Diritto dell'Unione Europea - la sintesi delle Istituzioni europee

Consiglio europeo

Il Consiglio europeo, che non va confuso con il Consiglio (già Consiglio dei Ministri), è nato dalla prassi delle riunioni al vertice fra i capi di Stato o di governo degli Stati membri. Questa prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi del dicembre del 1974, dove i capi di Stato e di governo decisero di riunirsi come “Consiglio europeo”.

L’Atto unico ha sancito formalmente l’esistenza del Consiglio europeo. Prima del Trattato di Lisbona il Consiglio europeo occupava una posizione di rilievo, ma non era collocato all’interno del sistema istituzionale in senso proprio. Il Trattato di Lisbona ha inserito il Consiglio europeo a pieno titolo tra le dell’Unione europea [art. 13 TUE e artt. 235 e 236 TFUE (Trattato istituzionale sul funzionamento dell’Unione europea)]: il suo ruolo è di impulso e di definizione degli orientamenti politici necessari allo sviluppo dell’Unione, rimanendo escluse le funzioni legislative.

Composizione e funzioni

Le novità più significative introdotte dal Trattato riguardano la composizione: ai sensi dell’art 15 TUE, il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri e dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri partecipa ai lavori, senza farne parte.

Soltanto se l’ordine del giorno lo richiede, ciascun membro del Consiglio europeo può essere assistito da un ministro ed il Presidente della Commissione da un membro della Commissione. Il Presidente del Parlamento europeo può essere eventualmente invitato alle riunioni per essere ascoltato (art 235, n. 2 del TFUE). La prassi vuole che il Presidente del Parlamento incontri il Consiglio all’inizio di ogni riunione. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente.

Procedura di voto

Il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvi i casi in cui i trattati dispongono diversamente (art. 15 n. 4, TUE). Il Consiglio europeo può deliberare a maggioranza qualificata (es: per decidere le presidenze delle formazioni del Consiglio) o a maggioranza semplice (in merito alle questioni procedurali e per l’adozione del suo regolamento interno, art 235 TFUE). Non partecipano alla votazione i Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione.

Presidenza del Consiglio europeo

Una novità rilevante è la stabilità attribuita al Presidente, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabile una volta (art. 5 TUE) e preclusivo di ogni mandato nazionale. Il Presidente ha il compito di presiedere e animare i lavori del Consiglio europeo, deve adoperarsi per facilitare la coesione ed il consenso in seno all’istituzione e di presentare al Parlamento europeo una relazione dopo ogni riunione del Consiglio europeo. Spetta al Presidente assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione europea per le materie alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni affidate all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Competenze

L’art 14 del TUE sancisce che il Consiglio europeo ha un ruolo d’impulso e di definizione degli orientamenti politici generali e precisa che non ha funzioni legislative. Il Consiglio europeo, in particolare, ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e sicurezza comune e nel settore della politica di sicurezza e di difesa comune.

In alcuni casi il Consiglio europeo è chiamato ad un ruolo di politica attiva quando decide, per esempio, sulle formazioni del Consiglio (già Consiglio dei ministri) o sulla composizione del Parlamento europeo. Si configura come organo gerarchicamente superiore rispetto al Consiglio, quando quest’ultimo deferisce al Consiglio europeo taluni questioni, ad esempio, in materia di sicurezza sociale, quando uno stato oppone resistenza all’adozione di un atto, in questo caso il problema viene sottoposto al Consiglio europeo.

Il Consiglio europeo opera come organo di presidenza collegiale quando nomina l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. In questa configurazione il Consiglio europeo “deliberando, a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente della Commissione (art. 17, n. 7, TUE).

Il Consiglio dell’Unione europea

Il Consiglio dell’Unione (già Consiglio dei ministri) è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri, scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, (“Il Consiglio è formato da un rappresentante, abilitato ad impegnare il Governo di detto Stato membro”) in funzione della materia trattata. Il Consiglio è organo di Stati, in quanto i membri che lo compongono rappresentano i rispettivi Stati membri. È un organo a composizione variabile e si riunisce in diverse formazioni: es. agricoltura, ambiente, trasporti ecc.

La presidenza delle formazioni del Consiglio, fatta eccezione per quella “affari esteri” che spetta all’Alto rappresentante dell’Unione, è esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di diciotto mesi, secondo un sistema di rotazione paritaria. A differenza del passato, il Trattato di Lisbona introduce una programmazione articolata in diciotto mesi, in modo da rendere possibile fissare obiettivi più impegnativi.

Il Consiglio si riunisce su convocazione del Presidente, per iniziativa di quest’ultimo, di uno dei suoi membri o della Commissione. Il Consiglio è assistito da un Segretario Generale per il supporto funzionale ed amministrativo.

COREPER

Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri), composto dai rappresentanti diplomatici di tutti gli Stati membri accreditati presso l’Unione, è una struttura che con il tempo ha acquisito sempre maggior rilievo. Il COREPER è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dallo stesso Consiglio. È un organismo autonomo. Struttura di collegamento tra l’Unione ed i Paesi membri, il COREPER coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano l’attività normativa del Consiglio.

Al Consiglio è stato attribuito un ampio potere normativo e di coordinamento Art. 26 TUE: “Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio”. Il potere legislativo si manifesta attraverso l’adozione di direttive e di regolamenti, cioè le due espressioni principali dell’attività normativa.

Inoltre, per quanto riguarda la responsabilità dei rapporti esterni, il Consiglio autorizza la Commissione a negoziare accordi internazionali, ne autorizza la firma e li conclude.

Maggioranza qualificata

Le deliberazioni del Consiglio sono prese a maggioranza qualificata. Questa maggioranza va calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti di ciascuno Stato membro. In via transitoria fino al 31 ottobre 2014, viene mantenuta la ponderazione prevista dal regime antecedente. A partire dal 1 novembre del 2014, fatte salve le disposizioni stabilite nel Protocollo sulle disposizioni transitorie, per maggioranza qualificata si intende il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di 15, rappresentanti un numero di Stati membri che corrispondano almeno al 65% della popolazione dell’Unione, quando il Consiglio delibera su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante.

Così l’eguaglianza formale tra gli Stati, ognuno dei quali dispone di un voto, è coniugata con il criterio della popolazione, al fine di evitare che una maggioranza di piccoli Stati sia in grado di prevalere. Quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante, per maggioranza qualificata si intende almeno il 72% dei membri del Consiglio rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.

Le regole cambiano nell’ipotesi in cui a norma del Trattato partecipino tutti gli Stati membri. Per le deliberazioni che richiedono la maggioranza semplice, che costituiva la regola, almeno formalmente, nel sistema antecedente alla riforma introdotta dal Trattato di Lisbona il Consiglio delibera a maggioranza dei membri che lo compongono.

L’unanimità, relativamente alla procedura di formazione degli atti, è prevista ogni volta che il Consiglio voglia discostarsi dalla posizione formalmente espressa dalla Commissione ovvero quando sulla posizione del Consiglio vi sia stato un voto negativo del Parlamento. Le ipotesi in cui è prevista l’unanimità sono state ridotte dal Trattato di Lisbona e riguardano essenzialmente l’ambito della Politica estera e di sicurezza comune o situazioni in cui il Consiglio è chiamato al deliberare in via generale e con limiti scarsamente definiti, come per esempio: provvedimenti per combattere le discriminazioni; misure relative alla sicurezza sociale; stipulazione di accordi internazionali.

Ciascun membro del Consiglio può ricevere delega da uno solo degli altri membri. Il Consiglio ha sede a Bruxelles, ma tiene le sue sessioni a Lussemburgo in aprile, giugno ed ottobre.

La commissione europea

La Commissione, al contrario del Consiglio, è un organo di individui, nel senso che i suoi membri “esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità” e “Non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo” (art. 17 TUE), fatta eccezione per l’Alto Rappresentante.

Fino al 31 ottobre 2014 la Commissione sarà composta da un cittadino di ciascuno Stato membro. A decorrere dal 1 novembre 2014, il numero di membri potrebbe essere ridotto in modo da corrispondere solo ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio all’unanimità non decida di modificare tale numero. Spetta sempre al Consiglio deliberare all’unanimità il sistema di rotazione per la scelta dei membri. Il mandato dei commissari è rinnovabile ed è di cinque anni.

Nomina

La responsabilità di nomina del Presidente e dei membri della Commissione spetta al Consiglio europeo, il quale, tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato consultazioni appropriate, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente, proposta che deve essere approvata dal Parlamento europeo con deliberazione a maggioranza dei membri che lo compongono. Parlamento europeo e Consiglio europeo sono congiuntamente responsabili dell’intero processo che porta all’elezione del Presidente della Commissione.

Il candidato è eletto dal Parlamento con deliberazione a maggioranza dei membri che lo compongono. Se tale candidato non ottenesse la maggioranza, il Consiglio europeo, sempre a maggioranza qualificata, entro un mese designa un nuovo candidato che deve essere eletto dal parlamento europeo secondo la stessa procedura.

Il Consiglio poi procede, in accordo con il Presidente eletto, all’adozione dell’elenco di coloro che intende nominare come commissari. La Commissione nel suo insieme è sottoposta ad un voto di approvazione del Parlamento europeo, a seguito del quale la Commissione è formalmente nominata dal Consiglio europeo.

Al Presidente spetta l’organizzazione interna ed il coordinamento dell’attività della Commissione. Oltre a dare l’indirizzo politico della Commissione, Il Presidente, gode di un potere nella strutturazione e nella ripartizione delle competenze dei singoli Commissari.

Ruolo e funzioni

Definita l’esecutivo (ma in modo non del tutto proprio), la Commissione ha un ruolo centrale nell’assetto istituzionale, in quanto partecipa in modo sostanziale al processo di formazione delle norme, ne controlla la puntuale esecuzione ed ha la rappresentanza dell’Unione europea, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune.

Il potere di proposta degli atti legislativi è esclusivo della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente [Ai sensi dell’art. 289, n. 4, TFUE, nei casi specifici previsti dai trattati, gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un gruppo di Stati o del Parlamento europeo, su raccomandazione della banca centrale europea (per emendare lo Statuto) o su richiesta della Corte di giustizia (per emendare parti dello Statuto o per istituire tribunali specializzati) o per gli atti non legislativi vale la banca europea per gli investimenti]; regola opposta: essi sono invece adottati su proposta della Commissione solo se i trattati lo prevedono (art. 17, n 2, TUE).

La proposta della Commissione può essere sollecitata anche dal Consiglio (art. 241 TFUE) o dal Parlamento (art. 225 TFUE) o dai cittadini dell’Unione, in un numero di almeno un milione che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri. La proposta è il frutto di valutazioni tecniche, economiche ed in parte anche politiche. Infatti, un progetto di proposta, che nasce all’interno della direzione generale competente, viene esaminato dal servizio giuridico e da commissioni di esperti inviati dalle amministrazioni competenti dei Paesi membri; vengono poi sentiti le varie categorie, parti sociali ecc. ed infine il progetto viene sottoposto all’approvazione collegiale.

Alla Commissione spetta l’esecuzione del Trattato e degli atti derivati, sotto il duplice profilo del controllo sull’osservanza del diritto dell’Unione e dell’esecuzione in senso proprio.

1. Il potere di controllo (art. 17, n.1, TUE: “vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati” e “vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione europea sotto il controllo della Corte di giustizia dell’U.E.”) è generale e si estrinseca soprattutto nella verifica dell’osservanza degli obblighi da parte degli Stati membri. A tal fine è stato predisposto un meccanismo generale di contestazione delle infrazioni che la Commissione attiva nei confronti dello Stato membro inadempiente a mezzo di una messa in mora e quindi di un parere motivato; e che in caso di persistente inadempimento conduce al ricorso della Commissione dinanzi alla Corte di Giustizia.

2. Sotto il profilo dell’esecuzione la Commissione esercita funzioni di coordinamento, esecuzione e di gestione alle condizioni stabilite dai trattati. La Commissione ha inoltre il potere generale di raccogliere tutte le informazioni e di procedere a tutte le verifiche necessarie per l’esecuzione dei compiti affidatile. Di particolare rilievo, a riguardo, sono i poteri ispettivi della Commissione in materia di concorrenza e di dumping, nonché i poteri di vigilanza sugli aiuti statali alle imprese. Di grande rilievo sono, in particolare, le competenze specifiche prefigurate all’art. 106, n.3, che investono la funzione di controllo della Commissione sulla disciplina delle imprese pubbliche e delle imprese cui gli Stati abbiamo attribuito diritti speciali o esclusivi. A riguardo la Commissione può adottare direttive o decisioni che, secondo i termini del Trattato, le consentano di esercitare un potere di controllo sulla puntuale osservanza dell’art. 106 TFUE.

Banca Centrale Europea

Il Trattato di Lisbona ha inserito tra le istituzioni a pieno titolo la Banca Centrale Europea. La Banca centrale, con sede a Francoforte, ha un comitato esecutivo composto da un presidente, un vicepresidente e quattro membri nominati per otto anni a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo, su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento e del Consiglio direttivo della BCE.

Il consiglio direttivo comprende i membri del comitato esecutivo ed i governatori delle banche centrali degli Stati membri la cui moneta è l’euro. Sul piano delle funzioni la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri conducono la politica monetaria dell’Unione. La BCE ha personalità giuridica ed ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro, gode di indipendenza. Il Sistema europeo delle Banche centrali è diretto dagli organi decisionali della BCE. L’obiettivo principale del SEBC è il mantenimento della stabilità dei prezzi.

La Corte dei Conti

Istituita con il Trattato del 1975 la Corte dei conti è compresa formalmente nel novero delle istituzioni. Ha sede a Lussemburgo, è organo di individui, è composta da un cittadino per Stato membro, designati dai rispettivi governi tra personalità che posseggano qualificazioni specifiche per tale funzione.

I membri designati sono nominati dal Consiglio con deliberazione a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento; i membri della Corte restano in carica sei anni e il loro mandato è rinnovabile. La Corte dei Conti ha il compito di assicurare il controllo sulla gestione finanziaria dell’Unione. A tal fine essa esamina tutte le entrate e le spese dell’Unione e degli organismi da questa creati. Alla chiusura dell’esercizio, la Corte dei conti presenta la relazione annuale, con una dichiarazione di affidabilità dei conti.