Sintesi sistema politico dell'unione europea

Introduzione

Che cos'è l'Unione Europea?

L'Unione Europea è un macro sistema politico che partecipa sempre più dei caratteri della statalità e sempre meno di quelli di una organizzazione internazionale. Tra i caratteri della statalità troviamo:

• L'istituzione della cittadinanza dell'Unione
• Il funzionamento di istituzioni sovranazionali che adottano leggi ed emettono sentenze
• Il carattere vincolante dei regolamenti sui cittadini
• L'elezione dei membri del Parlamento europeo
• La moneta unica
• La sempre maggiore libertà di circolazione di merci, persone e capitali
• Il principio di supremazia del diritto comunitario sul diritto interno degli Stati membri

Per quanto riguarda i caratteri dell'organizzazione internazionale, troviamo invece:

• La rilevanza dell'interesse nazionale vitale nella presa di decisioni
• Il ruolo dominante nel processo decisionale di istituzioni di matrice intergovernativa
• Insufficiente consistenza di risorse proprie
• L'uso legittimo della forza militare è ancora prerogativa degli Stati

Perché l'Unione Europea è un sistema politico?

L'Unione Europea è un sistema di azione complesso che possiede gli elementi caratteristici di un sistema politico e astutamente inteso, ovvero quale insieme di interazioni che avvengono in una società e attraverso le quali abbiamo le assegnazioni di valori sociali con provvedimenti muniti d'autorità e vincolanti per i destinatari. L'identità del sistema è data anzitutto da quella logica che si riassume nell'espressione "metodo comunitario", inteso quale insieme di regole e procedure secondo cui alle strutture autenticamente sovranazionali è assegnato in via esclusiva il compito di dare l'impulso ai processi decisionali e di assicurare che le decisioni vengano poi implementate, mentre alle strutture intergovernative spetta di esprimere – con la procedura del voto a maggioranza e in modo vincolante per i destinatari – la volontà dell'Unione.

Qual è l'architettura istituzionale dell'Unione Europea?

L'architettura istituzionale del sistema dell'Unione Europea fa perno su quattro poli decisionali:

• La Commissione Europea
• Il Consiglio e il Consiglio europeo
• Il Parlamento europeo
• La Corte di giustizia

Questo impianto risponde alla logica del metodo comunitario e può essere così riassunto:

• L'organo che decide in via definitiva --> Consiglio – ha composizione intergovernativa,
• Ma il suo potere vincolante è a monte condizionato dalla proposta avanzata da un organo sovranazionale --> Commissione,
• E dal parere, e per alcune materie, dal veto di un altro organo sovranazionale e con legittimazione diretta --> il Parlamento
• La Corte garantisce la certezza del diritto comunitario.

Il Parlamento Europeo

Il Parlamento europeo si compone dei rappresentanti dei cittadini dell'Unione ed è eletto a suffragio universale diretto. I membri del Parlamento europeo sono suddivisi in base al gruppo politico di appartenenza, attualmente i gruppi politici sono sette. Il Parlamento europeo elegge il Mediatore europeo, con il compito di esaminare le controversie tra i cittadini e le istituzioni dell'UE in casi di cattiva amministrazione. Il Parlamento europeo può essere considerato la camera bassa del sistema legislativo. A seconda delle materie in agenda esso esercita funzioni di:

• Consultazione,
• Approvazione,
• Co-decisione rispetto al Consiglio.

Esso ha il potere di emendare le proposte della Commissione e le posizioni comuni del Consiglio, di bloccare l'adozione di un atto legislativo e ha un potere di iniziativa indiretta, con cui può chiedere alla Commissione di presentare proposte sulle questioni per le quali ritiene necessaria l'adozione di un atto dell'UE. Funzioni di alto rilievo politico sono poi:

• Eleggere il Presidente della Commissione e approvare quest'ultima
• Di censurarne l'operato con mozione approvata a maggioranza dei 2/3 dei voti e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento.
• Esercita il suo potere di controllo esaminando le relazioni che la Commissioni ha l'obbligo di sottoporgli.

Nel settore della politica estera e di sicurezza comune spetta all'Alto rappresentante informare il Parlamento e assicurare che le opinioni di quest'ultimo vengano prese in considerazione. Nei settori dell'azione esterna il Parlamento europeo partecipa insieme al Consiglio all'adozione degli atti legislativi, approva il bilancio dell'Unione e gli accordi internazionali.

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è composto dai capi di stato o di governo degli Stati membri, dal suo Presidente permanente e dal Presidente della Commissione. Il ruolo del Consiglio europeo è quello di:

• Dare all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo
• Definirne gli orientamenti e le priorità politiche generali
• Decidere sulle nuove adesioni
• Comporre le divergenze all'interno del Consiglio
• Presentare al Parlamento europeo una relazione annuale sui progressi compiuti dall'Unione

Il Consiglio

Il Consiglio si compone dei ministri degli Stati membri e si riunisce in varie formazioni. Esso esercita insieme al Parlamento europeo la funzione legislativa e di bilancio, partecipa alla definizione e al coordinamento delle politiche dell'UE. La presidenza del Consiglio è esercitata dagli Stati membri secondo un sistema a rotazione ed è esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di sei mesi per ciascuno Stato. I lavori del Consiglio sono preparati dal COREPER, che si distingue in COREPER I per i settori non conflittuali e in COREPER II per i settori di rilievo politico.

La Commissione europea

La Commissione europea è composta da commissari scelti in base alla competenza. Il compito principale della Commissione è di aggregare la domanda politica e di sottoporre al Consiglio e al Parlamento europeo proposte legislative. Un'altra funzione è quella di esecuzione, gestione e sorveglianza delle politiche dell'UE.

L'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune

Questi è incaricato del coordinamento dei vari aspetti dell'azione esterna e nell'esercizio delle sue funzioni si avvale del servizio europeo per l'azione esterna.

Altre istituzioni

La Corte di giustizia dell'Unione europea è composta da un giudice per Stato membro e da otto avvocati generali. Funzione principale della Corte è assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e applicazione dei Trattati. La Corte si pronuncia su:

• Ricorsi presentanti da uno Stato membro, da un'istituzione o da una persona fisica o giuridica
• Sull'interpretazione del diritto dell'UE e sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni su richiesta delle giurisdizioni nazionali
• Su tutti gli altri casi previsti dai Trattati

La Corte dei conti è composta da un cittadino per Stato membro e il suo compito è di assicurare il controllo dei conti dell'Unione e di contribuire al miglioramento della gestione finanziaria.

La Banca Centrale europea è un'autorità monetaria indipendente con personalità giuridica. Essa viene consultata in merito a qualsiasi proposta di atto dell'Unione, può formulare pareri, può emettere banconote, può emanare regolamenti e decisioni e formulare raccomandazioni e pareri. Essa ha anche il potere di infliggere alle imprese ammende o penalità di mora.

Gli organi consultivi

Un ruolo significativo è svolto da due organi consultivi: il Comitato economico e sociale e il Comitato delle Regioni. La funzione principale del primo è di emettere pareri per alcune materie e, in alcuni casi, esso deve essere obbligatoriamente consultato. Esso favorisce il dialogo sociale e civile e contribuisce al rafforzamento della legittimità democratica dell'UE consentendo alle parti sociali di esprimere il loro punto di vista. Il Comitato delle Regioni è un organo consultivo di rappresentanza degli interessi delle comunità locali e regionali. Esso può presentare ricorso alla Corte di giustizia per la violazione del principio di sussidiarietà.

Le procedure del processo decisionale

Le istituzioni adottano:

• Regolamenti --> a portata generale, obbligatori in tutte le loro parti, a carattere vincolante
• Direttiva --> vincola solo lo Stato membro per quanto riguarda un risultato da raggiungere
• Decisione --> obbligatoria in tutti i suoi elementi
• Raccomandazioni --> non vincolanti
• Pareri --> non vincolanti

La procedura legislativa ordinaria è quella che prevede l'adozione di uno dei primi tre atti da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. Questa procedura consta di due fasi: quella di prima lettura vede il Parlamento adottare una posizione e trasmetterla al Consiglio: se il Consiglio la approva l'atto è adottato, altrimenti adotterà esso stesso la propria posizione e la comunicherà al Parlamento. Inizia così la fase di seconda lettura in cui il Parlamento ha tre mesi di tempo per pronunciarsi a riguardo, decidendo di approvare la posizione del Consiglio – quindi l'atto è adottato- o lasciando trascorrere i tre mesi senza pronunciarsi- l'atto è comunque adottato-, respingendo la posizione del Consiglio o proponendo degli emendamenti. La procedura legislativa speciale prevede per l'adozione di uno dei primi tre atti la compartecipazione di Parlamento e Consiglio, ma senza la proposta della Commissione. La Commissione può adottare atti delegati che integrano o modificano parti non essenziali di un atto legislativo.

Il ruolo dei Parlamenti nazionali

Con il Trattato di Lisbona i parlamenti nazionali devono essere informati dalle istituzioni dell'UE sui progetti di atti legislativi e sulle domande di adesione all'UE, devono poi vigilare sul rispetto del principio di sussidiarietà e partecipare alla valutazione dell'attuazione delle politiche dell'Unione.

Le teorie dell'integrazione europea

La teorizzazione dell'integrazione europea si è articolata in tre filoni di analisi ispirati a:

• Paradigma sovranazionale (approccio funzionalista; approccio transazionista; approccio neofunzionalista)
• Paradigma statocentrico (approccio domistic politics; approccio istituzionalismo intergovernativo; approccio intergovernativismo liberale)
• Paradigma della multi-level governance, della supranational governance, della statualità sostenibile

Contributo che il funzionalismo e il neofunzionalismo danno al processo di integrazione

Il processo di integrazione europea prende avvio dal disegno federalista e il metodo seguito dai padri fondatori dell'Europa è quello funzionalista proposto da Mitrany la cui teoria si basa su due assunti principali:

• Il nazionalismo e la struttura statocentrica del sistema internazionale sono le cause principali della guerra
• La cooperazione internazionale deve realizzarsi in settori che per il fatto di essere tecnici sono assunti come non conflittuali

Gli obiettivi strategici indicati da Mitrany sono la costruzione di un ordine internazionale di pace e la promozione del benessere economico e sociale. Egli sostiene poi la necessità di creare e sviluppare organizzazioni internazionali tecniche la cui struttura è concepita sulla base di principi funzionali e può contribuire e promuovere il benessere economico e sociale. In questa analisi assume un rilievo fondamentale il meccanismo dello spillover, un processo automatico che rende possibile il graduale incremento dell'integrazione mediante l'estensione dei meccanismi integrativi dai settori originari ad altri settori. Tale teoria incontra però dei limiti, in quanto non esplicita i contenuti della variabile dipendente, cioè non dice quale dovrebbe essere l'esito finale del processo integrativo e, ha una visione tecnocratica della politica internazionale. Tra gli anni '50 e '70 si sviluppa poi negli USA la scuola di pensiero neofunzionalista. Haas ripropone la dicotomia tra ciò che è funzionale e ciò che è politico, elucidando il concetto di spillover. Le differenze rispetto all'approccio funzionalista consistono nel fatto che vengono qui introdotte variabili indipendenti e si dà una certa visibilità alla variabile dipendente, cioè agli esiti del processo integrativo, viene poi enfatizzato il concetto di integrazione funzionale, sostenendo che l'integrazione deve avvenire in settori specificatamente funzionali ed economicamente rilevanti.

Assumono quindi rilievo sia il ruolo fondamentale che le istituzioni sovranazionali sono chiamate a svolgere, sia la pluralità degli attori politici coinvolti nel processo di integrazione. L'autonomia delle istituzioni sovranazionali è così concepita in maniera direttamente proporzionale all'autonomia del tecnocrate per cui, quanto più il tecnocrate sarà esperto, maggiore sarà la sua autonomia dalle leadership politiche. Governare per i neofunzionalisti è un concetto laico che non ha nulla a che vedere con l'ideologia ma è piuttosto un mero amministrare le cose. In questo contesto il meccanismo dello spillover perde gran parte della sua automaticità, ma continua a giocare un ruolo rilevante nel processo di integrazione politica seppur temperato dalla variabile della volontà degli stati.

Il transazionismo

L'approccio transazionista non si sofferma sulla dicotomia funzionale/politico, ma si concentra sulle transazioni sociali tra attori e sul grado di sicurezza degli stessi, ovvero la probabilità che un conflitto sia risolto con mezzi pacifici. Il processo integrativo viene concepito come volto a creare un senso della comunità sufficientemente forte e diffuso da dare la certezza che l'evoluzione dei rapporti fra i membri del gruppo si produrrà pacificamente nel tempo.

Gli approcci statocentrici

La teorizzazione di un'Europa intergovernativa prende le basi dal realismo, il quale asserisce che:

• Il sistema delle relazioni internazionali è anarchico, cioè politicamente frammentato
• Gli unici attori significativi sono gli stati
• Non vi è spazio per un'autorità sovraordinata agli stati con il compito di stabilire le regole del sistema internazionale e farle rispettare
• Il movente degli stati è l'interesse nazionale

Sono i realisti a proporre quella che viene definita "power politics" – politica di potenza-, in base alla quale quanto più uno stato è potente tanto più sarà in grado di realizzare il proprio interesse nazionale. Il neorealismo pone invece l'enfasi sulla struttura del sistema internazionale ed evita di far discendere la violenza nelle relazioni fra stati dalla natura egoistica e violenta dell'uomo. Per quanto riguarda il punto di vista neorealista rispetto al processo di integrazione europea, questo si basa sull'idea che la nascita della CEE si spiegherebbe in termini di intensificazione della cooperazione tra stati nel contesto della Guerra fredda voluta da un gruppo di stati per tutelare i propri interessi nazionali e guidata dalla volontà degli stati più forti.

Il neoliberalismo mette in primo piano la formazione delle preferenze nazionali e i processi negoziali tra stati. Anche in tale approccio però gli stati rimangono gli attori principali del processo di integrazione europea e la negoziazione intergovernativa fornisce la chiave per spiegare le dinamiche dell'integrazione. Un altro approccio è quello dell'istituzionalismo intergovernativo che con Keohane affronta il tema della crescente istituzionalizzazione in seno alla politica internazionale. L'UE è considerata un'istituzione quasi costituzionale e il comportamento dello stato è condizionato dallo sviluppo dei processi di istituzionalizzazione. L'analisi che si ispira a tale approccio dedica ampio spazio allo studio della relazione tra stati e istituzioni dell'UE. Questione centrale è perché gli stati hanno deciso di caratterizzare l'UE con istituzioni sia intergovernative (Consiglio), sia sovranazionali (Commissione e Corte di giustizia), sia rappresentative (Parlamento).

L'approccio dell'intergovernativismo liberale ha quali assunti principali:

• La nascita e lo sviluppo dell'integrazione europea possono essere spiegati solo con riferimento alle teorie generali delle relazioni internazionali
• L'UE è assimilabile a un regime internazionale creato per governare l'interdipendenza economica attraverso una coordinazione di politica negoziata
• Il neo-funzionalismo non ha saputo spiegare in maniera sufficiente l'integrazione europea
• Lo sviluppo del processo integrativo è solo in parte riconducibile al meccanismo dello spillover, poiché esso si deve alla volontà politica e alle capacità negoziali dei governi degli stati membri
• Il neofunzionalismo è un idealtipo o una pre teoria dell'integrazione regionale

Il punto di partenza è fornito da quelli che sono i limiti dell'approccio neofunzionalista. Secondo Moravcsik la teoria dell'integrazione regionale dovrebbe essere integrata, se non sostituita, da una teoria generale della risposta politica nazionale all'interdipendenza mondiale. Tutto ciò significa che la CE dovrebbe essere considerata come un regime internazionale progettato per promuovere la coordinazione politica e come il risultato di strategie elaborate dai governi in base alle loro preferenze e al loro potere. Le istituzioni sovranazionali dunque contrib...