Sintesi veloce esame ragioneria delle aziende pubbliche

Ragioneria delle aziende pubbliche

Il testo di riferimento: TUEL

Il testo a cui fare riferimento per le regole che disciplinano gli enti locali è il decreto legislativo n°267 del 2000: il TUEL. Il comune è un ente autonomo, autarchico, territoriale. Il comune rappresenta la comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Il comune, nel perseguire gli obiettivi della crescita, è titolare anche di funzioni proprie (testo unico e altre norme che regolano l’ordinamento degli enti locali).

Autonomia del comune

I comuni hanno autonomia: normativa, statutaria, organizzativa e amministrativa, finanziaria e impositiva. L’autonomia organizzativa permette al comune di stabilire l’ordinamento in relazione agli obiettivi da perseguire. L’autonomia impositiva e finanziaria dei comuni ha visto delle modifiche nel corso del tempo: con la legge 142 del '90 si è chiusa la finanza derivata, basata sui trasferimenti statali, e si è aperta quella propria. L’autonomia impositiva e finanziaria dei comuni non è totalmente libera: le politiche generali della finanza pubblica costituiscono infatti un vincolo. Il TUEL sottolinea anche la sussidiarietà orizzontale di cui godono i comuni, che vuole valorizzare la partecipazione all’amministrazione diretta da parte di formazioni spontanee e organizzate.

Organi del comune

Gli organi del comune sono il consiglio, il sindaco, la giunta e i dirigenti. Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico e amministrativo. Il consiglio ha competenze esclusive, tassative e inderogabili. Le competenze attribuite dalla legge al consiglio non possono essere esercitate da altri organi nemmeno in delega. C’è un’unica eccezione: la giunta in via d’urgenza può adottare variazioni di bilancio che devono essere ratificate dal consiglio nei 60 giorni successivi. Tra le competenze del consiglio rientrano quelle relative alla relazione previsionale e programmatica, ai bilanci annuali e pluriennali e alle loro variazioni e al rendiconto.

Ruoli del sindaco, giunta e dirigenti

Il sindaco è l’organo responsabile dell’amministrazione del comune. Ha funzioni sia come rappresentante dell’ente locale sia come ufficiale del governo. La giunta è titolare del governo del comune. Ha competenze residuali: compie gli atti che non siano riservati dalla legge al consiglio o che non siano competenza degli organi di decentramento. Tra le competenze della giunta rientrano l’approvazione del piano esecutivo di gestione e la presentazione al consiglio di relazione previsionale e programmatica, lo schema di bilancio, lo schema di bilancio pluriennale. I dirigenti sono i responsabili dell’assunzione degli impegni di spesa e hanno competenze contrapposte a quelle di consiglio, sindaco e giunta, dato il principio della distinzione dei poteri che sancisce la separazione tra poteri di indirizzo e controllo, spettanti a consiglio, sindaco e giunta, e gestione amministrativa, finanziaria e tecnica che spetta invece ai dirigenti.

Azienda pubblica e ragioneria

È azienda pubblica quell’istituto economico che è di proprietà di un ente pubblico e che impronta la sua attività all’equilibrio economico. La ragioneria ha lo scopo di controllare gli andamenti economici finanziari e patrimoniali. Un comune, come ogni azienda, deve rendere conto a diversi stakeholder (cittadini, stato, dipendenti ecc). La ragioneria controlla che l’azienda ispiri la sua attività a criteri di efficienza, economicità e equilibrio economico.

Evoluzione dell'ordinamento finanziario e contabile

Inizialmente l’ordinamento finanziario e contabile si rifaceva al DPR 421 del '79. Le province e i comuni erano considerati articolazioni territoriali dello stato, privi di autonomia rispetto all’istituzione centrale. Il bilancio del comune era simile a quello dello stato, ma questo sistema contabile non era idoneo a rispecchiare la realtà. Con la legge 142 del '90, province e comuni vengono chiamati autonomie: la legge si chiama ordinamento delle autonomie locali. Con tale legge infatti si chiude anche la finanza derivata, che vedeva le entrate dei comuni derivare dai trasferimenti dello stato centrale, e si apre quella propria.

Decreti e regolamenti

Nel 1995 esce il Decreto legislativo n°77 chiamato ordinamento finanziario e contabile, che coincide con la seconda parte del TUEL. Nel 1996 esce il DPR n. 194: il Regolamento per l'approvazione dei modelli di cui all'art. 114 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, concernente l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Il DPR n. 194 del '96 prevede vari modelli tra cui quelli relativi al bilancio di previsione annuale dei comuni e bilancio pluriennale.

Legge Bassanini e TUEL

Nel 1997 esce la legge numero 127, anche ricordata come legge Bassanini, che sancisce la separazione tra i poteri politici e quelli tecnici: agli organi di natura elettiva e politica spetta il potere di indirizzo e controllo del comune, mentre ai dirigenti spetta la gestione. Nel 2000 viene emanato il decreto legislativo 267: il TUEL. Nel 2002 vengono emanati i principi contabili per gli enti locali che servono a spiegare e, in alcuni casi, integrare l’ordinamento.

Principi del TUEL

La prima parte del testo unico tratta delle funzioni e dei compiti del comune, delle competenze dei consigli, del sindaco e della giunta e delle funzioni e responsabilità della dirigenza. La seconda parte del testo unico invece tratta dell’ordinamento finanziario e contabile ed è quasi uguale al decreto n. 77 del '95. La seconda parte del TUEL è composta da otto titoli. Il primo è inerente alle disposizioni generali e comprende gli articoli dal 149 al 161. L’articolo 149 riguarda i principi di finanza propria e derivata e sancisce che l’ordinamento della finanza locale è affidato alla legge statale che assicura coordinamento e autonomia finanziaria.

Programmazione finanziaria

Agli enti locali è affidata potestà impositiva autonoma mediante regolamento che trova però vincoli nella fissazione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e dell’aliquota massima. I tributi, le imposte e le tasse quindi sono stabiliti dallo stato; i comuni non sono liberi di legiferare in materia fiscale, hanno il potere di imporre tributi ma non di scegliere quali imporre. Infatti l’elencazione delle entrate è tassativa e riguarda: imposte proprie, addizionali e compartecipazioni ad imposte erariali o regionali, tasse e diritti per servizi pubblici, trasferimenti erariali, trasferimenti regionali, altre entrate proprie anche di natura patrimoniale, risorse per investimenti e altre entrate.

Principi di bilancio

L’articolo 150 del TUEL riguarda i principi in materia di ordinamento finanziario e contabile e sancisce che l’ordinamento finanziario e contabile è materia di legge dello stato. L’ordinamento stabilisce i principi in materia di programmazione, gestione e rendicontazione nonché i principi relativi alle attività di investimento, al servizio di tesoreria, ai compiti ed alle attribuzioni dell’organo di revisione economico – finanziaria e alla disciplina del risanamento finanziario.

Principi di contabilità

L’articolo 151 invece si riferisce ai principi in materia di contabilità e dice che gli enti locali devono deliberare entro il 31.12 il bilancio di previsione per l’anno successivo osservando i principi di unità, annualità, universalità, integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. Il bilancio è corredato di una relazione previsionale e programmatica, di un bilancio pluriennale e di altri allegati.

Programmazione e competenze in materia di bilanci

Il secondo titolo del TUEL riguarda la programmazione e le competenze in materia di bilanci. La programmazione è obbligatoria, vincolante e ciclica. Il TUEL parla di programmazione ma in realtà si dovrebbe parlare di pianificazione strategica e di programmazione. La differenza tra le due si rifà al principio di distinzione tra i poteri di indirizzo e controllo e quelli della gestione amministrativa finanziaria e tecnica.

Pianificazione strategica

La pianificazione strategica riguarda quindi consiglio, sindaco e giunta e abbraccia un orizzonte temporale di 5 anni (coincide col mandato). La programmazione invece riguarda i dirigenti e abbraccia come orizzonte temporale il breve termine coprendo così un arco annuale. La pianificazione si compone del programma amministrativo, delle linee di mandato e del piano generale di sviluppo. Le linee programmatiche sono un documento inerente al programma del sindaco, per lo più descrittivo e privo di riferimenti finanziari. Serve poi un documento in grado di conciliare gli obiettivi e le risorse disponibili. Questo documento è il PGS.

Documenti di programmazione

Le linee programmatiche sono presentate dal sindaco e non vengono votate dal consiglio; il PGS invece è presentato dalla giunta e viene votato dal consiglio. La programmazione annuale invece si compone di bilancio di previsione e piano esecutivo di gestione. Tra la pianificazione e la programmazione annuale c’è la programmazione triennale che abbraccia la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale.

PGS: Piano generale di sviluppo

Il PGS è un documento obbligatorio ma spesso trascurato poiché il TUEL non stabilisce come vada fatto, non c’è una modulistica. È un piano strategico che confronta gli obiettivi delle linee programmatiche con le reali possibilità. Il PGS dovrebbe essere articolato in programmi, progetti e azioni. Nel nostro ordinamento non c’è l’obbligo di rendicontazione politico strategica. Questa funzione è assolta dal bilancio sociale che verifica se i comportamenti operativi e gestionali dell’amministrazione sono stati coerenti con gli obiettivi strategici. Il bilancio sociale però non è obbligatorio.

Programmazione pluriennale

La programmazione pluriennale: tra gli allegati al bilancio annuale rientrano il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica. La RPP non è un bilancio ma è un documento di natura mista composto sia da una parte descrittiva sia da valori finanziari. La RPP è un documento obbligatorio redatto dalla giunta e approvato dal consiglio. Questo documento dev’essere aggiornato ogni anno e deve rispettare uno schema a sua volta obbligatorio esposto dal DPR 326 del '98. La RPP si compone di sei sezioni: la ricognizione delle caratteristiche generali, l’analisi delle risorse, i programmi e i progetti, lo stato di attuazione dei programmi precedenti, il consolidamento dei conti pubblici e la coerenza con piani e programmi regionali.

Relazione previsionale e programmatica (RPP)

L’art. 170 del TUEL ci dice che la RPP ha carattere generale: l’attività è articolata in servizi ma è riferita a programmi/progetti; è un documento programmatico e contabile, ha aspetti finanziari-economici ma anche politici, ha competenza finanziaria e economica. Per quanto riguarda la parte entrata comprende una valutazione sui mezzi finanziari, individua le fonti di finanziamento e evidenzia l’andamento storico. Per la parte spesa è redatta per programmi e per progetti. Per ciascun programma specifica le finalità che si intendono perseguire e le risorse ad esso destinate. La RPP inoltre indica per gli organismi gestionali, gli obiettivi che si intendono raggiungere in termini di bilancio, di efficacia, efficienza e economicità. La RPP quindi declina i programmi/progetti triennali contenuti nella programmazione di mandato. È vincolante per i successivi atti di programmazione, in ossequio del principio della coerenza, ed è il presupposto del controllo strategico.

Bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale è un allegato obbligatorio al bilancio annuale di previsione ed è la traduzione monetaria della relazione previsionale e programmatica. Il bilancio pluriennale è predisposto dalla giunta e approvato dal consiglio e verifica l’equilibrio finanziario nel tempo e la copertura delle spese di funzionamento/investimento. Ha carattere autorizzatorio e ha durata minima di tre anni. È redatto secondo un modello obbligatorio e vincolante contenuto nel DPR 194 del '96. Il primo esercizio coperto dal bilancio triennale coincide col bilancio annuale di previsione. Il bilancio pluriennale viene aggiornato ogni anno.

Programmazione annuale

La programmazione annuale è composta dal bilancio annuale di previsione e dal piano esecutivo di gestione. Il bilancio ha una finalità informativa che risponde alla finalità politico-amministrativa di funzione di indirizzo e controllo, a una finalità finanziaria che consiste nella destinazione e l’impiego delle risorse, a una finalità informativa in generale che analizza i programmi e gli andamenti finanziari. Il bilancio di previsione serve a tradurre in termini contabili le operazioni previste con i documenti di programmazione a monte che corrispondono agli obiettivi stabiliti.

Bilancio di previsione

Per realizzare gli obiettivi bisogna utilizzare risorse, l’utilizzazione delle risorse è consentita con l’autorizzazione di bilancio. Il bilancio annuale di previsione è un documento autorizzatorio che autorizza le spese ma anche le entrate e finanziario, ed è redatto secondo competenza finanziaria. Il bilancio di previsione è formato esclusivamente dai valori che si ritiene avranno manifestazione finanziaria nel corso dell’esercizio stesso. I fatti di gestione di un ente locale sono rilevati contabilmente al momento della loro manifestazione finanziaria. Gli enti locali hanno l’obbligo di contabilizzare una spesa non quando ricevono la fattura ma quando fanno l’ordine al fornitore.

Procedura finanziaria e iter del bilancio

La procedura finanziaria per quanto riguarda la spesa ha inizio con l’impegno, il momento in cui giuridicamente sorge l’obbligo per l’ente di dover pagare in futuro. Poi c’è la liquidazione: quando arriva la merce si controlla che questa sia conforme a quanto pattuito, se lo è, il responsabile che ha effettuato la spesa ritiene il debito è pagabile, liquidabile. Segue l’ordinazione: il ragioniere ordina al tesoriere di pagare. Si arriva così al pagamento, il momento in cui il debito viene estinto.

Struttura del bilancio di previsione

La struttura del bilancio di previsione rispetta lo schema contenuto del DPR 194 del '96 ed è a sezioni contrapposte: entrate e spese, entrambe articolate ad albero. Le entrate sono classificate per natura e sono articolate in titoli che indicano la fonte di provenienza delle entrate, categorie che indicano la tipologia delle entrate, e risorse che forniscono una specifica individuazione dell’oggetto dell’entrata. I titoli, e quindi le fonti delle entrate, sono: entrate tributarie, contributi e trasferimenti pubblici; entrate extratributarie; alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione di crediti; accensione di prestiti; servizi per conto terzi. Le risorse sono la dotazione di mezzi di cui l’ente può disporre al fine di impiegarli nelle attività previste dall’ente. Le risorse misurano la responsabilità gestionale nei servizi, perciò il ragioniere verifica la veridicità delle previsioni di entrata avanzate nei vari servizi.

Controllo della veridicità

Il controllo della veridicità attiene a un controllo sulla correttezza delle previsioni di entrata avanzate dai vari servizi in relazione alle dinamiche degli esercizi passati, alle disposizioni di legge in vigore, alla conferma o alla variazione delle aliquote, agli accertamenti relativi ai tributi, ai presupposti e alla documentazione a sostegno della proposta. Il ragioniere segnala eventuali discordanze alla giunta e alla corte dei conti. Le risorse non sono definite dal DPR 194 del '96 e sono quindi rimesse alle decisioni dell’ente.

Classificazione delle spese

Le spese sono classificate per natura e per destinazione e sono composte da: titoli, che identificano la ragione dell’uscita, la causa del deflusso; funzioni che sono le attività che l’ente deve esercitare in quanto tale; servizi che sono gli uffici, i singoli centri di spesa; interventi che danno informazioni dettagliate sulla spesa e riguardano i fattori produttivi che ogni responsabile di servizio utilizza per l’espletamento delle funzioni. Le spese devono essere compatibili con l’effettivo fabbisogno, in termini di economicità e razionale utilizzazione, e con i vincoli di legge.

Titoli delle spese

I titoli che compongono le spese sono: spese correnti, spese in conto capitale, rimborso prestiti, servizi per conto terzi. L’iter del bilancio di previsione inizia con la proposta dei dirigenti da effettuare entro i 20 ottobre, segue lo schema della giunta da presentare entro il 20 novembre. La proposta che arriva in consiglio la giunta e i responsabili di servizio tra cui il ragioniere. Lo schema va poi sottoposto al parere che i revisori devono dare entro il 1 dicembre. Questo parere è obbligatorio ma non vincolante. I consiglieri poi possono aggiungere emendamenti entro il 20 dicembre e devono infine approvare il bilancio entro il 31 dicembre. È il consiglio ad approvare il bilancio in quanto organo di indirizzo e controllo.

Iter di approvazione del bilancio

Il consiglio infatti approvando il bilancio controlla che le entrate siano adeguate alle spese e che le spese siano coerenti con gli obiettivi. Il bilancio di previsione quindi va approvato entro il 31 dicembre dell’anno precedente, ma ogni anno esce un decreto ministeriale che fissa la data per approvare il bilancio successivamente. La data resta sempre il 31 dicembre, ma si può anche approvare il bilancio entro un’altra data limite. Il bilancio può poi subire variazioni che devono essere approvate dal consiglio entro il 30 novembre. Le variazioni possono anche essere approvate dalla giunta in via d’urgenza. Se il bilancio non viene approvato ci sono delle conseguenze che variano a seconda che si tratti di approvazione differita o di mancata approvazione. In caso di approvazione differita si parla di esercizio provvisorio: la legge dice di rifarsi all’ultimo bilancio approvato e permette di proseguire l'attività amministrativa.