Sistemi Federali Comparati

Sistemi federali comparati

Introduzione

Il federalismo è un fenomeno che può essere definito come di successo se si guarda la sua diffusione. Dal momento in cui appare con la costituzione degli USA, c'è stato un ampliamento del numero dei casi. Secondo una stima recente, il 40% della popolazione mondiale è governata da sistemi federali, mentre il 30% degli stati hanno una forma federale. Il federalismo nasce nel XVIII secolo (con la nascita degli USA) e si sviluppa nel XIX secolo, espandendosi al Canada (CAN), all'America Latina (AL), all'Australia (AUS) e arrivando poi in Europa: la Germania (DE) di Bismarck ha una forma federale, così come la Svizzera (CH). Nel corso del XX secolo, questa diffusione del federalismo prosegue. In Europa, il Belgio (BEL) e l'Austria (AT) diventano federali, mentre altri sistemi, come l'Italia (IT), la Gran Bretagna (UK) e la Spagna (ES), si “federalizzano”; al di fuori dell’Europa, l’India (IN) diventa uno stato federale, così come alcuni stati africani, come il Sudafrica (ZA). Con il crollo dell’URSS, la Russia (RU), la Serbia (SRB) e il Montenegro (MNE) diventano sistemi federali.

Le ragioni del successo sono principalmente due:

• Sistema di valori associati al federalismo (punto di vista valoriale): fin dalla sua nascita, il federalismo si associa ai valori della democrazia liberale (quindi al valore del pluralismo).
• Flessibilità: il federalismo è un modello molto elastico intrinsecamente, quindi ogni realtà può trovare il proprio equilibrio tra decentramento e competenze dello stato (perciò si crea una grande eterogeneità di forme federali).

Dal prototipo americano in poi sono emerse forme nuove di federalismo per le quali proliferano etichette diverse, diverse variabili che rendono il federalismo un sistema eterogeneo. Il federalismo devolutivo (uno stato unitario si trasforma e diventa federale in seguito ad una disaggregazione data da politiche devolutive, per esempio BEL), in particolare, è un fenomeno recente che richiama l’attenzione su delle epocali trasformazioni dello stato unitario.

Quando nasce lo stato federale con la costituzione degli USA, questa forma di stato è contrapposta allo stato unitario. Nel corso del XX secolo, lo stato unitario comincia ad essere sfidato da una serie di contingenze, problemi, che portano lo stato unitario a conoscere forme sempre più avanzate di decentramento, come quelle di Spagna e Italia. Quindi il decentramento, caratteristico dello stato unitario, si avvicina oggi sempre più al federalismo, rispetto al quale era inizialmente molto diverso. Questo avviene perché nel XX secolo ci sono delle imponenti sfide che lo stato, sia unitario che federale, deve affrontare e che mettono in discussione le tradizionali forme dello stato. Lo stato unitario diventa sempre più decentrato, mentre lo stato federale, al contrario, diventa sempre più centralizzato. Quindi, queste due forme inizialmente così distinte, diventano sempre più simili. Queste sfide sono per esempio da una parte l’avvento del welfare state, che porta con sé delle politiche nazionalizzate, le ricostruzioni post-belliche, le crisi di mercato (si pensi al New Deal, che porta gli USA ad una progressiva centralizzazione del potere); dall’altra parte, la democratizzazione si accompagna al decentramento perché i cittadini vogliono contare di più per quanto riguarda le politiche che li riguardano direttamente, si assiste ad una mobilitazione delle entità territoriali che diventano sempre più importanti ed autonome e, soprattutto in Europa, un’integrazione di tipo sovrannazionale attiva delle dinamiche di decentramento e di centralizzazione negli stati. Quindi, i paesi che nascono come unitari si decentrano sempre più e, viceversa, gli stati federali tendono sempre più alla centralizzazione. Il risultato è, perciò, il superamento della classica dicotomia, una convergenza tra stati unitari e federali, che convergono sempre più in assetti multilivello.

Il federalismo eterogeneità

È difficile definire univocamente il federalismo perché si tratta di un concetto eterogeneo, definibile in base a diverse variabili.

Per questo è difficile definire il federalismo: c’è grande eterogeneità; inoltre l’evoluzione dal federalismo classico è molto differenziata al suo interno. Il risultato è un proliferare di definizioni del federalismo (Stewart, un politologo americano, ne conta 497). Per questo vi sono anche posizioni durissime riguardo al federalismo, come quella di Duchacek, che dice che non c’è una teoria accettata universalmente del federalismo, ma non c’è nemmeno accordo su ciò che esattamente è il federalismo: il termine stesso è poco chiaro e molto controverso, è tutto e niente. Chiaramente non si può appoggiare questa definizione per intero, bisogna fare delle distinzioni per arrivare ad una definizione univoca. Per fare ciò, si deve partire dalle origini, distinguendo due diversi piani, che rimangono distinti fino alla costituzione USA, ma che poi si intrecciano tra loro.

• Federalismo come principio valoriale (teoria politica). Ci sono una serie di concetti, di riflessioni che derivano dalla teoria politica che precedono la costituzione USA, per esempio Althusius nel 1603. Il principio federale, la visione politica e i valori ad esso associati serpeggiano.
• Federalismo come principio istituzionale (organizzazione dello stato). È il principio in base al quale si deve determinare l’organizzazione dello stato. Nasce dopo rispetto alla teoria politica del federalismo, ma è ispirata a questa. Nasce con la costituzione USA, ma viene perfezionata coi Federalist Papers, 95 articoli che sono un trattato di politica che spiega cosa sia il federalismo dal punto di vista non solo dei valori, ma anche istituzionale. I Federalist Papers fanno da raccordo tra i due piani.

Il federalismo come teoria politica

La teoria federale è precedente alla costituzione degli USA perché ci sono tre grandi contributi che ritornano nei Federalist Papers.

1. Althusius (1603). Nel suo trattato di politica delinea una concezione molto ideale (utopistica) ed integrale del federalismo: egli immagina infatti una società basata interamente sul principio federale. Scrive di un ordine politico che poggia sulla libera unione di uomini e comunità, attraverso la quale si va a distribuire il potere all’interno della società. Per Althusius il federalismo è un principio, un’unione che permette di organizzare la società dal livello micro (gli individui all’interno di organizzazioni, come la famiglia, le corporazioni, le gilde, eccetera) fino al livello macro (il livello dello stato). L’intera società viene presa in considerazione: per questo si parla di visione integrale del federalismo. Questa visione contiene già tutti gli elementi della teoria liberale che verrà poi trattata da Locke, perché la società viene vista come stratificata, ma allo stesso tempo libera. Althusius crede che la società sia basata su patti di unione, siglati a diversi livelli, fra entità libere (individui o loro aggregazioni) per condividere beni e risorse per realizzare scopi comuni che singolarmente non possono essere realizzati. Althusius quindi vede tutta la società, che si associa a diversi livelli sempre più macro, che sono:
   • Famiglia e/o gilda
   • Villaggio o città
   • Provincia
   • Regno
   Questa visione non si è mai realizzata, è utopistica. Lo stato in questa visione viene visto come una federazione di federazioni; la dinamica aggregativa di queste federazioni è bottom-up.
2. Locke (1690). È il fondatore del liberalismo politico, contrario al potere assoluto (si contrappone in questo a Hobbes, che invece giustificava lo stato assoluto per assicurare un benessere ai cittadini, benessere che i cittadini non riuscirebbero a raggiungere da soli). Locke teorizza la necessità di porre limiti all’esercizio del potere nel rispetto delle libertà individuali inalienabili. Per Locke lo stato è un’organizzazione politica necessaria per garantire la pace tra uomini, la difesa e la giustizia; questo stato poggia su un contratto sociale con cui i cittadini rinunciano a determinate libertà per vedersi assicurate queste garanzie che da soli non riuscirebbero a realizzare. Lo stato ha quindi un potere che gli viene garantito dai cittadini, ci sono delle libertà dei cittadini che sono inalienabili e non possono essere calpestate (è proprio in questo che lo stato di diritto si distingue dallo stato assoluto: lo stato assoluto può calpestare ogni diritto dei suoi cittadini, mentre lo stato di diritto no). Il liberalismo politico è quindi l’insieme di vincoli che vengono apposti all’esercizio del potere agli stati da parte dei cittadini: questo è il federalismo. Oltre a contribuire allo sviluppo del federalismo in questa riflessione sul liberalismo politico, Locke arriva a concepire il patto federativo (quello che oggi si chiama patto confederale, cioè il riconoscere che per alcune funzioni, come la difesa, gli stati possono trovare convenienza nel riunirsi tra loro, ma mantenendo la propria sovranità).
3. Montesquieu (1748). È un filosofo francese che perfeziona la teoria della separazione dei poteri, già citata da Locke (laddove non c’è un potere assoluto, c’è una separazione dei poteri per evitare che si faccia un uso eccessivo dei poteri stessi). Montesquieu parla di separazione orizzontale dei poteri: sostiene che il pluralismo dei soggetti che esercitano il potere sia il sale della democrazia, quindi il pluralismo è fondamentale perché senza di quello la democrazia non esiste. Parla anche di separazione verticale dei poteri: il pluralismo dei soggetti si rafforza ulteriormente, quindi si rafforzano anche le garanzie della democrazia. Oltre a questo, Montesquieu teorizza anche le virtù della repubblica; la repubblica sarebbe un sistema politico democratico basato sulla volontà dei cittadini, che sono i depositari della sovranità. La repubblica deve garantire uguaglianza e libertà. Per poter garantire ciò, la repubblica deve essere di piccole dimensioni (Montesquieu ha in mente le poleis greche): tanto più l’entità è piccola, tanto più i cittadini possono partecipare alla democrazia (quindi il sistema è più democratico). Montesquieu concepisce poi la repubblica federativa. Proprio perché le repubbliche sono piccole, sono soggette a difficoltà; per questo diventa necessaria un’unione di piccole repubbliche in una repubblica federativa che le ricomprenda a suo interno per poter assolvere a diversi scopi che le piccole dimensioni delle singole repubbliche non permettono. È comunque una visione confederale, ma parlando di una repubblica federale unitaria c’è già un qualcosa che va oltre il mero assetto confederale, e che poi troveremo nell’esperienza degli USA.
4. Federalist Papers (1787). Sono gli 85 saggi scritti sotto lo pseudonimo di Publius tra il 1787 e il 1789 da tre grandi politici e pensatori americani della fase storica successiva all’approvazione della costituzione degli USA. Questi saggi furono pubblicati sul New York Times per convincere l’elettorato e i politici a ratificare la nuova costituzione. Diventano subito una trattazione del federalismo; spiegano cos’è il federalismo, qual è la differenza tra l’assetto che si va a delineare e l’assetto precedente, quali sono i vantaggi del nuovo assetto. Sono gli scritti di James Madison, Alexander Hamilton (delegati alla Convenzione di Filadelfia) e John Jay (politico di New York), che avranno tutti un importante ruolo nel nuovo stato americano. L’elemento su cui gioca buona parte di questi scritti è che il federalismo è un’unione di stati, ma anche di cittadini: i cittadini vengono non solo rispettati nelle loro libertà d fondo da un sistema democratico, ma sono i cittadini che eleggono direttamente non solo i propri rappresentanti a livello di stati federati, ma anche a livello di stato federale. Nasce quindi uno stato che è uno stato in senso compiuto e che rappresenta i cittadini tanto quanto gli stati che lo compongono. L’unione non è solo un’unione tra stati, ma è anche un’unione di cittadini, che vengono rappresentati a livello federale. Il federalismo diventa lo strumento attraverso il quale si esprime la volontà dei cittadini. Quello della costituzione degli USA è un disegno ispirato al liberalismo (perché si appongono vincoli all’esercizio del potere politico), al pluralismo (attraverso la separazione orizzontale ma anche verticale dei poteri) e alla democrazia. Si rafforzano le garanzie alla democrazia, si rafforza il pluralismo istituzionale, che poi diventa pluralismo politico (avere due livelli diversi significa di avere più possibilità di essere governati da un partito nel quale ci si riconosce). C’è questo potenziamento proprio legato al fatto che vi sia questa doppia rappresentanza, quindi si moltiplicano i canali della rappresentanza e della partecipazione politica.

Dalla confederazione alla federazione

Tutti i Federalist Papers difendono questo nuovo assetto istituzionale disegnato dalla costituzione degli USA. Il cambiamento istituzionale, reso necessario dal contesto storico, è il passaggio dalla confederazione alla federazione. Le confederazioni non erano nuove, si pensi alle 13 ex colonie inglesi, che nel 1776 danno origine ad una confederazione. La confederazione non ha un potere sovrano proprio, quindi presentava una debolezza intrinseca rispetto ad un’esigenza, che diventa sempre più manifesta nei primi 10 anni di vita degli USA, di una più perfetta unione per riuscire a fare una serie di cose che l’assetto confederale non permette di fare. C’è un’insoddisfazione diffusa riguardo all’assetto della confederazione, che risulta debole. La confederazione non può prendere decisioni che non siano accordate dall’unanimità degli stati al suo interno: c’erano però veti continui da parte di questi stati. La confederazione inoltre non ha rapporti politici coi cittadini, non ha un proprio sistema fiscale, non ha sovranità e le sue decisioni devono essere ratificate. Si avverte la necessità di un nuovo stato, che fino ad allora si conosceva solo con la sua forma unitaria.

Gli stati nascono in seguito ad un processo di accentramento, nel quale uno stato prevale sugli altri. Ma le 13 colonie erano in una condizione paritaria, ma sono tra loro diverse, quindi non è possibile creare uno stato unitario per risolvere il problema. Si trasforma quindi il patto di unione: non è più un patto confederale, bensì federale, chiedendo alle ex colonie di cedere in parte il loro potere sovrano.

Questa trasformazione è però conflittuale. Si contrappongono:

• Unionisti/federalisti: sono i difensori di questo nuovo ordine, che però non è spiegato chiaramente;
• Anti-federalisti: difendono il patto confederale.

Il conflitto venne risolto con la Dichiarazione dei Diritti (1791), nella quale c’è un emendamento che afferma che le competenze che non sono specificatamente state attribuite allo stato federale, sono da considerarsi come competenze degli stati federati: la sovranità non veniva quindi ceduta interamente. Fin da subito si sollevano timori che questa entità superiore potesse avere un eccessivo potere che potesse ledere alle libertà dei cittadini. Il conflitto però riesplode con la guerra civile americana (1861), nella quale gli stati del sud secedono dagli stati del nord, creando una nuova confederazione; questi stati torneranno dopo pochi anni a far parte degli USA.

La vicenda della guerra civile degli USA ci aiuta a mettere in luce due diverse questioni:

• Questione della sovranità. La sovranità è divisa o indivisibile? C’è chi dice che è del popolo, quindi indivisibile (quindi è o dello stato federale o degli stati federati); altri dicono che questa può essere divisa: ciò che viene ceduto è solo parte della sovranità. Nel federalismo la questione viene dicendo che la sovranità è dei cittadini, che decidono quali rappresentanti eleggere; la sovranità è condivisa, compartecipata: è policentrica, appartiene a diversi centri (diversamente dagli stati unitari, dove è monocentrica), viene esercitata a diversi livelli.