERMO-TRAPIANTATA DI FEGATO PARTORISCE

UNA SECONDA VOLTA

(da il giornale La Sicilia)

Una donna coraggio per due volte ha sfidato la morte pur di coronare il proprio

sogno di madre. Questa donna, una palermitana di 28 anni, trapiantata di fegato e con

una grave forma di trombofilia che limita le capacità di coagulazione del sangue,

ammesso al mondo un bimbo sanissimo nell'Unità operativa di ostetricia e ginecologia

dell'ospedale"Cervello" di Palermo. Un caso eccezionale perché non era mai accaduto in

Italia che una donna trapiantata al fegato mettesse al mondo due figli. Fino a quel giorno

i trapiantati di fegato hanno portato a termine solo un parto. Invece, in questo caso,

grazie al lavoro d'equipe di molti medici, si è riusciti a far partorire una seconda volta

questa donna con tutti i rischi che ne conseguivano sia dal punto di vista della

coagulazione che del rigetto.

Questo è un grande gesto d'amore ma anche di fiducia nella sanità siciliana che

funziona. La donna è stata trapiantata nell'ospedale" Le Molinette" di Torino e proprio 41

in questa struttura sanitaria si sono registrati tutti i dieci i casi di gravidanza portata a

termine con successo in Italia da donne che sono state sottoposte a questa delicata

operazione. La giovane palermitana è stata la prima italiana che ha subito il trapianto in

una struttura ed ha partorito in un'altra. È stata fondamentale la cooperazione fra i

diversi ospedali.

In prima fila l'ISMETT (Istituto mediterraneo trapianti) di Palermo ma anche il

responsabile del reparto di gravidanza il rischio dell'ospedale" Sant'Anna" di Torino e il

personale dell'Unità Operativa di Diagnosi prenatale, neonatologia e anestesia del

"Cervello".

UN APPARTAMENTO CONTRO LO STIGMA-SOSTEGNO

ALTERNATIVO PER DISABILI MENTALI

(da il giornale La Sicilia)

Casa - lavoro è un binomio in cui abitano dignità e crescita. Con "gruppi

appartamento" nell'ambito del progetto regionale "interventi di rete", l' Asl3 è impegnato in

un processo di sostegno, accompagnamento, fino a una delle tappe più importanti per i

disabili psichici che ritrovano se stessi in una condizione di autonomia dopo un percorso di

riabilitazione mentale.

Tra l'ente e i sindaci dei comuni si sono gettate le basi per gli accordi che dovranno

individuare i nuclei nel contesto del tessuto urbano. Secondo le previsioni dello staff del

settore salute mentale verranno attivati i servizi in breve tempo.

Alla base, un lavoro di valutazione dell'équipe afferenti al servizio, che vaglia le

condizioni e il grado di autonomia dei candidati, considerata anche quella minima

economica per il proprio sostentamento. Attraverso un'intesa da siglare con i comuni, l'Asl 3

stabilirà un intervento economico sulle azioni specifiche da concordare autonomamente o

con consorzi tra comuni, delle città e della provincia. Inoltre tra i progetti di integrazione

sociosanitaria presentati, verrà riconosciuto un ulteriore contributo, dietro apposita

valutazione scientifica, alla proposta considerata più innovativa e di alta valenza sociale per

l'area metropolitana e la provincia di Catania.

La natura del gruppo appartamenti è"antistigmatizzante" che punta dritto al cuore

dell'iniziativa: al centro la persona in una condizione di normalità.

Monitorato, assistita, seguita, valutato, ma comunque restituita a uno spazio fisico

42

vitale, irrinunciabile per la salute mentale, per la definizione di un individuo come tale. La

sensibilizzazione del terzo settore è un aspetto dell'iniziativa molto sottolineato. Il comune si

impegna, attraverso la fattiva partecipazione dell'assessorato ai servizi sociali, a fornire unità

abitative arredate, al pagamento delle utenze (luce, acqua, gas) all'attività di sostegno e

assistenza agli ospiti dei gruppi appartamento, anche attraverso l'affidamento a soggetti

operanti nel terzo settore che forniranno tali attività giornaliere, secondo le modalità

concordate con gli operatori della salute mentale.

Gli operatori, impegnati in questa attività, in possesso della qualifica di assistenza agli

inabili, tecnici della riabilitazione psichiatrica o per comprovata esperienza nel settore,

lavoreranno in accordo con gli operatori della salute mentale che ha formulato l'invio

dell'utente in gruppo appartamento, e avranno riferimento stabile nelle case-manager.

Le dinamiche attraverso cui si dipana il progetto, stabiliscono efficacia

dell'articolazione in rete.

FILTRO TRA IL RICOVERO E IL REINSERIMENTO

(da il giornale La Sicilia)

La forma di residenzialità o alloggio contemplata nel progetto gruppi appartamento

trova nella recente legislazione L.328/2000, lassù più ampia legittimazione quando

all'articolo 6 annovera tra le funzioni dei comuni, attività di autorizzazione, accreditamento e

vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione

pubblica o di soggetti.

Gli operatori di sostegno forniranno attività di aiuto domestico per un minimo di

quattro ore giornaliere con attività di accompagnamento anche all'esterno, quando e se

necessario per un numero di ore da concordare al bisogno.

Il DSM si impegna selezionare e monitorare gli utenti da inserire nel gruppo

appartamento, fornire attività di formazione e consulenza agli operatori che lavorano per il

gruppo, individuare un case-menager, sostenere le famiglie, anche attraverso attività valenza

psicoeducazionale e auto-aiuto; resta ferma le presenze in carico del singolo utente da parte

dei rispettivi DSM per tutte le attività istituzionali di competenza. La metodologia di

intervento individuata fa si che si eviti distacco traumatico in considerazione del lungo

percorso trascorso sotto tutela; si contengono i rischi di un possibile fallimento e si continua

essere riferimento e garanzia del progetto di svincolo. 43

Il progetto sarà verificato in varie fasi: a breve termine, in seno ai gruppi di

formazione permanente che si tengono nel gruppo appartamento; a medio termine, con

relazioni trimestrali in merito inviate sia al DSM di riferimento sia all'ente promotore del

progetto; a lungo termine effettuando un follow-up globale, allo scadere della prima

annualità, che accerti l'esito positivo del progetto o la necessità di eventuali modifiche e-o

rimodulazioni dello stesso.

PALERMO-LE ASL TORNANO AD ASSUMERE

(da il giornale La Sicilia)

Si tornerà ad assumere nelle nove aziende sanitarie e nelle 17 aziende ospedaliere

siciliane.

Era da più di nove anni che i direttori generali erano costretti a sopperire alle

assunzioni attraverso alcune speciali deroghe. Adesso si potrà tornare ad assumere nuovo

personale medico e paramedico.

Lo sblocco è avvenuto grazie ad una disposizione firmata dall'assessore alla sanità

Pistorio nel rispetto della finanziaria dello Stato che dà attuazione alla nuova normativa

regionale in materia e dette i criteri per le assunzioni nelle aziende sanitarie pubbliche

siciliane avviando le procedure di sblocco delle assunzioni. Due le direttrici di intervento.

Si potranno effettuare assunzioni con spesa carico del fondo sanitario nel rispetto del

limite imposto dalla finanziaria nazionale. In aggiunta a questo si potrà assumere altro

personale a carico del bilancio regionale grazie ad un fondo appositamente accantonato

proprio con la legge 10/ 2006.

Con questo provvedimento si danno le risposte concrete alle esigenze assistenziali

manifestatesi nelle aziende sanitarie siciliane. È un ulteriore passo in un sistema sanitario

che avanza mantenendo l'equilibrio finanziario grazie l'impegno che si è profuso in questa

direzione.

La direttiva stabilisce che si potranno effettuare assunzioni per coprire posti vacanti in

area di emergenza con particolare riferimento alle specialità di anestesia e rianimazione o in

specialità sanitarie di elevata assistenza, per figure ritenute indispensabili dalle aziende

sanitarie in relazione alla specifica mission aziendale e per direttori di strutture complesse

già individuate in atti aziendali approvati con decreto assessoriale. Ma il personale potrà

essere reperito utilizzando le procedure di mobilità regionale o interregionale e prevalendo

personale dalle graduatorie di concorsi già espletati o da rispettare purché già banditi alla

44

data 8 febbraio 2006.

Nessun limite è previsto per le assunzioni di personale infermieristico e per le

categorie protette.

Con la stessa disposizione l'assessore assegna un termine estremamente breve alle

aziende che intendano assumere personale per effettuare e comunicare all'assessorato la

ricognizione della spesa 2004 diminuita del 1% e il calcolo dei tetti di spesa per sbloccare le

nuove assunzioni.

ROMA- SANITA’, STORACE IN CAMPO

(da il giornale La Sicilia)

Promuovere misure normative che rendano possibile la rimozione nella catena di

comando delle Asl e degli ospedali di chi è responsabile di gravi errori.

È uno dei quattro punti di un piano che il ministro della salute Storace assieme

all'assessore della Regione Sicilia Pistorio, ha concordato durante una riunione al Ministero

sull'emergenza sanitaria della regione.

Il ministro al termine della riunione ha spiegato che sarà istituita una cabina di regia

tecnica presso l'Assessorato regionale della sanità della Sicilia, in grado di intestare e varare

immediatamente misure di indirizzo e coordinamento che riducano la possibilità di errori

professionali o malfunzionamenti dei sistemi e delle apparecchiature.

Questo gruppo tecnico si occuperà di mettere a regime l'impianto della rete di

emergenza-urgenza sanitaria, compresa quella neonatale e pediatrica della regione. Questa

cabina di regia sarà coordinata dall'assessore e vedrà la presenza di tecnici designati dalla

Regione e dal Ministero.

Si cercherà anche di rivedere il programma di edilizia sanitaria "puntando alla rete

dell'urgenza". Infine una quota dei fondi per gli obiettivi di piano da assegnare alla Regione

Sicilia per l'anno 2006 e successivi potranno essere utilizzati per un progetto specifico che

dovrà essere individuato.

"Con queste misure sarà possibile collaborare per risolvere l'emergenza" .

45

POLITICA SOCIALE

I sistemi di protezione sociale sono:

• Previdenza o assicurazione sociale (pilastro fondamentale): dal 1963, l’istruzione obbligatoria per tutti i cittadini. Per

ricevere delle prestazioni commisurate all’attività lavorativa in futuro, bisogna inizialmente pagare dei contributi (logica

previdenziale). Erano schemi pubblici che garantivano prestazioni nei confronti di un insieme predefinito di rischi;

• Sanità o sicurezza sociale: sono interventi di natura universalistica (rivolta a tutti i cittadini); importante è il caso svedese,

che stabilisce programmi per tutti i cittadini che hanno raggiunto una certa età, ed è ha soglia fissa, ma purtroppo è alquanto

bassa; mentre in Italia, viene data solo ad alcuni cittadini, cioè a coloro che non hanno reddito (pensione minima). I servizi

svedesi inoltre, per esempio, il servizio sanitario nazionale, è omogeneo poiché i medici non si differenziano né in base alla

professione svolta, né in base al reddito, si può infatti scegliere.

• Assistenza: prima forma di intervento e primo modo con cui le collettività hanno fronteggiato i problemi dei loro membri

più deboli, ancor prima che nascesse lo stato sociale. I modi erano la famiglia, con l’internalizzazione della cura dei suoi

membri e la chiesa con tutte le sue opere caritatevoli (la carità cristiana però, era dedicata solo a che era meritevole di

questo tipo di intervento). Fino a quando l’assistenza non diventa una vera e propria modalità di protezione sociale e quindi

un diritto, resta legata alla carità. Infatti, finchè non diventa diritto, il sostegno, va dato solo a chi ha un bisogno specifico,

tramite la prova dei mezzi (means tested). L’assistenza è l’anello di congiunzione tra carità e società. Da questo emerge che

gli interventi assistenziali erano stigmatizzanti. È importante che da assistenza non si scivoli nell’assistenzialismo

(connotazione negativa). L’assistenza ha un vantaggio, poiché personalizzata e specifica, prevede interventi differenziati,

con prestazioni ad hoc.

Carità e discrezionalità dunque, restano i principi del XIX secolo. Ci si rende conto presto, però, che queste modalità non

sono sufficienti. Lo Stato quindi comincia a farsi carico dei soggetti bisognosi, ovviamente destinato solo a determinati

soggetti.

Il welfare state, o sistema di protezione sociale, è una istituzione sociale nata con delle finalità, che non cambia di pari passo

con la società, dunque desta parecchi problemi di inadeguatezza.

Lo stato sociale è un sistema complesso in cui rientrano aspettative, regole e norme. Il welfare state è nato in Germania nel

1883.

Quando si parla dei tre pilastri, si parla di tre modi attraverso i quali si è realizzato seguendo una successione cronologica e

storica, il sistema di protezione sociale iniziato con delle forme di assistenza sociale, seguito da formule assicurative e

completato quasi dappertutto con la sicurezza sociale.

Si occupa di assistenza pubblica, e per pubblici intendiamo, non lo Stato, ma la comunità.

Gli attori delle politiche sociali sono:

I settore: Stato, Comuni, Regioni e Province;

II settore: Privato;

III settore: ONLUS, cooperative, volontariato;

IV settore: Famiglia.

Il primo e il terzo pilastro, vengono finanziati dalla fiscalità generale.

Nel 1883 nascono i sistemi previdenziali, quando Bismarck lancia il primo programma per i lavoratori, che si attiva

definitivamente nel 1884, contro gli infortuni sul lavoro e contro la vecchiaia. Nascono le assicurazioni sociali su base

volontaria, nascono le friendly society in Inghilterra, mentre in Germania si chiamano Krankenkasse (casse di malattia).

Ogni categoria aveva la sua cassa di malattia e pagava dei contributi diversi che tenevano conto dello status occupazionale.

Per evitare che le prestazioni erogate da queste “associazioni” fossero troppo differenziate, trasformò le assicurazioni a

facoltative ad obbligatorie.

Dal 1883 al 1889, Bismarck rese obbligatorie, malattia (1883), infortuni (1884), vecchiaia (1889). Ovviamente inizialmente

questi provvedimenti riguardavano una fascia molto esigua di lavoratori, lavoratori dipendenti del settore industriale di

alcuni comparti pericolosi e non erano destinate ai disoccupati. Sostenere i disoccupati sarebbe stata una difficoltà poiché

avrebbe consentito a chi non aveva lavoro, di restare fuori dal mercato del lavoro.

Durante la seconda guerra mondiale, in Inghilterra, fu affidato ad un economista, il compito di predisporre un piano per

affrontare i problemi del dopoguerra e di modulare il sistema di protezione sociale tenendo conto di ciò che stava

accadendo; si tratta del Piano Beveridge del 1942, egli predispone un sistema di protezione sociale per tutti i cittadini .

Dopo i mutamenti introdotti da Biasmarck e da Beveridge, derivano non solo i due pilastri, ma anche i due modelli di

welfare che caratterizzano i sistemi contemporanei, poiché molti paesi, successivamente, emuleranno la Germania,

introducendo i modelli di assicurazione e sicurezza su base universalistica.

Studiosi sostengono che il vero welfare nasce solo nel 1942, poiché precedentemente le assicurazioni sociali, proteggevano

solo alcune fasce di popolazione. 46

Nel 1908, il governo di Sua Maestà britannica approvò una legge che sanciva il diritto ad una pensione di vecchiaia per tutti

i cittadini con più di settant’anni e con bassi redditi. Tutti gli uffici postali del Regno Unito, cominciarono quindi a pagare la

pensione.

Gli esordi della moderna protezione sociale non sono stati ovunque così idilliaci. Ma in molti paesi le prime prestazioni di

welfare (soprattutto le pensioni) introdotte a cavallo tra il XIX e il XX secolo furono percepite quasi come “regali” e accolti

pertanto con deferente stupore dalla gente comune.

Nel settembre del 1992, il governo italiano ha approvato alcuni decreti per il contenimento della spesa sociale; questi decreti

prevedevano tra l’altro la sospensione per un anno delle pensioni di anzianità e la graduale elevazione dell’età pensionabile.

Poco dopo, i tre principali sindacati hanno proclamato uno sciopero generale per protestare contro i tagli. La decurtazione di

quelli che sono percepiti come diritti acquisiti suscita accesi rancori e frustrazioni e genera malcontento tra le varie

categorie di beneficiari.

È chiaro che all’introduzione dei primi diritti previdenziali ad oggi si è verificata una rivoluzione nei rapporti tra cittadini e

stato; si è infatti sviluppata una fitta rete di istituti di protezione, che erogano benefici (pensioni, assegni familiari, farmaci e

cure mediche) alla stragrande maggioranza della popolazione. Ma soprattutto sono cambiate le attese dei cittadini. Lungi dal

suscitare sorpresa o deferenza, i benefici del welfare sono diventati oggetto di aspettative consolidate quando non di vere e

proprie pretese incondizionate.

L’evoluzione del welfare state non ha seguito un corso lineare. L’accelerazione si è verificata solo dopo la seconda guerra

mondiale ed in tre decenni essa ha prodotto in tutti i paesi una vasta gamma di schemi assicurativi e programmi

d’intervento. A partire dagli anni ’70, lo stato sociale è poi entrato in una fase critica, non ancora interamente superata: e da

questa transizione emergeranno assetti di protezione forse diversi rispetto al passato.

Lo sviluppo del welfare state nel tempo e tra paesi è stato analizzato osservando le quantità di protezione.

Bisogna però prestare attenzione più sui destinatari che sui livelli della

protezione sociale pubblica. Il sistema pensionistico italiano è in crisi non

solo perché spende troppo, ma anche perché l’estrema frammentazione dei

suoi schemi categoriali costituisce un ostacolo enorme per ogni riforma.

Il welfare state è senz’altro nato a seguito di una serie di bisogni funzionali prodotti dalle dinamiche di modernizzazione. Le

specifiche riforme che lo hanno generato ed alimentato nel corso del tempo e nei vari paesi sono state però il frutto di accesi

confronti, appunto, tra attori sociali, politici e istituzionali. Solo osservando quali categorie di cittadini possono fruire della

protezione pubblica è possibile ricostruire i delicati giochi che hanno consentito queste riforme e formulare previsioni

ragionate circa possibili cambiamenti futuri.

Possiamo distinguere due principali modelli di solidarietà: quello universalistico e quello occupazionale. Nel primo, il

welfare state copre indistintamente tutti i cittadini, i quali formano un unico bacino di redistribuzione, coincidente con

l’intera comunità politica. Nel secondo, il welfare state copre invece separatamente una vasta gamma di categorie, definite

in base al settore occupazionale di appartenenza: ciascuna categoria rappresenta una comunità di redistribuzione in larga

misura distinta dalle altre. La Svezia costituisce l’esempio più puro del primo modello; la Francia e la Germania

costituiscono esempi tipici del secondo. Vi sono poi alcuni paesi in cui vi è una combinazione tra i due modelli: pensiamo

all’Italia, universalistica in campo sanitario e occupazionale in campo pensionistico.

Per capire che cosa è il welfare state, bisogna analizzare le diverse opinioni di sociologi.

Gli studiosi britannici di social policy avevano tratto il termine dal linguaggio politico e nessuno di loro si era preoccupato

di separare gli aspetti descrittivi da quelli prescrittivi.

Il concetto di welfare state connotava un nuovo “modello di società” che, poggiando su programmi assistenziali e

sviluppandoli, doveva giungere ad accudire i bisogni di tutti i cittadini “dalla culla alla tomba”.

Asa Briggs affermava che: “il welfare state è uno stato in cui il potere organizzato è utilizzato per modificare le forze di

mercato in tre direzioni: 1) garantendo a individui e famiglie un reddito minimo indipendentemente dal valore di mercato

della loro proprietà; 2) restringendo la misura dell’insicurezza mettendo individui e famiglie in condizione di fronteggiare le

contingenze sociali (malattie, vecchiaia e disoccupazione); 3) assicurando ad ogni cittadino senza distinzione di classe o

status i migliori standard disponibili in relazione ad una gamma concordata di servizi sociali.

Il riferimento tanto ad una protezione “minima” del reddito quanto ad un accesso universale a servizi di standard “massimo”

avrebbe tagliato fuori un buon numero di paesi occidentali, creando qualche problema persino all’area scandinava.

L’essenza del welfare state è la protezione da parte dello stato di standard minimi di reddito, alimentazione, salute e

sicurezza fisica, istruzione e abitazione, garantita ad ogni cittadino come diritto politico.

Qui le difficoltà erano almeno tre: 1) il paniere di “beni” oggetto di protezione; 2) il riferimento esclusivo ai minimi (in

alcuni paesi le assicurazioni sociali servono a mantenere il “reddito” senza fissare soglie minime, o comunque garantendo

protezione anche al di sopra di tali soglie); 3) il riferimento ai diritti politici (cittadinanza) come fondamento delle spettanze

di protezione (in alcuni paesi tale protezione è diritto di chi ha un lavoro e paga contributi, non di chi ha diritto di voto tout

court). 47

Goran Therborn afferma che un welfare state è uno stato in cui i trasferimenti monetari alle famiglie e/o l’assistenza e

l’istruzione di individui diversi dai dipendenti pubblici costituiscono la voce di spesa e l’attività predominante nella routine

quotidiana dello stato e dei suoi dipendenti.

Lungi dall’essere riducibile a semplici quantità di spesa pubblica o a specifici programmi statali volti al soddisfacimento di

uno statico paniere di bisogni, il welfare state va concettualizzato in riferimento al processo di modernizzazione nel suo

complesso, come una risposta più o meno consapevole o reattiva alle molteplici domande (più sicurezza e più eguaglianza)

che questo processo ha originato in senso alle società europee a partire dalla seconda metà del secolo scorso.

Jens Alber spiega che il welfare state designa un insieme di risposte di policy al processo di modernizzazione; consistenti in

interventi politici nel funzionamento dell’economia e nella distribuzione societaria delle chances di vita, i quali mirano a

promuovere la sicurezza e l’eguaglianza dei cittadini al fine di accrescere l’integrazione sociale di società industriali

fortemente mobilitate.

La nuova definizione è capace di viaggiare nello spazio e nel tempo, tiene

conto sia della dimensione meritocratica sia di quella redistributiva delle

politiche sociali, fa riferimento sia alle macro–cause (modernizzazione) che

ami macro-effetti (integrazione sociale) e circoscrive opportunamente

l’ambito di denotabilità al periodo successivo alla rivoluzione industriale.

La definizione di Alber include alcuni elementi inessenziali: come ad esempio il riferimento alla modernizzazione come

causa prima del welfare state o il riferimento agli scopi o effetti.

Sia le cause sia gli effetti del welfare state devono essere oggetto di specifiche ipotesi per l’accertamento empirico.

L’innovazione istituzionale più rilevante del welfare state fu l’introduzione di

specifici diritti sociali (e corrispettivi doveri fiscali-contributivi) come nuovo

legame fra cittadino e stato e nuovo fondamento di spettanze, coercizioni e

legittimità.

Alber definisce il welfare come un insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione, i quali

forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale, introducendo fra l’altro specifici doveri di

contribuzione finanziaria.

L’ inclusione dei diritti sociali come elemento connotativi essenziale del

welfare state non solo consente di tracciare demarcazioni più precise nello

spazio e nel tempo, ma promuove quasi immediatamente trattamenti di tipo

classificatorio: che genere di diritti-doveri, a quali prestazioni e in quali

eventi. Tale inclusione riporta inoltre la dimensione politico-istituzionale

all’interno del concetto, suggerendo percorsi di riflessione e ricerca di

ispirazione non solo sociologica, ma anche politologia. La nuova definizione

tematizza proprio il nesso fra dinamiche della modernizzazione e

l’emergenza di nuovi assetti istituzionali, imperniati sui diritti sociali e le

assicurazioni obbligatorie. La traiettoria storica dei diritti sociali è infatti

ancora in fieri: manca un approfondito inventario di tutti quegli “interventi

pubblici di protezione” che configurano precisi diritti sociali, e anche

qualche inventario destinato a restare open ended. Non solo per la

progressiva estensione della cittadinanza sociale in nuovi ambiti ma anche

per la moltiplicazione delle fonti di diritti sociali, a livello sub-nazionale e

sovra-nazionale.

Una delle maggiori sfide della ricerca è quella di riuscire a identificare e inseguire i “confini mobili” del welfare state, cioè

le punte della penetrazione statale entro le molteplici sfere di vita individuali. 48

Una messa a fuoco ottimale del concetto di welfare state richiede l’elaborazione di una mappa analitica di tutte le diverse

forme o sfere di produzione di welfare e non solo di quella pubblica: forme volontariali-sociali (famiglie, chiese) e forme

mercantili-private (individui, aziende e associazioni).

Titmuss attenzionò la “divisione sociale del welfare”, distinguendo tra social welfare (prestazioni pubbliche), fiscal welfare

(sussidi e benefici fiscali) e occupational welfare (prestazioni assicurative e vari fringe benefit spesso associati al rapporto

di lavoro).

Nell’ultimo decennio, sono apparsi numerosi contributi volti ad esplorare l’interrelazione fra “pubblico” , “privato” e

“sociale” nella produzione di benessere nei moderni sistemi sociali, delineando i tratti di uno sfondo in base al quale

converrà rivisitare tanto il concetto di welfare state quanto le limitate generalizzazioni sinora evidenziate dalla ricerca.

Tre concetti che appartengono allo stesso campo semantico del welfare state: assistenza sociale (o pubblica), assicurazione

(o previdenza) sociale e sicurezza sociale, connotano forme diverse di “interventi pubblici di protezione”: fermando la loro

distinzione è possibile riconoscere i diversi pilastri su cui si regge il complesso edificio dello stato sociale. Per far ciò è però

indispensabile porsi in una prospettiva storico-evolutiva, prestando attenzione alle modificazioni intercorse negli assetti

istituzionali denotati da queste tre etichette terminologiche.

L’assistenza comprende tutti quegli interventi a carattere altamente condizionale e spesso discrezionale, volti a rispondere in

modo mirato (targeted) a specifici bisogni individuali o a categorie circoscritte di bisognosi.

È proprio con questo tipo di interventi che lo stato moderno ha fatto la sua apparizione nella sfera sociale, già a partire del

XVI secolo.

Il sistema sociale delle Poor Laws costituisce l’esempio più articolato di “assistenzialismo” pubblico nel periodo

antecedente all’introduzione dell’assicurazione obbligatoria: sulla base di un vero e proprio codice, lo stato si impegnava a

fornire un ricovero (indoor relief) a tutti i poveri impossibilitati all’auto-sussistenza, a condizione che essi accettassero

l’internamento e la disciplina lavorativa delle cosiddette case di lavoro (workhouses). La natura repressiva e stigmatizzante

di queste prime forme assistenziali andò progressivamente stemperandosi nel corso del XIX secolo; l’avvento

dell’assicurazione e della sicurezza sociali come strumenti di risposta generalizzata ai rischi tipici di una società industriale

hanno poi ridotto l’utilità e il ruolo di forme di intervento specifiche e mirate.

La protezione personalizzata nel caso di una gamma più o meno vasta di bisogni particolari si è anzi affermata come vero e

proprio diritto sociale caratterizzato da un grado di “automatismo” di poco inferiore a quello dei diritti sociali standard.

Dalla garanzia di un minimo di partecipazione, volto ad assicurare non solo risorse economiche di base, ma anche accesso

ad alcune forme di attività sociale, ricreative e culturali, nonché a servizi non materiali.

Pur con tutte le differenze rilevabili tra le politiche assistenziali del welfare state (maturo) e quelle pre welfare state, le sue

prestazioni sono subordinate all’accertamento da parte pubblica di due condizioni: uno specifico bisogno individuale

manifesto (handicap fisico, particolari condizioni familiari ecc.) e l’assenza di risorse sufficienti (in particolare di reddito)

per farvi fronte autonomamente, verificata tramite una qualche “prova dei mezzi” (means-testing).

In questo senso si può dire che l’assistenza è una forma di intervento prevalentemente selettivo (rispetto alle condizioni di

bisogno e di reddito) e residuale (rispetto alle capacità di auto-soccorso individuale o familiare). Si tratta di un intervento

che prescinde in genere da qualsiasi requisito contributivo.

Il welfare state statunitense contemporaneo offre una molteplicità di esempi di politiche “assistenziali”: basti pensare ai

programmi means-tested di assistenza sanitaria per i poveri (medicaid) o di assistenza economica alle famiglie bisognose

(AFDC: Aids to families with dependent children).

I ssupplementary benefits di tipo selettivo-residuale e non contributivo svolgono tuttavia un’importante funzione di

complemento anche rispetto ai regimi di sicurezza sociale dei paesi anglo-scandinavi, mentre nell’Europa continentale le

prestazioni assistenziali coprono molti dei buchi esistenti fra i vari schemi previdenziali.

Il termine assicurazione sociale (obbligatoria) connota una forma di intervento pubblico nettamente diversa dall’assistenza

imperniata sull’erogazione di prestazioni standardizzate in forma tendenzialmente automatica e imparziale, in base a precisi

diritti/doveri individuali (come premi e contributi) e secondo modalità istituzionali altamente specializzate e centralizzate.

La presenza di almeno uno schema obbligatorio è quasi sempre un segnale sufficiente per predicarne l’assistenza.

I primi schemi obbligatori furono introdotti in Germania da Bismarck (contro le malattie nel 1893, contro gli infortuni nel

1984, e contro la vecchiaia e l’invalidità nel 1889). Rivolti essenzialmente a proteggere gli operai del settore industriale,

questi schemi avevano alle origini un’impostazione di tipo prevalentemente attuariale (soprattutto in campo pensionistico):

erano in altre parole degli strumenti di diffusione del rischio all’interno dei una categoria più o meno omogenea di

lavoratori.

L’introduzione dell’assicurazione pensionistica significò l’introduzione dei contributi obbligatori.

Anche la Gran Bretagna e i paesi scandinavi furono attratti dall’invenzione di Bismarck.

Pur adottando il termine “assicurazione”, essi diedero sin dall’inizio ai loro schemi un’impostazione diversa: nazionale

anziché occupazionale, e rivolta più a fornire minimi di protezione ai soli bisognosi piuttosto che prestazioni contributive in

senso stretto.

Nel 1908, la Gran Bretagna introdusse un’assicurazione pensionistica non contributiva per l’erogazione di pensioni a tutti i

cittadini sopra i 70 anni in base a una prova dei mezzi: uno schema “assicurativo” solo nel nome, ma in realtà a metà strada

tra la precedente “assistenza”e la successiva “sicurezza sociale”. 49

La Svezia introdusse dal canto suo nel 1913 una “assicurazione” nazionale ancora più innovativa: essa pagava infatti una

pensione a tutti i cittadini anziani riservando però solo ai bisognosi il pagamento di un integrazione capace di elevare

l’importo di base ai livelli di sussistenza.

Dopo la seconda guerra mondiale, quasi tutti gli schemi hanno introdotto delle salvaguardie minime di prestazioni

allentando ancor più il carattere contributivo dei benefici.

Tra gli anni ’50 e ’60, molti paesi sono infine passati dalle tradizionali formule contributive a nuove formule “retributive”,

secondo cui le prestazioni vengono calcolate principalmente in base ai livelli, appunto della retribuzione.

Il sistema dell’accantonamento (o capitalizzazione) dei contributi è stato poi quasi universalmente sostituito dal sistema

della ripartizione, in base al quale le somme versate dai membri attivi di un dato schema vengono immediatamente

impiegati per erogare le prestazioni ai membri inattivi.

Il termine “assicurazione sociale” resta associato all’idea di una esplicita e diretta partecipazione contributiva a qualche

schema di natura occupazionale.

Nell’Europa del nord, il termina ha finito invece per essere spiazzato dalla nuova etichetta di “sicurezza sociale”, venendo

tutt’al più utilizzato in riferimento alla sua componente contributivo/retributiva.

Il termine sicurezza sociale compare ufficialmente negli Stati Uniti, per designare i primi schemi di assicurazione

obbligatoria contro la vecchiaia, l’invalidità e la disoccupazione introdotti con il Social Secutiry Act del 1935: e ancora oggi

negli USA questo termine è usato in riferimento a tali schemi in contrapposizione all’assistenza pubblica non contributiva o

welfare.

La Nuova Zelanda, battezza il primo servizio sanitario nazionale completamente fiscalizzato (ossia finanziato dal gettito

fiscale e non da contributi sociali), rivolto a tutta la popolazione, con la stessa etichetta della social security

Durante la seconda guerra mondiale, la sicurezza sociale viene ad indicare un nuovo sistema di protezione esteso a tutta la

popolazione attiva per quanto riguarda la garanzia del reddito e a tutti i cittadini per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, e

volto a fornire prestazioni uniformi, corrispondenti ad un “minimo nazionale” ritenuto indispensabile per condurre una vita

dignitosa e perciò largamente scollegate dai contributi eventualmente versati.

La Nuova Zelanda e la Gran Bretagna inaugurano con i loro servizi sanitari nazionali, una nuova forma di intervento

pubblico imperniata sul solo criterio della cittadinanza, la Svezia è il primo paese ad adottare il nuovo approccio in campo

pensionistico: “pensione popolare” (folkpension), non contributiva e a somma fissa, fruibile da tutti i cittadini con più di 65

anni, senza prova dei mezzi e indipendentemente dal loro precedente status occupazionale.

L’accezione prevalente del termine sicurezza sociale è così diventata quella di uno schema di protezione obbligatorio

caratterizzato da copertura universale e prestazioni uguali per tutti. Essa si differenzia inoltre per una pressoché totale

assenza di collegamento tra la fruizione di benefici e la partecipazione specifica al loro finanziamento da parte dei

beneficiari.

I paesi anglo-scandinavi hanno a loro volta introdotto notevoli modificazioni nei loro regimi di sicurezza sociale durante gli

anni ’50 e 60, muovendo per la prima volta in direzione “bismarckiana”. Essi hanno infatti inaugurato dei nuovi schemi

contributivi occupazionali, volti ad integrare i benefici a somma fissa erogati dalla sicurezza sociale con delle prestazioni

collegate alla retribuzione.

Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale, costituiscono le principali modalità d’intervento del welfare state ed è proprio

in base ad esse che possono essere effettuate le demarcazioni tipologiche più significative tra i veri paesi.

(Ferrera)I sistemi di protezione sociale dei paesi occidentali registrano vistose differenze per quanto riguarda la gamma, le

condizioni d’accesso e la generosità delle prestazioni, l’ampiezza e le caratteristiche dei loro destinatari, le modalità di

finanziamento ed amministrazione e così via. L’analisi comparata di tali sistemi presuppone la scelta di alcune fondamentali

dimensioni di variazione in base a cui selezionare le informazioni empiriche e ordinare i casi concreti possibilmente

raggruppandoli in classi e tipi.

Titmuss è l’autore del primo articolato sforzo di classificazione dei welfare state: insegnava a distinguere fra tre “modelli o

funzioni contrastanti di politica sociale”:

a) il modello residuale (residual welfare model, anche detto public assistance model), in cui lo stato si limita ad

interventi temporanei in risposta ai bisogni individuali solo quando i due canali di risposta naturale (o “socialmente dati”), il

mercato e la famiglia, entrano in crisi;

b) il modello del “rendimento industriale”o “remunerativo” o “ancillare” (industrial achievement – performance model

o reward model o hanmaiden model), in cui i programmi pubblici di welfare giocano un ruolo importante come

“complementari” del sistema economico, fornendo livelli di protezione che riflettono i meriti e i rendimenti lavorativi;

c) il modello “istituzionale – redistributivo” (institutional redistributive model), in cui i programmi pubblici di welfare

costituiscono una delle istituzioni cardine della società e forniscono prestazioni universali, indipendentemente dal mercato,

sulla base del “principio del bisogno”.

È chiaro che egli pensava soprattutto ai programmi means – tested del secolo XIX per il suo primo modello, alle

assicurazioni sociali bismarkiane per il secondo, e all’Inghilterra post Beveridge per il terzo.

La tripartizione in chiave essenzialmente evolutiva, sia lungo una dimensione politico – prescrittivi, sia lungo una

dimensione storica, con riferimento al percorso seguito dalla Gran Bretagna.

Il modello b e il modello c, hanno smesso di essere visti come fasi successive di uno sviluppo lineare per essere invece

interpretati come autonome varianti di sviluppo. 50

Il dibattito fra comparatisti ha sfrondato la tripartizione titmussiana dalle originarie intonazioni funzionaliste, suggerendo

dei criteri di differenziazione di tipo puramente descrittivo.

Alcuni di essi riguardano essenzialmente il chi della protezione sociale: la copertura (marginale nel modello residuale,

occupazionale nel modello remunerativo e universale, nel modello istituzionale redistributivo), i destinatari (poveri,

lavoratori e cittadini) e in parte anche la frammentazione istituzionale (alta con differenziazioni locali, alta con

differenziazioni occupazionali o bassa senza differenziazioni).

Altri criteri riguardano invece essenzialmente il quanto della protezione sociale: le caratteristiche delle prestazioni (gamma,

struttura, livello, requisiti), le fonti di finanziamento (fiscale o contributivo), il livello e la composizione della spesa. Su

questi due ultimi criteri hanno insistito soprattutto gli autori di orientamento quantitativo, che hanno posto in evidenza come

la spesa tenda ad essere bassa e orientata verso programmi means – tested; nei modelli remunerativi tenda ad essere media e

orientata verso i trasferimenti; nei modelli istituzionali redistributivi tenda ad essere alta e orientata verso i servizi pubblici.

Altri criteri riguardano infine gli effetti della protezione sociale: il ruolo dello stato e il tipo di redistribuzione.

Paradossalmente, in questo modo, essi hanno finito per trasformarsi in costrutti tipico – ideali, molto distanti dalle

esperienze reali.

Si è così progressivamente allestita una vera e propria galleria di quadri tipologici distinti: il positive state (USA), il social

security state (Gran Bretagna) e il social insurance state (Svezia), il segmented o passive social democratic state per

l’Olanda, il welfare state particolaristico – clientelare per l’Italia, l’incomplete welfare state di nuovo per gli USA.

Se si fa di ogni caso un tipo, vien meno la possibilità di utilizzare il trattamento tipologico come strumento di data reduction

a fini esplicativi.

Esping – Andersen ha proposto una tipologia dei diversi “regimi” di politica sociale, capace di accomodare al proprio

interno tutti i paesi dell’area OCSE.

Esping – Andersen argomenta che essi tendono nondimeno a raggrupparsi in tre clusters ben identificabili, che egli

definisce the three worlds of welfare capitalism: quello “liberale”, quello “conservatore” – corporativo” e quello

“socialdemocratico”.

Nel primo, l’egemonia sociale della borghesia imprenditoriale e la predominanza dei valori liberali imperniati sull’iniziativa

individuale e sull’etica del lavoro hanno ostacolato il riformismo sociale e incoraggiato le soluzioni “mercantili” anche in

risposta ai bisogni di protezione. Il welfare state è perciò costituito da programmi di assistenza destinati solo a chi supera la

prova di scarsi mezzi (means – test) o tutt’al più da modesti programmi di trasferimento a carattere universale o

occupazionale. Il nucleo centrale di questo raggruppamento è costituito dagli Stati Uniti, dal Canada e dall’Australia, ma

anche la Nuova Zelanda e la Gran Bretagna ne condividono i tratti salienti.

Il settore privato gioca un ruolo del tutto secondario; l’influenza della religione ha mantenuto vivo il ruolo della famiglia,

concepita come l’unità più adatta a rispondere ai bisogni sociali, pur sorretta dalla tutela “sussidiaria” dello stato. Il

raggruppamento conservatore – corporativo comprende tipicamente i paesi dell’Europa continentale.

Nel terzo regime, prevalente nei paesi scandinavi, l’egemonia socialdemocratica ha prodotto l’espansione di un welfare

state imperniato sull’intervento pubblico in sostituzione tanto del mercato quanto della famiglia e volto a promuovere

un’”eguaglianza degli standard più elevati”, garantendo a tutta la popolazione, accesso a prestazioni di alta qualità e alto

livello. Mentre nel primo regime le classi medie restano al di fuori del welfare state e nel secondo esse hanno diritto a

prestazioni differenziate di miglior livello, nel regime socialdemocratico esse sono incorporate all’interno di schemi

universali che erogano a tutti le stesse prestazioni, creando una solidarietà e un sostegno diffusi nei confronti della

protezione pubblica.

I tre regimi si dispongono su di un continuum relativamente a quella che egli chiama la loro capacità di demercificazione:

ossia la misura in cui essi sottraggono il cittadino/lavoratore della dipendenza dal mercato. Tale misura resta bassa nei

welfare states liberali.

I welfare state conservatori – corporativi si situano poco più avanti sulla dimensione della de – mercificazione: la quale

dipende dal grado in cui i loro schemi hanno attenuato l’originaria impostazione attuariale. La de – mercificazione è invece

massima nel regime socialdemocratico, che eroga prestazioni di standard elevato a tutti i cittadini unicamente in base al

bisogno, al preciso scopo di neutralizzare la dipendenze dal mercato.

La letteratura sul welfare state ha evidenziato i sottili trade off esistenti fra gli obiettivi dell’eguaglianza e della

redistribuzione, da un lato, e quelli dell’efficienza e dello sviluppo economico dall’altro lato.

Esping – Andersen definisce la demercificazione come la misura in cui un welfare state neutralizza la dipendenza degli

individui dal mercato, all’occorrenza di determinai rischi.

Il Canada, la Nuova Zelanda e la Gran Bretagna dispongono di sistemi sanitari pubblici estesi a tutta la popolazione e di

standard qualitativo elevato. L’offerta pubblica di cure mediche semi – gratuite per tutta la popolazione ci sembra un fatto re

importane di demercificazione.

Il criterio della demercificazione contiene una predisposizione esplicativa, suggerendo che il welfare state è il frutto della

lotta di classe: i tre regimi vengono definiti proprio in termini di rapporti di forza tra borghesia e movimento operaio,

seppure attraverso il filtro delle tradizioni socio – culturali.

La identificazione/definizione dei tre regimi coincide con la loro spiegazione genetica in una prospettiva “classista –

laburista”.

Il welfare state svedese è definito “regime socialdemocratico” per la alta omogeneità e generosità delle prestazioni. 51

Le caratteristiche dei regimi liberali sono quasi per definizione ascritte alla forza della borghesia.

Il minimalismo australiano ad esempio sarebbe imputabile secondo alcuni ad una particolare strategia proprio del partito

laburista, mentre secondo altri lo stesso modello scandinavo sarebbe a sua volta il frutto di un compromesso forgiato dal

blocco borghese non meno che dal partito socialdemocratico.

La proposta tipologica do Esping-Andersen necessita innanzitutto di un’efficace messa a punto sul piano analitico, volta a

migliorarne le capacità di misurazione e di discriminazione fra paesi, soprattutto quelli dei raggruppamenti liberale e

conservatore cooperativo; in secondo luogo, essa deve essere affiancata e integrata da nuove proposte che hanno

storicamente condizionato l’evoluzione del welfare state.

Claus Offe, ha suggerito che la disponibilità dei singoli individui a contribuire al benessere degli altri tende a disporsi lungo

una scala di solidarietà decrescente rivolta verso unità sociali di ampiezza crescente: la famiglia, la categoria occupazionale,

i cittadini della stessa unità territoriale, i membri di unità transnazionali, l’umanità intera.

Il welfare state rappresenta una forma istituzionalizzata di solidarietà e i suoi confini esterni hanno però assunto profili

diversi in paesi e in epoche diverse, oscillando fra il livello più ristretto della categorie occupazionali e quello più ampio

dell’intera cittadinanza.

La prima grande scelta nel processo di formazione dello stato sociale è stata proprio la definizione dell’ambito di solidarietà

dei nuovi diritti/doveri di protezione.

La decisione in merito a “chi” includere è stata storicamente preliminare e assai più controversa rispetto alla decisione in

merito a “quanto e come” proteggere.

Dal punto di vista socio economico, essa ha infatti sollecitato i vari gruppi sociali a definire i propri interessi e a

posizionarsi l’uno nei confronti dell’altro di fronte a scenari di redistribuzione del tutto nuovi. La scelta sul “chi” bha

preordinato la successiva redistribuzione del flussi redistributivi: gli schemi occupazionali hanno teso a privilegiare le

redistribuzioni orizzontali infra-categoriali (giovani verso anziani, occupati verso disoccupati, sani verso malati di una data

categoria) mentre gli schemi universali hanno facilitato le redistribuzioni verticali tra fasce di reddito dell’intera

popolazione; dal punto di vista politico, tale scelta ha poi costretto le èlites al potere e quelle all’opposizione a manifestare

chiaramente le proprie intenzioni “integrativa”: ossia la loro disponibilità ad aprire o a varcare i cancelli della cittadinanza

sociale con conseguenze importanti sul piano della stabilità socio-politica.

Possiamo definire questo carattere diversificante come “modello di copertura” e le sue varianti come “modello

occupazionele” e “modello universalistico.

Lo Stato sociale si è storicamente configurato anche come uno strumento capace di “addomesticare”il mercato,

integrandone il ruolo o addirittura sostituendosi ad esso affini più o meno espliciti di “demercificazione”,

“destratificazione”etc.

Il welfare state è però preliminarmente e più fondamentalmente stato meccanismo di socializzazione dei rischi e

istituzionalizzazione della solidarietà attraverso, punto, la creazione di nuove collettività distributive definite in base a

precise spettanze di protezione e oneri di contribuzione. L'oggetto di indagine diventa infatti, con Baldwin, la politica della

solidarietà sociale, ossia al complesso di dinamiche attraverso cui le comunità politiche generano protezione

istituzionalizzata: dinamiche che, hanno interessato nell'ultimo cinquantennio anche i sistemi economia non di mercato,

teoricamente immuni dai mali della “mercificazione”.

La rilevanza del modello di copertura nel tessuto istituzionale del welfare state è testimoniata anche dal fatto che esso ha

manifestato una persistenza temporale molto pronunciata rispetto ad altri elementi del medesimo tessuto.

Stati Uniti e Australia configurano due casi quasi sui generis, caratterizzati da livelli di protezione pubblica decisamente

sotto la soglia rispetta tutti gli altri casi. Prima ancora che “occupazionali” o “universali” i welfare americano è australiano

sono dei welfare sottosviluppati.

Gli Stati Uniti mancano di uno dei pilastri portanti dell'intero edificio: l'assicurazione obbligatoria contro le malattie.

In campo sanitario, questo paese dispone di due schemi residuali introdotti solo nel 1965: Medicaid, riservate cittadini che si

qualificano in base a una prova dei mezzi; e Medicare , riservate cittadini anziani limitato solo però all'assistenza

ospedaliera. Solo nel caso della tutela pensionistica si sono schemi assicurativi pubblici obbligatori di una cosiddetta Social

Security di cui gode chi partecipa mercato del lavoro “regolare”.

Nascano pensionistico obbligatorio introdotto nel 1935 livello federale, copre quasi tutti i lavoratori dipendenti privati e gli

autonomi al di sotto di una soglia di reddito. E si sono schemi separati per i dipendenti pubblici federali, per quelli statali e

locali per altre particolari categorie di dipendenti. In base all'impostazione chiaramente categoria alle assicurativa della loro

tutela pensionistica, gli Usa sono stati provvisoriamente assegnati al genere occupazionale.

La situazione australiana e in parte speculare rispetto a quella statunitense; questo paese infatti a introdotto tra il 1975 il

1983 un'assicurazione sanitaria nazionale obbligatoria, mentre in campo pensionistico dispone unicamente di schemi

testuali: le pensioni sono riservate cittadini privi di mezzi propri. Pur avendo esordito in direzione virtualmente universali

con la creazione, nel 1908, di uno schema contro la vecchiaia rivolta tutti di anziani bisognosi, l'Australia non ha però

successivamente compiuto quel passo che la vicina Nuova Zelanda, il Canada, la Gran Bretagna e paesi scandinavi hanno

compiuto tra gli anni 40 e 50, attraversando il confine tra l'assistenza pubblica universale, ma residuale, e la sicurezza

sociale della propria. 52

L'Australia è stata provvisoriamente assegnati al genere universali; data la presenza di numero sistemi pensionistici

categoria i volontari di volte la maggioranza dei lavoratori attivi, un eventuale abolizione della prova dei mezzi farebbe

aggiungere questo passo alla stessa specie degli altri pezzi del Commonwwealth, ossia quella universalistica mista.

I welfare statunitense australiano sono accomunati dal loro livello di sottosviluppo, il quale tende a produrre analoghe

conseguenze sul piano dei livelli di spesa dei sussidi distributivi.

Riconoscendo la diversità di genere tra i due casi, la loro comprensione teorica risulta invece sin dall'inizio agevolata.

Francia, Belgio, Germania e Austria hanno esordito con schemi riservati solo ad alcune categorie di lavoratori dipendenti e

hanno poi continuato a seguire la strada delle piccole inclusioni occupazionali.

La rete di protezione assicurativa si è progressivamente estesa ad una quota sempre più ampia della popolazione, ma la

solidarietà pubblica è rimasta frammentata secondo demarcazioni occupazionali, originando una moltitudine di comunità di

rischio distinte.

La Francia è forse il paese in cui la frammentazione categoria alle campo pensionistico sanitaria raggiunge livelli più

elevati.

Nel 1905 questo paese istituì un'assicurazione pensionistica obbligatoria per gli operai; nel 1930, dopo la grande crisi bene

irrobustita ed estesa dall'industria commercio e ad esso si aggiunse l'assicurazione obbligatoria di malattia.

Dopo la seconda guerra mondiale, il consiglio nazionale della resistenza lanciò l'idea di sostituire le assicurazioni

“bismarckiane” con un unico schema di protezione stessa tutta la popolazione, secondo il modello inglese.

Il welfare state francese è stato giustamente definito un “monumentale labirinto sociale”.

Il Belgio ha seguito un percorso simile a quello francese sino alla seconda guerra mondiale: l'assicurazione pensionistica

obbligatoria su introdotto nel 1924 per gli operai e nel 1900 in cinque per gli impiegati e ad esso si aggiunse nel 1944

assicurazione di malattia.

L'evoluzione successiva è stata tuttavia sembrano frammentata in Francia: quello belga è caratterizzato da divisioni

organizzative che rispecchiano i principali cleavages sub-culturali: in campo sanitario, ciascuno dei tre pilastri ideologici-

cattolico, socialista e liberale - possiede una propria rete di istituti mutualistici.

Germania e Austria sono stati i precursori dell'assicurazione obbligatoria di tipo occupazionale. In campo pensionistico la

Germania esordì nel 1889 con gli operai industriali per poi passare nei decenni successivi operai agricoli, agli impiegati agli

indipendenti.

L'Austria ha seguito una sequenza di estensione analoga.

Occorre infine precisare che nel corso dell'ultimo trentennio 24 paesi esaminati hanno provveduto a colmare i buchi

esistenti in seno al proprio modello di copertura attraverso programmi residuali.

Il welfare state di tipo misto comprende quattro paesi: Svizzera, Italia, Olanda e Irlanda.

Si tratta di casi fra loro abbastanza eterogenea di rispetta le dimensioni tipologica tradizionalmente utilizzate dalla

letteratura.

In termini di wefare effort di Irlanda la Svizzera si situano al polo opposto dispetto a due big spenders come l'Italia e

l'Olanda.

Il modello occupazionale resta quello dominante, ma in ciascuno dei quattro casi e rilevabile la presenza di almeno uno

schema a copertura nazionale, imperniato non già sul principio della partecipazione lavorativa ma su quello della

cittadinanza.

In Svizzera all'inizio del secolo si introdusse un'assicurazione che occupazionale obbligatoria contro gli infortuni e malattie.

Nel 1911 governo centrale riuscì a introdurre l'assicurazione contro gli infortuni per i lavoratori dell'industria del

commercio; ma in campo sanitario bene solo introdotto la norma secondo cui i singoli cantoni potevano introdurre l'obbligo

assicurativo all'interno della propria giurisdizione; l'assicurazione di malattia si è così sviluppate in modo diseguale

frammentato: alcuni cantoni hanno infatti introdotto l'obbligo assicurativo universale, altri occupazionale, che ancora

residuale.

Il sistema sanitario svizzero è dunque caratterizzato da un mix di diversi modelli di copertura, definiti a livello cantonale.

Più che per la frammentazione occupazionale tale sistema si segnala però per l'elevata frammentazione territoriale.

In campo pensionistico, l'idea di un'assicurazione obbligatoria fu a lungo contrastata dai cantoni: nel 1925 governo federale

riuscì soltanto farsi riconoscere il diritto a legiferare in materia, senza poter effettivamente legiferare.

Nel 1931, la “legge Schulthess” sull’introduzione di uno schema universale fu bocciata da un referendum popolare.

Nel 1946, un’analoga proposta riuscì a passare, superando persino l’ostacolo del referendum: esiste in Svizzera

un’assicurazione obbligatoria per tutti i cittadini, alla quale si affiancano numerosi schemi integrativi occupazionali

obbligatori e volontari privati.

Nel secondo dopoguerra, la Commissione D’Aragona propose l’introduzione di una copertura semi universale, ma il piano

fallì.

In campo sanitario, invece, la riforma del 1978 ha rivoluzionato il modello di copertura, liquidando le mutue occupazionali

e istituendo un servizio nazionale.

In Olanda, già alla fine della seconda guerra mondiale alla Commissione Van Rhijn propose l’estensione della copertura

pensionistica e sanitaria a tutta la popolazione, secondo l’esempio delle riforme inglesi ispirate da Beveridge. 53

In meno di un decennio, il clima politico-ideologico mutò al punto di consentire l’introduzione di uno schema pensionistico

esteso a tutti i cittadini, che fungeva base nazionale di protezione per la vecchiaia e l’invalidità al di sopra della quale

operano poi gli schemi occupazionali: regime nazionale di protezione contro spese mediche eccezionali.

La normale assistenza sanitaria continuò tuttavia a poggiare sui tradizionali schemi occupazionali, spesso ufficialmente

collegati ai tre pilastri su culturali (cattolico, protestante e laico-socialista).

L’Irlanda ha seguito il percorso britannico fino al 1922, distaccandosene proprio mentre la Gran Bretagna sembrava aver

abbandonato la via universalistica per imboccare quella occupazionale: a differenza dell’Italia e dell’Olanda, nel caso

irlandese è lo stesso imprinting originario ad essere misto.

L’Irlanda ha rafforzato i propri legami con il genere occupazionale, soprattutto per il settore pensionistico; sul sistema

means-tested, hainnestato un’assicurazione orientata in direzione occupazionale: dapprima riservata ai soli lavoratori

dipendenti e frammentata in più schemi e solo negli anni più recenti estesa ad altre categorie di lavoratori (gli autonomi nel

1988 e i part-timers nel 1991); in campo sanitario è invece giunta alla copertura universale nel 1979, dopo aver introdotto

già nel 1953 un’assicurazione semi-universale e stessa a circa 85% della popolazione.

Ciò che accomuna i paesi di questa classe è che essi hanno”deviato” dalla rotta originaria, abbandonando quel corso

rettilineo che la Germania e l’Austria, la Francia e il Belgio hanno invece continuato a seguire fermamente, nonostante

ripetute proposte in senso contrario.

Gran Bretagna, Canada e Nuova Zelanda, hanno esordito con schemi assicurativi nazionali means-tested, trasformati dopo

la seconda guerra mondiale in schemi di sicurezza sociale ad ampia copertura e prestazioni omogenee, a somma fissa; nel

settore pensionistico, è stata poi promossa la formazione di schemi occupazionali, finanziati tramite contributi e volti a

fornire prestazioni collegate alla retribuzione: alcuni sono stati costituiti e gestiti dalle singole categorie occupazionali, altri

sono stati invece costituiti e gestiti dalle singole categorie occupazionali, con la normativa differenziata.

La Gran Bretagna costituisce l’esempio forse più emblematico e evoluto di questa classe; dopo l’esordio in direzione

universalistica e qualche tentennamento in direzione occupazionale, questo paese a edificato tra il 1945 e il 1948 un sistema

pubblico di protezione fortemente integrato sul piano organizzativo e largamente esclusivo, essenzialmente imperniato sui

seguenti schemi: 1) National Healt Service (1946), per l’assistenza sanitaria in natura, esteso a tutta la cittadinanza; 2)

Family Allowances (1945), o assegni familiari, esteso a tutta la cittadinanza; 3) National Insurance (1946), per l’erogazione

delle prestazioni pensionistiche, delle indennità economiche di malattia e di disoccupazione a somma fissa, estesa a tutta la

popolazione attiva (e non a tutti i cittadini); 4) National Assistance (1948), per il sostegno means-tested del reddito dei

cittadini bisognosi.

Il sistema di protezione originato dalle riforme del ‘45 del ’48 era in realtà solo quasi universale, in quanto esso riservava la

piena garanzia del reddito soltanto ai lavoratori attivi; nei decenni successivi la Gran Bretagna ha poi confermato la sua

vocazione mista muovendo contemporaneamente su due binari; da un lato essa ha infatti progressivamente attenuato i

requisiti contributivo-lavorativi per accedere ai benefici della National Insurance e ha finito per introdurre nel 1971 nuova

categoria di pensioni riservate a tutti i cittadini (senza prova dei mezzi) con più di 80 anni, affacciandosi così alla soglia

dell’universalismo pieno; dall’altro lato, questo paese ha incoraggiato lo sviluppo di un secondo livello di protezione

occupazionale (obbligatoria per i lavoratori dipendenti) non più a somma fissa ma collegato alle retribuzioni, caratterizzata

dalla compresenza tra schemi pubblici e privati in base al principio del contracting out, ossia il diritto di opzione da parte

del singolo assicurato tra l’iscrizione allo schema pubblico o a quelli privati.

Per effetto di questa duplice evoluzione, il welfare state inglese costituisce ormai un vero e proprio ibrido: la precedenza

storica dell’impostazione nazionale rispetto a quella occupazionale, la presenza del National Healt Service e la copertura

ormai onnicomprensiva della National Insurance assegnano questo caso al genere universalistico.

Il Canada e la Nuova Zelanda hanno seguito un percorso analogo a quello britannico; in entrambi i casi però (e soprattutto

in Canada) sia il ritmo di sviluppo, sia il livello di generosità della protezione pubblica sono stati inibiti dalla presenza di

due vicini ingombranti e sottosviluppati, Stati Uniti e Australia; nel caso della coppia Stati Uniti-Canada, la differenza di

genere resta macroscopica ed è normalmente riconosciuta dal dibattito accademico e politico; nel caso della coppia

Australia-Nuova Zelanda, le differenze sono invece molto tenui: dopo l’introduzione da parte dell’Australia di

un’assicurazione sanitaria estesa a tutta la popolazione, il confine tra i due casi è ridotto alla persistenza della soglia di

reddito in campo pensionistico.

Gli schemi di protezione finlandesi, danesi, norvegesi e svedesi sono tutti impostati in direzione universalistica: essi

coprono tutta la popolazione residente; il formato universalistico è stato in Scandinavia la scelta originaria agli inizi di

questo secolo, rafforzata al momento delle ristrutturazioni post-belliche e nuovamente confermata quando, tra gli anni ’50 e

’60, emerse anche in questi paesi l’esigenza di affiancare alla sicurezza sociale minima di base un secondo livello di

protezione collegata al reddito. La conferma di un formato altamente esclusivo anche in questa critica giuntura evolutiva è

stata assai importante e rappresentano davvero il quid sui del welfare state scandinavo in termini di modello di solidarietà.

In Gran Bretagna, Canada e Nuova Zelanda la domanda di protezione retributiva proveniente soprattutto da parte del lavoro

dipendente è stata soddisfatta in modo frammentato: lo Stato ha introdotto l’obbligo di un’assicurazione occupazionale

aggiuntiva rispetto alla sicurezza sociale, ha creato uno o più schemi a gestione pubblica, ha incentivato sotto il profilo

fiscale gli schemi non pubblici, ma ha consentito la proliferazione categoriale, attraverso la facoltà di opzione (contracting

out). 54

I paesi scandinavi, alle stesse domande di protezione collegata al reddito hanno risposto istituendo schemi pubblici a larga

inclusività, volti a rinchiudere virtualmente tutta la popolazione attiva, secondo normative omogenee.

La Svezia ha abbracciato il formato universalistico con singolare precocità; già nel 1913 venne introdotto un rudimentale

sistema di sicurezza sociale ante litteram per la vecchiaia, volto ad erogare un piccolo sussidio a tutti cittadini a partire da 67

anni. È vero che gli importi erano così modesti da dover essere integrati con un più cospicuo supplemento means tested in

caso di bisogno; ma l’impalcatura dello schema era nondimeno già nettamente universalistica.

Nel 1946 la protezione pensionistica entrò poi appieno nella sicurezza sociale: gli importi delle prestazioni furono elevati

livelli adeguati e fu abolita la prova dei mezzi; nel 1947 furono introdotti degli assegni familiari anch’essi universali e nel

1953 si inaugurò un’assicurazione sanitaria nazionale.

Nel 1962 il welfare state popolare della Svezia ha acquistato infine quel profilo organizzativamente integrato che lo ha reso

ancor più omogenea ed esemplare di quello inglese.

Nel 1959, alla sicurezza sociale di base viene aggiunto il secondo livello di protezione collegata al reddito; ed è a questo

punto che si conferma e precisa la diversità svedese: non senza aspre controversie, si decise infatti di istituire un unico

schema pubblico per l’erogazione di una pensione generale supplementare, secondo un’unica formula di computo, a tutti gli

ex lavoratori pubblici e privati, dipendenti e autonomi. La creazione di questo schema e l’impossibilità di evaderne

l’iscrizione tramite il contracting out ha inibito la diffusione della previdenza integrativa di tipo categorieale; un analogo

processo di crowding out del settore privato si è avuto anche in campo sanitario, attraverso l’espansione del servizio

pubblico di elevato standard qualitativo. Fino almeno ai primi anni ’80, La Svezia ha in altre parole tenuto fede al principio

del folkvalfarden (benessere popolare): ossia prestazioni pubbliche uguali per tutta la popolazione.

Gli altri tre paesi scandinavi, fino alla seconda guerra mondiale si sono limitati e introdurre schemi di protezione nazionale

means tested, secondo il modello anglosassone, anche se più robusti; il passaggio alla sicurezza sociale è stato inoltre più

tardivo rispetto alla Svezia: la Finlandia ha ad esempio introdotto l’assicurazione sanitaria nazionale solo negli anni ’60;

infine il secondo livello di protezione collegata al reddito è stato impostato in maniera più frammentata: pur essendo sempre

imperniato sul pilastro pubblico, esso tende però a riflettere le principali demarcazioni occupazionali (settore

pubblico/settore privato; lavoro dipendente/lavoro autonomo).

Il formato norvegese è il più prossimo alla Svezia; quello danese e quello finlandese se ne discostano per alcuni dati

significativi; in Danimarca la previdenza integrativa pubblica non copre gli autonomi mentre in Finlandia (ove gli autonomi

sono invece inclusi) essa è frammentata in più schemi categoriali.

Le prime assicurazioni sociali italiane videro la luce durante il regime liberale, nel quarantennio 1880-1920.

Il decollo della previdenza operaia fu piuttosto lento e contrastato, almeno sino al volgere del secolo; inoltre, a differenza

che in altri paesi continentali (Germania e Austria) che mossero subito e senza tentennamenti verso la soluzione

occupazionale, quasi inconsapevoli delle possibili alternative, in Italia si affacciò tra il 1917 e il 1920 la possibilità di una

soluzione diversa, volta ad introdurre un sistema di assicurazioni sociali globali, estese virtualmente a tutta la popolazione.

A dispetto delle predisposizioni ambientali, il modello universalistico fece una precoce e significativa irruzione nella area

riformista del nostro paese, aprendo per un breve momento la possibilità di una peculiare “via italiana” alla cittadinanza

sociale, che avrebbe sicuramente scolpito un profilo assai più ordinato e regolare al welfare nazionale e forse originato

benefici effetti di retroazione anche sul suo contesto politico ed economico.

Il progetto fallì: il regime liberale non fu in grado di realizzare il proposto sistema di assicurazione globale nei drammatici

mesi della sua agonia e il nuovo regime confermò la scelta della frammentazione occupazionale.

La letteratura è concorde nel suddividere il periodo di gestazione e nascita delle assicurazioni sociali italiane in due distinte

fasi, tra loro separate dalla “svolta autoritaria” di fine secolo (1896-1900).

Nel primo ventennio furono mossi i primi passi per il miglioramento delle condizioni lavorative e per la tutela anti-

infortunistica, dapprima promuovendo e sostenendo l’assicurazione volontaria e il mutualismo operaio (’80) e poi

introducendo nel 1898 l’obbligo assicurativo contro gli infortuni per alcune categorie di operai dell’industria.

Nello stesso anno venne anche istituito il primo schema facoltativo di assicurazione contro la vecchiaia e l’invalidità,

sempre mirato agli operai. Questi primi interventi dichiaratamente bismarkiani, varati dopo mille tentennamenti dall’èlite

liberale, senza alcuna collaborazione da parte socialista e in buona misura contro gli orientamenti della Chiesa cattolica.

Nel ventennio 1900-1920, la legislazione sociale italiana entrò invece in una seconda fase di rapida e decisa espansione.

La tutela delle condizioni di lavoro (femminile e minorile) venne rafforzata tra il 1907 e il 1909; l’assicurazione anti-

infortunistica obbligatoria venne estesa a nuovi settori (coltivazione del tabacco, saline e infine nel 1917 all’interno del

settore agricolo) e fu incrementato il sostegno pubblico alla Cassa di previdenza per la vecchiaia e l’invalidità (poi Cassa

nazionale per le assicurazioni sociali); fu introdotta l’assicurazione obbligatoria di maternità per le operaie (1910) e, tra il

1910 e il 1918, vennero formulate numerose proposte per rendere obbligatoria l’assicurazione pensionistica per tutti i

lavoratori subordinati e introdurre anche la tutela di malattia e disoccupazione.

Nel 1919 fu avanzato, un ambizioso progetto di assicurazione globale onni-comprensiva (o quasi) e furono effettivamente

introdotte l’assicurazione pensionistica e di disoccupazione obbligatorie per i lavoratori dipendenti (al di sotto di una certa

soglia di reddito); in questa seconda fase, la politica sociale abbandonò la via tedesca delle concessioni dall’altro per

imboccare la via democratico-parlamentare della contrattazione tra le principali forze politiche.

La ricostruzione del dibattito sulla “questione sociale” conferma come sin dall’inizio i vari attori della sequenza riformistica

italiana si orientarono verso soluzioni di tipo occupazionale-attuariale; la previdenza pubblica (eventualmente obbligatoria)

55

era da tutti vista come una forma di assicurazione nel senso stretto del termine, da circoscrivere a categorie di lavoratori e di

imprese ben definite, capaci di configurare comunità di rischio relativamente omogenee.

Come in Germania e in Austria, gli operai dell’industria furono identificati come la categoria occupazionale verso cui

indirizzare i primi interventi di protezione statale.

Nel 1890 i lavoratori dipendenti rappresentavano nel nostro paese solo il 52% circa della forza lavoro, di contro all’83%

della Gran Bretagna.

L’agricoltura costituiva il settore occupazionale di gran lunga prevalente.

A differenza che nei paesi scandinavi, la stragrande degli occupati in questo settore non era però formata in Italia da “liberi

contadini”, bensì da braccianti avventizi, mezzadri, e coloni, ossia figure tipiche di una società agraria tradizionale.

Nel 1881, i conduttori di terreni propri rappresentavano su scala nazionale appena il 15,5% dei lavoratori agricoli, con punte

consistenti solo nelle regioni dell’ex Regno di Sardegna.

Le differenze territoriali e settoriali erano enormi: la segmentazione del mercato del lavoro italiano restò assai elevata sino a

tutto il periodo giolittiano; non solo vi era un vistosissimo divario tra un nord in via di progressiva modernizzazione

capitalistica e un sud ancora largamente dominato da residui feudali nei rapporti produttivi e sociali, ma lo stesso mercato

del lavoro centro-settentrionale registrava una marcata differenziazione tra la grande industria manifatturiera del triangolo

industriale e la piccola industria, soprattutto tessile ed edile, caratterizzata da forte stagionalità e intermittenza lavorativa e,

dunque, da una elevata prossimità all’agricoltura.

Il processo di mobilitazione delle classi lavoratrici seguì in Italia un itinerario tortuoso, caratterizzato da marcati conflitti

interni; tale mobilitazione rimase innanzitutto circoscritta per lungo tempo alle regioni del centro-nord, coinvolgendo solo

occasionalmente o marginalmente le masse contadine meridionali; inoltre anche all’interno dello stesso settentrione

l’organizzazione del movimento operaio fu caratterizzata da vistose divisioni interne e da uno spiccato localismo.

Forte restò inoltre la distanza tra le categorie operaie e bracciantili e le cosiddette categorie intermedie.

Nel 1990, la definizione occupazionale dell’iniziale modello di welfare ebbe un’origine “da domanda” (eterogeneità

occupazionali-attuariali) non meno che “da offerta” (esigenze di controllo sociale da parte di èlites conservatrici).

Nel caso italiano, le particolari caratteristiche del mercato del lavoro contribuiscono poi a spiegare non solo la scelta del

modello, ma anche due specifici ritardi nazionali; il ritardo con cui l’obbligo assicurativo venne esteso ai settori diversi

dall’infortunio e quello con cui le prestazioni previdenziali vennero estese all’agricoltura.

Gli operai del nord potevano contare su una capacità di auto-pritezione abbastanza soddisfacente (tramite le società di

mutuo soccorso, gli schemi pubblici volontari e gli ammortizzatori forniti in molti settori dalla prossimità all’agricoltura) ed

erano dunque relativamente poco interessati a premere per provvedimenti che avrebbero avvantaggiato soprattutto i

lavoratori subordinati del sud, a loro volta troppo deboli per premere autonomamente ed efficientemente in questa direzione.

Per i grandi proprietari terrieri del sud, qualsiasi provvedimento di tutela sociale dei lavoratori agricoli avrebbe turbato il

tradizionale funzionamento dell’economia di rendita latifondistica.

Per i datori di lavoro del nord, gli oneri della contribuzione obbligatoria avrebbero dal canto loro eroso uno dei pochi

vantaggi competitivi del fragile capitalismo italiano: i bassi costi e la flessibilità della manodopera.

Il relativo ritardo con cui vennero inaugurate in Italia le tre assicurazioni obbligatorie diverse dall’infortunio (pensioni,

disoccupazione e malattia) oltre che la loro impostazione rigorosamente occupazionale-industriale appaiono insomma come

pienamente rispondenti (sul versante degli interessi imprenditoriali) ai tratti salienti della “vita italiana” alla

modernizzazione capitalistica: una via fondata sulla minimizzazione dei costi del lavoro e sulla combinazione tra forme di

organizzazione produttiva e sociale moderne e tradizionali e comunque circoscritta alla porzione (centro)-settentrionale del

paese.

Quando il giovane stato italiano si trovò a dover fronteggiare in qualche modo la “questione sociale”, improvvisamente

inaspritasi a cavallo fra gli anni ’70 e ’80, la previdenza operaia dovette sicuramente apparire come la soluzione più

appropriata date le tradizioni di policy, i modelli di riferimento stranieri e gli orientamenti culturali prevalenti all’interno

delle classi dirigenti.

Gli strumenti di intervento pubblico in campo sociale che il nuovo Regno ereditò dagli stati pre-unitari erano deboli,

dispersi e frammentati; data l'influenza della Chiesa e la capillare diffusione delle sue istituzioni caritative mancava quasi

abbozzo di leggi sui poveri, anche nelle forme diluite e flessibili propri di altri paesi cattolici continentali.

Esistevano alcuni importanti precedenti di protezione statale rivolta particolari categorie ed una legge sabauda del 1859,

volta a istituire una Cassa di rendite vitalizie per la vecchiaia posta sotto la tutela statale e considerata come "complemento

di un sistema di beneficenza che non ha per fondamento la carità dei più agiati e per strumento le loro elargizioni, bensì per

basse la previdenza e per alimento il risparmio", secondo le parole di Cavour.

Formalmente aperta tutti i cittadini, alla cassa avrebbe dovuto essenzialmente incoraggiare "previdenza e risparmio" da

parte dell'aristocrazia operaia urbana.

La segnaletica istituzionale post-unitaria era insomma tutta orientata nel senso dell'intervento statale solo "sussidiario"

rispetto alle iniziative spontanee della società civile, fatta salva la possibilità di iniziative mirate per particolari categorie.

Fino gli anni ‘70 il paese di riferimento per il riformismo sociale restò la Francia bonapartista, con le sue pioneristiche

sperimentazioni di sostegno pubblico octroyè alla previdenza sociale volontaria, soprattutto operaia, che già avevano

ispirato Cavour. 56

A partire dagli anni ‘80, tuttavia, la Prussica bismarkiana si affermò rapidamente come modello privilegiato; è vero che

l'introduzione delle assicurazioni obbligatorie tedesche lasciare perplessi anche i settori dell'elite liberale e

dell'imprenditoria, anche settentrionale.

L'inequivocabile successo della legislazione tedesca si è rispetto alla questione sociale (condizioni di vita e di lavoro della

classe operaia) sia rispetto alla questione politica (la sfida del movimento socialista) dissipò tuttavia velocemente, nel corso

degli anni '90, molte delle perplessità nei confronti dello "stato assicuratore" (secondo la formula dispregiativa di Salandra):

le "provvidissime leggi" del Reich divennero così il un po' di riferimento pressoché incontrastato per il riformismo liberal-

conservatore di fine secolo.

La Gran Bretagna rdstò qualche attenzione solo con le riforme del 1911, mentre pressoché sconosciute rimasero le

esperienze del mondo scandinavo e dei paesi extra-europei.

Gran parte dell'intellighenzia liberale italiana si convertì dal liberismo allo statalismo economico tra gli anni ‘70 e gli anni

'80, e andò lentamente spostando le tesi del "socialismo della cattedra" anche in campo sociale: tesi espressamente rivolte a

promuovere la previdenza occupazionale; ribattezzata sotto la denominazione di "scuola della riforma sociale per opera

dello Stato" da parte di Carlo Francesco Ferraris, queste idee permearono i dibattiti parlamentari sulla legislazione sociale

durante tutti gli anni '80 e ‘90 ed ispirarono direttamente ed espressamente le riforme del 1898.

In quegli stessi anni il nostro paese fu inoltre la fucina della nuova dottrina sociale della Chiesa, elaborata soprattutto in

seno all'Unione cattolica per gli studi sociali fondata da Giuseppe Toniolo nel 1889 e poi ufficialmente divulgata dalla

Rerum Novarum di Leone XIII.

Fulcro di tale dottrina era la proposta di un’organizzazione corporativa del lavoro, articolata in strutture di collaborazione

mista fra operai e padroni (anche nel campo della tutela previdenziale), intese come "cellule sociali moderne in cui

rivivessero i rapporti tra le classi delle società medievali, organizzate in una gerarchia sociale stabile secondo fini collettivi

di carattere trascendentale".

Il pensiero cattolico rimase a lungo ideologicamente ostile però al principio dell'obbligo assicurativo: la previdenza doveva

restare frutto di sforzi individuali ispirati ai principi cristiani della solidarietà e della responsabilità sociali, della beneficenza

e del soccorso ai più deboli.

Gli orientamenti dei socialisti contribuivano solo indirettamente all’imprinting culturale-istituzionale originaria del welfare

state italiano.

A partire dal 1910, le dinamiche della competizione politica cominciarono a premere in direzione variamente

"universalizzanti", aprendo la strada a quel progetto di assicurazioni globali che poi si affacciò dopo la guerra.

Nelle riforme di fine secolo è chiaramente visibile il marchio delle turbolente dinamiche politiche di quel delicato periodo;

si trattò di iniziative "dall'alto", mosse da intenti di pacificazione autoritaria a fronte delle crescenti tensioni politiche

sociali; proprio come in Germania, la "carota" della legislazione previdenziale fu accompagnata dal "bastone" della

repressione diretta.

Le dinamiche del processo politico determinarono dunque in primo luogo lo specifico timing delle assicurazioni sociali

italiane, che dovevano costituire un importante ingrediente del progetto restauratore perseguito dall'elite liberale-

conservatrice; pur volto a imitare l'esempio bismarkiano, il riformismo di fine secolo dovete tuttavia fare i conti con vincoli

politici tutti italiani, che condizionarono pesantemente contenuti e ls portata della nostra nuova legislazione previdenziale in

paragone a quella tedesca.

Consideriamo le seguenti caratteristiche delle misure del 1898: a) si trattò di provvedimenti assai limitati quanto alla gamma

di schemi introdotti, sia rispetto alle proposte parlamentari del precedente quindicennio sia rispetto ai corrispettivi

bismarkiani; l'obbligo assicurativo venne introdotto solo per la tutela infortunistica, unicamente per certe categorie di

interesse e di rischi, in capo pensionistico l'assicurazione della nuova cassa statale restò facoltativa, mentre nulla venne fatto

in campo sanitario; il carattere limitato delle realizzazioni fu dovuto a due pesanti vincoli politici all'introduzione di un più

ampio ventaglio di assicurazioni pubbliche obbligatorie: l'opposizione della Chiesa di Roma e del movimento cattolico,

preoccupati di conservare la risorsa per quasi-monopolio assistenziale ecclesiastico, particolarmente prezioso soprattutto nei

confronti dei ceti rurali; l'opposizione di ampi settori dell'imprenditoria settentrionale desiderosi di mantenere bassi i propri

costi di produzione; b) le riforme evitarono di introdurre un vero e proprio monopolio pubblico sui nuovi schemi

assicurativi: i lavoratori sottoposti all'obbligo di tutela infortunistica potevano ad esempio essere iscritti presso la cassa

statale oppure presso istituti non statali; si trattò di un duplice compromesso politico: con la potente industria privata delle

assicurazioni e con il mutualismo operaio, incapace di contattare a tutto campo sulla politica governativa di assicurazione

sociale ma al contempo ostile all'idea di farsi interamente "incorporare" nel nuovo regime pubblico; c) la copertura

assicurativa fu rigorosamente circoscritta agli operai industriali, per giunta con ampie esclusioni; nel 1903 l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni copriva solo il 7% della forza lavoro. Se le ampie deroghe concesse l'industria

testimoniano, di nuovo, l'esigenza per l’èlite al governo di garantirsi il sostegno della media piccola imprenditoria centro-

settentrionale, la totale esclusione dell'agricoltura dimostra dal canto suo l'enorme condizionamento politico esercitato dalla

questione meridionale sulla genesi del nostro welfare state. L'inclusione dell'agricoltura avrebbe essenzialmente significato

la concessione di diritti sociali al proletariato del sud, ove la terra dava lavoro in forma prevalentemente subordinata a circa

tre quarti della popolazione attiva. Un simile provvedimento avrebbe però minacciato la rottura di quel patto di ferro tra le

elite settentrionali promotrici dell'unificazione/consolidamento dello Stato nazionale e quei proprietari terrieri del

mezzogiorno che erano rimasti a lungo potenzialmente sleali verso il nuovo regime e il cui rinnovato sostegno era invece

57

indispensabile per il disegno di restaurazione autoritaria perseguito nel biennio 1898-1900; occorre tuttavia precisare che,

almeno implicitamente, l’esclusione dell'agricoltura dal campo di applicazione della nuova previdenza rispondeva anche gli

interessi politici delle cosiddette elites esterne alla coalizione liberale.

Il riformismo sociale di fine secolo fu dunque il prodotto di una logica politica che non solo assecondò in pieno le

predisposizioni verso il modello occupazionale già iscritte nei contesti ideologico, occupazionale e organizzativo dell'Italia

post-unitaria, ma contribuì in forma decisiva a determinarne il timing di introduzione e i contenuti specifici.

La logica politica della legislazione sociale restò inizialmente immutata con l'esordio del giolittismo.

Lo statista di Dronero sostituì alle velleità restauratrici di fine secolo uno nuovo progetto politico volto alla graduale

integrazione del sistema politico tanto delle masse lavoratrici quanto dei cattolici; per tutto il primo decennio di governo le

sue iniziative in campo sociale rimasero tuttavia delle riforme discrezionali e dall'alto, molte più a placare ai margini le

rivendicazioni e la protesta operaie che a realizzare un vero e proprio progetto di pacificazione democratica tramite diritti

sociali e redistribuzione.

Al congresso di Milano dal 1910 il partito socialista approvò a larga maggioranza un ordine del giorno di Turati che

chiedeva tra l'altro, il rafforzamento delle assicurazioni sociali, estendendo lo schema anti-infortunistico all'agricoltura e

introducendo uno schema pensionistico obbligatorio per tutti i lavoratori subordinati.

La questione previdenziale occupò un posto centrale anche nel programma del quarto ministero Giolitti che si impegnò

effettivamente al varo dell'assicurazione pensionistica obbligatoria.

Il finanziamento di tale riforma avrebbe dovuto essere garantito dall'istituzione del Monopolio di Stato sulle assicurazioni

sulla vita, tramite la creazione dell’INA.

Idea di Giolitti infatti era quella di destinare gran parte dei proventi del nuovo istituto alla cassa di previdenza istituita nel

1898, generando così le risorse necessarie per un cospicuo concorso pubblico al nuovo schema pensionistico obbligatorio.

I cattolici fecero capire di essere pronto a sostenere Giolitti; questo nuovo corso previdenziale restava certo fermamente

ancorato alla prospettiva occupazionale: ma, soprattutto nell'ipotesi di estensione dell'assicurazione obbligatoria a tutti i

lavoratori subordinati, inclusi gli agricoli, esso configurava un notevole passo avanti rispetto al assai limitata protezione

sociale di fine secolo.

Il suffragio universale arrivò nel 1912, ma insieme alla guerra di Libia. Alla radicalizzazione politica che conseguì alla

nuova avventura coloniale tolse spazio ad ogni eventuale compromesso centripeto di tipo lib-lab, rimuoverlo all'ordine del

giorno la questione previdenziale.

L'estensione dell'assicurazione obbligatorie rimaste fino a 1915 il solo un controverso oggetto di convegni e commissioni di

studio; queste approfondirono e promossero idea di una copertura il più possibile inclusiva dell'assicurazione obbligatoria:

ma fu necessario attendere la fine della prima guerra mondiale perché si presentasse un'altra occasione politica all'effettiva

espansione del welfare state.

La grande guerra provocò in Italia la crisi di politica pubblica di proporzioni assai più ampie rispetto agli altri paesi

belligeranti, più progrediti sul piano socio-economico e più caratterizzati sotto quello organizzativo. Le perdite umane, le

distruzioni materiali, l'aumento dei prezzi, la disoccupazione contribuivano al rapido impoverimento di larghe fasce di

popolazione, soprattutto fra le varie categorie di superstiti. Il deterioramento dell'igiene della sanità pubblica causò a sua

volta un aumento generalizzato della morbilità, con un'allarmante recrudescenza della tubercolosi.

Il mutualismo volontario e i vari istituti caritativi non disponevano al bene le risorse finanziarie ne delle strutture

organizzative per provvedere alle loro tradizionali clientele e certo non erano in condizione di assumersi ulteriori oneri.

Gli statuti delle casse mutue stabiliscono che il socio richiamato alle armi cessi dal pagamento dei contributi e al ritorno

venga riammesso come vecchio socio, con ogni diritto, senza visita medica preventiva; ma le condizioni del reduce sono

spesso cattive; ne deriva un aggravio notevole e soprattutto uno squilibrio nel rapporto fra contributi prestazioni, per i

coefficienti di malattia che non più rispondere al vecchio ordine attuariale.

Già a partire dal 1917, questa crisi di politica pubblica cominciò a sollecitare una attiva mobilitazione riformista da parte dei

principali attori della scena nazionale; il dibattito sulla legislazione previdenziale si chiamò nel corso dell'anno successivo.

Tale dibattito prese quasi subito una piega universalistica, riprendendo e sviluppando gli sputi in questa direzione già

elaborati nel quinquennio 1910-1915.

Verso la metà del 1919 si affacciavano in parlamento due progetti di riforma che si configuravano per molti aspetti come

una sorta di "piano Beveridge" italiano ha ante litteram.

Il primo progetto, elaborato dalla commissione Rava, prevedeva l'istituzione di un sistema cosiddetto globale di

assicurazione obbligatoria per i rischi di lavoro, esteso a tutta la popolazione attiva al di sotto di un certo reddito.

Nell'iter che condusse al decreto legge del 29 aprile 1919, n. 603, istitutivo della pensione obbligatoria, si affacciò tuttavia

l'idea di estendere la copertura anche "all'impiego privato entro limiti maggiori di stipendio ai lavoratori indipendenti quale

preludio a un trattamento di base per ogni cittadino senza recensioni o distinzioni": una formula non dissimile di quella

svedese.

Il secondo progetto fu elaborato da una speciale commissione di studio per l'assicurazione di malattia, già istituita nel 1917

prima dell'insediamento della commissione Rava; esso prevedeva dal canto suo l'istituzione di una sorta di sistema sanitario

pubblico, esteso a tutti i lavoratori (incluse molte categorie di indipendenti) al di sotto della soglia di reddito, ai disoccupati

e ai poveri, e volto a fornire, tra l'altro, assistenza ospedaliera in strutture direttamente gestita dallo Stato. 58

Ho uno specifico impulso istituzionale all'approfondimento della questione e all'elaborazione di possibili soluzioni derivò

dalla costituzione della commissione Reale per il dopoguerra.

Ai problemi della “legislazione sociale e previdenza” venne dedicata un’intera sezione, presieduta da Rava.

La discussione intorno a tale problemi fu largamente influenzata dall'esperienza bellica, che contribuì in maniera decisiva

all'affermazione di tre nuovi principi in merito alla protezione sociale pubblica: obbligatorietà, globalità, onni-inclusività.

L’irreversibile crisi del mutualismo volontario e della previdenza pubblica sussidiata eliminarono però anche le ultime

sacche di resistenza di natura ideologica e organizzativa; due specifici stimoli istituzionali contribuivano alla definitiva

vittoria del principio dell'obbligatorietà: il primo fu la constatazione dell’esistenza nelle cosiddette province radente

dell'assicurazione obbligatoria di malattia: il governo si impegnò che nel 1916 a conservare il sistema austriaco, perdendosi

costretto ad affrettare i propri piani per l'introduzione dell'assicurazione obbligatorie di malattia su tutto il territorio

nazionale; il secondo stimolo fu l'iscrizione obbligatoria alla cassa di previdenza dei lavoratori gli stabilimenti ausiliari

requisiti del governo per la produzione di materiale bellico; un provvedimento che è, istituendo un significativo precedente

istituzionale, rendeva ben difficilmente sostenibile il mantenimento di una copertura solo volontaria per le altre categorie di

lavoratori.

L'auspicio di soluzioni integrali o globali alla questione previdenziale si un po' in tutti i documenti dell'epoca, di fronte sia

governativo-parlamentare che associativa; si trattava in parte di una reazione allo stato di disordine e frammentazione

dell'aspetto pre-bellico.

L’adozione di un approccio globale fu però anche sollecitata dalle caratteristiche assunte dal processo legislativo sul finire

della guerra.

L'istituzione della "commissionissima", pur con tutti i suoi limiti, stimolò infatti l'elaborazione di progetti di riforma ispirati

sia a criteri di comprensività sia di semplicità.

Il principio dell’onni-inclusività si delineò più lentamente degli altri due, affermandosi dapprima in una versione minima e

successivamente in una massima; in un primo momento cominciò infatti col consolidarsi l'idea che l'assicurazione

obbligatorie dovessero estendersi a tutti i lavoratori subordinati, inclusa l'agricoltura, anche in considerazione dei sacrifici

sopportati dalle classi lavoratrici al fronte.

La prima importante materializzazione istituzionale di questa idea fu l'estensione della tutela anti-infortunistica ai lavoratori

agricoli già nel 1917; in un secondo tempo si fece poi strada l'idea di includere anche altre categorie occupazionali, nel

quadro di quella accresciuta disponibilità e propensione alla solidarietà nazionale, indotta dai rivolgimenti bellici.

Di istituzionali, i nuovi principi riformisti e, più in generale il clima di "solidarietà nazionale" sperimentato forse per la

prima volta durante il periodo bellico incoraggiarono dunque l'elaborazione dello scenario universalistico in seno

all'ambiente di politica pubblica.

Il conflitto produsse enormi schock in seno al sistema produttivo nazionale e diffuse una acuta insicurezza sociale in seno le

principali categorie occupazionali: non solo quelle già precedentemente poste alla turbolenza della modernizzazione

capitalistica (lavoratori salariati), ma anche quelle tradizionalmente più riparate come contadini proprietari, gli artigiani, i

commercianti.

I prestiti di guerra, il blocco dei fitti, l'inflazione, il dissesto dei circuiti distributivi infersero duri colpi alla stabilità

economica di queste categorie, erodendone il residuo potenziale di auto-previdenza sociale.

I rivolgimenti bellici accelerarono l'omologazione dei profili attuariale di fra le varie categorie, creando le condizioni per

una possibile coalizione universalistica estesa non solo orizzontalmente dagli operai industriali ai salariati agricoli, ma

anche verticalmente alle classi medie; sappiamo bene che questa coalizione non si formò affatto e che anzi la piccola

borghesia finii per allearsi con il grande capitale, aprendo le porte al fascismo.

Il cardinale già la commissione grava suggerì non solo l'inclusione degli autonomi all'interno dell’istituendo schema

assicurativo contro i rischi di lavoro, ma raccomandò anche un elaborato pacchetto di provvedimenti aggiuntivi propri

rivolti alla loro tutela, considerando che è interesse essenziale dello stato il rafforzamento dei ceti medi, che rappresentano il

tessuto collettivo della vita economica e sociale della nazione e riconoscendo che la guerra ha turbato profondamente la vita

economica.

Il pacchetto prevedeva opportune provvidenze nel campo del credito personale, fondiario, agrario e di esercizio, in genere,

la ripresa delle attività nel campo delle professioni liberali, della piccola proprietà e dell'artigianato, nonché l'estensione dei

benefici della legislazione, specialmente nel campo dell'assicurazione della cooperazione.

I lavoratori autonomi (in particolare, quelli con redditi più bassi) sarebbero stati inclusi (a loro carico, ma con il concorso

pubblico) in seno alle nuove assicurazione obbligatorie e in più avrebbero ricevuto una serie di agevolazioni fiscali e

creditizie.

Il progetto universalistico del 1917-1920 fu almeno inizialmente alimentato da una logica di aggregazione distributiva

impegnata sul coinvolgimento della piccola borghesia.

Il terzo fattore alla base della fugace stagione universalistica post-bellica cui profilarsi, nella turbolenza del

“diciannovismo”, di una convergenza centripeta fra i liberali democratici, socialisti riformisti e cattolici di centro, non solo

nell'arena parlamentare ma anche in quella governativa.

L'obiettivo era quello di costruire un blocco di centro sinistra, capace di arrestare l'estremizzazione massimalista della lotta

politica e di governare in direzione democratico-riformista i gravissimi problemi economici e sociali del paese. 59

Come già nel 1910-1912, la prospettiva di un'importante tornata elettorale, caratterizzata dall'ingresso di nuove fasce di

elettori del mercato politico e della sperimentazione, per la prima volta, della formula proporzionale fornire ulteriori

incentivi alla elaborazione di proposte di politica sociale in direzione universalistica.

Il principale protagonista di questo tentativo consociazionista fu Nitti, un liberale da sempre attento al rapporto con le

sinistre alle tematiche sociali.

L'esperimento nittiniano mosse sui primi passi a livello parlamentare all'inizio del 1919, proprio in corrispondenza con la

fondazione ufficiale del partito popolare e culminò con la formazione del governo Nitti, nel quale entrarono due popolari e

al quale molti parlamentari socialisti riformisti promisero un sostegno indiretto.

L'assicurazione pensionistica obbligatoria che quella contro la disoccupazione vennero riservate ai soli lavoratori

subordinati: ma nel febbraio del 1920 il governo Nitti cessa il parlamento, per bocca del ministro del lavoro Ferraris, di

istituire una nuova commissione speciale "in modo che possa introdursi tutti i possibili miglioramenti e coordinarsi fra loro

le varie forme assicurative, coronando quell'edificio dell'assicurazione globale che costituì per tanti anni la tenace

aspirazione dei lavoratori ed è ormai una loro effettiva conquista".

Lo stesso governo Nitti presento poi di un proprio disegno di legge sull'assicurazione obbligatorie di malattia, che recepiva

gran parte delle raccomandazioni della relativa commissione di studio. Ho

Come è noto, Nitti fallì, il 9 giugno 1920, dopo un'aspra querelle sul prezzo politico del pane, il suo governo si dimise.

Lo schieramento di centro sinistra liberale-cattolico-socialista entrò in una rapida disgregazione, la quale rese a sua volta

impraticabile quel patto sociale appena abbozzato tra classi lavoratrici categorie intermedie.

La spirale di estremizzazione politica stravolse poi rapidamente anche connotati istituzionali di progetti del 1919: retorica

massimalista giunse rivendicare la completa autogestione dei fondi previdenziali da parte dei rappresentanti dei lavoratori,

mentre da parte conservatrice si rimise discussione la stessa opportunità di un’estesa legislazione previdenziale.

L'avvento del fascismo arrestò bruscamente lo sviluppo del welfare state italiano; il nuovo regime pagò il debito contratto

con la grande borghesia industriale è agraria che l'aveva appoggiato congelando tutti progetti in discussione.

L'introduzione dell'assicurazione obbligatoria di malattia venne procrastinata sine die e furono formulati solo generici

auspici di liberi accordi in materia fra le parti; i livelli di protezione sanitaria andarono peggiorando nelle stesse province

vedente, ove si precedette l'esclusione dei familiari dalle prestazioni e s'impedì l'iscrizione di nuovi membri alle casse ex-

austriache.

I lavoratori agricoli o furono duramente penalizzati: fu abolita la copertura pensionistica per mezza dei coloni per intero

settore agricolo fu escluso dalla copertura previdenziale contro la disoccupazione.

Alle categorie intermedie fascismo riservò invece un trattamento di favore: ma non attraverso le assicurazioni obbligatorie.

Il nuovo regime preferì ripristinare la stabilità economica di queste categorie attraverso provvedimenti selettivi quali la

revoca delle sovvenzioni governative alle cooperative, la revisione in senso restrittivo delle norme per la concessione del

commercio al minuto, le agevolazioni al credito artigiano.

A partire dalla seconda metà degli anni ‘20, il regime fascista ricomincerà a dare impulso allo sviluppo previdenziale,

nell'ambito del suo più generale progetto di modernizzazione corporativo-autoritaria.

Ispirato, appunto, dei principi del corpo l'attivismo e volto alla cattura selettiva del consenso, tale sviluppo avverrà però

tutto all'interno del tradizionale solco occupazionale, accentuando anzi al massimo la frantumazione categorie.

L’attuale welfare state italiano si configura come un misto di frantumazione occupazionale (soprattutto nel settore

pensionistico) e copertura universale (nel settore sanitario).

La storia della politica sociale fra il 1945 e il 1978 ( anno di istituzione del SSN) è stata una successione di ambiziosi

progetti di riforma, tumultuosi conflitti, delicati compromessi distributivi e incomplete ( o distorte) realizzazioni.

Come molti altri pesi europei, fra il 1945 e il 1948 l’Italia si trovò di fronte ad un nuovo bivio fra il modello universalistico

e quello occupazionale.

Dopo un ventennio di esasperato particolarismo fascista, la grave crisi di politica pubblica originata dalla guerra apre infatti

vaste opportunità di cambiamento istituzionale e sollecitò un'ampia mobilitazione riformista.

Due commissioni di studio presentarono dei piani di ristrutturazione del sistema di produzione sociale che, facendo esplicito

riferimento a Beveridge, prevedevano, di nuovo, la globalizzazione delle assicurazioni obbligatorie per quanto riguardava

sia la gamma dei rischi sia il raggio di copertura; anche in quest'occasione l'universalismo non riuscì tuttavia a far breccia

nello status quo previdenziale.

Le ragioni di questo fallimento salata dalle precarie condizioni dell'economia nazionale postbellica, i vincoli finanziari alla

riforma del welfare state erano in Italia ancora più robusti che negli altri paesi.

La proposta di istituire un unico schema assicurativo stesso tutti i lavoratori, senza distinzioni, minacciò infatti di ledere gli

interessi di molte delle categorie già coperta da propri schemi, originando altri antagonismi redistributivi tipo orizzontale;

ad essi si aggiunge un antagonismo verticale tra categorie di reddito che, in base alle proposte di riforma, sarebbero

diventate essenzialmente contribuenti e categorie di reddito che sarebbero invece diventate riceventi.

Come in Francia, la polarizzazione del sistema partitico impedì l'elaborazione di un compromesso distributivo, ho

incoraggiando anzi la contrapposizione categorie alle e il sostanziale mantenimento dello status quo.

A fronte di una crisi del dopoguerra, il governo varò tra il 1945 e il 1947 una serie di provvedimenti d’emergenza. 60

L’istituzione di un Fondo d’integrazione per le assicurazioni sociali, finanziato tramite contributi aggiuntivi sulle

retribuzioni e volto, il regime di ripartizione, sussidi integrativi delle pensioni più modeste: i loro benefici erano infatti

destinate a distinte categorie.

Parallelamente alle misure straordinarie, il governo nominò due diverse commissioni di studio, incaricate di riflettere in

merito ad un complessivo riassetto del sistema previdenziale ereditato dal vecchio regime.

Arriva commissione fu istituita nel luglio 1945 presso il Ministero della Costituente, retto da Nenni, nell'ambito delle

iniziative per la preparazione della nuova Costituzione; si trattava di una commissione per lo studio dei problemi del lavoro,

dedicata ai problemi della protezione sociale; la seconda fu istituita nell'aprile del 1947 presso il ministero del lavoro, retto

da Fanfani; aveva il compito di effettuare una "e sana delle forme di previdenza, assistenza ed assicurazioni sociali ai fini di

una riforma della legislazione vigente, ispirata alle esigenze di un'ordinamento più semplice ed uniforme e che estenda i

limiti dell'assistenza in favore delle classi lavoratrici".

Riecheggiando il piano Beveridge, entrambe le commissioni affrontarono tra i primi quesiti quello relativo al modello di

copertura, ossia la definizione della comunità di rischio su cui avrebbe potuto poggiare il nuovo edificio previdenziale.

L'idea di istituire un sistema universalistico in senso pieno, estesa a tutta la popolazione, non fu accolta.

La lettura dei documenti indica che a tale scelta negativa si arrivò essenzialmente massa tra motivazioni: 1) di eccessivi

oneri finanziari che l’onni-inclusività avrebbe comportato; 2) il desiderio di rispettare la tradizionale impostazione

mutualistico-lavorativa della previdenza sociale; 3) la convinzione che fosse tutto sommato improprio provvedere anche ai

bisogni di quei cittadini che non ritraggono dal proprio lavoro il proprio reddito.

Occorre precisare che nello scartare l'universalismo alla Beveridge le due commissioni percepirono gli orientamenti

prevalenti fra le principali forze politiche e sociali.

Pur non spingendosi fino all'universalismo pieno, le proposte delle due commissioni restavano orientate in senso

decisamente universalistico rispetto allo status quo; esse intatti raccomandavano: a) l'estensione della protezione sociale a

tutti i lavoratori e i loro familiari; b) l'istituzione di un unico schema volta garantire trattamenti di base uniformi per tutti.

Idea era in altre parole quella di superare il particolarismo categoriale e ereditato dai regimi liberale e fascista e muovere

verso la costituzione di una sola grande comunità di rischio, comprendente tutti i nuclei familiari al mercato del lavoro.

Particolari perplessità suscitò la prospettata inclusione dei lavoratori indipendenti; da un lato, la Cgil manifestò il timore che

queste categorie potessero avvantaggiarsi indebitamente dell'assicurazione, magari ai danni dei lavoratori dipendenti: ciò

soprattutto a causa dei loro alti tassi di evasione fiscale.

Il principio dell'automaticità delle prestazioni avrebbe infatti accese mediati diritti per i lavoratori autonomi, mentre la

riscossione di contributi commisurati ai loro redditi effettivi sarebbe rimasta quanto mai incerta.

Nei turbolenti messi di guerra fredda che sconvolsero sistema politico durante il 1948, l'attenzione delle categorie

occupazionali e dei loro portavoce politici era però rivolta altrove: la questione previdenziale fu un tema poco saliente nelle

elezioni del 18 aprile.

Il piano restò privo dei presupposti di accordo intercategoriale e dunque destinato ad una rapida eclisse.

Del 1947 si formò il quarto governo dei Gasperi, e cominciava l'era del welfare state particolaristico-clientelare, imperniato,

da un lato sulla difesa oltranzisti casi della previdenza operaia e, dall'altro, sulla mobilitazione individualistica delle varie

categorie intermedie.

Gli anni dal 1950 al 1966, costituirono il periodo di massima espansione e consolidamento del welfare state particolaristico-

clientelare.

Si formarono le due famose "selve" (pensionistica e mutualistica), divenute poi bersaglio della variegata pubblicistica anti-

assistenziale degli anni 70 e 80; la copertura assicurativa fu estesa a numerosi gruppi occupazionali.

Nonostante il fallimento del 1948 e il successivo trionfo, appunto, della frantumazione categorieale, l'opzione

universalistica non scomparve però del tutto dal dibattito di politica pubblica e vi fece anzi una nuova, vigorosa eruzione

agli inizi degli anni 60, su iniziativa del CNEL; sin dal suo insediamento ufficiale quest'organo avviò infatti una serie di

studi sulla riforma previdenziale, esplicitamente riallacciandosi alle proposte post-belliche.

Nel 1963 il CNEL presentò delle opzioni di intervento: raccomandava un assetto di welfare quasi alla scandinava: non

esteso a tutta la popolazione, ma anche imperniato su gestioni uniche a massime inclusìvità (anche a livello di previdenza

integrativa), direttamente operate dallo Stato e finanziate tramite il gettito fiscale per quanto riguardava sia lo schema

pensionistico di base sia lo schema sanitario; diverse ragioni contribuivano a questo revival universalistico dei primi anni

60.

Le piccole riforme categoriali vennero anzi spesso presentate da parte governativa come semplice anticipazione di una

imminente grande riforma, ispirata a criteri di globalità assicurativa, inclusività di copertura, unicità degli schemi.

La stessa costituzione della Repubblica sembrava legittimare aspettative in senso universalistico laddove aveva indicato

nella tutela della salute un diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività (art. 32) e sancito il diritto di tutti

i lavoratori a che siano provveduti ed assicurati i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,

invalidità e vecchiaia e disoccupazione involontaria contro.

Alla fine gli anni 50, a seguito delle riforme inglesi e scandinave l'universalismo era ormai diventato anche nel nostro paese

sinonimo di progresso civile e sociale.

Agli inizi degli anni 60, il miracolo comico aveva ingenerato in tutti i gruppi occupazionali crescenti aspirazioni di welfare

e creato contemporaneamente le condizioni per un loro soddisfacimento relativamente indolore sotto il profilo finanziario; a

61

seguito della rapida espansione dell'industria manifatturiera il mercato del lavoro si era fatto più omogeneo; la consistenza

numerica dei lavoratori autonomi era fortemente diminuita mentre la fiscalizzazione delle prestazioni universalistiche

suggerita dal CNEL prospettava la possibilità di elaborare un'accettabile accordo distributivo fra gruppi occupazionali,

secondo gli esempi scandinava o quello olandese.

L'universalismo previdenziale si presentava dal canto suo come ideale terreno di incontro programmatico tra le due forze di

ispirazione popolare e democratica che si apprestavano, precisamente in quegli anni, ad avviare un'importante esperimento

di collaborazione governativa.

Come nel passato, la pensione e l'assistenza sanitaria per tutti si profilavano come efficaci strumenti di integrazione, capaci

di ancorare al regime consistenti quote di sostegni popolari ancora marginali.

Tra i 1963 il 1965 la realizzazione di un compiuto sistema nazionale di sicurezza sociale, imperniato su di un regime

pensionistico di base per tutti cittadini e su di un servizio sanitario nazionale, fu oggetto di proposta sempre più specifiche e

concreta da parte dei vari documenti della programmazione e divenne un obiettivo qualificante del programma di sviluppo

economico per il quinquennio 1965-1969 ufficialmente approvato dal governo del gennaio del 1965.

Gli esiti legislativi di questa terza stagione universalistica del welfare Stato italiano corrisposero tuttavia solo in parte agli

ambiziosi obiettivi di tale programma; un provvedimento del 1965 introdusse effettivamente una pensione sociale uniforme

per tutte le esistenti gestioni; nel 1968-1969 la riforma sbarrò le porte all'universalismo, incentivando anzi un processo di lei

propria balcanizzazione categoriale del sistema pensionistico italiano.

In campo sanitario invece l'universalismo è effettivamente riuscito a far breccia nello status quo mutualistico, ponendo

gradualmente le basi per l'istituzione di un servizio nazionale.

Già nel 1968 riforma ospedaliera sancì, fra l'altro, l'estensione a tutti cittadini del diritto questo livello di assistenza

sanitaria; tra l'estensione della resa effettiva nel 1974, con il trasferimento alle regioni delle competenze in campo

ospedaliero.

La legge per 133 del 1978 ha infine completato l'universalizzazione, estendendo tutti residenti o anche il diritto alla casa

farmaceutica, medico-generica e specialistica e creando il primo servizio sanitario nazionale dell'Europa continentale.

Da lui riconosceva a favore dei singoli cittadini, come tali, una pretesa agli interventi e alle prestazioni statali rivolte a

prevenire o curare fatti suscettibili di compromettere la loro sanità. Sul piano politico e ideologico, l'interpretazione in senso

universale distico dell'articolo 32 fu sostenuta con vigore nel corso degli anni 50 da parte del PCI e della Cgil; concependo i

bisogni sanitari come essenzialmente legati dalle relazioni di produzione, la sinistra comunista non ebbe difficoltà

teologiche ad accettare un intervento pubblico onni-inclusivo in questo settore.

Ben diverse erano invece le predisposizioni in campo pensionistico; questo orientamento era stato espressamente recepito

dalla costituzione, la quale aveva tracciato una distinzione fra il diritto del lavoratore a ricevere prestazioni adeguate alle

esigenze di vita tramite le assicurazioni (ossia un diritto alla previdenza sociale) e il più generico diritto del cittadino inabile

al lavoro è sprovvisto di mezzi necessari per vivere al mantenimento e all'assistenza sociale (articolo 38).

Considerando la pensione essenzialmente come salario differito, gli ideologi di ispirazione marxista-leninista sostenevano

infatti che essa fosse un elemento inscindibile dalle relazioni di produzione e dunque una prestazione che concerneva

lavoratori, nel loro confronto con il capitale, piuttosto che cittadini nel loro rapporto con lo Stato.

Il distinguo costituzionale tra previdenza e assistenza e l'ostilità di principio della sinistra comunista ad un regime

pensionistico di cittadinanza costituirono un serio handicap di partenza per il progetto del CNEL.

Sul fronte pensionistico si contrapposero sino all'ultimo due tesi: 1) quella di una netta separazione tra previdenza e

assistenza; due quella di un unico regime non professionale di base per tutti cittadini, affiancato da regimi professionali per i

lavoratori. Fu la seconda testa dell'era meglio.

La regionalizzazione ebbe indicazioni decisive per la informò sanitaria: esse infatti accese un preciso obbligo costituzionale

alla soppressione delle mutue di categoria e all'effettiva realizzazione degli obiettivi già stabiliti nel programma del 1965,

ossia appunto l'istituzione di una servizio sanitario nazionale decentrato su base regionale.

Nulla di simile a bene invece le settore pensionistico, ove durante tutti gli anni 50 e 60 l’INPS E le varie casse categoriali

potevano prosperare incontrastate sulla scena istituzionale.

Quando i 1963, l'area del lavoro dipendente aveva raggiunto una consistenza ormai europea e l'occupazione industriale

superava di gran lunga quella agricola, con il massiccio trasferimento di lavoratori da sud del Nord (soprattutto giovani

dalle campagne meridionali alle metropoli del triangolo industriale), il mercato del lavoro si era fatto più uomo genio, sotto

il profilo funzionale sia organizzativo.

Per un breve momento, il fragile sistema economico del nostro paese si trovò sperimentare, quasi con sorpresa, la piena

occupazione.

La crescita dell'occupazione fece confluire in seno alle casse degli istituti previdenziali e mutualistici un cospicuo gettito

contributivo.

L'esistenza di questo dividendo contributivo consentiva, in linea generale di guardare con serenità alle richieste ai progetti di

ulteriore espansione delle assicurazioni sociali, contando magari sull'apporto solidaristico che le categorie più forte

avrebbero potuto dare a quelle più deboli nello scenario di una progressiva universalizzazione della copertura e

omologazione delle prestazioni.

Tra il 1954 1967 la spesa media reale per assicurato che ebbe di più di tre volte nel settore mutualistico, mentre crebbe di

poco più di due le settore pensionistico. 62

Tra i fattori responsabili di questa diversa evoluzione fra i due settori sul versante delle prestazioni possiamo menzionare: 1)

il fatto che le mutue dovevano spendere non solo per le malattie degli inattivi (di pensionati), ma anche degli attivi,

similmente esposti a rischio; mentre per gli enti pensionistici espansione dell'occupazione dipendente significava

essenzialmente un miglioramento del saldo attuariale (contributi subito, prestazioni pensionistiche in differita), per le mutue

essa comportava invece un aumento immediato dia assistibili, ossia di cespiti di spesa oltre che di contribuzione; 2) il rapido

aumento dei costi unitari per prestazione, soprattutto dei ricoveri ospedalieri, a seguito dell'introduzione di nuove

tecnologie, del fenomeno dei prezzi relativi nonché dell'elevata inefficienza degli istituti di cura del nostro paese.

Nel 1965 le mutue avevano accumulato un'esposizione debitoria nei confronti degli ospedali.

Nel 1968 e nel 1974 l'universalizzazione della copertura e la regionalizzazione fornirà l'ottima occasione per scaricare il

fisco gli enormi debiti contratti da ciascuna categoria con gli ospedali; è vero che, dopo essersi liberate di questi debiti,

alcune categorie cercarono di bloccare sia l'universalismo che la regionalizzazione, proponendola conservazione di regimi

professionali per i livelli inferiori di assistenza; ben diversa in campo pensionistico, qui all'inizio degli anni 60 molte

categorie vantavano profili attuariali eccellenti.

In condizioni di estrema precarietà attuariale si trovavano invece le categorie di lavoratori autonomi tradizionali come

coltivatori diretti, mezzadri, coloni, pescatori artigiani; e dinamiche occupazionali demografiche giocavano infatti contro di

loro: esodo dei lavoratori più giovani verso altri settori occupazionali e quindi di base contributiva in declino e comunque

con redditi modesti; rapido aumento dei pensionati, anche a seguito della normativa assai favorevole per il pensionamento

delle prime generazioni; pensioni di importo sproporzionato rispetto ai contributi e con una durata media sempre più lunga a

seguito della crescente speranza di vita.

Nel 1965 l'innovazione principale fu il provvedimento creato in seno all’Inps di un fondo sociale, volto ad erogare una

quota base dei trattamenti pensionistici di tutte le gestioni, come primo passo verso la pensione di cittadinanza.

All’inizio degli anni ’60, l’universalismo previdenziale appariva come un’opzione accattivante sul piano politico per i

quattro partiti che stavano per dar vita al centro-sinistra. Essa poteva essere presentata agli elettori come una di quelle

“riforme di struttura” di stampo insieme progressista e occidentale, tali cioè da soddisfare le esigenze del rinnovamento del

movimento dei lavoratori e rassicurare nel contempo l’establishment capitalista.

Garantendo assistenza sanitaria e pensioni di base tutti cittadini, la riforma prometteva poi di creare un'ampia base di

consenso sociale e sostegno politico parla ancor fragile regime democratico e per la nuova formula di governo, ad essi

ancorando un vasto arcipelago elettorale costituito da lavoratori autonomi e disoccupati, casalinghe e lavoratori marginali,

piccoli imprenditori, anziani poveri e altre ancora

Con la riforma sanitaria il caso italiano è entrato nel novero di quelli che abbiamo definito welfare state occupazionali misti

in quanto caratterizzati da un mix di schemi categoriali e schemi nazionali. Come nei casi, svizzero, olandese e irlandese, il

trapianto dell’universalismo è stato consentito nel nostro paese dalla combinazione di tre diversi fattori: 1) l’esistenza di

marcate predisposizioni ideologiche e costituzionali, nonché l’effettiva introduzione di un cuneo istituzionale che ha

consentito di superare le esistenti barriere della frammentazione organizzativa; 2) la formazione di una coalizione

categoriale con interessi attuariali favorevoli alla fusione in un’unica comunità di rischio, sorretta dallo stato; 3)

l’emergenze di convenienze centripete, di una politica di larghe intese, tra i principali contendenti della lotta per il potere,

capace di superare (anche a fini puramente strumentali) i tradizionali steccati ideologici e subculturali.

La mancata presenza di questi fattori nell’arena pensionistica durante gli anni ’60 ostacolò una transizione all’universalismo

anche rispetto alle prestazioni monetarie.

L’istituzione di un Servizio sanitario nazionale non ha del resto avvicinato il nostro paese ai modelli nord-europei che pure

si volevano imitare; non solo perché la transizione all’universalismo è rimasta incompleta sul versante del finanziamento;

ma anche e soprattutto, perché si è avuta una applicazione distorta dell’universalismo.

Universalistico in termini di copertura, il nostro sistema sanitario è rimasto particolaristico clientelare nel suo

funzionamento.

L’Olanda ha potuto evitare i drammatici squilibri finanziari all’italiana principalmente grazie alle royalties sull’estrazione di

gas naturale dai propri giacimenti.

A differenza dei paesi nord-europei, il nostro paese è approdato al welfare universalistico senza disporre innanzi tutto di uno

stato universalistico, ossia apparati pubblici capaci di azione autonoma, efficace ed efficiente, ispirata ai principi di

razionalità burocratica e adeguatamente riparati da pressioni e catture di parte.

Anche negli USA l’instaurazione del welfare state è avvenuta prima della formazione di un apparato amministrativo

professionalizzato, generando nei primi decenni massicce distorsioni clientelari.

Una fenomenologia analoga ha caratterizzato l’esperienza di altri paesi sud-europei e latino-americani, anche in questi paesi

la professionalizzazione delle amministrazioni statali è decollata tardi ed è stata disturbata sia dalle esperienze autoritarie sia

dalle modalità delle reinstaurazioni democratiche, che hanno assegnato ai partiti politici un ruolo di primo piano.

È chiaro che qualsiasi progetto di piena modernizzazione del modello italiano di welfare dovrà fare i conti con questo

deficit evolutivo, prevedendo adeguate misure per un suo graduale superamento. 63


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Moses

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze del servizio sociale
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Sociologia economica e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Timpanaro Daniela.

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