Sistemi giudiziari comparati

ANALISI DEI CASI IL MODELLO NEO BUROCRATICO

Le innovazioni rispetto al modello burocratico riguardano i seguenti aspetti.

1. Modalità di accesso al sistema giudiziario. L’innovazione più importante è data dalla

nascita di apposite scuole per la formazione dei magistrati. Capofila è stata la Francia con

l’École Nationale de la Magistrature (ENM), che ricalca l’École Nationale de

l’Admininstration (ENA). Queste scuole hanno il compito di gestire il reclutamento, di

curare la formazione iniziale dei neo-magistrati, così come curano l’aggiornamento

continuo. Hanno contribuito a migliorare le qualificazioni del corpo togato, tentando di

aprire la preparazione dei candidati anche a altre professioni. Inoltre, attuano una selezione

che è articolata nel tempo: dopo il concorso, ci sono poi corsi continui con valutazioni. Sono

importanti referenti ai quali la magistratura guarda.

Si è pensato di aprire a forme di reclutamento laterale. Anche qui è stata la Francia a

muoversi per prima. Per questo oggi l’accesso all’ENM avviene tramite un concorso, ma ci

sono altri concorsi rivolti a esponenti di altre professioni giuridiche; tutto questo serve per

frenare la tendenza alla chiusura, all’autoreferenzialità in senso corporativo della

magistratura.

2. Sistema di governo della magistratura. È la vera cesura rispetto al passato, con la

(ri)nascita di organismi collegiali di governo del personale togato. Nei paesi dell’Europa

latina, questi sono considerati come istituzioni per diminuire o rimuovere il ruolo

dell’esecutivo nella gestione della magistratura per meglio tutelarne l’indipendenza, pur non

recidendo completamente le relazioni tra magistratura e politica.

Importante è il loro disegno istituzionale. C’è la compresenza di componenti togati e “laici”,

ossia giuristi di estrazione politica (vengono nominati dalla politica). Le variabili rilevanti

sono le seguenti.

e. Rapporto tra togati e laici. In quale misura ci sono gli uni e gli altri?

f. Modalità di scelta. Chi li nomina? Non è lo stesso se vengono nominati o se vengono

estratti a sorte. 43

g. Ampiezza delle loro competenze. Si occupano solo di giudici o anche di PM? La

maggiore o minore ampiezza dà la misura del trasferimento di potere istituzionale.

La tradizione non viene interamente cancellata, cambia solo la dislocazione

nell’assetto complessivo di governo.

Ci sono delle tendenze comuni che definiscono questo modello.

a. I Consigli Superiori della Magistratura (CSM) si presentano quasi ovunque come

organi di governo autonomo e rappresentativo della magistratura. I togati

detengono la maggioranza dei seggi consiliari. Avere la maggioranza dei seggi

consiliari significa avere virtualmente la possibilità di controllare virtualmente

(dipende se sono o no compatti tra loro) i processi decisionali.

b. Queste istituzioni hanno ridisegnato i canali di collegamento tra magistratura e

ambiente politico. Questo perché il loro disegno istituzionale ridefinisce le relazioni

con l’esecutivo: i poteri del Ministro della Giustizia vengono in gran parte rimossi o

almeno circoscritti rispetto al passato. Solo nelle neo-democrazie europee si trova il

Ministro della Giustizia all’interno di queste istituzioni.

Un esempio è l’Ungheria, Victor Orban ha voluto ne 2011 una riforma che ha

trasformato il CSM in un organo consultivo: è stato creato un nuovo organo

(monocratico), l’Ufficio Giudiziario Nazionale, che è guidato da un presidente di

nomina governativa; in questo ufficio si concentrano tutti i procedimenti (nomina,

promozioni, provvedimenti disciplinari). Questa riforma ha anche abbassato l’età

pensionabile: c’è stato un turnover molto forte. Si tratta di una riforma

incostituzionale.

Negli altri casi, invece, l’esecutivo ha un potere o circoscritto o è addirittura quasi

uscito di scena: questo potere è stato preso ormai dai consigli. L’indipendenza

esterna si è quindi rafforzata rispetto al potere che fino a poco prima riusciva a

dispiegare la propria influenza in maniera quasi invisibile.

c. Il disegno di questi organismi ha consentito l’aprirsi di un nuovo canale con il

sistema politico, in particolare con il legislativo. In questi organismi ci sono dei

laici, che sono eletti integralmente o in parte dalle assemblee legislative. Le regole

prevedono quasi sempre una maggioranza qualificata. Quindi o c’è un governo che

ha la maggioranza qualificata, oppure la maggioranza non riesce ad essere

qualificata: si deve dialogare con l’opposizione. La maggioranza qualificata è uno

strumento che si usa proprio per far sì che le maggioranze non possano essere

monopolizzate da chi già ha la maggioranza al governo. In questo modo, i laici sono

espressione non solo della maggioranza, ma anche dell’opposizione. Si apre un

canale di comunicazione tra gruppi parlamentari e magistratura, tra partiti politici di

maggioranza e opposizione, e la magistratura. Questi organismi sono luoghi dove i

giuristi, per dar voce al loro modo di concepire la giustizia, dialogano su base

quotidiana con rappresentanti del corpo giudiziario che sono stati in parte eletti dai

loro colleghi. Questo canale anteriormente non esisteva; va a cortocircuitare il ruolo

del Ministero della Giustizia. Questo dialogo che si sviluppa in queste sedi è

considerato un elemento di politicizzazione (nel senso di apertura al confronto con le

forze politiche) della magistratura. È in questo canale, nella componente laica, che si

concentra l’accountability dei nostri corpi giudiziari.

d. Questi organismi hanno indotto ripercussioni significative sulle dinamiche interne

alla magistratura. Queste ripercussioni coincidono con il declino della gerarchia,

quindi all’enfasi sull’indipendenza interna. In questi organismi si trovano esponenti

di rango più elevato del corpo giudiziario: questa presenza è considerata come un

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esempio di “transitional device”; il passaggio dal vecchio al nuovo viene attutito

mantenendo all’interno i vertici dell’organizzazione giudiziaria. Si tiene insieme

quindi la tradizione con la nuova governance giudiziaria, ma i vertici perdono potere:

infatti anche i ranghi inferiori possono eleggere posizioni a loro superiori. La

gerarchia è quindi in declino.

3. Modalità di progressione in carriera. Il declino della gerarchia ha avuto riflessi più o

meno marcati anche sulle modalità di progressione in carriera. I consigli della magistratura

hanno fatto affiorare una tensione che era insita nel vecchio modello organizzativo. Le

nostre magistrature erano e in certa misura sono delle organizzazioni “eteronome”, ossia in

esse coabitano o coabitavano principi organizzativi diversi:

a. Idea che il magistrato è indipendente;

b. Presenza di una carriera.

La tensione affiora grazie alla presenza di organi di governo che rappresentano tutti i gradi

della carriera: da qui l’emergere di richieste di una maggiore indipendenza interna attraverso

un allentarsi della carriera di tipo tradizionale (è una richiesta di democratizzazione del

corpo giudiziario). Oggi pesa di più l’anzianità di servizio rispetto al merito valutato dai

dirigenti degli uffici e deciso dai consigli superiori.

Le nuove forme di governo hanno esaltato il ruolo delle associazioni professionali, di

organismi di rappresentanza della magistratura, che di fatto operano come sindacati (spesso

si chiamano anche “sindacati della magistratura”). È una sorta di cartina tornasole del

persistere di alcuni caratteri burocratici dei nostri magistrati, che confluiscono in

organizzazioni che lasciano trasparire l’idea del giudice come funzionario pubblico.

L’associazionismo è un fenomeno interessante perché lascia trapelare il persistere di

qualcosa della tradizione, una cornice burocratica della quale il magistrato rivendica a sé

funzioni politicamente rilevanti, ma continua con un abito mentale che è ancora quello di

stampo burocratico. Nei singoli contesti nazionali, associazioni di questo tipo sono presenti

con caratteristiche che variano. Per quanto riguarda il caso italiano, per esempio, c’è

l’Associazione Nazionale dei Magistrati (ANM), un organismo unitario che al suo interno è

organizzato in gruppi organizzati, le correnti.

Queste vengono collocate su un continuum che procede da posizioni progressiste di sinistra

a posizioni più conservatrici di destra. Questi gruppi associativi hanno visioni diverse. Le

fratture tra questi gruppi, che si tratti di un’unica ANM o che ci siano proprio associazioni

diverse, non sono solo di tipo corporativo (per esempio la tutela di interessi di categoria),

ma sono ideologiche: riguardano la concezione di magistratura, la definizione delle

responsabilità del magistrato. Hanno da decenni un ruolo che possiamo considerare di

“animazione culturale”, ma in realtà sono luoghi in cui si elaborano idee che hanno

incoraggiato il diversificarsi delle percezioni di ruolo, percezioni che a seconda delle diverse

visioni ancora oggi vanno da quelle tradizionali (magistrato politicamente neutrale) a quelle

più progressiste (giudice più attivo, anche nel dare diretta attuazione ai diritti più innovativi

presenti nelle costituzioni).

Queste associazioni sono presenti in tutti i paesi dell’Europa latina e ormai anche orientale.

Una delle più influenti è Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (MEDEL),

che è nata nel 1985 e ha sede a Strasburgo; qui confluiscono quei sindacati o gruppi

d’ispirazione progressista che sono radicati nei singoli contesti nazionali. MEDEL è una

struttura sovrannazionale. La nascita di questi organismi ha esaltato il ruolo di queste

associazioni: nei CSM abbiamo dei componenti togati, che sono in tutto o in parte elettivi.

Questi gruppi sono realtà ben organizzate: sono in grado di eleggere all’interno dei consigli

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dei magistrati che condividono le loro visioni. È il meccanismo elettivo che ha fatto entrare

la realtà associativa nei consigli per assumere una rappresentanza che è il frutto di una

competizione tra opinioni diverse. Anche questo è un elemento di politicizzazione dei corpi

giudiziari. Le regole elettorali sono quindi importanti, ma fino a un certo punto: molto

dipende dalla forza di chi gestisce quelle regole.

I consigli tendono complessivamente a rafforzare l’indipendenza esterna, hanno rafforzato

l’indipendenza interna facendo uscire di scena attori tradizionali (l’alta magistratura e il Ministero

della Giustizia); il vuoto creato ha fatto sì che altri soggetti siano entrati in scena, div